转型期城市公共服务供给模式研究-以广州为例(硕士论文开题)

转型期城市公共服务供给模式研究-以广州为例(硕士论文开 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ) 硕士研究生学位论文开题报告书 转型期城市公共服务供给模式研究 ——以广州市为例 院 系: 政治与行政学院 专 业: 公共管理 研究方向: 城市公共管理 学 号: 姓 名: 导师姓名及职称: 教授 日 期: 2015年9月 1 目 录 一、选题缘起和意义 ...........................................................................3 二、研究现状评述 ...............................................................................9 三、研究的路径选择 .........................................................................26 四、研究的内容构架 .........................................................................27 五、研究方法 ....................................................................................30 六、研究创新点 ................................................................................31 七、拟将参考的文献 .........................................................................31 2 转型期城市公共服务供给模式研究 ——以广州市为例 一、选题缘起和意义 ,一,选题缘起 1.理论背景 (1)城市社会空间的极化生产:对转型期社会公共资源供给模式的反思 城市中不同社会群体间的大部分冲突都可以视为对城市正外部性追逐和对负外部性拒绝的综合体现。城市公共服务设施大多具有强烈正外部效应和不可移动特点。各种公共服务设施的外部性相互叠加～最终形成不同阶层社会群体在居住区位选择中竞争和冲突的根源～即对正外部性资源尽可能的追求和对负外部性资源尽可能的拒绝。转型期城市公共服务设施供给核式变革～使供给主体结构及运行机制体现出了与计划经济时代截然不同的特征。基于市场化和社会化改革～企业营利组织和社会非营利组织承接政府释放的部分公共服务供给职能～而传统利益格局分化进一步驱动不同参与主体的利益定位和利益实现机制差异化～使传统供给模式面临重构。在市场机制作用下～出于社会需求的复杂性和供给主体自身利益追求考虑～城市公共资源和公共投资空间分布会因不同阶层社会群体的聚集而集中在特定地域空间。通常那些拥有较高社会地位、财富或权力的强势群体占据员有利 3 的优势区位和资源～导致在社会与空间的相互生产作用中公共资源布局的社会分化被不断延续和加剧。 ,2,“非经济层面”社会问题关注,公共服务型政府构建的必然要求 当前,“以人为本”的科学发展现与“和谐社会”发展目标的提出,是对发展中的社会形势进行自觉应变和对发展目标的主动提升,是逐步从以经济建设为中心的非均衔发展向促进经济社会全面协调可持续发展的重大战略转型,其发展目标是构建公共服务型政府。 经过30年的发展,我国改革开放发展进入关键时期,改革的核心就是社会利益格局的调整。在公共服务设施供给上,政府公共部门、市场营利组织及社会非营利组织成为具有独立利益定位的参与主体。在市场化和社会化背景下,政府陆续将传统经济条件下的一些公共服务供给责任逐步分权给市场和社会。但实践证明,面对我国公民自主能力仍不完善的社会,市场机制本身的远利特性难以保证城市公共资源的有效、公平供给,政府主导仍不失一种公平有效的供给机制。国家在十一五规划展望中强调政府支出环节的调整,增加公共物品的实物转移和供给。这些基于“非经济层面”社会问题关注是政府职能转型重要标志,通过强化政府公共服务职能,建设公共服务型政府。 2.实践背景 ,1,城市公共服务设施供需矛盾要求完善其供给模式 计划经济条件下城市公共服务供给数量不足、效率低 4 下和结构失衔的矛盾,与公共服务供给决策机制的强制性、公共需求表达机制的欠缺和公共服务供给运行机制的单一性有着莫大关系。转型期以来,政府基于新公共管理理论,推进公共服务供给的市场化改革。确立了城市经营的管理体制。城市经营模式创新性地重塑了传统公共服务供给模式提高了公共服务供给效率。但同时也产生一系列问题, 首先,强调竞争、以对待消费者一样为城市居民提供公共服务,会造成对城市弱势群体利益的忽视和权利的不尊重,弱势群体会因为购买力的欠缺而不能伤其他居民一样自由表达意见和享受服务,公共服务供给公平被损害,其次,城市公共服务设施供给与需求脱节。基于城市公共服务设施经济属性的差异,市场获利能力不同,一方面公益性设施在配套过程中备受“冷落”,而赢利性设施的供给备受追捧,另一方面,城市公共服务设施的配置 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 僵化,缺少公众参与,居民意愿反映程度较低,导致服务设施供给与需求相脱节,是一些城市公共服务设施闲置的重要原因。因此,基于城市居民需求意愿重构供给模式是公共服务设施供给改革的重要出路,也是公共服务型政府建设的应有之意。 ,2,城市规划公共政策属性的回归关注不同社会群体的利益协调 转型期以来,我国的城市规划也经历了从“纯粹物质工程设计的技术工具”转向“独立的行政职能”,进而向“综合空间政策”演进的过程,呈现从单纯的技术 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 转向公共政策的趋势。是我国的城市规划最具革命性的改革。城市规划转向公 5 共政策,构建和完善与公共政策相适应的城市规划体制,需要重点关注城市公共资源的提供以及协调城市各利益群体关系,保障城市公共利益,重点完善公众参与机制,真正体现城市规划作为公共政策的透明度和参与性,维护公众利益。 改革开放以来,我国城市化水平以年均超过一个百分点的速度发展,城市在整个国民经济、社会及治理中的地位愈发重要。在此背景下,随着政府职能从经济建设主导向公共服务主导转化,城市规划更加关注如何为城市居民提供公共服务设施,并保证城市公共资源有效供给及合理分布。在城市公共服务设施供给上,其价值导向运行机制面临调整。因此城市公共服务设施供给模式的完善是城市规划公共政策职能回归的必然要求。 ,二,研究意义 1.理论意义,丰富转型期“非经济层面”社会问题理论研究 在传统供给模式下,城市公共服务设施历来被认为是政府分内事,社会公众被定位为服务设施的消费者和供给过程的“局外人”,没有参与供给决策及运行监督的权力。政府垄断城市公共服务设施的供给过程,而服务设施的消费者和直接利益相关丰体,利益诉求难以得到省效表达。在社会经济体制转剧期,随着市场化和社会化改革的深入及公民社会的逐步发育,城市政府的职能也将逐步从经济建设转向公共服务供给,其目标是要构建服务型政府,城市公共服务供给主体结构由政府、企业、非营利组织及公民多主体联合,因此 6 基于新公共服务理论构建公众需求导向的城市公共服务设施供给模式,实现公共服务设施供给模式中主体多元化、形式多样化和过程协商化,重在探讨政府、市场、社会的利益关系及利益摈合。这种以城市公共服务设施供给问题为导向,探讨转则期城市公共服务设施供给模式演进及特征,不同于现在以经济发展为主的研究,一定程度丰富了转型期“非经济层面”社会问题研究。 2.实践意义 ,1,有利于城市公共服务设施供需矛盾解决 随着城市化水平及城市居民生活水平的不断提高,城市常规人口规模和公共服务需求快速增长,给现有的城市公共服务供给体系带来了大压力,不但表现在总体供给规模上的不足,更表现为品质的下降和空间布局上的结构性矛盾。因此,公共服务需求的快速增长同公共性产品供给的严重不足被认为是我国当前最主要的社会矛盾,这种矛盾在城市社会表现最为明显。公共服务供给规模的总体不足原出在政府仍以经济增长而不是以公共服务供给为主导职能,而公共服务供给结构性矛盾的原因在于供给模式缺陷,仍停留在“以供定需、统一供给”的传统城市管制供给阶段,对不同社会群体的差异化公共服务需求考虑不足,所以政府垄断的供给模式是公共服务供给结构性矛盾的根源。 探讨转型期以来城市公共服务设施供给模式特征及演进机制,对协调政府、企业、非营利组织及公众的利益需求,促进多利益相关主体在平等基础上进行参与、沟通、协商和 7 合作,保障公众利益诉求的充分表达和尊重具有重要意义。以公众需求为导向。构建合理有效的城市公共服务设施供给模式,有利于促进政府职能的转型和城市公共服务设施供需矛盾的解决。 ,2,有利于推进城市公共服务设施供给过程中政府角色的转变 公共行政管理学认为政府行政范式共分为三类,即统治型政府、建设型政府及服务型政府。与此相对应,存在城市管制、城市经营和城市治理三类城市管理模式,而政府在三种政府范式和城市管理模式中部扮演不同的角色。基于传统公共行政理论的统治型政府中,政府的角色是全能的政治统治者。在城市管制模式下,政府负责所有城市公共物品和服务的供给,也括公共物品和私人物品,建设型政府范式的理论基础是新公共管理理论,强调在公共部门引入私人部门的管理理念和管理技术,推行城市经营管理模式,提高城市竞争力。在公共设施供给实践中,政府与市场合作,提高城市公共服务的供给效率,但却导致公平的流失和社会分化。而基于新公共服务理论的服务型政府,强调政府的职能从经济建设主导转变为以公共服务供给为主,推行城市治理的城市管理模式。在城市公共服务设施供给过程中,以公众需求为导向。在平等基础上参与、沟通、协商和合作,从而实现公共服务设施的公平、有效供给。在城市治理模式下,城市政府的角色也从城市管制模式管制者转变为多利益主体的引导者和协调者,城市政府角色和政府职能的转变也是公共 8 服务型政府构建的必然要求。 (3)为公共服务型政府构建寻找实践切入点 建设公共服务型政府是现阶段我国政府行政体制改革的基本目标。公共服务型政府的起点在于对公民权利的尊重和保护,要以公众公共服务需求为导向,在功能上转变为城市公共服务的提供者。在城市经营模式下,城市政府是一个准市场主体,甚至成为一个“超级企业”。在经济、政治利益驱动下,政府投资和城市管理重点在于追求城市经济效率。公共投资主要集中在获利能力较强的“经济型基础设施”。而公共服务设施,因其获利能力稍弱而不被重视,结果是城市公众的公共服务需求和公共利益仍得不到切实尊重和满足。目前城市公共服务设施供给过程中的矛盾就是这种现象的体现。其根源在于公共服务设施供给模式中的政府处于市场垄断地位,而公众需求得不到合理有效的表达和尊重。因此基于新公共服务理论重构转型期城市公共服务设施供给模式,强调政府、非营利组织及公众、企业在服务设施供给过程中的多元参与,保障各方的参与权力和利益诉求表达机制,有助于转型期城市政府职能定位的转型和政府与其他相关利益主体的关系协调,推动公共服务型政府的构建。 二、研究现状评述 ,一,国外城市公共服务设施供给研究 1.城市公共服务设施供给理论演进 二战以后,西方由于国家公民社会的崛起,城市公共服 9 务的社会需求和供给范围不断扩大,进入了公共部门管理改革时代,公共服务的供给及管理方式发生了巨大变革。基于不同的公共服务供给理论,政府公共服务供给政策及城市公共服务设施研究出发点和研究内容也有不同。根据西方国家社会经济背景变化、公共服务供给理论演进及公共服务设施研究重点的差异,将西方国家公共服务设施研究分为三个阶段, ,1,1945一1970年代,公共服务“单中心”供给理论 西方国家城市公共服务设施的完善供给始于19世纪末。出于经济和产业的发展需要,西方国家首先将公共健康设施纳入政府统一配置范畴。二战后,受社会经济环境影响,西方国家普遍建立福利国家 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,实现全民福利化,认为政府是社会公共服务的唯一提供者,能够保障居民享受较好的物质生活设施,因此公共服务由政府“单中心”提供从一开始就得到多数派的支持。1954年Samuelson基于市场失灵理论进一步论证了公共服务由政府竞争性,市场机制在公共服务供给领域几乎全部失灵,而政府供给则可以达到社会资源配置的“帕累托最优”(Samuelson,P,A,,1954)。但事实上,由于政府的自利性,其高度垄断的供给行为会破坏稀缺资源趋于最优配置的过程,产生“政府失灵”现象。 ,2,1970一1990年代,公共服务双主体联合供给理论 20世纪70年代,在战后最严重的经济危机的压力下, 10 西方国家新自由主义兴起,其核心就是提倡自由价值观,反对国家干预,恢复自由经济传统,在公共服务供给领域提倡引入市场机制和与第三部门合作,理论基础是新公共管理理论和政府与第三部门联合供给理论。 新公共管理理论最显着的特征就是将市场机制引入公共服务供给领域,即通过社会公共服务供给的民营化,减少政府在公共服务供给领域的干预,利用私有机制的功能来满足公众的需求。民营化过程不是财产简单地由公共部门向私营部门转移,而是政府和企业之间角色和关系的改变,包括所有权、运营、控制和管理(Batley,R,1996)。萨瓦斯总结出政府促成民营部门进入公共产品和服务领域的三种途径,即 授权 个人房产授权委托书公司各类授权委托书模版医师授权办法餐饮分店授权书产品代理授权书范本 、撤资及置换。 公私合作伙伴关系(PPP)是新公共管理理沦的一种实现模式,广泛应用于各类公共服务设施的供给实践,有助于实现公共服务供给过程公私合作“双赢”, Savas E.C.,2006)。第三部门是指不以营利为目的的社会组织,第三部门的出现是市场失灵和政府公共物品和服务供给不足的结果(Kirwan,R,M,,1989)。因为非赢利组织不受“分配约束”,不会为了追求利润而降低品质,公共物品和服务若由非营利组织的第三部门完成,生产者的欺诈行为便会得到有力的遏制(周燕,梁栋,2012)。汉斯曼根据公共服务供给的资金筹集及其实际配置特征,提出政府和第三部门合作关 11 系的四种模式,政府主导模式、第三部门支配模式、双重模式和合作伙伴模式(Hansmann,H,1988)。杨进一步将两者关系明确界定为对抗、补充和合作互补三种类型(Young,D,2013)。公共设施和服务的双主体联合供给理论在政府权力下放、引入竞争机制和实现供给主体多元化方面实现了创新性突破。但由于政府和企业的“自利性”及公共服务供给过程的“信息不对称”往往会产生不利于公共利益的“契约失灵”现象。同时由于第三部门在资金和政策上对政府的依赖,容易丧失自主性,导致政府与第三部门合作易陷入“官僚化”而产生“志愿失灵”。 ,3,1990年代以来,公共服务的多元供给 进入90年代以后,随着科技产业的快速发展以及经济全球化,社会贫富差距越来越明显。凯恩斯学派经济政策和新自由主义都饱受批评,由此引发了西方福利国家的合法性危机。在福利制度上折中新自由主义和福利国家的思想与政策,第三条道路福利制度兴起。,在公共服务供给上主张实现投资主体的多元化,使政府、市场、社会和个人都参与对福利资金的投入,扩展社会保障对象以避免社会分化。公共服务的多元主体互动供给理论包括公共服务供给治理和新公共服务理论。 管治理论兴起于20世纪90年代,认为随着经济领域和社会领域自组织力量的发展,在私营部门与公共部门、政府 12 与非政府组织之间的传统界限逐渐被打破,公共物品和服务的供给过程也演变成为政府、市场、第三部门组成的复杂合作网络的治理过程。治理是政府、市场和社会非营利组织主体之问关系实现秩序化的方式,它包括更为复杂的机制、过程、关系和制度,可以借助不同利益相关者通过集体行动表达他们的利益和协调他们的差异(Young,D,2013)。管治理论就是要在公共物品和服务领域建立起一种有效的协调机制,在政府、市场和社会三方之问努力构建多元权力与权利均衡,强调功能互补、权利依赖的合作关系,实现参与主体各方的“多赢”合作(刘筱,闫小培,2006)。 新公共服务理论指的是关于政府公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念。新公共服务理沦认为,政府公共部门在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,工作重点是建立一些明显具有完善的整合力和反应力的公共机构。 King和Stivers认为政府有责任充当“中间人”,将多元参与供给主体都集中在谈判桌前进行磋商和谈判,形成政府、公民、社会组织及市场主体多维互动的新局面(King,C,Stivers,C,1998)。其理论渊源主要包括民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和后现代公共行政等理论(周燕,梁栋,2012)。 综上所述,西方国家城市公共服务供给模式先后经历 13 了政府单中心供给、政府与市场或政府与第三部门双主体联合供给及政府、社会、市场及个人多元主体供给三个阶段,是一个从重视政府到重视非政府组织,从重视提供者到重视消费者,从重视公共管理到重视公共服务,从重视单项服务到重视服务体系的过程。利益取向的公共性和公共权利运行多向度是公共服务供给改革的本质趋势,目的是期望实现公共服务供给效率和公平的均衡。 2.城市公共服务设施供给模式变革 现代经济学认为公共物品和服务的提供有两种途径,一是消费者付费,另一种是征税,即不管你消费与否,你必须付费。但第三方式逐步崛起——自愿服务部门,它是出于自愿贡献动机资助服务提供,即不管你消费与否,你都可以选择你是否付费。自愿服务部门存在是假设大多数人认为搭便车是“道德错误”(Sugden,R,1984)。组织理论认为公共机构、营利组织和作为第三部门的非营利组织有着不同的激励和制约机制,产生不同的行为和结果,影响服务提供的生产和交换成本。因此,充分认识不同组织机构的运行机制对公共设施和服务供给模式的选择极为重要(Ferris,J,M,,E,Graddy,1 994)。 ,1,传统供给模式 在传统的经济理论中,政府是城市公共服务设施供给的主体,其理论基础有如下三个学说,第一个是公共物品理论。 14 根据公共服务设施特征,公共服务设施中部分被定位为公共服务,私营公司不能够充分提供,或根本不会参与公共服务没施的提供(提供者不能收费,消费者无需竞争)。第二是市场失灵理论。一些特殊类型的公共设施市场供给效率低,甚至不可能由市场供给,可能导致市场失灵,包括垄断倾向设施(供水设施)、投资巨大或受益不确定设施(大型地下设施)、正外部性(接种疫苗)、负外部性(工业污染)及生产者和消费者知识信息不对称设施(健康服务)。第三是社会公平理沦。不沦居民是否有能力或付费意愿,部应享有由政府主导供给的基本公共产品和服务,如教育和医疗健康服务没施。奥斯特罗姆将公共产品纯政府型供给理论称为单中心理论,其特征就是只有政府一个供给主体,政府这个单一的权力中心来决定公共服务供给内容、供给规模及供给路径。 政府机构及公共事业通常运行效率低下,原因在于缺乏私营机构员工所具有的高效激励,这种理念驱动政府机构改革和公共服务私有化改革。戈尔报告强调提高效率的重要性,提出“重视结果,而不是繁文缛节”,在政府公共部门,基于政治多中心原因,公共服务供给需要平衡具有不同偏好倾向的权力要求,从而导致决策过程犹豫不决和僵局,激励弱化。其实如同经济,政府决策也难以琢磨,但必须接受多样化的折中妥协,(Cox,K,R,,1984,Dixi,A,1997)。在发展中国家,高比重义务教育(尤其是中学)阶段的私立学 15 校高就学率,是公共支出有限导致的结果。绝大多数公众希望送子女到公立学校,但却被拒绝,由此被迫就读私立学校,由此造成的“过剩需求”(James,E,1993),是引发教育设施供给矛盾的根源。 ,2,市场化供给模式 新古典经济理论和政府失灵理论都强调市场竞争机制的效率。公共服务的非竞争提供将导致分配低效和生产低效,政府有责任保证公共服务供给,但并非一定要政府生产,要实现政府角色由公共服务实际生产者向提供者转变,更多的关注公共服务供给的政策标准、制定、组织安排、融资及生产者规范(Batley,R,1996)。 发展中国家城市政府面临的最复杂问题之一,就是相对于城市人口规模迅速增加及居住拥挤程度,城市公共服务设施供给严重不足。政府对于解决公共服务设施供给不足的方法主要是增加公共部门服务设施投入和改解决公共服务设施供给不足的方法主要是增加公共部门服务设施投入和改革服务设施供给参与主体结构。政府失灵及投资不足使政府在公共服务设施供给过程中功能逐步萎缩,从服务设施最主要的供给主体转变为启动供给战略变革的协调人(Ibem,E,O,2009)。实际上,股东是民营机构中心,最高管理者和董事会对下属管理人员及员工激励有着全部控制权,虽不会有类似政治“多中心化”问题,可以具有较高服 16 务供给效率,但也存在自身问题。公共服务供给市场化改变了公共服务供给中服务提供者的直接或间接角色。世界银行根据公共服务所有权责任、融资、运营及维护特征提出了公共服务提供的五种制度选择,分别是公办公营、公办私营(包括私人垄断、私营提供者竞争及竞争性市场)、社区或用户提供及混合提供(表1—6)由于维持设施提供的财务困难及机构调整原因,西方发达国家在私有化道路上走得最远,并声称通过合同外包等形式取得公共服务提供效率的重大提升(Bank,W,1 995)。 ,3,分权化供给模式 近二十年来,分权化成为发达国家和发展中国家政治改革的核心事务,但各方观点仍存在较大差异。支持者认为分权能够提高政府对城市居民需要的响应程度。反对者认为在分权化背景下,地方政府又缺乏财力、人力和技术资源而对公共服务需求无能为力,因此支持权利仍然应该保留在拥有相对丰富资源的中央政府手中(Zhang,Zou,1998) Rondinelli等通过实证分析认为通过中央政府分权,提高地方行政管理能力,能够对地方居民的公共服务设施需求做出迅速反应,尤其是能够提高被中央政府所忽视地区的公共服务设施可到达性(Rondinelli,Cheema,1983),世界银行研究也表明,居民对分权之后地方政府及服务设施供给满意度显着提升(Bank,W,1995)。Fisman和Gatti通过180 17 个样本国家数据比较分析,认为财政分权能够降低公共服务供给的腐败机率,分权化与政治参与、社会发展及经济管理质量存在正相关(Fisman,2013),Fa—guet通过对比,发现政府在分权前后存在如下变化,在投资领域,分权前的中央政府投资主要集中在交通、化工及能源,占投资总额的73,,分权后地方政府将79,的资金投入到教育、城市发展、卫生及水资源管理方面。说明中央和地方政府的投资优先考虑因素存在差异,在投资的地理分布上,中央政府投资呈现严重的空间不平等现象,而分权后的地方政府投资的空间分布则相对公平,分权化极大改变了公共投资方式,日益关注地方需求,根据地方需求来决定投资方式的选择(Faguet,J,2013,。 ,4,第三部门(非营利组织)供给模式 第三部门也称非营利组织,是指不以营利为目的的社会组织,第三部门的出现是公共设施和服务的市场和政府供给不足的结果(Kirwan,R,M,1989)。同时,非营利组织的出现是因为公共设施或服务提供者与购买者之间的合同关系难以确立(watt,G,2002)。因为非营利组织不受“分配约束”,不会为了追求利润而降低品质。公共物品和服务若由非营利组织的第三部门完成,生产者的欺诈行为便会得到有力的遏制。现实中非营利组织出于对名声的关注而保证服务提供质量,这类服务对营利组织具有排斥性。 18 非营利组织服务提供高度集中在一些具有一定的公共物品性质的服务领域。儿童看护,医疗服务、教育及老年人照顾等。在这些部门,服务的提供者和购买者通常都有一种公德意识,并认为保证服务质量水平至关重要。他的假设前提是这些服务与其他大多数服务存在重要区别,如金融、保险等专业服务,那些领域较少存在公德意识(Francois,P,2003)。 从1980年代初,美国联邦政府和州政府将其部分职责从政府公共部门转向非营利组织,包括教育、住房、医疗及健康服务等。一定程度上,非营利组织可以看成是企业组织和政府机构的混合,其又与二者不同。与营利组织不同(类似政府),非营利组织没有所有者,也不存在利润分配,另一方面,与政府机构不同(类似企业),非营利组织必须在资源基础上筹集资金,但无须交税。非营利组织最确切的影响在于产生了一种不同于政府和市场的行为方式。在具体的服务设施供给过程中,当非营利组织进入一个有政府公共机构及营利组织主导的服务领域时,比如学校、医院及图书馆等,他们提供服务类型和规模的影响因素与公共组织和营利组织显着不同。因为非营利组织运营资金来源于自愿捐赠,所以必须保持财务收支平衡。非营利组织往往会针对没有达到满意资助目的的活动采取行动,认为这样会具有更高价值。因此,非营利组织提供的服务组合及收费标准通常与政府机构 19 和营利组织有着巨大的差异(James,E,1983)。 ,二,国内城市公共服务设施供给研究 1.城市公共服务设施供给模式研究 ,1,经济学视角的公共物品供给模式研究 经济学认为公共物品的公共性和私人性是具有程度之分的,科学探讨这两个特性的程度和权重,能正确决定其供给主体及相应制度设计,选择合适的供给模式。公共物品供给是众多因素决定的函数,按照完全市场理论的公共性决定产品供给存在很大的局限。提高公共物品供给效率取决于如何发挥市场的作用,提高政府管理水平(刘成,2012)。冯云廷等认为城市公共服务提供的制度安排存在多个潜在的选择和多样化供给模式,对于非纯公共物品类服务,政府投资与民间投资行为之间不应该是替代的,而是互补的。改革实践证明,公共设施与服务领域引入竞争是增加有效供给、提高效率、改善服务质量的最有效的手段(冯云廷,骆德武,2007)。 综合国内外现有供给模式,公共物品可以由政府、市场和社会供给,但不同的主体结构及制度安排都存在一定的缺陷。潘文轩认为应针对不同公共物品选择不同的制度安排,提高不同制度安排对公共服务设施供给效率,是公共物品供给制度安排和机制设计的重要内容。政府、市场(企业)和志愿事业组织之问的组织边界比较清晰,但功能边界却不清 20 晰,原因是公共物品和私人物品的边界模糊。因此合理界定政府、市场和社会三者功能边界,是保证公共物品充分有效供给的前提。并通过实证分析,潘文轩发现在公共服务供给的投资主体上,城市政府的供给责任不断加大,但相应的投资支出却不能随之相应增加,从而城市政府公共产品和服务的供给负担越来越重(潘文轩,2006)。基于公共经济学视角,宋英杰从产品消费属性角度将公共事业划分为纯公共产品、准公共产品和特殊私人物品三个类别,认为公用事业产品不等同于混合产品,公用事业改革不等价于民营化、市场化。根据不同类别产品的消费特性,公用事业产品供给模式是以财政供给模式为基础,以混合供给模式为主要方向,以私人供给模式为补充(宋英杰,2007)。 ,2,城市公共服务设施供给模式变革 在我国传统公共服务体制中,政府角色存在错位或缺位特征。政府包办城市公共服务设施供给全部过程,制度设计呈现国营和国家垄断偏好,而随着民间和政府共同作为服务设施供给主体,其供给的制度设计必然呈现多元主体供给模式的市场化倾向,目前城市公共服务设施供给一方面为了适应市场化改革,引入市场经济机制,但另一方面,传统体制的特征还广泛存在(王雅丽,张春艳,2003),它是城市公共服务供给效率低下、供需矛盾产生的重要原因。因此政府必须转变传统公共服务理念,创新公共服务体制,做好对公共 21 服务供给的宏观调控,对公共服务的供给过程进行严格的监督检查,且对关系到国计民生的公益事业还必须进行直接经营和直接干预(李丹燕,陈烈,200l,陈为邦,2012)。周义程称传统条件下公共服务供给方式为纯政府型供给模式,是指由政府独家包揽公共产品提供和生产的一种典型性公共产品供给模式(周义程,2008)。蔡彤从政府行为负外部性的角度探讨了政府在公共决策、公共产品供给过程中的失灵问题,认为公共物品及服务多元化供给是防范政府行为外部性的重要途径。需要正确定位政府职能,推动市场化进程,恢复公共部门之间竞争,重视与第三部门在公共物品供给过程中的合作(蔡彤,2012),随着市场经济体制改革的逐渐深入,王嶝嵘和周春山认为城市基础设施的供给主体、建没资金来源、供给对象、供给依据、空问布局也随之出现了相应的变化,其中供给主体的转变是其他特征产生变化的根本原因(王嶝嵘,周春山等,2012)。徐清海认为发达国家城市公共服务设施供给的模式有如下六种,分别是,企业化模式、服务型政府模式、共同参与模式、社团模式、支持增长模式、福利模式。而我国公共服务设施供给的现状特征是高度垄断、总量不足和结构失衡,因此我国城市公共设施服务模式的改革选择应该是政府直接供给模式、特许经营供给方式及市场供给方式等多种方式相结合。 2.城市公共服务设施配套指标体系研究 22 从1978年开始,随着住房商品化改革的深化,城市公共服务设施配置逐渐不再由国家统一投资、统一配置,但仍以“千人指标”为主导供给标准(水亚佑,199l,史奉羔,1992)。1993年,原国家建设部颁布了《城市居住区规划设计规范》(GB50180—93),要求居住区的配套建设设施,必须与居住人口规模相适应,城市居住区公共服务设施建设指标研究至此开始兴起(赵民,林华,2002,苏振民,林耀,2007)。 随着社会主义市场经济体制改革,均质的城市居民社区状态被打破,城市居民逐步实现从”单位人”向“社会人”回山,城市公共服务设施配置主体及指标规范都得到了较大调整。在市场机制的作用下,城市居民出现职业、经济收入、文化价值现的差异,导致居民群体的公共服务设施需求分化,城市社区地域空间分层日益明显。因此,计划经济条件下形成的居住区公共服务设施配套体系已不能适应城市发展现状需求,需要调整配套思路使之适应社会主义市场经济发展(陈燕萍,2013,杨展、赵民,2002)。在建设方式上,原有的“干人指标”和“占住宅建筑面积的比重”的公共设施配置体系急需市场经济调节的有效补充(遇大兴,黄为寅,2013),周建军进一步提出针对市场不规范行为,要加强市场经济条件下公共服务设施配置的监管,特别是城市规划的自身的调控作用,通过法律规范,约束市场盲目和失灵行为(周建军,2013)。基于对市场经济条件下城市居住空间分异 23 现象的分析,刘冰等建议城市居住区公共服务设施建设应从住区建设与管理摄式上进行改进,提出加大住区周边的城市公共服务设施的投入,缩小住区内外部环境的差异,强化使区多层次的综合服务功能(刘冰,张晋庆,2002)。 在市场经济条件下,政府要调整职能,要发探市场的资源配置优势。按照对公共服务设施的经济属性区分,政府应承担提供其中公共产品的义务和责任,市场负责提供私人产品(何剑枫,2013)。基于社会经济体制改革、技术领域的宏观发展趋势分析,唐子来推断居住区服务设施中公益性设施的需求趋势将会强于营利性设施。在公益性设施中,教育设施、老人设施和社区设施的需求将会越来越显突,在营利性设施中,服务型商业设施的需求趋势将会强于零售型商业设施,并出现了休闲服务和信息服务等新的需求类型。公共服务设施分布受人口结构变化、经济运行方式变化、生活方式变化、价值观念变化及信息化影响,出现需求分化、服务半径扩大、强调以人为本、强调服务功能等发展趋势(唐子来,1999)。因此在城市居住区未来的公共服务设施建设中要相对减少行政管理设施,增加金融、体育和社区便民设施,调整文化、医疗、教育和商业服务设施,增加居住区信息化、智能化项目(张仁俐,赵旭等,2011)。在运营方式上,杨团等探讨市场经济条件下公共服务设施的运营管理机制创新,明确公私伙伴关系(PPP)模式在城市公共服务设施建设中的 24 优势和作用(杨团,2011,李秀辉,张世英,2002)。 ,三,国内外相关研究的评价 西方城市公共服务设施供给研究起步早,伴随西方国家福利政策变革的持续开展,系统研究主要集中在供给模式变革、区位选择及空问布局和社会分异等领域,研究方法多样化,从区位分布模型到将居民社会经济属性与服务设施布局相结合的GIS综合空间分析,定量和定性相结合,新方法层出不穷且有逐步综合的趋势。从大卫?哈维的《社会公正和城市》起,西方众多学者从不平等和不公正的视角关注城市地域差异,对相关政策效应的平价也以是否消除或减少了地域不平等和不公平为标准,而对不公平程度及其产生的更广泛社会背景缺乏深入讨论(Powell,M,Boyne,2011)。在西方国家城市社会阶层进一步分化背景下,城市公共服务设施分布和使用机会公平受到越来越多的关注,而城市公共服务设施空间分布形态受制于供给主体结构及其运行机制调整,构建需求导向的供给模式,需兼顾供给效率与公平(Hare,T,S,,H,R,Barcus,2007)。以上是城市公共服务设施供给研究的重点,相关研究有进一步深入和细化趋势。 基于转型期社会经济背景,国内城市公共服务设施相关研究主题重在对市场经济条件下公共服务设施配套指标完善、供给模式变革及城市快速发展背景下城市公共服务设施 25 建没实践的探讨,随着社会阶层分化研究的深入,城市公共服务设施社会分异及空问公平研究也日渐受到关注。但总体看来,国内城市公共服务设施供给研究起步晚,仍处于起步阶段,主要表现在研究主体分散不成体系,缺乏系统研究框架和理沦支撑,城市政府职能转变和城市管理模式变革背景下公共服务没施供给主体、供给机制演变的分析不足,而由供给主体结构和相应制度没计构成的供给模式变化才是当前城市公共服务设施供给问题根源所在。正如阿马蒂亚?森所提到的,“即使饥饿是由食物短缺引起的,饥饿的直接原因也是个人拥有交换权力的下降。”同样,忽视公民权利、利益诉求和价值的供给模式是转型期城市公共服务设施供给问题产生的直接原因,而供给模式变革受制于转型期社会经济体制变革背景下供给主体结构及相应制度设计的变化。 综上所述,对比国外城市公共服务设施供给相关研究,国内研究存在如下不足,一是宏观尺度的理论探讨较多,而出于微观视角实证分析不足,宏观与微观相结合的模式总结少有涉及,二是在社会经济体制的转型中,对城市公共服务设施供给主体结构及相应制度设计变革的作用机理、供给模式演进的社会空间效应评价及机制重构探讨不足,有待进一步研究。 三、研究的路径选择 26 本文立足于中国社会经济体制转型的宏观综合背景,研究城市公共服务设施供给格式变化及动力机制,并以问题合理解决为导向,基于新公共服务理论,重构转型期城市公共服务设施供给模式,为社会公共资源的合理分配及公共服务设施供需矛盾合理解决提供理论基础。在此研究目的指引下,首先是对国内外城市公共服务设施供给相关研究进行综述和述评,把握相关研究的最新进展,其次以广州为对象,以供给模式历史演变及现实案例分析视角探讨广州城市公共服务设施供给模式的演变过程,再次从公共服务设施供给模式的主体结构和运行机制的制度设计两个层面探讨转型期广州城市公共服务设施供给模式及特征,接着从案例实证剖析视角对比转型的后广州教育和医疗服务设施供给根式的演变,随后在总结转型期广州城市公共服务设施供给演进特征的基础上,探讨其影响因素及动力机制。基于新公共服务理论,本文最后评估了广州城市公共服务设施供给模式转型效应,在建设公共服务型政府和城市治理模式背景下重构供给模式,并提出相应实施路径。 四、研究的内容构架 一、绪论 ,一,研究背景和意义 1.研究背景 27 2.研究意义 ,二,研究综述 ,三,研究思路与研究框架 1.研究思路 2.研究框架 ,四,研究区域、资料来源与研究方法 1.研究区域界定 2. 资料来源与资料评估 3.研究方法 二、广州城市公共服务设施供给模式的基本现状 ,一,广州城市公共服务设施现状空间分布格局 1.公共服务设施现状空间分布规律 2.公共服务设施的属性特征空间分布 3.公共服务设施空间布局社会分异 ,二, 广州城市公共服务设施供给特征 1.供给主体及资金来源多元化发展 2.多层次公共服务设施网络逐步形成 3.空间布局社会分异特征显著 4, 城市规划指导作用得以体现 5.商业、体育及社区服务设施发展快 ,三, 广州城市公共服务设施供给模式的内容 1. 多元化供给主体结构 2.供给模式多样化的制度设计 3. 供给模式类型 28 4.供给模式特征 三、广州市公共服务存在的问题与成因 ,一,存在的问题 1.为企业服务中的缺位、错位与越位 2.城市“马路拉链”层出不穷 3.农民工子女入学依然困难 4.城市弱势群体生活缺乏有力保障 ,二,问题成因 1.企业服务供需存在脱节 2.城市基础设施供给体制尚未理顺 3.城市教育供给模式配置不均 4.居民综合服务供给的脱节 四、广州市公共服务供给模式的重构 ,一,重构的基本方面 1.供给目标重设 2.供给主体重组 3.供给机制重构 4.综合供给模式 ,二,重构的基本路径 1.政府行为的规范 2.市场企业组织行为规范 3.非营利组织行为的规范 五、结论 29 五、研究方法 ,一,GIS空间分析法 空间分析是地理信息系统GIS的核心功能之一,空间分析可以揭示内在的规律和特征。GIS空间分析包含丰富的功能,常用的分析方法包括空间可视化、空间查询、空间计算、临近分轿和网络分析等。本文根据需要,利用圈层分析、扇形分析、叠置分析等方法对广州城市公共服务设施的空间特征进行可视化表达。另外利用空间计算和网络分析计算不同空间单元的设施规模及可达性,并结合空间自相关技术,对服务设施分布的空间公平程度进行综合评估。 ,二,社会调查方法 社会调查方法就是应用科学的方法,对特定的社会现象进行实地考察,了解事件发生的原因及其作用机制,从而提出解决社会问题的对策。城市公共服务设施供给是纷繁复杂的城市问题之一,社会调查方法运用有助于解析事件运作过程及其作用机制,本文就是运用访谈、实地踏勘及问卷调查的社会学方法获取研究案例的第一手资料。 ,三,宏观评估与微观案例剖析、定性与定量分析相结合 宏观分析重在对事物特征的全面把握和认识,具省微观视角难以企及整体思维和针对性。因此在对广州城市公共服务设施供给模式及供给特征总结,本文是从宏观层面出发,采用事件史的分析方法,按时间顺序追溯广州城市公共服务设施供给模式变革历程,针对公共服务设施供给特征的整体描述,基于数据可获得性,本文采用定量的方法,将中心城 30 区公共服务设施分布与不向空间单元人口属性相对接,探讨服务设施供给的社会分异及空间公平特征,但仅出于宏观视角的空间分析又难以认识事物变化的深层次原因及作用机理,因此宏观分析也需要借助能对事物进行更深入了解的微观分析,才能对研究对象进行更深、更全的认识。本文以典型案例研究为突破口,采用人类学、社会学的调查和研究方法,对当前广州城市公共服务设施供给问题产生过程、利益相关主体及利益机制进行更加深入的分析。 六、研究创新点 ,一,研究对象及主题创新 本文将城市公共服务设施作为单独研究对象,构建供给模式研究的系统框架,丰富了转型期“非经济”层面社会问题的理论研究。 ,二,研究视角创新 本文从供给主体利益协调机制变革的视角研究供给模式转型,注重供给模式演进过程的研究。 ,三,理论方法创新 本文基于新公共服务理论重构转型期城市公共服务设施供给模式。 七、拟将参考的文献 [1]金南顺.2009.城市公共服务理论与实践,北京,中国社会科学出版社, 31 [2]艾大宾,王力,2011,我国城市社会空间结构特征及其演变趋势[J],人文地理,16(2). 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