第二章 行政法的基本原则

第二章 行政法的基本原则 行政法的基本原则：指导和约束整个行政过程，包括行政立法、行政执法和行政法制监督的主要规则和 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。是行政法律 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 构建和运行的基本原理，体现行政法 的基本价值理念。是行政法的基础问题。在西方各国中，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法系，被公认为是对世界影响最大的两大法系。这两大法系各具特点，对行政法基本原则　的认识也有各自鲜明的特色。 一、法国 大陆法系国家的哲学基础是实证主义，属成文法国家，法学研究方法上重逻辑，故而更注重基本原则的研究和运用。 王名扬先生依据法国宪法中的相关规定总结了法国行政法的原则： （一）行政法治原则 在法国，多数学者认为，行政法是调整行政活动的国内公法。调整行政活动是指行政活动必须遵守法律，在其违反法律时受到一定制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果。这就是法国行政法学上所谓的 “行政法治原则”。具体而言，它是指法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后果，行政机关的行政行为必须严格遵守法律的规定并积极保证法律的实施。该原则是法治国思想在行政法领域最为重要的体现，是法国行政法的核心原则。 法国行政法的产生来源于法治观念，即国家必须服从法律。国家必须服从法律是17、18世纪自然法思想的主要内容，1789年法国大革命时，《人权宣言》正式把这个思想规定为法律原则。《人权宣言》声称蔑视人权是公共祸害和政府腐败的根源。第4条规定不得限制各人的自然权利，第5条规定凡法律未禁止的行为不得受到妨碍，第7条规定除非符合法律规定的情况和手续，不得控告、逮捕或拘留任何人。《人权宣言》的规定标志着法国从封建专制时代进入法治时代。1958年的《宪法》规定，《人权宣言》中规定的原则，仍是法国现行的宪法原则。行政法治是法治国的主内容。 行政法治原则是保障公民自由和权利的法律手段。没有行政法治原则，宪法和其他法律中规定的自由和权利丝毫不起作用。行政法治的内容随各国法律体系的结构不同而不同。法国当代的行政法治原则也不能和人权宣言时代完全一样。 ★法国当代的行政法治原则包含以下几层意义。 1、行政行为必须有法律依据。 行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，这是行政法治原则的根本要求。对于公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行动，而无须法律授权。但是，对于行政机关来说，则没有这种自由，而必须严格遵循“凡法律所未允许的，都是禁止的”规则。这是行政行为与公民个人行为的最大区别。唯有如此，才能使行政机关职责清晰、分工明确、各司其职、各负其责。 行政行为权力必须来源于法律授权。1958年以前，主要来自于议会立法的授权。1958年后，除议会立法的授权外，行政机关有制定自主条例的立法权（行政立法权），自主条例也成为行政行为产生的法律依据。因为自主条例的来源是宪法，宪法本身是民主政治的产物，因此，自主条例不会破坏民主政治。总而言之，行政机关的权限（包括事务、时间和地域三方面），主要规定在宪法、法律等成文法之中，当成文法规定不明确时，行政法院根据法的一般原则对成文法的规定进行补充和解释。行政机关不得超越法律规定的权限范围自由行动，否则，构成“无权限”。无权限行为是最为严重的违法行为，在越权之诉中，“无权限”是行政行为被撤销的首要理由。但是，如果无权限机关所作出的行为，属于羁束行为，且该行为的内容符合法律规定，有管辖权的机关在同样的情况下也只能作出同样的决定，行政法院对这种行为并不撤销，因为撤销该行为“并不影响行政决定的结果和当事人的利益，而徒浪费诉讼时间。” 2、行政行为必须合法。 行政法治不仅要求行政行为的存在须有法律依据，而且进一步要求行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序和目的。也就是说，行政法治要求行政行为过程必须合法。唯有如此，才能实现法律对行政行为全程的监督和控制，使行政权在法律所设定的轨道上运行。但是，我们不能把行政法治的这一要求，简单理解为行政机关只能机械地把法的抽象原则适用于具体事件而没有任何斟酌选择的余地。行政行为有羁束行为和自由裁量行为之分，它们受法律制约的程度上是有所区别的。但是，二者都必须受制于法律这一点是共同的，不可动摇的。根据行政法治原则，行政行为必须符合如下法律要求： 　　第一，形式合法。形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定。法律往往出于不同的目的和考虑对行政行为规定不同的形式和程序，比如行政条例的咨询、讨论和公布程序，行政处理的说明理由和书面形式等。由于法律规定的大部分形式和程序是出于保障相对人权利的考虑，因此行政机关必须遵守，否则行政法院将宣布该行为无效。但是，出于行政效率的考虑，行政法院对于形式违法的行政行为也并不是一概予以撤销，而是根据形式违法的具体情况分别作出撤销、不予撤销和补正等不同形式的灵活处理。 　　明确的管辖权与合法的形式共同构成了控制行政权行使的主要条件，无权限和形式上的缺陷是国家参事院（最高行政法院的前身）撤销行政决定的最初的两个理由。在当代的法国，形式和程序的重要性日益受到重视，比如，法国在1978年公布实施了《改善行政机关与公众关系法》，1979年公布实施了《说明行政理由及改善行政机关与公众关系法》，1983年又公布实施了《行政机关与其使用人关系法令》等单行的行政程序法。 　　第二，目的合法。行政行为的目的合法也是行政法治原则的重要内容。首先，任何行政行为都必须符合法律的一般目的，即必须以实现公共利益为目的，而不能出于以私人或党派或者所属团体的利益。例如，当某家旅馆与市长的某个亲戚开办的旅馆形成竞争时，该市长不得以危害公共秩序为借口关闭该旅馆。其次，行政行为必须符合法律授权的特别目的。例如，在1875年的巴利塞诉省政府一案中，行政法院撤销了省长作出的关闭巴利塞先生的火柴场的决定，理由是该行为的目的不是法律与规章授予他权力时要保障的目的，而是为了维护国家财政部门的利益。 　　行政行为的目的必须符合法律的规定是行政法治原则进一步深化的表现。在法国行政法治进程的初期，只要一种行政行为是由具备法定权限和资格的行政机关依据法定的方式和程序作出的，行政法院就会认定该行为合法，而不问该行为的目的和动机是什么。随着行政法治的进一步发展，行政法院发展了滥用权力的理论，根据该理论，行政法院可以审查行政行为的目的和动机。如果行政行为的目的和动机不符合法律规定，该行为将被行政法院以滥用权力为由予以撤销，从而使每一项行政行为都处于行政法院的监督和控制之下。行政法院对行政行为目的和动机的审查极大地扩展了行政法治原则的内容，狄骥认为这导致了自由裁量行为概念在公法领域的消失。 　　行政行为必须符合法律除了要求行政行为的形式和目的合法之外，还要求行政决定的内容和法律根据合法。 3、行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。 行政法治有两层含义：消极的行政法治和积极的行政法治。消极的行政法治要求行政行为不得违反法律规定的权限、方式、程序和目的。积极的行政法治要求行政机关以自己的积极行动保证法律的实施，这是法国行政法治原则的最新扩展。 　　根据积极行政法治的要求，不仅行政机关拒绝作出实施法律的具体行政处理决定构成不作为的违法，而且当法律和上级机关条例要求行政机关必须制定条例，而行政机关不履行该义务的行为同样也是违法的。法国最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果未制定有效的条例来维持秩序，就是违反法律。1969年，最高行政法院又重申了上述观点：当制定行政条例为实施某个法律所必要时，行政机关有义务制定这个条例。 行政法的基本观念是组织公务和实施公务，公务的实质内容是满足公共利益的需要。行政法治原则要求行政机关积极采取行为贯彻执行法律，以满足公共利益．行政法治原则的这个内容反映行政法发展的趋势，从传统的以限制行政权力为中心，转向以促使行政权力更好为公众服务为中心。 4、违法的行政行为必将引起制裁。 依法行政的当然结果是对违法的行为实行制裁，以保证法治原则的实施。法国对违法的行为的制裁可以分为司法制裁和行政制裁。司法制裁的方式有：行政法院根据当事人的请求撤销违法的行政行为，或判违法的行政主体赔偿。当事人也可以在撤销以外的诉讼中，以行政行为违法作为抗辩的理由，主张行政行为不能执行。对严重违法的行政行为，任何法院在任何时候都可以认定行政行为无效。行政制裁由作出决定的机关或其上级机关主动地或根据申请实施，可以撤销或变更违法的行政行为。 ★行政法治的例外：行政法院利用行政法治原则对行政行为进行广泛的监督，对防止行政权的滥用起到了关键的作用。无论是行政处理行为还是行政条例都受到行政法治原则的支配。但是，该原则的适用是有限制的，不能适用于行政机关的某些行为，这类行为主要包括以下两种： 1.政府行为（类似于我国的国家行为）。行政法院出于避免与总统、议会和管理国际关系的当局发生正面冲突的实际政治需要，对下列的政府行为提起的诉讼不予受理： 　　第一，涉及政府与议会两院之间的宪法关系的行为，比如总统召集议会或推迟议会的命令，终止议会会议或解散众议院或参议院的命令等。 　　第二，政府的外交行为，也就是涉及法国和其他国家之间的行为。比如政府对于国际条约的磋商、签定、批准、执行等行为。 第三，总统根据1958年宪法第16条在国家遭到严重威胁时，根据情况所采取的必要措施。另外，总统根据宪法第11条将法律草案提交公民复决的行为。 　　政府行为制度主要是行政法院通过判例创造的，其范围也主要是行政法院的判例所决定的。在法国，先后有政治动机理论、统治行为等理论对于政府行为的存在予以辩解。但是，无论如何解释，既不受行政法院监督又不受普通法院监督的政府行为毕竟是对行政法治原则的破坏。因此，随着法律地位的巩固和提高，行政法院通过判例逐渐缩小政府行为的范围，从而扩大行政法治原则的适用范围。比如在1875年拿破仑亲王诉战争部长案中，行政法院抛弃了“政治动机”理论，实质上缩小了不受行政法院审查的政府行为的范围。另外法国政府的外交活动原则上不受法院的管辖，但是最近行政法院也通过 案例 全员育人导师制案例信息技术应用案例心得信息技术教学案例综合实践活动案例我余额宝案例 减弱了这一原则性。 2.特殊情况下的行政决定。特殊情况下的行政决定是指在发生了诸如战争、自然灾害等的特殊情况下，行政机关为了保证公共秩序和公务运行的连续性而采取的特殊行动。特殊情况在最初是指战争，之后特殊情况的范围越来越广，扩展到和平时期发生的危机和紧急情况，比如发生全国性的罢工或者是大规模的自然灾害等。 　　对于特殊情况下的行政决定，行政法院不能用合法性原则进行审查，否则，这类行政决定可能都会因为违法而被撤销，这将使行政机关在面临特殊紧急的情况时，不能迅速采取行动以消除现实存在的威胁，以维护公共利益和保证公务活动连续进行。但是，特殊情况下的行政决定对公民权利和自由是极大的威胁，必须对其加以制约和限制。因此，行政法院通过判例发展了行政法的另一项基本原则，即行政均衡原则。行政法院运用均衡原则对特殊情况下的行政决定进行监督和制约，从而维系了公共利益和个人利益之间的平衡。 （二）法律面前平等原则 《人权宣言》第1、6条，体现于、要求行政机关在与公民交涉时，对类似情况应作出类似的处理。适用于公共负担平等和公务使用平等。公共负担平等说源于德国，认为国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。政府为了公共利用而实施的行政行为使得一部分人或个别人承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象，使全体公民和受害者之间的平衡机制得到重新恢复。例如：行政补偿。行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公民、组织的合法权益造成特别损失时,或者特定的公民、组织为维护公共利益而使自己的合法权益受到特别损失时,基于保障财产权和公共负担平等原则,国家用公共财产对该损失予以弥补的制度。比如征地补偿安置。 采用的标准：（1）当事人对所利用的公务处于相同的情况。即只对情况相同的人给予同样的待遇。（2）一切区别待遇必须符合公共利益。即区别不同的情况只能根据公共利益需要，否则就是武断。 1948年一案中，农业部长为保护某类扁豆商人，限制其他商人从事类似贸易活动，行政法院认为这种区分不构成任何公共利益的理由，因而未能给予从事同类工业与买一的公民以同样的活动自由。1963年一案中，政府制定规章，要求被巴黎大学医学专业录取的学生不许满足理化和生物课程要求，而被其他大学录取的学生则可在进入大学后第一年结束同样课程。郭正元撤销这一规章，因为它无视了同样大学学位对所有学生的血液期限要求必须平等的原则。1989年，教育部长因拒绝撤销1937年的其实妇女成为公务人员的规章而受到起诉，国政院判决1946年宪法前言保证了在所有职业领域，妇女享有与男子同样的权力，教育部长有责任取消违反平等原理的规章。 （三）行政审判独立原则（行政法院制度） 《人权宣言》第16条分权原则 行政、立法、司法分离，禁止法院行使立法权和干预行政活动 禁止普通法院受理行政诉讼，专门建立行政法院，受理行政诉讼。 以上是王明阳先生依据法国宪法归纳的原则，但是很多学者认为依据行政法院的判例法，法国行政法还有一项重要原则就是均衡原则。 （四）均衡原则。是作为控制行政自由裁量权而出现的，它是“二战”后，法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物。二战后，法国行政法院的权力迅速加强，另一方面，随着社会对公共服务需求的不断增长，国家加强了对社会的干预，行政事项迅速增多，行政自由裁量权出现了日益扩大、难以监督的趋势。在此情况下，行政法学家们根据具体案件总结出了一些在特定情况下适用的、作为控制行政自由裁量权的均衡原则。 1、含义。“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则，其含义目前仍没有一致的解释。大体说来，它是行政法院在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，在无法依据法律条文或其他原则对行政行为进行裁决的情况下，监督、审查、决定是否撤销一定行政行为的法律手段。它根据具体情况审查行政行为是否合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。该原则的本质是行政法院通过对行政行为的均衡性审查，防止行政自由裁量权的滥用，维护行政机关和相对人之间，公共利益和个人利益之间的平衡。一般认为，下列行为违反了均衡合理原则：行政主体判断事实明显错误；手段与目的不相称（有多个手段可以达到法律所规定的目的情况下，如果行政机关所选择的不是对行政相对人损害最少的手段，则属于手段与目的不相称）；损失与利益失衡（行政决定所要实现的利益和所造成的损害结果之间不相称，失去平衡的情况。行政法院对行政行为的这种均衡性监督主要适用于 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 行政与公用征收相关的领域）　 1933年的“本杰明”案。在该案中，本杰明先生要求举办一个艺术研讨会，但是，市长担心发生骚乱，因此以维持公共秩序为由，下令禁止研讨会的举行。最高行政法院认为，市长可以采取其他手段达到维持公共秩序的目的，如召集大量警察，既可以避免骚乱，又不至于对公民的自由构成威胁。因此，手段和目的不相称，应当撤销禁令。 1971年的一项判决中，行政法院根据均衡原则拒绝了居民诉请撤销某项市政工程计划的要求，因为损失与利益失衡。在该案中，法院认为该工程计划中修建一条公路的得益高于因此而征用拆除的90所房屋的价值。 2、限制。在法国，行政法院对行政行为的监督主要表现为合法性审查，对行政行为是否合理、妥当和均衡的监督被严格限制在特定的范围内。目前，行政法院只能将该原则适用于对行政处理的审查而不适用于对行政条例的监督。 二、英国 （一）议会主权原则。 议会主权”原则和法治原则是英国宪法的基本原理，在近代英国宪法中同时占据了稳固的地位，共同构成了行政法的基础。所谓“议会主权”的原则，即议会制定法处于英国法的顶点，不存在优越于它的法律，而且也不可能有审查它的机关。它是17世纪英国资产阶级宪法斗争胜利的结果，亦被戴西称为英国宪法的重要原则。同时，《权利法案》规定，国王未经议会同意而征税、招募军队、废止法律都属非法行为，“这就肯定了议会的权力地位高于王权，王权的行使要受到议会的制约，从而确立了‘议会权力至上’的资本主义制度原则。 （二）法治原则 法治原则本是普通法的重要原则。传统的法治原则根据英国著名学者戴西的解释有三种含义：第一，它意味着法的绝对优势地位，它排斥政府方面的专断、特权和广泛的裁量权，一个人可以因违法而受到惩处，但是，他不能由于任何其他因素而受到处罚；第二，它意味着法律面前人人平等，或社会所有的阶层都要平等地服从由普通法院所运用的国内普通法律；第三，作为英国宪法的法律并不是由普通法院所确认和实施的个人权利的来源，而是其结果……因而，宪法是这个国家普通法律发展的结果 。戴西强调的法治即“无论任何权力，都要经常受到法的制约，并以此保障人民的权利和自由”  随着社会的发展，19世纪末诸多的社会问题需要行政法加以解决，保守的英国法治观无法适应新的社会现实，于是行政法概念逐步被承认，并在制度上有了较大的发展。新的法治观念一方面继承了戴西的法治观，另一方面又有很大的发展。现代法治原则的内容：1、现代法治原则不排除在行政法关系中为行政上的需要，在普通法院以外设立行政裁判所受理行政案件，但为贯彻法治原则，行政裁判所必须处于普通法院的监督之下。2、现代法治原则不判处在行政法关系中适用特别的法律原则。因为法律平等原则只适用于情况相同的时候，对于不同情况必须区别对待，否则可能违背公共利益。但是，法制员则要求特别原则的适用只在非常必要时才存在，避免破坏法律平等原则。 （三）越权无效原则。 　越权无效原则是英国行政法的核心原则。它作为英国法治原则和议会主权原则的直接后果，其最原始的根据是：根据法治原则，政府行使权力的所有行为，都必须说明它的严格的法律依据，根据议会主权原则，议会制定的法律为最高法律，法院必须无条件地适用议会所通过的一切法律，不能审查议会所通过的法律是否合法。因此，行政机关的行为如果在法律规定的权限范围以内时，法院就无权过问。超越法定范围，法院即可宣告其无效或撤销。 何谓越权？狭义的解释是无管辖权而采取的行为。李四管了张三该管的事。但是经过长期的积累，英国法院通过解释的艺术以判例形式扩大并充实了越权原则的丰富内涵。现在广义的越权一词几乎涵盖了全部行政违法行为，活跃的越权原则就像希腊神话中的普罗克拉斯提斯之床一样解释出各种违反议会意志的违法行为。 根据英国法院判例的发展，判定越权理由主要有三类：一是违反自然公正原则；二是程序上越权（违反明确的法定程序）；三是实质上越权（行为活动本身违法）。实质上越权又包括四种情况：一是超越管辖权的范围（行政机关在行使职权的法定条件不具备或条件不相符合时行使职权）；二是不履行法定义务（由于当事人只有在其特别权利遭受行政行为侵害时才能请求司法审查，所以不履行法定义务常限定在行政机关对当事人的特定义务范围内讨论，行政机关的某些具有普遍性质的义务，是对一般公众的义务，公民个人对此无权请求司法审查，不能使用越权无效。不履行法定义务最引人注目的是不行使行政自由裁量权，或利用契约束缚自己对自由裁量权的行使。根据英国法律，行政机关不能用契约束缚自由裁量权的行使。例如，一港务管理局购买一块土地时，达成业主有从邻地经过该地到海港的权利的契约。后来由于行政机关改变所购土地的使用，无法履行契约。按禁止翻供原则，此案行政机关必须遵守契约条款，束缚自己的自由裁量权。但法院认为这个条款阻碍港务当局以后根据公共利益需要自由利用土地的权利，束缚了行政机关的自由裁量权，因而无效。）；三是权力滥用；四是 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 中所表现的法律错误（行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明------统称行政案卷,显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。例：上议院1969年的安尼斯米尼克有限公司诉国外补偿金委员会的判决中。该案基本情况为：英国安尼斯米尼克有限公司在1956年苏伊士运河危机时被埃及政府扣押。危机结束后，根据1959年的英埃条约埃及政府给予英国公民一宗赔偿金额，由英国政府支配。在英国，所有申请国外补偿金的案件依1950年的国外补偿金法的规定，由国外补偿金委员会管辖。委员会的决定为最后的决定，不受任何法院管辖。关于埃及政府给予英国公民补偿金的分配原则，依枢密院令的规定只限于给予列名于英埃条约中的财产所有者及其权利继承人。所有者及继承人必须在条约签订时及以前都是英国公民。该案申诉人安尼斯米尼克有限公司为列名于英埃条约中的财产所有人，以后将产业转让给外国人，在转让契约中保留了赔偿权利。国外补偿金委员会拒绝给予申请人以赔偿，因其继承人在规定时间以前不是英国公民。然而本案和继承人的国籍无关。国外补偿金委员会拒绝补偿的决定是错误地解释了枢密院的命令。这个错误依照传统的看法是管辖权范围内的法律错误。然而“上议院以三票对两票裁定，赔偿委员会由于误解法令而犯有法律错误。而且这一错误的性质极为严重，足以造成越权，所以因越权过甚，其裁定无效。） （四）自然正义原则。——程序公正原则 在英国，自然正义乃是自古即存在之概念，它起源于自然法的理念，经过长期的历史发展而成为英国普通法上的一项基本原则，是在制定法没有程序规定或规定不完整时，行政机关必须遵守的补充程序，是法律默认的符合公平正义的默示条款。在英国，自然公正原则被看作是最基本的公正程序规则，只要成文法没有明确排除或另有特殊情况外，行政机关都要遵守。它在英国行政法中的地位正如美国宪法上的正当法律程序一样”，是一个广泛适用的原则。在普通法的传统中，自然正义是关于公正行使权力的“最低限度”(因而也是最“自然”的)的程序要求，其核心思想有二，一是避免偏私规则，要求行政行为必须由没有利益牵连的人作出。回避制度就是这一原则的反映和体现。“没有利益牵连”通常指自己及亲属对这个行政决定没有财产上的利益，或其他足以影响行政决定的非财产利益，比如感情利益和精神利益。二是公平听证规则，要求行政机关在作出不利于公民的行政决定时必须听取对方的意见，公民有为自己辩护的权利。主要包含三项内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利；二是公民有了解行政机关的论点和根据的权利；三是公民有为自己辩护的权利。公平听证原则实质上是正当程序观念的另一称谓。据说此观念的最初起源于人类历史上在伊甸园中的第一次审讯：“我记得一个十分博学的人在一个这样的场合说过，甚至上帝本人在召唤亚当作出辩护之后才通过其判决。‘亚当’，上帝说，‘你在哪里？你难道没有偷食我诫令你不得食用的那棵树上的果子吗？’正当程序或公平听证原则原本只适用于刑事诉讼领域，后来通过法院的判例才逐渐扩大至行政法领域。最早在行政法领域确立行政机关适用公平听证原则的一个经典判例是1863年古帕诉万兹乌斯区工程管理局案。法院在该案的判决中认为：工程管理局尽管有权拆除违法建筑物，但在行使其职权之前没有听取古帕的意见，违背了公平听证原则，因而其行为无效，判决原告胜诉，被告承担赔偿责任。该案因确立了行政机关适用公平听证原则的基本方面而成为英国行政法上的一个重要判例。 三、美国 （一）联邦主义 1、联邦制的意义和产生。 在美国同时存在联邦和州两级政府，两级政府的权力由宪法划分，宪法的制定和修改由联邦和州共同参加。联邦政府无权决定各州权力，只在宪法规定范围内对各州人民直接行使权力，这就是美国的联邦制。 美国联邦制不是事先规定的计划，是建国时期历史背景的产物。美国在独立战争结束后，13各殖民地为13各国家，称为州。为共同对外，制定了一个联邦条例，成立联邦议会为共同机构，但这样的组织软弱无力，不能一直对外，也不能协调内部关系，于是决定制定新宪法，代替联邦条款。在制宪会议中达成这样结果：一方面，建立一个强大力量的中央政府，具立法、行政、 司法等机关，有独立的经费来源，直接对人民行使权力。两一方面，各州除宪法中规定给予中央的权力外，原来的权力没有变动。州的权力不是中央给予的，而是各州固有的。 2、权力的划分与合作 联邦制的要点是联邦与州的权力由联邦宪法划分，那么美国宪法对联邦和州权力的划分情况是：（1）联邦政府专有权力。例如：外交权、国防权、货币权。（2）联邦和州共有的权力。例如：环保权、海港管理权。在共有权力中，州权力的形式不能妨碍联邦的法律和利益。（3）禁止联邦政府行使的权力。例：对各州输出的货物不得课税等。（4）禁止州政府行使的权力。例如：不得缔结条约、铸造货币等。（5）未分配给联邦政府也未禁止州行使的权力属于州或人民保留的权力。 联邦政府权力范围是宪法给予的，但宪法给予的权力不仅限于宪法的明文规定，也包括宪法默示给予的权力。 3、维持联邦制的重要原则 （1）联邦法律效力最高原则 联邦宪法第6条第2款规定，联邦宪法和依据联邦宪法制定的法律和签订的条约是联邦的最高法律。这是“效力最高条款”。这一条款包括联邦行政机关形式委任立法制定的行政条例在内。其使用对象是：州和联邦共同形式的权力。其产生的效果是：一是州的法律和其他行为在和连班法律冲突时无效，二是联邦优先占领原则，即宪法未规定的权力或联邦和州共同行使权力，如果州行使会妨碍联邦行使时，联邦政府可用法律规定或法院依据情况认定由联邦单独行使。这一原则是维持联邦作为一个整体的必要的原则，联邦各州市联邦的组成部分，部分利益必须服从整体利益。 （2）充分忠实与信任原则 联邦宪法第4条第1节规定，每一州对其他州的公文书、公记录和司法程序，必须给予充分的信任，承认它的效力，给予救济手段。 （二）分权原则 (1)分权的意义和历史背景 分权原则从广义说，包括联邦制中联邦政府和州政府的分权，以及在联邦政府和州政府中政府部门之间的分权。本款论述的分权是指后一种意义而言。 分权思想在西方政治思想中历史悠久。对美国政府组织发生影响的分权思想是18世纪西方流行的盂德斯鸠的三权分立思想。盂德斯鸠在《论法的精神》一书中发展了17 世纪英国哲学家洛克的立法权和行政权分立的思想，提出立法权、行政权、司法权三权分立思想。盂德斯鸠思想的出发点是如何在政府组织下保障人民的自由。孟德斯鸠认为政治自由只能在温和的政府组织下得到，但是温和的政府中也不是总有自由，自由只在政府投滥用权力时才存在。然而这是一个永恒的经验，任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到遇到限制时为止。防止权力滥用的方法是以权力制约权力．因此提出三权分立学说。他认为在国家中存在立法、行政、司法三种权力，必须分别由二个部门行使，互相制约，才能防止权力滥用。 孟德斯鸠的分权学说成为美国革命时期的政治信条。联邦宪法的制定者认为建立一个自由的政府，必须实行分权，各种权力互相制约。联邦派著名活动家麦迪逊对分权的论述可以作为代表。麦迪逊认为政府是人性的最大反映。如果人们都是天使，根本不需要政府；如果人们都由天使统治，也不需要对政府进行外在的和内在的控制。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于：首先必须使政府有力量控制被统治者，其次必须使政府自己控制自己。政府自己控制自己是内部的控制，必须使政府内部的结构在其相互关系中互相制约。每一政府部门必须具有宪法上的手段，防止其他部门的侵犯，以保障各部门的独立。麦迪逊的思想是制宪者的共同信念，即，权力分立，互相制约以求平衡。这是美国宪法的分权原则。 (2)联邦宪法关于分权的规定 联邦宪法制定时，美国有些州已经先有宪法存在。各州的宪法中都有分权的规定。有的州宪法除规定分权外，还规定禁止任何一个政府部门行使其他政府部门的权力。例如马萨诸塞州1780年宪法第一部分第30条规定，立法部门不能行使行政权和司法权；行政部门不能行使直法权和司法权，司法部门不能行使行政权和市法权。联邦宪法的分权条款规定在三个条文中。《宪法》第1条第1节规定：“本宪法所授予的全部证法权属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。”《宪法》第2条第l节规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”《宪法》第3条第1节规定：“合众国的司法权属于最高法院及国会随时规定并|殳立的下级法院”。宪法只规定三种权力分别由三个机关行使，没有规定一个机关不能行使其他机关的权力。 宪法除规定分权外还规定了制约措施，防止任何部门具有压倒一切的力量，保证每一部门不受其他部门的侵犯，以保障各部门的平衡。例如，总统对国会所通过的法律有否决权，但国会得以2/3的多数推翻总统的否决。总统的行政权在任命下级官吏，缔结条约，对外宣战时，需要参议院的同意。众议院可以弹劾总统，参议院有权审理弹劾案件。司法机关虽然独立，但法官由总统任命，国会可以弹劾法官占职。三个部门虽然独立，但没有一个部门能够完全不受其他部门的控制。 (3)分权原则的解释 联邦宪法规定三种权力由三个部门行使，段有禁止一个政府部门行使其他政府部门的权力。如果国会授权属于一个政府部门的机关行使另一政府部门的权力，是否破坏分权原则呢?这是一个宪法解释问题。对分权原则的解释存在分歧，在制宪时期的元老中已经出现，迄今继续存在。联邦最高法院关于分权原则的解释往往受当前案件的影响，有时采取形式主义的观点，有时采取功能主义的观点，没有一致的态度。 ①形式主义的解释 形式主义从政府机关的观点出发解释分权原则。认为美国宪法为了保护个人的自由，把政府的权力分别归属于三个部门，每一部门行使一种权力。除宪法规定的例外情况外，一个部门的机关不得行使属于其他部门的权力，否则破坏分权原则。例如，在1986年的一个案件中，最高法院否决了国会的一个法律。因为该法授权主计长对联邦预算的支出可以逐项削减，以使预算的亏空不超过一定的限额。最高法院认为预算的编制属于总统的行政权，主计长是隶属于国会的机关，国会的作用在于制定法律。一旦法律制定以后，执行的权力属于行政部门。在本法中，国会不仅制定了法律，而且保留了执行法律的权力。这是宪法所不允许的。 ②功能主义的解释 功能主义对分权原则的解释不从机关着眼，认为某种权力属于某一部门．不能由其他部门的机关行使；而是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果。因为分权原则的基本观念在于防止权力过分集中．所以规定政府三个部门的最上层机关各享有一方而的权力，互相制约，以维持三个部门之间的平衡。对于最上层机关以下的其他机关能够享有什么权力，宪法没有规定。这个问题由法律根据具体情况决定，不受权力不能混合的限制。下级机关的权力不取决于其所隶属的政府部门，而取决于职各上的需要。下级机关的权力虽然不受其所隶属的部门的地位的限制，但它享有的权力不能破坏宪法规定的最上层机关之问的权力平衡，或者剥夺某个最上层机关必不可少的权力，否则就是破坏分权原则。就一般情况而言，下层机关中的权力混合，不会破坏最上层机关之间的权力平衡。因为下层机关没有广泛的职务范围，它们只在一定的范围内执行职务，而且它们的活动同时受到总统、国会和法院监督和控制，不可能出现权力集中和滥用的情况。例如在1988年的一个案件中，最高法院认为1978年的《政府中的伦理法》不违反分权原则。该法授权联邦上诉法院任命一个独立的检察官，调查并追诉政府职员的犯罪行为，并规定只在有正当的理由时，才能由司法部长免职。总统对独立检察官的任命和免职都受到限制，最高法院认为特别检察官是低级职员，只有有限的职权，没有决定政策的权力，也没有负担重要的行政责任。这个法律对总统权力的限制，没有严重妨碍总统的行政权，也没有过分增加法院的权力，不影响政府部门之间的权力的平衡，不破坏分权原则。 虽然最高法院对分权原则的解释摇摆不定，从发展的观点来看，最高法院更倾向于采取功能主义的解释。 (4)当代的分权原则 分权原则是18世纪个人主义消极国家观念的产物，这种观点认为国家的作用在于维持秩序，必须尽量避免干预私人的活动，分权原则符合当时的需要。当代社会由于利技进步经济发展的结果，人民对物质牛活和精神生活的需要增加，个人的力量很难满足。人民对政府不只要求建立秩序，而是要求发展经济，促进文化，提高人民的福利。国家的性质已由警察国家变为福利国家。政府的权力不是只有阴暗可怕的一面，也有助人为乐，积极服务的一面。首先应当发挥权力的效益，其次才是防止权力的滥用。当代对于分权原则的理解，不能采取18世纪的消极观点。 ①分权和合作 联邦宪法规定立法、行政、司法三种权力分别属于国会、总统和法院。三个政府部门都是根据宪法产生，地位平等，各自独立存在。然而机关独立的意义主要表示政府的活动由三个最上层机关的合作产生，不由某一机关单独决定，置其他机关的意见于不顾。分立和合作互相依存，设有分立不能合作，没有合作分立也就失去存在的意义。分立不是目的，是达成目的的手段。政府的极力不因分立而削弱，分权原则只涉及权力行使的方式。在分权原则下，政府的重大决定必须有国会、总统和法院的共识存在。 ②分权和权力混合 18世纪时，分权原则的主导思想是三种政府权力分别由三个政府部门行使，不能混合。当代行政机关所应付的情况和18世纪不同。当代社会的组成单位，在很大程度上不是个人，而是各种力量雄厚的社会集脚。礼会集团的组织不受分权原则的束缚，行政机关如果没有强大的权力，不同时具有行政、立法和司法权力就不能控制它们。就行政机关而言，权力不能混合失去现实意义。然而就防止专制而言，权力不能混合在当代仍有需要。当代社会应当如何理解权力不能混合呢?美国当代的主要观点认为，权力不能混合是个政治原则，适用于政府机构中二个最上层的机关：国会、总统和最高法院。在这三个机关之下的机关不是直接由宪法设立，而是由国会立法设立。这些机关没有受到权力不能混合的限制。然而这些机关的权力也不是不受限制。它们行使的权力不能破坏最上层机关之间的平衡，不能扩充一个部门的权力而剥夺其他部门的核心权力。其次，它们行使权力必须同时处在三个最上层机关的监督之下。这样可以发挥权力混合的效益．防止权力混合的流弊。 ③内部平衡和外部平衡 分权原则的核心内容是三个政府部门互相制约，任何政府部门都不能在政府中占有压倒一田的地位，破坏权力的平衡。这种平衡是政府机构内部的平衡。当代政治演变的结果是，行政部门在政府中已经取得优势地位。当代国会远远没确18世纪所想象的力量。因为国会人数众多，分为两院，力岳不统一。而行政部门由一人领导，并且具有技术优势，为其他政府部门所不能比拟。国会在立法和决定政策方面已经失去主导地位，国会除发挥监督作用以外，不得不把政治上的主导权让与总统。这种演变已经不能逆转，而且内部平衡也不是在一切情况下都能实行。如果总统和国会的多数一芜属于同一政党时，内部平衡在一定程度内失去作用。当代社会所需要的平衡，不是内部平衡所能满足的。所以美国在内部平衡以外，发展出一个外部平衡，作为补充。就是-兑在政府机构以外，在社会中存在一种平衡力量，使政府不可能永久由某一集团所掌握，各集团执政的机会取决于它在社会竞争中的优势。实现外部平衡的机制是政党之问互相竞争，互相制约。当代美国如果没有两大政党的对峙，不可能有美国今天的民主政治。和美国一样，英国的制度也说叫外部平衡的作用。英国的议会和内闱由同一政党掌握，杖有政府机构中的内部平衡；但英国社会中存在外部平衡，可以有效率地防止政府的权力滥用。外部平街兼顾政府权力的需要和防止政府权力的滥用，这是分权原则后来的发展。18世纪美国制宪时，政党政治还没有充分发展，当时还没有认识到外部平衡的作用。 ④权力分立和职能分立 分权原则是一个政治原则，保持政府上层机关之间的权力平衡。下级机关在行使国家的某种权力时，没有政治意义，是执行三种职能，不受权力不能混合的限制。然而在下级机关中存在职能分立原则，即某种政府职能和其他政府职能性质上不能由同一人执行时，必须分开，由不同的人执行。例如对违法行为同时具有追诉职能和裁决职能的行政机关，不能由同一人追诉违法行为又裁决违法行为。否则不符台正当的法律程序。在实行权力混合的下级行政机关中，裁决职能和追诉职能必须分开。分权原则和职能分立原则的区别在于：前者是一个政治原则，后者是一个行政原则。前者适用于最上层的政府机关，他们除宪法规定的例外情况外，受权力不能混合原则的限制；后者适用于实行极力混合的下级行政机关。他们必须同时受到三个最上层机关的监督和控制。 （三）法治原则 正当法律程序原则在美国宪法中的确立，先是在纽约州1787年“人权法案”中得到发　展，然后才被吸收到联邦宪法修正案中，而又通过美国最高法院的判例得以发扬光大。根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序具有两方面的意义：其一，正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求一切权力的行使，在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。其二，正当法律程序是一个实体法的概念，称为实质性正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求议会所制定的法律必须符合公平与正义。如果议会制定的法律剥夺个人的生命、自由或财产不符合公平与正义的标准时，法院将宣告这个法律无效。在正当法律程序的适用范围上，自19世纪末，随着工业革命的发展和行政权的扩展，美国宪法第5条、第14条修正案所确立的正当法律程序观念开始向行政法领域渗透，逐步形成了行政性正当程序规范，从而使得正当法律程序的适用范围呈爆炸性的扩张，而不再只适用于法院的诉讼程序。所谓行政性正当程序原则，即行政机关行使行政权力剥夺　私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。它是作为美国宪法原则的“正当法律程序”在行政法领域中的具体运用，也是其向行政法领域的渗透与扩张。 （四）法律平等保护原则 也有学者认为美国行政法的基本原则是：正当法律程序原则和行政公开原则。20世纪60-70年代由于越战失　利、总统选举舞弊及种族歧视扩大，公众对行政机关越来越不满，从而导致行政机关的　威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年联邦行政程序法在这段时期经过几次修改，其主要的宗旨是实现行政公开。公众认识到过去通过司法审查和行政程序来限制行政权，只能保障个人的权利免受行政机关的侵犯，而不能保证行政权的行使符合公共利益，也不能保证行政机关能为公众提供更多的福利。因此，行政必须公开，由公众直接参与对行政的监督，以补充程序限制和司法审查的不足。于是，国会于1966年修改1946年行政程序法中关于政府文件公开的决定，制定了《情报自由法》，规定除该法列举的九项情况外，全部政府文件必须公开，任何人有权要求得到政府文件，行政机关不得拒绝；1976年制定《阳光下的政府法》，规定合议制机关的会议必须公开；1974年制定《隐私权法》，规定行政机关所保持的个人记录，有对本人公开的义务等。行政公开作为一项重要的行政法基本原则的地位由此得以确立。所谓“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言，通常称这种权利为了解权。”当然，公众享有了解权，有权知悉并取得政府掌握的档案或信息，同时，法律也对公众的了解权作了限制。《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《隐私权法》分别就政府文件的公开、会议的公开　和个人记录的公开问题作了详细规定，构成了美国行政公开制度之骨架。 PAGE 11