新时期我国城市发展的战略转型

新时期我国城市发展的战略转型 ——从城市竞争走向区域协作 1 引言 伴随着我国市场化改革的不断深入和城市化进程的快速推进,城市竞争逐渐成为社会各界关注的焦点。特别是最近几年,各种城市竞争力报告和城市综合实力排名不断出炉,将城市之间的竞争氛围加以渲染,进一步加剧了城市竞争态势,大量城市发展战略规划的出台可以看作是对竞争环境的应对。与此同时,以城市作为一个独立的经济单元参与竞争虽然具有行政效能优势,但难以避免地遭遇到资源环境的瓶颈约束。更为重要的是,行政区与经济区在多数情况下是不重合的,因此,行政区经济与市场经济存在内在的矛盾,前者希望在本辖区内借助行政力量高效组织经济活动,而后者要求要素自由流动和市场统一开放。为了克服单个城市竞争能力的局限,区域协作的曙光出现了,其标志是大量区域经贸协作组织的诞生和如雨后春笋般出现的各类城市群规划。这意味着城市竞争进入了一个新阶段,它既是区域经济发展的必然趋势,也是决策者认识提高、顺势而为的结果。当然,就整体而言,城市竞争依然是经济生活中的主旋律,甚至存在过度竞争的倾向,相对而言,对区域协作的认识和关注远远不够1,行动更是迟缓乏力。事实上,市场经济条件下,协作和竞争一样,是一个永恒的主题。尤其是1990年代以来,经济全球化的深入、信息技术革命以及全球经济结构调整,改变了国家与区域的空间格局,国与国之间的实力竞争越来越多地表现为由若干城市彼此协作形成的核心区域之间实力的竞争,城市群正逐渐取代单个城市而成为参与全球竞争的主体。在这样的国际背景下,从竞争与协作的角度考察我国的城市发展状况、阶段特点、存在的问题和发展趋势,对合理寻求城市发展战略将大有裨益。 2 城市竞争的历史回顾 竞争是市场经济的内在要求和本质特征,没有竞争就无法实现资源的合理有效配置,换言之,只有在市场经济的环境中才会产生真正的竞争。因此,我国的城市竞争始于改革开放以后,此前的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济时期,全国是个统一的经济体,并主要通过国企维系着经济的运转,绝大部分资源掌控在中央政府手中,地方政府在统一的计划调度下开展工作,实际上就是完全执行中央政府的指令。当时的城市并非经济实体,城市之间也没有直接的利益关系,既不存在真正的竞争,也不存在彼此的合作。根据不同时期城市竞争所表现出的特征差异,可以将我国改革开放后的城市竞争划分为三个阶段: (1)改革开放到1992年为竞争的萌芽阶段。这一阶段为我国改革开放的初期,市场因素逐渐萌芽,但脱胎于计划模式的经济运行机制仍保留着强大的生命力,各个城市对自身资源、产品和市场持保守态度,以行政手段千方百计限制本地优势资源的流出,城市之间“各自为政”,“行政区经济”色彩浓厚。与此同时,这一时期中央政府采取了不均衡发展战略,重点发展沿海地区,并在政策上给予了倾斜,使得沿海城市的发展呈现出明显的外力驱动特征。总的来看,这一时期城市的发展动力,或者来自内部循环累积,或者来自于外力推动,城市之间鲜有交流,竞争也不太明显。 (2)1992年到2001年为城市竞争全面展开的阶段。这一阶段我国市场化改革逐步推进,以“分税制”为标志的地方分权,使得城市在政治经济中变得“实在化”了,成为资本积累中的实体,城市政府在经济发展中的地位和作用得到明显加强,在追求财政收入或政绩的动力驱使下,城市之间围绕着各种资源、市场和发展机会展开了全方位的竞争,竞争的程度不断加深,竞争的手段日趋多样。 (3)2001年之后为竞争全面升级的阶段。这一阶段,一方面国家开始重视区域平衡发展,相继提出了东北振兴、中部崛起等战略,加上此前的沿海开放和西部大开发战略,使得地方发展中的特殊优惠政策作用减少,政策驱动力有所弱化;另一方面,中国加入 WTO,意味着我国的发展开始全面融入经济全球化的框架之内,城市的发展也纳入了全球竞争的体系之中。在这样的国内外背景下,城市投入到对国际资本的角逐中,围绕外来投资和建设项目,城市竞争全面升级,并在“城市经营”、“城市营销”等理念的推波助澜下愈演愈烈。 3 城市竞争的现实图景 我国的城市竞争具有独特性,它是在我国体制转型、经济转型的背景下,在城市发展水平参差不齐的基础上展开,并伴随着我国融入经济全球化的进程而不断推进的。尽管中央提出要加快政府职能转变,但由于历史、文化和体制等原因,目前政府依然是推动经济增长的主要力量,具有“发展政体”的一切特点。下列现象是我们经常可以观察到的,它也展现了当前的城市竞争图景: (1)城市在相对封闭的体系中各自为政,以邻为壑,相邻城市之间的经济联系甚至不及与国外的联系,呈现出“经济孤岛”的景观。例如,围绕着区域中心城市这个经济高地的周边,却分布着经济洼地,距离再远一些才出现经济隆起地带,这种贫困带环绕中心城市的经济景观不在少数。更有甚者,一个城市内部的各个区之间也展开激烈竞争,出现定位雷同、基础设施不衔接、经济生活不融合等现象,如各类开发区、新城远离老城,联系不便,城市整体效益难以发挥。 (2)城市普遍存在“船货崇拜”2情结,全力追逐外源型增长,忽视内生型发展。例如,政府的一切工作围绕招商引资来展开,将之视为第一要务,为了追求招商引资业绩,不惜提出各种优惠政策、优惠待遇,层层分解和下达指标,甚至作假。而对本地资源、本地文化、本地企业不关心,内生的经济动力不足,创新能力更加微弱。内外资在税收和政策方面有着不同的待遇,扼杀了地方经济的活力。即使招商引资有一定成效,也可能出现有增长无发展的局面,居民生活质量的提高未能与经济增长同步。 (3)为“引凤”而大肆“筑巢”,导致形象工程泛滥。许多城市为了改善投资环境,拉动经济增长,不惜重金建设机场、港口、高速公路、各种大型公共设施、各种名目的开发区等,其建设规模和 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 远远超出依据资源条件和实际需求进行合理配置的花费,这些华而不实的建设项目本身还可能被当作发展的“动力”来夸耀。例如,全国拟建的CBD有36个,大学城50个,超过15万平方米的大型购物中心57个,开发区6866个,其规划面积合计达3.86万平方公里,许多设施因为过分超前而长期闲置。 (4)重视城市发展战略规划的制定,着力提升自身竞争力,但战略目标和竞争手段较为片面,把竞争力误认为是增长速度,把邻域城市都只当作竞争对手,把低成本当作唯一手段,忽视城市的持续发展能力,不考虑区域合作的可能,有时演变成优惠条件的比拼和土地的甩卖。 (5)城市政府的公共政策过度关注经济事务,忽略社会、文化事业的发展,忽略人的全面发展需求,经济空间肆意冲击、肢解社会生活空间,为经济增长付出了沉重的环境、人文代价。 4 城市竞争中存在的问题 城市竞争原本是市场经济运行中的常态,在完善的市场环境下,竞争应该利大于弊。但由于我国处在转型期,市场环境尚不完善,政府干预资源配置的力度较大,主导经济发展的愿望很强烈,因此,在有效推动经济增长的同时,也带来了一些问题: (1)资源环境压力加大 城市竞争的着眼点应该是提升城市的竞争力,而竞争力指的是城市在自由公平的市场经济条件下,为满足国际、国内市场需要而生产产品和提供服务的能力,表现为对某些资源吸引、争夺、拥有、控制、转化的能力,它是城市社会、经济结构、价值观、文化、 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、政策、行政能力等多个因素综合作用的结果,并非简单等同于GDP的增长速 度。增长速度可以依靠投资来获取,即使是低效和无效投资,但肯定难以持续,因此,从持续竞争力看,效益比速度更重要。目前许多城市依赖的是“三高一低”的粗放低效增长模式,大量消耗资源来追求增长,使资源、环境、能源、土地承受了巨大的压力。以苏州为例,近20年来,市域城乡建设用地开发面积占总面积的比例由1986年的3.1%,上升至2004年的28.6%,增长了近9倍。前几年单位面积的土地产出效益还出现递减的趋势。 (2)过度依赖外源型发展的模式不可持续 分权化、市场化和全球化多种外在力量共同推动了我国城市的竞争。分权化过程中地方政府失去了大量来自中央政府的直接投资,而市场化改革又使得地方政府失去了对许多经济资源的直接控制权。因此,吸引外资成为推动地方经济发展、彰显政绩的一个重要手段。与此同时,经济全球化带来了资本的全球流动和劳动的国际分工,为地方政府之间营造了一个高度竞争的环境。由此,引发了以争夺外资、全力追逐外源型增长为特点的城市之间的激烈竞争,如以优惠政策换外资、以优厚条件引项目的“割肉竞赛”以及外资的超国民待遇等。 全力追逐外源型增长,忽视内生型发展,会挤压本地企业的成长空间,剥夺它们的发展机会,最终导致城市自身创新能力严重不足。研究表明,城市产业之间的关联性对提升城市竞争力的贡献要大于新引进若干无关联企业。新古典经济学认为,经济增长的来源包括两个方面:一是生产要素的投入,如劳动、资本、土地、能源等,二是全要素生产率,主要包括制度创新和技术创新两个方面。美国著名的经济学家保罗·克鲁格曼根据“全要素生产率”得出这样的结论:经济的高增长必然伴随着生产率的提高,否则这样的经济是难以持续的。可以认为,创新能力所带来的生产率的提高才是城市经济发展的本质,也是衡量城市经济增长能否可持续的重要因素。2005年城市竞争力报告揭示,在影响城市竞争力的诸多因素中,资本已从首位下降到第四位,而基础设施、人才、政府管理等因素则跃居前列。最近的《企业所得税法》(草案) 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 ,内外资企业所得税税率统一为25%,有利于营造公平竞争的环境,也体现了国家对内生型发展的重视。 (3)过分追求经济增长目标,导致价值标准混乱 城市政府虽然负有推动地方经济发展的 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 ,但自身却不能居于经济活动的中心,因为政府毕竟不是一个追逐利润的机构。但在你追我赶的竞争中,经济目标代替了一切,特别是前几年干部考核指标体系也是以GDP为核心,更加剧了政府短期的逐利行为。发展的可持续性、弱势群体的利益保障、社会公平和资源环境保护等受到忽视,而经营城市受到青睐。这种追求单一目标的增长使少数人短期受益,但多数人长期支付较大的环境和社会成本,并引发不公正。例如许多城市在旧城改造过程中,政府采取了以商业开发为主导的运作模式,即政府在低投入甚至零投入并保证政府获利的前提下,利用行政力量将原住居民的利益不平等地转移给政府和开发商,加剧了城市阶层分化和社会空间分异。 总的来看,改革开放以来城市在发展中的能动性和竞争性一定程度上促进了城市的快速发展,但随着城市竞争的愈演愈烈,地方主义、诸侯经济、重复建设、急功近利、粗放低效、发展失衡等问题和矛盾逐渐凸现,城市发展的战略思路亟待调整。 5 城市竞争的阶段演进 从理论上讲,城市竞争是在一定环境下相互竞争的个体之间的博弈关系。随着内外部环境的变化,竞争的目标、方式、手段和策略也会变化,呈现出一种演进的态势。考察国内城市竞争的阶段表现,大体可以区分为三个阶段: (1)对抗性竞争阶段:一般指城市竞争的初期阶段,城市之间表现出很强的对抗性,很多策略针锋相对,都将邻域城市视为对手,互不相容,因此采取以邻为壑的竞争 手段,打压周边的城市,争夺腹地和投资项目,有时不惜挖墙脚、拼优惠,上演出一幕幕鹬蚌相争、渔翁得利的故事。在经济欠发达的中西部地区,由于城市密度不高,中心城市之间相距较远,周围缺少有力的竞争对手,因此竞争的压力不那么明显。东部发达地区经济活跃,城市密度高,竞争激烈,因此在2001年前后,对抗性竞争特点十分明显。这种特点与城市自身发展阶段有关,这一时期区域内的城市多处在向心集聚发展阶段,吸引各种要素集聚是其发展的关键,因此,在做大做强的思路下展开了对稀缺要素的争夺,空间越接近,争夺越激烈,“零地价”、“173计划”3等都是这个阶段的反映。 (2)宽容性竞争阶段:当区域经济发展到一定阶段后,城市之间的联系越来越紧密,产业、交通、环保、生态等问题相继出现,单个城市难以有效解决这些矛盾,迫切要求城市之间展开对话、协商、合作,才能寻求有效的解决对策和共赢的发展路径。另外,国际资本的进入存在一个“搜寻成本”,那些区域经济发达、产业集群度高的地区首先进入国际资本的视野。因此,周边城市的发展并非原先想像的那样对自己不利,而是能够在更高的视野下、更大的市场中获益,城市竞争由“零和游戏”转向“正和游戏”。这个阶段,城市不是通过抑制对手来壮大自己,而是更多从各自优势条件出发,合理确定自己在区域中的定位,着力巩固和提升自己的实力,犹其注重自己核心竞争力的培育,竞争思路开始由全方位转向差异化,竞争态度趋于缓和、宽容,承认竞争对手的价值和对自己的作用。一般来说,这个时期区域内各主要城市发育到集中和分散相结合的阶段,空间结构开始重组,城市能级大大提升,整体市场规模和影响力不断扩张,彼此结成一体共同推动区域发展,客观上也弱化了对抗性的竞争局面。从空间形态看,这类区域城镇群的发育开始加快,城镇之间的分工协作变得重要。珠三角、长三角地区已经进入这个阶段。 (3)合作性竞争阶段:这是城市竞合关系的高级阶段,周边城市由过去的竞争对手变成战略性的合作伙伴,对手的竞争优势资源不仅不是自身的消极因素,而且是有价值的,应该加以有效利用,共同分享各自的优势,共同提升区域的吸引力,降低区域的开发成本和运行成本。这个阶段的到来,一方面要借助区域交通、信息技术的发展,降低空间摩擦成本,另一方面要依赖国家的政策引导,确立更高的发展目标,走出狭隘的竞争误区。很明显,从国家参与全球竞争角度出发,发达地区的城市不应该继续将周边城市当作竞争对手,而应该基于共同的目标结成战略伙伴,整体参与国际竞争。此时,内部并非不要竞争,而是通过一体化的制度设计优化资源的配置,使城镇之间呈现出全方位、多层次的分工协作格局,使区域整体利益得以实现。 6 当前我国区域协作的行动 面对城市竞争带来的各种问题与矛盾,为了更好地适应全球化的竞争需要,弥补城市自身资源条件的不足,引导城市迈向健康、持续发展之路,一些城市和地区开始寻求协作发展途径。尽管协作之路充满崎岖,但毕竟昭示了一个方向,并且也取得若干成效。协作行动由地方行为上升到国家决策层面。 (1)城市群发展上升为国家核心战略层面,城镇群规划成为热点。 新的国际背景下,参与全球竞争的主体已经由国家转变为若干体现国家核心经济实力的城市群地区。这些城市群已经或正在成为世界或区域经济发展的中心,在国际贸易和科技创新上扮演者重要的角色,成为推动全球经济发展和保持本国竞争力的核心区域。相应地,城市群的发展与规划也引起了我国学术界的关注和政府的重视,党的十六届五中全会《建议》首次提出了城镇群的概念,并将其作为提升国际竞争力、统筹区域发展和优化城镇化空间结构的有效途径。而随后公布的国家“十一五规划”更是明确地将发展城镇群作为推进城镇化的主体形态,标志着发展城镇群已经上升为指导新时期城镇发 展的国家战略。 城镇群发展战略的提出标志着宏观层面上,我国城镇发展的视角已经由个体独立转变为群体协调。与此相应,之前或之后的一段时期内以促进城镇群协调发展为目的的城镇群规划成为热点,不同空间层次的城镇群规划全面展开。国家层面,由建设部牵头联合地方政府开展了珠三角城镇群规划,在多个方面进行了开拓性和示范性的尝试,之后长三角城镇群规划、京津冀城镇群规划等也相继展开;地方层面,省级政府从打破行政区划壁垒为出发点,组织开展了一系列的城镇群规划,如山东的山东半岛城镇群规划、浙江的金衢丽、杭州湾、温台三大城镇群规划、广西的北部湾城镇群规划等。这些规划均把重点放在了推动城市间的分工协作和优势互补,在更高水平上优化配置资源,实现区域基础设施的共建共享和生态环境保护等方面。 (2)区域合作组织大量出现,区域规划成为“十一五”规划重点。 面对经济全球化和区域协调发展的需要,以推进区域一体化发展为目标的区域经济合作组织迅速增加。梳理后发现,近年来的出现的各级各类区域经济合作组织达到40多个4,这股区域合作的“浪潮”虽然有些戏剧性,其中有些合作组织的合理性也有待商榷,但整体上还是反映了越来越多的地方政府开始注意到区域协作的重要性,并采取具体的行动开始实施,这是尤其值得肯定的一点。 在中央“十一五”规划中明确提出了“要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求,明确不同区域的功能定位”。这是国家首次对区域规划的内容进行明确的限定,也是落实“科学发展观”,实施区域协调发展的空间管治举措之一,必将掀起新一轮区域规划的浪潮。