《水库大坝安全管理条例》修订必要性及建议

《水库大坝安全管理条例》修订必要性及建议 标准解读 《安全》2011年第3期 《水库大坝安全管理条例》 修订必要性及建议 张大伟1 1.南京水利科学研究院 2 李雷1， 2.水利部大坝安全管理中心 1991年3月我国制定了《水库大坝安全管理条例》(以下简称条例)，至今已经20年。在过去的20年经济社会发生了重大变化，法律环境已经改变，条例难以满足当前水库管理的实际需求，迫切需要修订。1条例产生的历史背景和作用 我国的大坝安全管理可以分为三个发展阶段，1949,1978 1 年，1978,2000年和2000年至今。 1949,1978年我国提出了赶超发展观，即要在短时间内赶上和超过世界先进国家。在发展指导思想上提出了片面的“多快好省”，以追求速度为核心的发展思路。 30年内建成各类水库79560座，约为现水库总数的93%，但受当时经济技术条件限制和政治运动的影响，使得大坝建设和安全管理基本处于一种原始状态。1963年8月的大洪水导致319座水库大坝溃决，这一阶段我国的年平均溃坝概率达到12.90×10 ,4 在水库大坝安全管理方面，政府必须从政策、制度层面上解决两件大事，一是必须确定谁为大坝安全负责;二是针对我国大坝安全管理不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的实际情况，建立切实有效的大坝安全 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 体系。这就是条例产生的历史背景和社会需求。 条例的颁布，不但明确规定了各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝安全实行行政领导负责制，而且建立完善了 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制下水库大坝安全管理体系，构成了对大坝安全的有效保障。同时条例为我国大坝安全管理的法规建设奠定了良好的基础，其后一系列配套法规文件陆续颁布，基本形成了计划经济体系下大坝安全管理的完整法规体系，有力地促进我国大坝安全管理水平的快速提升。作为效果之 2 一，我国这一阶段的大坝溃决概率大幅度下降，1979,2000年全国大坝年平均溃坝概率已经下降为2.88×10 ,4 。 ，溃坝最多的1973年达到500多座。2条例修订的必要性分析 2.1政府执政理念已经发生了巨大变化 2000年以来我国政府提出了“以人为本”，全面、协调、可持续发展的科学发展观，就水库大坝来说，水库一方面给经济社会发展带来巨大的效益，灌溉、供水、防洪、发电等效益成为我国经济社会持续发展 1979年以后我国政府提出了以经济建设为重心的非均衡发展观，放弃了赶超战略和经济发展服务于政治目标的思维，采用以发展生产力为核心的“三个有利于”的标准，极大的解放了生产力，并促进了我国经济的发展。 44 《安全》2011年第3期 的重要保障;另一方面水库对下游的威胁随着经济社会的发展变得越来越大，一旦发生溃坝后果将非常严重。以人为本的执政理念，隐含着一个重要的理念,风险理念。作为政府，有义务有责任将水库大坝的风险，控制在社会和公众能够接受的范围内。 3 2000年以来，水库大坝风险理念已经为政府所接受，落实到具体工作中:一是全国范围的病险水库除险加固;二是水利工程管理体制改革;三是突发事件的应急 预案 社区应急预案下载社区应急预案下载社区应急预案下载应急救援预案下载应急救援预案下载 。这三个决策是我国大坝安全管理进入一个风险管理阶段的标志。进行全国范围的病险水库除险加固，目的是从根本上消除高溃坝概率、高风险的状况。政府的水利工程管理体制改革的决策，其目的就是要使水库大坝逐步走上良性循环的道路，利用体制机制来保障大坝安全，降低大坝风险。突发事件的应急预案本质上是预防为主的风险应对理念，对水库大坝来说，就是要求确定水库可能出现的突发事件以及避免和减少事件后果，是降低风险的重大举措。这三个重大决策一方面反映了政府对水库大坝风险的重视;另一方面对条例修订具有重要的指导意义和深远的影响。 2.2传统大坝安全管理模式正在向现代大坝安全管理模式发展 大坝安全的定义在近20年内已经发生了巨大的 变化，在上世纪70,80年代，世界上包括我国在内，都是将大坝安全狭义地理解为大坝的工程特性，只要大坝不破坏、恶化和溃决，大坝就是安全的。但是上世纪90年代以来，大坝安全的定义已经包括了工程安全与公共安全，即风险理念，包括将风险控制在公众可接受范围的一切措施和办法。这意味着在传统的大坝安全管理基础上，大坝安全管理 4 已经发展到现代化阶段,大坝风险管理。 大坝风险管理，是指以大坝风险理念为指导，以事故和后果为核心，以预防和控制为主导的政府、业主职责明确的大坝安全管理模式。我国大坝安全正在从传统模式向现代模式转变。条例的修订不但需要和这个转变相适应，更重要的是要指导、引导管理 标准解读 模式的转变。 2.3国家对水利工程管理体制改革的进一步要求 50多年来，我国兴建了一大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产。但是水利工程管理中存在的问题也日趋突出，水利工程管理体制不顺，管理单位机制不活，运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理，经营性资产管理运营体制不完善等。国家要求通过改革，初步建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，建立职能清晰、权责明确的管理体制;管理科学、经营规范的运行机制;市场化、专业化和社会化的维修养护体系;合理的水价形成机制和有效的水费计收方式;规范的资金投入、使用、管理与监督机制和较为完善的政策、法律支撑体系。同时国家发改委提出的《水利工程管理体制改革实施意见》，要求努力探索多样性的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化，走市场经济发展道路。如何从体 5 制机制的根本上进行改革，使得大坝安全管理能够走上良性循环之路，是对条例修订的社会需求。2.4法律环境发生了变化 随着政府执政理念的变化和经济社会迅速发展，国家2002年修订了《水法》，以及《防洪法》1997)、《环境影响评价法》(2002)、《安全生产法》 2002)、《突发事件应对法》(2007)、《水污染防治法》(2008)等法律相继颁布实施，我国水工程建设与管理的法律、法规环境已经发生了极大的变化。这些法律、法规给条例修订指明了方向。3条例修订需要考虑的几个关键问题 3.1明确水库大坝安全责任主体以及各方职责 在大坝安全管理中，最重要的一件事就是需要明确谁对大坝安全管理负责。 当年制定条例时，大坝安全管理百废待兴，千头万绪，为了尽快扭转局势，大坝安全实行行政领导负责制。水库是国有资产，政府委托水行政主管部门管理水库，水行政主管部门组成管理单位进行水库大坝安全管理，真正的业主是政府，因此政府承担水库 45 (( 标准解读 大坝的安全职责是可以理解的，而且效果也很好。 6 经过20年的经济社会发展，计划经济体制正在向社会主义市场经济体制转化，产权已经由过去单一的国有、集体所有逐步转变为国有、集体、私有和股份制等多种形式，部分水库的所有权、使用权已经发生改变，所有者成份趋于多元化，因此水库大坝安全管理也应该从过去政府全面负责逐步转变为政府监督、水库业主具体负责的形式。 世界银行2002年发布的《水坝安全法律框架研究报告》，总结、比较了22个国家大坝安全管理的特点，指出任何一个大坝安全法律框架的最基本的内容需要包括三个基本目标，一是明确大坝业主负责大坝安全，管理者(政府)负责监督业主;二是明确业主在运行维护方面的职责;三是明确管理者监督职责和方式。也就是说安全责任主体以及相关各方职责的确定，是大坝安全法规建设的首要任务。 对我国来说，需要建立大坝业主负责安全，政府负责监督的安全管理模式。但是，目前我国政府依然是绝大多数水库的业主。也就是说，政府自己监督自己，这样的监督管理模式已经表现出极大的弊病。政府作为业主，不但极大阻碍了政府向服务型政府的职能转化，还带来一系列的负面影响，使得监督流于形式。为了加强水库大坝安全。政府与业主必须剥离。如何剥离，需要根据我国实际情况进一步考虑。由于水库大坝的规模、效益及其分布的分散性，如何组成业主，是一个复杂的问题，但这一步终究需要跨出去。 7 在明确水库大坝安全责任主体以后，需要进一步明确业主的责任和政府作为监督方的职责，这些需要在条例中明确规定。3.2建立现代大坝风险管理模式 (1)风险理念应贯穿大坝整个生命周期 大坝风险存在于水库大坝的整个生命周期，在其规划、可研、 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 、施工、运行、除险加固、报废各个阶段以不同形式存在。条例修改中必须充分考虑如何在大坝整个生命周期内体现风险理念。 46 《安全》2011年第3期 例如在水库大坝建设项目的规划阶段，是否采纳规划，其实是效益和风险的博弈。以前并没有考虑建设以后的大坝风险，今后潜在的大坝风险将成为决策的重要组成部分。在可研、设计阶段，以前并不考虑大坝的潜在风险，特别是设计阶段，只需根据水库总库容确定工程等别和建筑物级别，基本不必考虑水库失事所可能导致的下游损失，不做出淹没风险图。这样的现状已经不能适应经济社会发展的需要。 近20年来，国外在大坝生命全过程中已经贯穿了风险的理念，如何根据我国实际情况，在水库大坝生命过程中贯彻风险理念，是传统大坝安全管理模式向现代大坝安全管理模式发展的一个重要标志。 (2)日常运行管理中体现风险理念 8 水库大坝的日常运行管理，是保障水库大坝安全的基本工作，由很多环节组成。汛前、汛后的大检查，遭遇特殊荷载后的特别检查，日常巡视检查和监测，特殊事件的记录，日常维护，防洪调度，安全度汛，应急预案培训宣传，工作人员的技术培训，年度大坝安全报告等。作为运行管理不但应该规定做什么，更重要的是应该规定什么时候做，谁去做，怎么做，在哪里做，这样才能使得日常运行管理工作得以有效实施，不会因为人员的调动而影响正常工作。因此需要制定一个制度化、程序化、文件化的手册来指导水库大坝日常运行管理工作。国外先进国家已经在大坝安全管理中采用编制运行维护与监测手册 (OperationMaintenanceandSurveillanceManual)来指导日常运行管理，积累了很多经验。 要提高我国大坝安全管理水平，安全管理单位编制运行维护监测手册的要求是必要的、基本的。 (3)做好突发事件应急预案(EPP)和应对2006年以来，国家先后发布了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》，水利部发布了《水库大坝安全管理应急预案编制导则(试行)》，编制水库大坝应急预案工作已经引起了各级政府的高度重视，也已经要求大中型水库和重点小型水库编制应 《安全》2011年第3期 9 急预案。但是所编制的水库应急预案在预见性、有效性和可操作性方面存在较多的问题。条例修订时，应急预案经费、编制程序、审查批准、预案的预见性、有效性、可操作性等问题应引起充分重视。3.3实现、落实大坝安全监督及检查的职能 条例规定“国务院水行政主管部门会同国务院有关部门对全国的大坝安全实施监督。县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区划内的大坝安全实施监督”。但是条例并未规定是否需要设置监督检查机构，未规定对哪些问题进行监督，如何监督。监督机构和人员有什么样的职权和责任，因此事实上代表政府的水行政主管部门的监督难以到位。但是在《安全生产法》中已经明确规定了监督单位及其职责和责任。作为对业主单位安全管理工作的监督应该是监督单位一项日常工作，不但要有监督的形式，更需要监督的效果，监督意见的反馈，对改进工作的确认。《安全生产法》已经为条例在安全监督方面的修改提供了法律依据。 由于水库大坝的特殊性，目前并没有实际意义上的水库大坝安全监督机构存在，因此如何建设一个能够有效监督水库大坝安全的监督体系，如何建设这样的机构，监督机构的职权和责任如何界定，监督工作如何实施，如何建设保障监督工作顺利开展的机制。这些问题需要在条例修订时一并考 10 虑。3.4大坝安全管理单位能够逐步进入良性循环,水利工程体制改革 (1)实现水库集团化、社会化、专业化管理目前我国水库大坝安全管理以水库为单位，一个水库一个管理单位，小型水库可能没有管理单位，有的甚至连一个专门管理人员都没有。如果采用区域性的水库集团化管理，例如成立包括大中小型水库在内的区域性水务公司，对区域内水资源进行经 标准解读 营管理，那么在市场经济体制下，区域性水务集团就有可能走上良性循环的道路。只有当他们自身走上了良性发展，水库大坝安全就会逐步走上良性循环。 (2)实现水库的社会公益性政府补贴 虽然水资源是商品，但是和其它商品(例如电)不同，具有明显的公益性、社会性特征。例如灌溉，仅从灌溉水费角度看，收益几乎忽略不计，但是它使得一方百姓得以种田收粮，安居乐业，这种公益性效益不是水费所能衡量的。水库防洪效益更是社会公益性的，保护下游或流域的防洪安全，防灾减灾。这种效益需要水库的维护、加固、监测等工作去换取。按照市场规律，水库所作的公益性工作应该有所补偿。如果得不到补偿，难以想象水库管理单位能够良性循环。要使水库管理单位(例如区域性水务公司)能够良性循环，必须遵循市场经济的原则，考虑公益性财政补贴。 11 (3)实现巨灾保险 任何一个水库大坝出现了溃决事件，都将造成巨大的生命财产损失，都可能是巨灾。按照市场经济的体制，下游损失的赔偿由业主负责，政府并不是赔偿主体，那么任何一个企业都将破产，无法面对高额赔偿。因此在市场经济体制下，保险制度必须建立起来。通过合适的保费，把赔偿风险转移给保险业，以便万一发生溃坝事件，业主、公众利益都能得到保障。而承保后保险公司必定会主动承担大坝安全的检查、监督，以减少自己的风险，客观上将促进大坝安全管理。 2007年国家颁布的《突发事件应对法》已经指出，国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。这条规定给降低水库大坝风险创造了条件，在条例修订时，应予以重视。 47 百度搜索“就爱阅读”,专业资料,生活学习,尽在就爱阅读网92to.com,您的在线图书馆 12