PPP模式的利弊
分析
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PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。
相较于BOT或BT模式而言,个人觉得至少有以下两个差别:
1、公共产品的最终权属差别
在BT/BOT模式下,政府虽然通过投资人进行了融资建设,但最终还是要通过回购方式,赎回公共产品的所有权。相当于还是政府付全款修建了公共产品,只是由投资人先行垫资,暂时缓解了当前的融资压力,但资金紧张问题终会暴露,于是现在看到政府的存量债务都徘徊在较高水平,无法迅速消化掉,这大概就是现在融资模式必须转变的原因。
在PPP模式下,由投资人投资建设并拥有公共产品的所有权,政府采取特许经营权的方式向投资人支付使用费,使公众可以使用公共产品,即相当于政府租了公共产品供公众使用,政府只负责支付租金,但不再购买公共产品或享有其所有权。
2、运营模式的差别
在BT/BOT模式下,政府或政府下属的融资平台公司作为公共产品的业主单位,是公共产品的最后所有权人,所有其不仅需要关注公共产品是否能满足用途,还要负责公共产品的建设整过程,比如对工程进行前期
设计
领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计
,公开招投标选择施工单位等(实践中也有投资人承担部分职能的情况)。在赎回公共产品运营权满后,政府还需要负责后续运营和处置。
在PPP模式下,政府只需要公告采购的公共产品的功能需求,其设计、建造、运营均是由投资人来负责,政府承担的责任更少。
在对地方政府融资管控愈加严格的情况下,特别是国务院目前要求地方政府在2014年底的存量债务的基础上只能减不能加,地方政府无法一次性支付大量费用建设公共产品,而采用PPP模式分期定额支付使用费的方式能够有效缓解其资金压力,但个人觉得PPP模式还只能是看起来很美,主要是:
1、大政府思维
长期以来,民众都习惯了大政府思维,有问题找组织,特别是信访泛滥的时候,民众都把政府当成了全能的政府,地方政府官员也习惯了大政府思维,大包大揽,强力推进基础设施改造;但在PPP模式下,连公共产品的所有权都不再属于政府了,民众上街发现公路、路灯、花坛都不是政府的了,警察是保安公司派遣的,政府只是一个二传手,负责采购公共产品和服务,民众还能习惯吗?另外企业运营公共产品自然会产生企业的趋利性和公共产品公益性两者的冲突,采用PPP模式后,如果无法有效管控公共产品价格,也会对社会稳定造成一定的冲击。
2、特许经营权的价值评估
以收费还贷方式建设高速公路就是一个典型的通过特许经营权融资的方式,虽然上届政府颁布了《商业特许经营管理条例》等条例,但对特许经营权的价值如何评估作价,还缺乏明确科学的
方法
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。在BOT模式下,投资方占有运营公共产品的期限的确定往往缺乏科学依据,对投资人而言获得更长的特许经营权往往能取得更多的收益,这也为权力寻租提供了空间。在特许经营权价值评估缺乏科学方法的情况下,推广PPP模式也将会遭遇同样的困境。
3、政府信用和守法意识
这个就不做深入阐述了,PPP模式企业收回收益需要一个长久的阶段,几年甚至几十年,地方政府领导都换了几届,随着政治环境的变化,企业的能否按预期取得收益存在一定的风险。