建立地方政府融资平台的融资约束机制

建立地方政府融资平台的融资约束机制 | 2009-10-26 09:57:27 | 作者:魏国雄 | 近来,随着地方政府融资平台向商业银行贷款的金额越来越大,人们对其能否按期还本付息也日益关注,担心会出现大面积的不良贷款。笔者认为,商业银行对地方政府融资平台的贷款风险应作深入分析,要根据新情况、新特点,采取新的风险管理 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ,不能简单地套用老办法。 界定地方政府融资平台的范畴 所谓地方政府融资平台主要是指,地方政府为解决当地公共设施项目的投资建设资金而专门设立用来融资的公司。在中国目前的情况下,由于受到法律等因素的制约,地方政府投资建设的融资渠道比较有限,要解决财政资金短缺的问题,只能向银行借款,这也算是一条相对可行、便捷的融资途径。但向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人,于是地方政府就筹组具有独立法人资格的公司作为自己的融资载体,如投资公司、开发公司,这其中包括专项的投资公司、开发公司和综合性的投资公司、开发公司。这种由地方政府组建的公司大体可分为以下三大类: 第一类公司专门投资完全没有经营性收入的建设项目,如城市道路和桥梁,城市广场,公共文化、娱乐、体育设施等。这类公司的投资目的主要是取得社会效益。其投资的资金来源主要是财政资金。 第二类公司投资的项目有部分的经营性收入,或有的投资项目有经营收入,有的没有经营收入,不能完全自负盈亏,除了项目资本金需要财政投入以外,还需要财政在盈亏上给予差额补贴。 第三类公司投资的项目都有经营性收入,如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等,这类政府投资公司或开发公司可以自负盈亏,只有项目资本金靠财政来投入,其余主要通过向银行贷款等途径来满足项目建设所需资金,并可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。 第一类公司由于没有直接的经营收入,还款来源主要靠财政,因此,商业银行对其投资建设的项目本身就不能从商业化的角度来评估,而是要从项目建设的必要性、当地财政收支状况、偿债能力等来分析判断。对第三类公司的贷款问题,则可以按商业原则来进行评估,如其自身的经营收入完全能满足未来还本付息的,银行就可以给予贷款;反之,银行就不予贷款。对第二类公司则既要分析投资经营的收益情况,又要分析当地财政收支情况及偿债能力。因此,我们不能简单地把有政府背景的、政府组建的公司不加区分地全都归入地方政府融资平台来对待,而应当把它们区别开来。上述第一、第二类公司由于自身没有偿还贷款的能力,完全或部分需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款,正是这一点才引起了人们对其贷款风险的高度关注,可以定义为地方政府融资平台。而第三类公司可以自负盈亏,它向银行借款所依据的不是地方政府的财力,而是其投资建设项目的效益。严格地讲,此类公司就不应列入政府融资平台的范畴,它可以完全按商业化运行。商业银行对政府融资平台的贷款,不论是用于直接的项目建设还是用于日常的经营周转,不论是长期还是短期,就其本质而言, 都是一种搭桥性质的贷款。这是因为这类贷款的最终还款来源是当地的财政,是以未来的地方可支配的财政收入来偿还银行贷款的,银行发放贷款的依据和前提是当地财政未来的收入,是对财政先支后收的搭桥。 地方政府融资平台贷款风险的分析 地方政府融资平台的设立对整个经济运行的影响很大,尤其在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极的作用。 一是拉动了内需。由美国次贷危机引发的国际金融危机也波及了中国,使得中国的进出口贸易受到了较大的影响,出口严重受阻,巨大的国内产能出现了过剩的敞口,中国政府随即启动了扩大内需、保持经济平稳增长的政策,试图通过增加国内的需求来弥补外需的不足。由于国内部分产能已经过剩,不能再通过扩大生产规模来保持经济增长。在这种情况下,从中央到地方各级政府,提出了一系列的扩内需、保增长、调结构的措施,如扩大基础设施建设、增加短缺产业的投入、加快公共环境的改善等,这对于我国应对危机具有十分重要的意义。在这种背景下,地方政府要实施这一政策,仅仅靠自身当期的财政积累来拉动巨大的内需是远远不够的,只有依靠间接融资,通过地方政府融资平台向银行贷款来解决当期巨大的投资需求。地方政府正是利用这些平台迅速启动了内需,使一些因国外需求减少而减产、停产的企业有了新的订单,形成了新的国内有效需求,使企业的生产能力可以充分发挥出来,使国内的就业不受或少受国际金融危机的影响,保持了社会经济生活的正常运行。今年以来,全国金融机构发放的贷款中有近20%投向了各级地方政府的融资平台公司,还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。 二是启动了民生领域的建设。改革开放30年以来,中国的经济得到了迅速发展,人民生活也有了很大的改善,但是有关民生方面的“欠账”也很多,发展很不平衡。这次保增长、扩内需、惠民生的政策为各级地方政府提供了一个加快城乡基础设施建设的良机。同时对中国来说,经济发展到这个阶段,也迫切需要提高人民的日常生活品质,应当加大对城乡居民生活基础设施的投入,向人民提供更好的公共生活环境,不断满足人民的居住、出行、文化、精神等方面的需要。地方政府通过设立融资平台,借助金融的机制,启动了大规模的惠民工程。 三是树立了信心。在全球经济一片低迷,悲观情绪笼罩世人,不知经济会恶化到什么程度的情况下,中国启动了4万亿元的巨额投资计划。地方政府积极配合,尤其是通过各地方政府的融资平台快速地加大了对重点基础设施的投资建设,使低迷的经济形势较快地发生了变化,让人们看到了经济复苏的曙光。这不仅使我国人民的信心倍增,也提升了世界各国对战胜这场危机的信心。 四是给中国的银行业提供了一个难得的发展机遇。银行通过向这些地方政府融资平台发放贷款可以加快自身业务的发展。从银行信贷风险的角度来分析,地方政府融资平台作为借款人符合现行法律法规的要求,借款条件可以按市场原则来评估设定,还款来源可以由地方财政收入作保证,贷款风险基本可控。从实际情况来看,到目前为止,还没有发生大的风险事件。 然而,当各级地方政府纷纷组建了一些能够满足银行贷款要求的融资平台,并从银行获得了巨额资金用于当地的公共设施建设时,人们开始有了疑义,尤其是担心如此巨额的银行贷款的还贷风险,担心将来会形成银行新的不良贷款。这个问题也应引起商业银行足够的重视,否则将会产生严重的后果。 其一,一些公司的设立、运作不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 。有些地方政府财力不足,拿不出更多的资金作公司的注册资金和项目资本金,或是用一笔资金来回转,当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金;有些地方政府挪用贷款,将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪来充作资本金;也有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金,甚至有的把政府部门的办公楼、城市公共设施等都注入到了这些公司来充当资本金,扩大公司的资产,而且连资产转移和产权过户手续也不办理,只是名义上的划转,尽管缺乏法律依据,但这些资产却实实在在地列入了公司的资产。在这种情况下,由于公司设立的门槛、条件很低,其运行也缺乏有效的约束,这使得一些地方的政府融资平台从开始的一两个,随后就越建越多,十几个甚至更多的融资平台相继设立。一些地方政府建立如此多的融资平台,目的就是利用银行间的竞争和信息不对称来获取更多的银行贷款。同时,地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动,起初由省级政府设立融资平台,随后,市(地)级、县(市)级都设立了自己的融资平台,甚至集镇、乡村也设立了融资平台。受政府财力的限制,政府融资平台的层级越低,其潜在风险越大。 其二,地方政府融资平台缺乏约束机制,融资金额巨大,超过政府实际可承受能力。由于地方政府贷款建设的项目,大都不直接产生经济效益,无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款,要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些相对财力较弱的地方政府而言是一个很大的负担。由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束,一些地方政府出于各种目的,极力扩大融资量,甚至不考虑自身还款能力,似乎借款越多政绩越好,把还贷负担转给了后几届政府。例如,有些地方已经出现了到期不能归还贷款本息的问题,形成银行贷款的逾期欠息;有些地方就靠拆东墙补西墙的办法勉强支付银行贷款利息,再通过延长贷款期限、延长还贷宽限期来缓解还贷压力,从而导致银行贷款期限越来越长,有的甚至超过30年。 其三,贷款银行很难获取全面的信息。政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况,使银行难以全面了解当地财政收支的一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力,而不取决于公司本身的还款能力,因此银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况,而实际上,银行往往只能凭借一些不完整的资料来做评价。在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下,某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控也是很难的,由于信息不对称,银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向,更难掌握融资平台的资本金是从何而来,有时甚至要跟踪了解本行贷款的真实用途都比较困难。每一家银行只能了解与其有借贷关系的那家公司的融资情况及在本行内的资金流向。从理论上讲,银行可以控制自身对地方政府融资的总量,可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资,但实际上很难操作。一家银行控制了总量,而其他银行没有控制,那么这一家银行就无法控制风险。一家银行不再发放新贷款了,其他银行继续发放贷款,同样会出现政府融资平 台过度融资的问题。过度融资的风险并不因哪家银行控制了总量而降低。相反,如果其他银行给予了更多的贷款,融资风险还会进一步扩大。 地方政府融资平台贷款风险的 防控措施 对地方政府融资平台贷款,要尽可能采用银团贷款方式。地方政府融资平台融资的金额一般都比较大,由一家银行单独贷款,不仅要受到资本金比率的制约,还要受到贷款集中度风险的考验,又会受到信息不对称的影响。采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参贷银行从不同渠道可以获得更多的信息,可以通过设定贷款的前提条件或要求控制住风险,还可以有效防止贷款被挪用。 对地方政府融资平台贷款金额要有一个限额,严格控制其过度融资。第一,每个地方政府设多少个融资平台,一家银行无法控制,也难以加以约束,但对一个地方政府的贷款总量,银行还是有一定控制力的。对某一公司贷与不贷,贷多贷少,银行可以自主决策。每家银行都应当根据一个地方政府的可承受还本付息的能力,来确定相应的融资总量限额,不得随意突破。第二,更重要的是,有关法规对每个地方政府也要有融资总量的约束。这个融资总量应以本届政府的任期内可支配用于投资建设的财力为限。按目前项目建设自筹资本金占20%,其余的80%可向银行贷款来计算,地方政府在可支配财力的5倍以内的借款,是合理的限额。如确需超过这个限额,则需提交本级人民代表大会审议。地方政府的融资限额还应当有一定的透明度,当本级政府的任何一个融资平台向银行贷款时,都应向银行提供这个限额的当前余额。如果某一家银行在明知超限额的情况下仍继续给予贷款融资,出现风险也要追究该银行的责任。 对地方政府的融资要有授权制度,以约束、规范其行为。这里包括融资额度的授权、融资期限的授权。由于地方政府融资平台的贷款是一种搭桥性质的贷款,因此期限不能过长,对其融资的期限也应进行控制。原则上不得超过5年,即与政府任期一致,超过任期的融资也要由本级人大授权。这是因为超过任期的借款须由下届或下几届政府来归还。同时政府在每年对人大的报告中,要对包括预算内、预算外资金的收支情况,对外的各种直接融资、间接融资情况以及还本付息和授权执行情况进行说明,接受人大的监督。 对地方政府投资建设的项目要加强监督,防止投资决策的随意性,避免投资失控造成的浪费。地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度,发展规划一经审批就不得随意改变。本届政府只能按照规划的要求来进行投资建设,以便控制一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设,政府投资特殊的、超出规划范围的项目也要经人大审议同意,不得随意投资新项目。如,有的地方总人口只有几十万人,却建成了可供几百万人使用的自来水厂,以及可供百万人活动的广场、城市道路等,造成资源浪费、财力不及,也给贷款银行带来了风险。国家有关部门要加强对地方政府投资建设项目的审计监督,要确保资源利用的高效率。 进一步完善地方政府的业绩考核评价。不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。对地方政府工作的业绩评价,不仅要看当地社会经济发展的几个大指标,也要关注政府对资源使用的效率,这应是评价政府管理能 力的重要 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。以有限的资源、有限的财力能为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠,提供更好生产生活环境,应是政府业绩评价的重要内容。