广州市智力残疾人就业保障中存在的问题及对策研究

广州市智力残疾人就业保障中存在的问题及对策研究 中山大学硕士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 广州市智力残疾人就业保障中 存在的问题及对策研究专业名称: 行政管理 申请人姓名:龙正祥 贺立平副教授 导师姓名: 答辩委员会组成签名 主席: 觌棚荔论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其 他个 人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人 和集 体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名: 巷亚裤 日期:年月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定,即:学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版,有权将 学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被 查阅,有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索,可以采用复印、缩印或 其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名: 龙丑评 日期:年月日广州市智力残疾人就业保障中 存在的问题及对策研究 专 业:行政管理 硕士生:龙正祥 指导老师:贺立平副教授 摘要 不同的残疾人,其残疾特点明显不一致,如肢体残疾人的行动不便,盲人 的视觉不便,聋哑人的听力言语不便,精神残疾人的精神稳定性差,智力残疾人 的智商低。由于残疾特点不一致,所对应的就业保障措施也存在明显的不一致。 智力残疾人由于智商低,自我分辩能力和自我保护能力差,则应根据这些特点, 对症下药,探索特殊的、针对性强的就业保障措施。如果将适合“智力正常的 肢体等残疾人的就业保障措施,简单用于“智商低”的智力残疾人,并不能真正 保障智力残疾人就业。目前,在实践中,适合智力残疾人就业保障的措施尚不完 善,而把适合“智力正常”的残疾人的就业保障措施用于智力残疾人并没有起到 促进智力残疾人就业、保障其劳动权益的效果。 本文简要介绍了智力残疾人就业保障的相关概念,回顾了国内外智力残疾 人就业保障的研究现状,阐述了智力残疾人就业保障研究的意义,并以广州市智 力残疾人就业保障问题为研究对象,运用问卷调查法、访谈法、定性分析与定量 分析相结合法等研究方法, 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 了广州市智力残疾人就业保障的概况和存在的问 题,并结合实际进行分析,最后针对就业保障提出相关应对策略。就业保障现状 分别从竞争性就业和庇护性就业进行分析。竞争性就业主要从就业层次、教育程 度、用人单位的评价等方面,庇护性就业主要从简单劳动或技能训练项目、训练 形式、专业支持等方面进行总结和分析,揭示智力残疾人就业保障措施不健全等 问题,导致其就业质量差。就业保障措施不健全主要表现在法律法规不健全、优 惠政策不足、劳动力市场体系不健全、就业支持体系不完善、缺乏专业人才、缺 乏岗位开发机制、缺乏智力康复和就业能力提升机制等方面;就业质量差主要表 现在就业层次不高、收入低等方面。 最后,文章提出了应对策略:智力残疾人的就业保障,总体而言,对已实 现竞争性就业的智力残疾人,着重通过法律政策、财政税收、就业援助服务等保 障措施,加强维护其劳动权益,提高就业质量;对尚未实现竞争性就业但有就业 潜力的智力残疾人,着重提供智力康复、技能培训、支持性就业和庇护性就业以 及完善特殊教育等保障措施,提高其职业技能和就业能力。具体如下:一是通过 制定智力残疾人就业保障办法,建立实施法律的监督机构以及完善财政税收等优 惠政策,加强法律政策保障。二是建立智力残疾人就业保障工作目标责任制,完 善就业规划及服务,强化劳动保障。三是通过完善按比例就业、发展社区化的新 型福利企业、引入支持性就业、规范庇护性就业、拓展社区就业,完善智力残疾 人就业模式。四是通过强化基础教育、加强职业教育、建立劳动技能开发机制和 专业人员培训 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,完善特殊教育。五是通过完善智力残疾人就业服务机构体系、 搭建就业信息网络平台、健全就业沟通渠道,完善智力残疾人就业服务平台。六 是通过社区公益性岗位补贴、强化就业指导和雇用指导、建立智力残疾人就业生 活援助中心,加强就业援助服务。 关键词:智力残疾人就业保障竞争性就业支持性就业庇护性就业: : : . ,, , , . ,. ?? . . , . . , ... ,,, . . : . :, , , . , .,,. . ,. , . , , ,: .. . , , . ...: , , , , ?目录 第一章绪论 第一节问题的提出? 第二节核心概念界定 第三节文献回顾第四节研究方法第五节研究思路第二章智力残疾人就业保 障的现状第一节竞争性就业的现状? 第二节庇护性就业的现状? 第三章就业保障面临的问题与原因分析 第一节就业保障措施不健全的表现及原因分析? 第二节就业质量差的表现及原因分析第三节智力残疾人及监护人的原因对 就业保障的影响分析第四节用人单位认识上的偏差对就业保障的影响分析? 第四章应对策略? 第一节法律政策保障 第二节强化劳动保障第三节完善智力残疾人就业模式? 第四节完善特殊教育 第五节完善智力残疾人就业服务平台第六节就业援助服务 第五章结论与讨论 第一节结论? 第二节讨论? 参考文献附录??...? 后记致谢? 第一章 绪论 第一节 问题的提出 一、研究背景 就业是民生之本,是在现阶段国情下残疾人摆脱贫困迈向小康的根本途 径。残疾人是一个特殊而困难的群体。残疾人就业是国家就业工作的一个重要组 成部分。由于自身残疾的影响以及社会偏见的存在,在当前市场竞争环境下,残 疾人就业处于十分不利的地位。温家宝总理在十一届全国人大一次会议的政府工 作报告中,多次提到残疾人就业,提出要努力把就业这项关系民生之本的大事做 好,要完善就业援助制度,落实促进残疾人就业政策。党的十七大提出全面建设 小康社会、构建社会主义和谐社会,强调“发扬人道主义精神,发展残疾人事业”。 年月,胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议,对促进残疾人事业 发展作出部署,并出台《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》?, 这是我国残疾人事业发展史上一个光辉的里程碑。 残疾人就业保障作为国家政策导向,着重在宏观上以行政、经济、法律的 手段促进残疾人就业,是一项集政策法规和残疾人就业、维权、社会保障为一体 的系统工程。国家出台了《中华人民共和国就业促进法》、《残疾人就业条例》 等法律法规保障残疾人的劳动权益。《就业促进法》规定:国家保障残疾人的劳 ?该意见于年月日颁布,是党中央、国务院在全面建设小康社会的关键时期做出的促进残疾人 事业发展的重大部署,是指导新时期我国残疾人事业发展的行动纲领,是残疾人事业一个光辉的里程碑. ?该法经十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过,自年月日起施行。该法是继‘劳动合 同法颁布之后,我国劳动保障法制建设取得的又一重大成果,对于解决关系国计民生的就业问题,促进 社会主义和谐社会建设,具有重要而深远的意义. 该条例经国务院第次常务会议审议通过,自年月日起施行。该条例以就业保护和就业促 进为宗旨,以消除或减轻残疾障碍对残疾人平等就业权利实现的影响,促进残疾人与其他人群一道成为经 济社会发展的重要力量。 一】一动权利,各级人民政府采取特别扶助措施,促进残疾人就业。由于客观障碍,一 些智力残疾人拥有或部分拥有就业能力,他们仅能从事简单的生产劳动。由于各 种障碍,智力残疾人难以获得必要的职业技能,存在技术缺失和就业机会少等问 题,这与“智力正常的残疾人相比,存在较大差距。这些问题日益显化,成为 残疾人就业保障工作中普遍存在的结症。 众所周知,残疾人由于自身存在的生理或精神上的障碍,在社会中普遍遇 到很多困难,包括就业困难、收入不足、文化程度低、社会融合程度低等。因残 疾特点和残疾程度不同,残疾人的就业能力和机会不同、就业质量也不一样。如 肢体、听力残疾人,就业相对容易;而智力残疾人就业相对困难,即使就业,就 业保障也差。根据年第二次全国残疾人抽样调查数据显示?,处于就业年龄 段的残疾人在业为.%、不在业.%。到年底,广州市持证的城镇就业 年龄段残疾人.万人已就业.万人、就业率.%圆,其中就业年龄 段的智力残疾人.万人已就业余人、就业率.%,智力残疾人 就业率远低于抽样调查的残疾人平均就业率.%,更低于持证的残疾人就业率 .%。即使是已就业的智力残疾人,由于就业保障措施不健全,导致其就业质 量差等,他们主要从事低保障、低报酬的就业。因此,在政府高度重视残疾人就 业保障的背景下,研究这个问题,提出加强智力残疾人的就业保障的对策,很 有 必要。 ?第二次全国残疾人抽样调查办公室编.第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册.北京:华夏出版社, 年月第版第页.相关数据已经转换为百分比,原数据为:在业的城镇残疾人万人,不在 业的城镇残疾人万人。 数据来源于广州市残疾人事业信息中心、广州市残疾人劳动就业服务中心,截止到年月日。 数据来源于广州市残疾人信息事业中心、广州市残疾人劳动就业服务中心、广州市残疾人职业技能培训 中心、广州市残疾人展能中心、广州市康园工疗站服务中心、广州市康智乐务中心,截止到年月 日。 一一从年《中华人民共和国残疾人保障法》?颁布实施以来,我国残疾人 就业工作就在不断地探索、实践和总结,从分散按比例就业、集中就业等角度, 多渠道、多层次、多种形式促进残疾人就业,并取得了一定成效。目前,分散按 比例安排残疾人就业和集中安置残疾人就业已进入全面实施阶段。自年广 州创建“全国残疾人工作示范城市’’以来,广州市残疾人就业保障工作有了更大 的发展,随着《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《残疾人就业 条例》以及《中共广州市委、广州市人民政府关于推动广州科学发展,建设全省 “首善之区的决定》?的颁布实施,对残疾人就业工作提出了新目标、新任务 和新追求,意味着政府将着力解决残疾人就业工作中的一系列深层次问题,“残 疾人就业保障问题作为不可回避的矛盾已提到议事日程。目前,最大的问题是 智力残疾人的就业保障问题。广州市智力残疾人就业过程中普遍存在待岗、工资 低、就业层次低等问题,严重影响其就业质量,是广州市残疾人就业保障工作可 持续发展的最大障碍,因此,解决智力残疾人就业保障问题迫在眉睫。 二、研究意义 广州市智力残疾人就业保障工作已取得一定的成效。但是智力残疾人的就 业保障不仅要看就业率的高低,还要看保障的程度以及就业质量。智力残疾人的 就业保障,应对已实现竞争性就业的智力残疾人,着重通过法律政策、财政税收、 就业援助服务等保障措施,加强维护其劳动权益,提高就业质量;对尚未实现 竞 争性就业但有就业潜力的智力残疾人,着重提供智力康复、技能培训、支持性就 业和庇护性就业以及完善特殊教育等保障措施,提高其职业技能和就业能力。但 该法经年月日第七届全国人大常务委员会第十七次会议通过,年月日第十一届 全国人大常务委员会第二次会议修订,自年月日起施行。 吲该决定经年月日召开的中共广州市第九届委员会第五次全体会议通过。 一一是由于智力残疾人的就业保障措施不健全等原因,导致他们的就业质量差,直接 损害了他们的劳动权益。广州市是残疾人就业相对完善的城市,选择智力残疾人 就业保障作为研究对象,进一步深入分析存在的问题及原因,对研究加强智力残 疾人就业保障的对策、提高其就业质量,具有明显的理论和现实意义。 一现实意义 智力残疾人就业保障问题既是一个理论问题,又是一个亟待解决的现实问 题。智力残疾人就业保障问题由来已久,但一直未能得到合理有效的解决。随着 政府就业保障和就业促进工作的不断深入,要求解决智力残疾人就业保障的呼声 也越来越高。针对这个问题进行研究,将为制定智力残疾人就业保障方面的配套 法规、政策、措施提供指导,对改善他们的就业质量具有积极意义。 .有助于提高智力残疾人在竞争性就业中的就业质量。目前,有这样一种 惯性思维:在《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》等法律法规的保障下,安排 残疾人就业已成为用人单位的法定责任,用人单位会为智力残疾人提供合适的就 业岗位。但实际上,智力残疾人被企业招聘后,大部分没有上岗,而是以挂靠、 待岗、病假等方式待在家里,其工资收入低。“智力残疾人就业保障这一问题 在很大程度上被忽视了。通过正视智力残疾人的就业保障中存在的问题,从而找 出加强就业保障、提高就业质量的措施。 .有助于保护智力残疾人在庇护性就业、支持性就业中的劳动权益。理论 上,这种就业模式为智力残疾人开辟了一条适合其残疾特点的就业途径。但在实 践中,这种就业不用签订劳动 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ,也没有最低工资的限制,他们领取的不是工 资,而是劳动津贴,每月收入主要介于至元之间;同时,他.否购买 社会保险,法律尚未作出明确规定,需探索与之相适应的就业保障措施。 一一二理论意义 目前,有关残疾人含智力残疾人就业保障研究,主要建立在实证研究 的基础上。这些研究成果和实践经验,明确了残疾人的就业形式,肯定了保障残 疾人就业立法的内容、模式以及促进残疾人就业的政策保障和服务措施。目前, 我国专门针对智力残疾人就业保障的研究较少,仍有深入研究的必要。目前,针 对这一领域的研究主要有以下几个特征: .很多研究将残疾人作为一个整体进行研究,但事实上,不自觉地侧重于 “智力正常”的肢体残疾人,导致研究结果对“智商低”的智力残疾人就业保障 的针对性不明显。 .在研究方面,很少考虑智力残疾人的特殊之处??智力比其他残疾人低, 把研究结论生硬地用于智力残疾人;同时,由于受到“智力残疾人是傻子”这一 思维的影响,在研究中偏重于“智力正常的残疾人的就业保障,对智力残疾人 而言,适应性强、可操作的法规政策及相关措施很少。 要合理解决智力残疾人就业保障问题,必然要发挥制度政策的调控作用, 以规划手段为前提。本文在综述以往学者和实践中关于残疾人特别是智力残疾人 就业保障的相关研究和做法的基础上,基本克服了上述不足之处,系统分析了广 州市智力残疾人就业保障中存在的问题与原因,并提出相应的对策,有利于 进一 步探索基于智力残疾人就业保障方面的研究。 一一第二节核心概念界定 一、智力残疾人 从理论研究以及实践来看,残疾人的概念、类别以及残疾标准是十分重要 的问题。理论和实践认为残疾人概念应具备医学和社会的双重属性。从医学角度 看,是指在心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或者不正常;从社会 角度看,是指全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力?。 《中华人民共和国残疾人保障法》规定,残疾人是指在心理、生理、人体 结构上,某种组织、功能丧失或者不正常,全部或部分丧失以正常方式从事某种 活动能力的人,残疾人分为视力残疾人、听力残疾人、言语残疾人、肢体残疾人、 智力残疾人、精神残疾人等。《保障法》中的残疾人概念与《残疾人权利公约》 中的残疾人概念接近,《公约》规定的残疾人,包括肢体、精神、智力或感官有 长期损伤的人,这些损伤与各种障碍相互作用,可能阻碍残疾人在与他人平等的 基础上充分参与社会生活。 关于残疾标准,各国因经济和社会发展水平不同,掌握的尺度不一。目前, 我国评定残疾人的基本依据是国务院批准的第二次全国残疾人抽样调查中的残 疾评定标准?。智力残疾的标准如下: ?全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著.中华人民共和国残疾人保障法解读.北京:中国法制出版 社,年月第版第页 ?该法经年月日第七届全国人大常务委员会第十七次会议通过,年月日第十一届全 国人大常务委员会第二次会议修订。 ?该公约经年月日召开的第届联合国大会审议并通过。年我国签署了该公约。该公约 的宗旨是促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残疾人固有尊严 的尊重,其核心内容是确保残疾人享有与健全人相同的权利,并能以正式公民的身份生活,从而能在获得 同等机会的情况下,为社会作出宝贵贡献。 ?国务院相关部门对因公致残人员、残疾军人另有等级评定标准的规定。 一一智力残疾是指智力明显低于一般人水平,并显示适应行为障碍。智力残疾 包括在智力发育期间岁之前,由于各种有害因素导致的精神发育不全或智 力迟滞;或智力发育成熟后,由于有害因素导致智力损害或智力明显衰退?。 根 据世界卫生组织和美国智力低下协会的智力残疾的分级标准, 根据智力商数及社会适应行为,把智力残疾分四个等级见表卜所示。 表卜智力残疾程度表 智力残疾等级 智商 行为适应水平 一级极重度 小于 极度缺陷 ? 二级重度 重度缺陷 三级中度 ? 中度缺陷 ?. 四级轻度 轻度缺陷 智力残疾人分为有劳动能力和无劳动能力两类。有劳动能力者二??四 级智力残疾人可以考虑就业保障问题;而一级极重度智力残疾人,因其社会适 应能力极度缺乏,属于无劳动能力的残疾人,故不在研究范围之内。 二、就业保障 就业,指具有一定劳动能力的人同生产资料相结合,为社会创造物质财富 和精神财富,从而个人获得生活所需要的劳动报酬和经营收入。残疾人就业是指 ?全国人大常委会法制工作委员会行政法室编.中华人民共和国残疾人保障法解读.北京:中国法制出版 社,年月第版第页 ?智力商数是指通过某种智力量表测得的智龄和实际年龄的比,不同的智力测验,有不同的值, 诊断的主要依据是社会适应能力. 数值范围的依据是‘儿童智力量表》. 一一达到法定就业年龄,具有一定劳动能力的残疾人从事社会劳动,得到社会承认并 取得报酬或收入?。这个定义至少有二层含义:一是残疾人应具备劳动能力且在 就业年龄段男?岁、女?岁;二是残疾人应从事被社会承认并获 得报酬或收入的劳动。 就业保障是国家为了保障公民实现劳动权所采取的创造就业条件、扩大就 业机会的各种措施的总称。智力残疾人就业保障?的目标,一是通过就业,能够 并且愿意工作的智力残疾人可以自食其力;二是保证智力残疾人就业,真正做到 智力残疾人的保障工作具有可持续性;三是可以减少智力残疾人保障中的重复性 投入,避免较高的机会成本。 智力残疾人就业保障是要确保智力残疾人获得平等的就业机会、工资收入 及相应的就业质量水平,主要表现在三个方面:一是保障他们享有技能培训的机 会;二是保障有一定技能的智力残疾人获得工作的机会;三是保障他们获得同等 的工资待遇?。 第三节文献回顾 理论研究和实践对残疾人含智力残疾人就业保障方面作了许多有益的 研究和探讨。 ’ ?卢连才著.残疾人就业论.北京:华夏出版社,年月第版第页 本文讨论的智力残疾人指二级重度、三级中度、四级轻度智力残疾人;一级极重度智力 残疾人由于行为适应水平极度缺陷,不具备就业能力,在此不做讨论。 广州市社会科学界联合会,广州市残疾人联合会编.残疾人社会保障研究.广州;广东人民出版社, 年月第版第页 ?同?。 一一一、关于就业形式的研究 国外关于残疾人就业形式的研究,理论界和实践层面,主要从竞争性就业、 支持性就业和庇护性就业着手:国内侧重于竞争性就业,在一定程度上忽视了支 持性就业和庇护性就业。 一关于竞争性就业的研究 竞争性就业?指智力残疾人已有充分的能力进入社会,能与正常人在相同的 工作场所竞争就业,并获得相同的劳动报酬。目前,集中就业与分散就业是残疾 人参与竞争性就业的两种主要形式。集中就业指通过政府和社会举办福利企业、 盲人按摩机构等福利性单位,集中安排残疾人就业;分散就业指国家机关、社 会团体、企事业单位、民办非企业单位按照一定比例,相对分散地安排残疾人就 业。分散就业对促进残疾人就业发挥了重大作用,已得到理论界和各国政府广泛 接受,中国、美国、俄罗斯、法国、印度、西班牙、比利时等国家和地区都在立 法中作出了明确规定。联合国关于残疾人十年的第七次会议报告指出:“应在各 国立法中采用按比例雇用残疾人的办法。集中就业,也是一些国家采用的重要 方式,英国、瑞典等国在采用分散就业的同时,对竞争能力较弱的重度残疾人, 予以集中安置。为稳定残疾人集中就业,这些国家通常采取专产、专营或设备资 助以及税收减免等优惠政策,扶持这些企业的发展?。关于残疾人竞争性就业模 式问题,不论在理论界还是实践层面,看法并不一致,归纳起来,主要集中在 以 ?上海市残疾人联合会,华东师范大学学前教育与特殊教育学院编.智障人士社会融合的理论与实践.上 海:华东师范大学出版社,年月第版第页 ?全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著.中华人民共和国残疾人保障法解读.北京:中国法制出版 社,年月第版第页 ?同?。 ?中国残联教育就业部.国外残疾人就业立法情况概述.中国残疾人,年第期,第卜页 一一下四个方面。 第一种是分散就业为主,集中就业为辅的模式?。日本、美国等采取这种模 式。从理论上讲,这种就业模式可以较为灵活地安排残疾人就业,对促进残疾人 就业,促使残疾人社会融合具有较大的推动作用。但是在实践中,很多企业按比 例招聘残疾人后,并没有安排合适的工作岗位,只发给残疾人生活费,使“按比 例就业”变成了“按比例救济”,违背了“通过按比例分散就业,促进残疾人平 等参与的宗旨。 第二种是集中就业为主,分散就业为辅的模式。如德国,通过举办福利工 厂集中安置智力残疾人,约%约万的智力残疾人在个福利工厂工 作;同时,还规定企业按职工总数的一定比例安排残疾人。从实践结果看,德 国虽有法律规定的配额制度,但是许多企业宁愿缴付罚款,也不雇用残疾人,法 律规定的企业按比例招聘残疾人就业的规定无法得到有效落实。这种就业模式以 集中安置残疾人就业为主,可以较大规模地解决智力残疾人就业问题,便于集中 为他们参加生产劳动提供训练,提供辅助的设施设备,对促进智力残疾人就业发 挥了重要作用;但是,以集中就业为主,未必是市场经济条件下残疾人就业模式 的最佳选择,从残疾特征以及福利机构的情况等方面进行考虑,集中就业小利于 发挥残疾人的长处,并可能在一定程度上降低企业的劳动生产率。 第三种是集中就业和分散就业相结合的模式?。我国目前采用这种模式, ?卢连才著.残疾人就业论.北京:华夏出版社,年月第版第页 ?同?,第 上海市残疾人联合会,华东师范大学学前教育与特殊教育学院编.智障人士社会融合的理论与实践.上 海:华东师范大学出版社,年月第版第页 ?广东省残疾人劳动就业服务中心编.残疾人就业指南.广州:中山大学出版 社,年月第版第 页 ?许琳,张艳妮.我国残疾人社会保障的现状与问题研究.西北大学学报哲学社会科学版,年第 期,第页 一 ?自年《中华人民共和国残疾人保障法》实施以来,近年的实践证明,集 中就业与分散就业相结合的模式,既坚持分散就业,推动用人单位招聘残疾人; 又坚持集中就业,通过制订一系列的税收、信贷等优惠政策扶持福利企业的发展, 达到集中安置残疾人就业的目标。然而,这种模式也并非完美无缺,在实践中也 出现了一些企业借福利企业的名义逃税,或者一些企业既不缴纳残疾人就业保障 金,也不招聘残疾人。但是,与前两种模式相比,这种模式吸收了前两种模式的 优势,又能在一定程度上弥补其不足,至于在实践中出现的一些问题,可以通过 加强监督管理和采取相应的处罚措施加以弥补。 目前,也有一些研究人员,如蔡禾教授,提出了第四种模式,主张采取以 分散就业为主、鼓励个体就业、奖励集中就业的模式。这种模式有其合理性,有 利于发挥残疾人自身的优点,促进社会融合,也能保障残疾程度较重或者竞争性 就业能力较弱的残疾人就业权益的实现。 从上述内容可以看出,理论界和实践层面主要围绕推进残疾人集中就业, 制定促进残疾人就业的税收等优惠政策以及落实残疾人分散按比例就业,督促用 人单位积极履行有关规定,主动接收残疾人等方面,完善残疾人就业保障制度, 虽然,集中就业与分散就业都有不足之处,但是其优势是不容否认的,这也得到 了理论界和实践层面的认可。 二关于支持性就业、庇护性就业的研究 在推动智力残疾人就业保障方面,很多国家做了不少的努力,如建立支持 性就业服务机构、庇护性就业服务机构,为尚未具备竞争性就业能力但有就业潜 力的智力残疾人提供职业技能培训,边培训边工作,在帮助智力残疾人智力康复、 职业康复的同时,解决他们的就业出路。有关国际组织对这种做法给予了肯定。 一 ?联合国和国际劳工组织从保障智力残疾人的就业权、专业化的就业服务以及政府 应承担的责任等方面,作出了相应规定。联合国规定,为残疾人提供接受教 育、 职业培训和职业康复、职业指导和就业服务,按照其能力获得并保证拥有一个职 业,担任有用的、生产性的和有报酬的工作是残疾人应享有的基本权利?。国际 劳工组织也规定,应保障就业康复和就业机会均等,向残疾人提供培训和就业机 会;由政府适当支持建立保护性就业场所,以安置难以在公开劳动力市场就业的 残疾人,并改善残疾工人的工作环境;应对不能全天工作的残疾人实行非全时就 业和其它工作安排;政府应对残疾人转入公开的劳动力市场就业提供方便,并消 除在职业培训和保护性就业方面可能出现的剥削行为。联合国在年重申智 力残疾人享有和其它人同等的权利,强调智力残疾人在接受教育、培训、康复和 职业指导方面享有和其它人同等的权利,以便使他们能够开发自身的最大潜能; 他们享有从事能够最大程度地发挥他们能力的生产性工作或其它任何有益的职 业的权利。 .美国情况 世纪年代,美国联邦政府通过立法,为残疾人提供职业培训和技能开 发服务,这在智力残疾人就业保障方面发挥了重要作用,促使庇护工场和日间活 动中心迅速发展,为智力残疾人提供工作技能与适应训练。这就通过培训使个体 获得相应的技能,以适应社区的工作,同时也为无法适应工作环境的人提供工作 ?资料来源:联合国残疾人权利宣言》,经年月日召开的联合国大会通过并颁布。 衙 ?资料来源:第号残疾人职业康复和就业 建议书 项目建议书下载项目建议书格式服务建议书承包人建议书项目建议书 》,该建议书是对号建议书和号公约的补 充。第号残疾人职业康复建议书,全称为年残疾人职业康复建议书》,是国际劳工组织 制订的第一个比较全面的促进残疾人职业康复和就业的国际劳工标准。第号残疾人职业康复和就 业公约,国际劳工大会于年月日通过了年残疾人职业康复和就业公约》,简称第 号公约. 届、 ?资料来源:‘联合国智力迟钝者权利宣言》,经年月日召开的联合国大会通过并颁布。 一 ?机会。但是,当时在庇护工场或日间活动中心的智力残疾人很少转入竞争性就业。 杨伟国等学者指出,美国联邦政府在不利现实的冲击下,对残疾人就业政策进行 了调整,如年《职业康复法案》,这一法案的实施,进一步为残疾人创造了 融入社会和劳动力市场的基本条件?。在这种环境下,部分地区调整了训练方针, 使智力残疾人有过渡到竞争性就业的可能;目前,支持性就业已发展成为美国智 力残疾人社会融合的主流方式,目前约个社区机构为智力残疾人提供职业 服务和就业支持,其中多个机构帮助智力残疾人在社区寻找就业机会,传 统的庇护工场和日间活动中心正逐渐减少。 .日本情况 日本在智力残疾人就业保障方面,颁布了一系列法规政策,特别是年 颁布支持智力残疾人的自立法案以来,智力残疾人的就业保障有了很大的发展。 同时,日本还设立了多种形式的职业介绍、庇护性就业服务机构,不仅考虑到智 力残疾人个体的差异,还考虑到环境的多样性以及合适的援助方式,推动了智力 残疾人的就业保障工作,对智力残疾人稳定就业起了积极作用。例如,庇护工场 是日本智力残疾人就业安置的重要形式,庇护工场按定编人数分为不同规模其 中人以下为小规模,卜人为标准规模,人以上为大规模,政府按 庇护工场的不同规模给予不同标准的资助。世纪末以来,为加强智力残疾人 就业保障工作,日本政府进一步促进庇护工场的发展,年庇护工场安置了 名智力残疾人,到年已增至人。 ?杨伟国,陈玉杰.美国残疾人就业政策的变迁.美国研究,年第期,第??页 ?刘春玲.美国智障人士社会融合研究.中国特殊教育,年第期,第??页 上海市残疾人联合会,华东师范大学学前教育与特殊教育学院主编.智障人士社会融合的理论与实践.上 海:华东师范大学出版社,年月第版第页 一】 一.中国情况 支持性就业是智力残疾人融入社会的重要渠道,是社会融合工作的发展方 向。在我国,支持性就业尚未成为智力残疾人融入社会的主要途径。 在中国,经过近年的促进残疾人就业的法律政策的实施,部分智力残疾 人已通过竞争性就业等途径实现就业。由于受到“智商低这一因素的影响,智 力残疾人的就业竞争力远比“智力正常’’的残疾人弱,难以达到竞争性就业的要 求。目前,庇护性就业正逐步进入实践领域,拓宽了智力残疾人的就业渠道。如 广州市,庇护性就业较好地提高了智力残疾人的职业技能和就业能力,为他 们实 现竞争性就业打下了基础,如广州市康园工疗站服务中心、广州市残疾人展能中 心、广州市康怡之家等庇护性就业机构,已经容纳了多名智力残疾人。广 州市支持性就业尚处于起步阶段,如广州市康智乐务中心,目前容纳的人数在 人左右,机构少、规模小以及容纳的人数也很少。 .中国台湾地区情况 庇护工场是台湾地区较早实施的一种安置模式,主要安置不能进入竞争性 就业和支持性就业的中、重度智力残疾人,除就业辅导员或行政人员为正常人外, 大多为智力残疾人。工场根据智力残疾人的状况进行规划,训练与安置的环境为 隔离式的。庇护工场为智力残疾人提供工作环境,使他们能够获得职业评估、 。 辅导和训练,逐步提高其生活和就业能力,做好迈向竞争性就业市场的准备。 在福利社区化理念的推动下,台湾地区开始推行支持性就业,对象为残疾 程度较轻的智力残疾人,或从庇护工场转介而来的,经评估具有就业潜力但仍无 法独立进入就业市场的智力残疾人。支持性就业中,就业辅导员作为雇主与智力 ?上海市残疾人联合会,华东师范大学学前教育与特殊教育学院主编.智障 人士社会融合的理论与实践.上 海:华东师范大学出版社,年月第版第.贞 一 一残疾人的桥梁,协助他们稳定就业,并提供持续性的辅导与协助,如长期的督导、 技能训练等。 台湾地区智力残疾人就业保障的法规相对完善,根据智力残疾程度设置的 就业安置模式,对保障智力残疾人就业起到了一定的推动作用。但是这些机构并 不能保证智力残疾人充分、完全就业,无法获得台湾地区政府规定的最低工资。 综上所述,支持性就业和庇护性就业得到了理论界、各国政府和国际组织 的普遍认可,使智力残疾人的物质和精神生活质量发生了明显变化。但是,也应 注意到,通过这种方式就业的智力残疾人,大多从事没有保障的、低报酬的就业。 笔者认为,针对智力残疾人的支持性就业、庇护性就业的本质就是智力康复、职 业康复,是为了提高智力残疾人的职业技能和就业能力。申琳琳认为,支持性就 业主要通过岗前培训、调整磨合、岗后指导三个方面,帮助智力残疾人从工作和 生活中获得资源、信息和社会关系,使其独立性、生产性、就业能力等得到 提高, 最后能基本胜任一种或多种工作?。笔者认为,支持性就业或庇护性就业就是为 尚未达到竞争性就业条件的智力残疾人提供智力康复和职业康复,其基本做法 是:由就业辅导员对智力残疾人的素质、兴趣、工作态度、适应性进行专业的康 复前评估,了解其残疾程度、基础知识和专业技能水平等,然后确定职业康复的 方向和内容,再根据智力残疾人的不同情况,在提供专业知识和技能、帮助他们 提高职业技能的同时,通过日常生活和社会适应训练,协助他们提高独立性。 二、关于法律法规方面的研究 关于智力残疾人就业保障的法律法规,主要从立法情况、内容及模式等方 面进行研究。 ?申琳琳.支持性就业的实践与探索.现代特殊教育,年第期,第??页 一 一一关于立法情况的研究 在世纪初,国外开始了有关残疾人就业保障的立法,到二战后逐步发展 完善。从年美国颁布第一部专门针对残疾人就业的法律《职业康复法》以 来,残疾人就业保障立法逐步得到各国政府的重视,到世纪中叶,残疾人就 业保障立法已成为各国政府保护残疾人就业权益的重要手段。目前,在全世界 多个国家和地区中,绝大多数己在不同程度上制定了有关就业保障方面的法 律法规,主要是维护残疾员工的劳动权益,为残疾人实现劳动权提供了良好的法 律保障。 就残疾人就业保障立法而言,情况不完全相同,主要有三点: .发达国家或地区起步较早,体系较完善。 美国政府制订了专门的法律,如年《特殊教育修正法案》,对辅导智 力残疾学生作了相关规定,《残障者发展法》对支持性就业作了明确的定义,还 专门制定了《职业康复法》、《残疾人歧视法》和《美国残疾人法》?等,对智力 残疾人就业保障形成了较完善的法律保护体系。 日本政府加强智力残疾人就业保障工作,年颁布《关于智力残疾人雇 用促进对策的强化》,规定用人单位雇用智力残疾人的劳动行政指导标准,并颁 布《以官方收购的形式照顾雇用智力残疾人较多的企业》,要求政府采购时考虑 智力残疾人的雇用情况,在招标中,招用智力残疾人较多的企业享有优先中标权。 年颁布《雇用率未达成企业名称公布问题的决定》,是智力残疾人就业保障 法规建设的重大转折点,它作为对企业的制裁措施来实施。日本还颁布了《智力 ?中国残疾人联合会.国外残疾人立法情况.://吼.。.///?// 一.,.. ? ?残疾人雇用促进法》、《智力残疾人雇用促进法实施细则》等法律,形成了较完备 的智力残疾人就业保障法律体系?。 另外,台湾地区《身心障碍者权益保障法》、《劳工法》也明确了各大机构 必须雇用一定数目的智力残疾人,超额雇用会获得额外的奖励;如果机构不雇用, 通过强制性措施,向政府基金缴款,作为社团经费或智力残疾人的就业培训经费。 .发展中国家起步较晚,立法措施相对滞后。 中国的《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》,印度的《残疾人法案》和《全 国孤独症、大脑麻痹症、弱智和多种疾病患者托管和福利津贴法案》等残疾人权 益保障法律,对保障残疾人就业发挥了积极的作用,但是这些法律综合性强,且 过于原则,对智力残疾人就业保障而言,不够具体、缺乏可操作性。 .经济转轨国家在借鉴和吸收发达国家和转轨前经验的基础上,就业立法 取得了较快进展。 前苏联和中东欧国家在转轨前制订实施的残疾人就业权益保障法规,其特 点主要体现在配额制和庇护制立法措施上。转轨后,如俄罗斯强调按比例安置残 疾人就业,并根据医疗建议安排残疾人灵活就业;波兰强调生产、康复和职业培 训相结合,提倡全面提高残疾人的社会参与能力。 不论是发达国家还是发展中国家,也不论立法的情况如何,其就业保障立 法趋势,主要集中在残疾人为权利主体和国家保障残疾人就业方面的责任这两方 面,其内容以强调残疾人的平等就业权利和反对就业歧视为主:同时为改变残疾 人在就业中的不利地位,各国法律普遍规定通过辅助方法、优惠政策和保护措施, ?上海市残疾人联合会,华东师范大学学前教育与特殊教育学院主编.智障人士社会融合的理论与实践.上 海:华东师范大学出版社,年月第版第?页 一 ?给残疾人或招聘残疾人的企业特别扶助,以弥补残疾带来的不利影响,实现残疾 人的劳动权益。国际社会普遍认为政府和社会有责任帮助残疾人康复,帮助残疾 人接受融合式教育和特殊教育,使其功能得到补偿、增强平等参与就业的能力。 二关于立法内容的研究 各国残疾人就业保障立法的侧重点不相同,但是具体目标比较接近,立法 所考虑的共同因素主要集中在以下几个方面:一是平等就业权和就业机会, 二是 实行集中就业、分散就业,三是实行支持性就业、庇护性就业和职业康复,四是 提供职业培训和特殊教育,五是提供职业指导、职业评估、就业后续跟踪服务等 就业服务以及岗位补贴、培训补贴、公益性岗位等就业援助措施,六是合理的工 资待遇和社会保险制度,等等。当然,残疾人就业立法不管采取何种模式,其立 法宗旨基本上是一致的,都是为了保障残疾人就业,维护社会稳定和保持经济与 社会的协调发展。 三关于立法模式的研究 残疾人就业保障立法,从其特征来说,大体分为二种模式。一是残疾人配 额或征税就业立法模式?,即强制雇主或企业必须雇用一定比例的残疾人, 欧洲一些国家一直尝试这种立法措施。二是残疾人非歧视就业立法模式,美国、 加拿大和澳大利亚等国家采用这种模式。从立法的目标看,这两种立法模式都是 为了解决残疾人就业保障问题。欧洲一些国家主要通过国家干预的形式,促进残 ?杨鹏飞.残疾人就业立法为何选择德国模式.://锄.唧./?//~ .,.. ?全国人大常委会办公厅法工委.国外残疾人立法情况简要介绍.://啊...// //.,.. ? ?疾人就业,即国家确保就业和分配的公平,首先使残疾人有参与竞争的能力,然 后通过法律保证他们有机会在劳动力市场中进行竞争。美国不是严格规定用人单 位必须招收残疾人,而是依靠市场,要求平等对待残疾人,让残疾人获得就业机 会,即国家保证游戏规则的公正,把就业的责任交给残疾人个人,让个人掌握如 何获得劳动力市场所需的素质;残疾人因残疾遭到拒绝或歧视时,可以根据非歧 视条款提起诉讼。但是在实践中,由于残疾人的文化和技能水平普遍低于正常人, 非歧视立法的实施导致许多雇主宁肯支付税金,也不雇用残疾人的现象发生。比 较这两种模式发现,配额或征税立法模式主要是采取国家干预方法,通过集 中或分散方式安置残疾人,具有一定的强制性,达到稳定一些残疾人就业的效果; 而非歧视立法制度主要采取市场方法,照顾了残疾人的尊严,有助于残疾人 更好 地融入社会,但是,这对社会的要求,比如对民权保障水平、企业的社会责任感 的要求很高,短期内促进就业的实际效果并不理想?。 综上所述,两种立法模式都有自身的优势,但在实践中也有待完善之处。 就配额就业立法而言,从理论上说,这是一种战略性措施,对促进残疾人就业具 有积极意义,然而在实践方面,也有其负面作用,如在一定程度上忽视了其他劳 动力市场对残疾人就业的促进作用,部分企业或雇主对配额制度不满而抗拒执 行。残疾人非歧视就业立法,虽然对残疾人就业实施平等待遇,但是没有对雇主 提出具体要求,在全球化竞争日趋激烈和劳动力市场放松管制的今天,许多雇主 往往不愿雇用残疾人,导致这类法律的实际效果不明显。非歧视就业立法规定, 残疾人如果认为受到不公正待遇,可提出控诉。于振江认为,残疾人对企业的就 业歧视指控将使企业付出巨大的诉讼成本,给企业带来较大的经济压力,使其对 ?全国人大常委会办公厅法工委.国外残疾人立法情况简要介绍.:// 删.../../ //.,.. ? ?残疾人就业持保留态度,对一些职位的设施进行了更多的限制,这阻碍了残疾人 就业的提高国。沈培建以加拿大平等就业的政策和措施为例,认为推动残疾人就 业保障的根本在于使残疾人充分参与社会生活;加拿大并不直接安排残疾人工 作,而是在确保道路设施和工作设备等硬环境无障碍的同时,从观念和制度上消 除歧视,通过平等竞争,使残疾人的就业领域变得宽广,并实现就业圆。当然, 从长远制度发展看,反对歧视,保障残疾人平等的就业权,是我们必然的发展方 向,这是不容质疑的。当前,在我国残疾人就业工作形势严峻、残疾人的就业机 会十分有限、就业水平远低于社会平均就业水平的背景下,把配额制度与反歧视 制度二者结合起来,取长补短,可以有效加强智力残疾人的就业保障水平,帮助 他们平等就业。 三、关于就业政策和服务措施的研究 综合国内外残疾人就业保障的政策措施主要有两类:一类是强制措施,主 要包括配额或征税、集中安置和预留或开发一些公益性岗位安置残疾人 等,这些措施较为刚性,带有较强烈的保护色彩,能有力地促进残疾人就业;另 一类是优惠措施,主要通过培训补贴、工资补贴、减免社会保险费等方式鼓励企 业雇用残疾人,这些措施具有较强的鼓励作用,也在一定程度上减轻了企业招聘 残疾人的成本。为扩大残疾人的就业机会、使残疾人从事适当的职业,许多国家 法律都明确,设立为残疾人提供职业康复和就业服务的机构,采取必要措施,减 轻残疾人通过劳动力市场进行竞争性就业的困难,使有就业潜力但尚未具备竞争 ?于振江.‘美国残疾人法》对残疾人就业市场的负面影响.法制与社会,年第期,第?页 ?沈培建.加拿大的残疾人平等就业实践及其启示.中国残疾人,年第期,第.?页 一 ?性就业条件的残疾人得到必要的护理、治疗和独立工作的能力。残疾人就业服务 工作一般是由公共就业服务机构或残疾人联合会设立的就业服务机构承担,主要 措施包括职业指导、职业介绍、职业康复、职业培训、社会保险管理与服务 等?。 这些措施对保障智力残疾人就业,维护他们的就业权益,具有积极作用。 第四节研究方法 一、比较法 目前,对“智力正常’’的残疾人的就业保障,已进行一定的实证研究,总 结了一些有益于加强残疾人就业保障的方法和措施,这对专门研究智力残疾人的 就业保障也有启发作用。 二、文献研究法 为较全面的理解国内外的相关研究成果,笔者主要通过百度、等搜 索引擎收集与智力残疾人就业保障相关的文献材料,并查阅中山大学图书馆、广 州市残疾人联合会图书馆的部分专著和论文。 三、问卷调查法 问卷调查旨在了解广州市智力残疾人就业保障的现状,问卷分“竞争性就 业版”和“庇护性就业版’’,分别了解竞争性就业和庇护性就业中的状况,重点 调查智力残疾人的工作类型、教育程度、用人单位的评价以及收入等内容。 ?中国残疾人联合会教育就业部.国外残疾人就业立法情况概述.://./? , .。.。 一 一四、访谈法 访谈包括对家企业和名智力残疾人及其家属的访谈。结合论文所需 数据及资料的基础上,向访谈对象进行提问,对智力残疾人就业保障中存在的问 题以及相关政策、措施对智力残疾人就业保障的作用有更直观的理解。 五、数据分析法 本文所采用的数据分析法有系统分析法和定性分析与定量分析相结合法。 一系统分析法 障工作的内第五节研究思路 本文以“广州市智力残疾人就业保障”为研究对象,第一部分综述国内外智 力残疾人就业保障的成果,较全面地认识研究和实践的有关情况。第二部分从“竞 争性就业”和“庇护性就业”两个角度,总结广州市智力残疾人就业保障的现状。 第三部分分析智力残疾人就业保障中存在的问题,剖析其原因所在。第四部分提 出了加强广州市智力残疾人就业保障的建议。第五部分对论文进行总结,并对具 体操作中涉及的部分问题以及论文的不足之处进行进一步讨论。研究思路见图 所示: 口 口 图广州市智力残疾人就业保障研究思路简图 一 ?第二章 智力残疾人就业保障的现状 第一节竞争性就业的现状 一、基本概况 目前,广州市智力残疾人主要通过竞争性就业和庇护性就业两种途径就业。 在激烈的市场竞争中,通过这两种途径就业的智力残疾人,其就业状况、就业 保 障都不理想。下面,先介绍竞争性就业中的有关情况。据统计,年, 名智力残疾人通过劳动力市场到家用人单位实现竞争性就业?见表一所 示。 表智力残疾人就业及招聘单位分布情况 \ 招聘单位 招用的智力残疾人 \数量 \ 类别 单位数家 人数人 人数比例 单仲比例 \ .% .% 机关 .% .% 事业单位 .% .% 社会团体 % .% 企业 .% .% 其他民非企等 % % 合计 数据来源:广州市残疾人劳动就业服务中心。 ?指分散按比例就业和集中就业,相对于庇护性就业、支持性就业而言。数 据截止到年月日。 一 ?二、竞争性就业的调查问卷统计情况 以上述用人单位和智力残疾人为调查对象,向招聘单位发放调查问卷,合 计个单位反馈份问卷,同时,对家企业进行访谈并形成访谈记录。 一智力残疾人的基本情况 调查问卷显示,名智力残疾人均处于就业年龄段,其中男性人 .%、女性人.%;二级重度智力残疾人人.%,三四级中 轻度智力残疾人人.%见表所示。 表?智力残疾人的基本情况 ’ 男 女 性别人 至岁女、 至岁女、 岁女以上、 岁以下 年龄人 至岁男 至岁男 岁男以上 一级 二级 三级 四级 残疾等级人 二用人单位的有关情况 对家用人单位类型进行统计,智力残疾人的主要就业渠道是劳动密集 型企业,有家企业招聘了名智力残疾人