农民工劳动权益保障问题研究

农民工劳动权益保障问题研究 西南财经大学 硕士学位论文 农民工劳动权益保障问题研究 姓名:陈樨圆 申请学位级别:硕士 专业:人口学 导教师:潘力;张俊良 20060401 力和智慧,破解农民工问题的探索者。然而,我国农民工合法权益保- 护工作仍存在许多问题,农民工权益状况仍令人堪忧,在现有法德制 度和司法体制的框架下,不对相关法律制度和司法体制进行改革与完 善,企图单纯依靠政府行政方式来保障农民工合法权益,是难以持久、 彻底地解决前述问题的。农民工问题的彻底解决需要更多的人去参 与,包括农民工自己,也包括更多怀有梦想的人,因此,今天我们将 目光投向生存和权益极度需要关注的农民工们,试图站在探索者的肩 上,探讨一些保障农民工劳动权益的思路,力求 为破解农民工问题提 供一些可能性。 ? 本文的结构共分四章: 第一章系统地 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 了农民工群体的特殊性,介绍了农民工对劳动 权益保障有特殊需求的大背景。按农民工自身的属性和特点分析,指 出了农民工是职业为工人,户籍在农村的,介乎于城乡身份之间的‚第 三元?。接着分析了研究农民工劳动权益保障的意义,从农民工的边 缘性和弱势性的淘度提出了 ‚单独保障农民工劳动权益问题的必要性 和重要程度?。接着界定了一个重要概念‚劳动权益?,明确了 ‚保障 劳动权益的过程就是实现劳动权的过程?,并明晰了劳动权益的 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 .. 和体系,将劳动权益的保障方式按劳动者的就业状态分为就业状态的 保障和失业状态的保障。最后,分别分析评述了西方社会保障理论和 对劳工问题的对策以及我国学者对农民工劳动权益保障问题的研究, 并分析了农民工劳动权益保障的复杂性,为下文的分析作好了理论铺 垫。 第二章简略地分析了农民工劳动权益保障缺失的现状。本章按照 第一章提出的劳动权益的内容和体系,分別引用各种统计数据对农民 工的就业权、劳动报酬权、职业安全权、福利和社会保障权的现状进 行了阐释。首先介绍了农民工在就业政策上的不帄等待遇和就业权实 现的途径和手段上受到的阻碍,然后分析说明了现阶段农民工取得劳 动报酬权的实际情况与相关法规规定的劳动者的劳动报酬权尚存极 大的差距,指出拖欠民工报酬问题是‚农民工的众多被侵害的利益之 中,最为严重和最被关注的问题之一?。其次,从劳动福利权和社会 保障权的角度阐述了农民工休息权得不到保障,健康权、获得劳动卫 生和安全权被严重漠视,没有完整的劳动保障体系和相应的社会保障 体系的现状。最后从权2 益实现的保障程序方面分析说明了农民工缺乏 必要的劳动权益监督保障机制和在权利受侵害的时候缺乏必要的救 助途径的现实状况。 第三章深入挖掘了农民工劳动权益保障的影响因素,不仅从制度 上分析了农民工劳动权益得不到保障的根源,还从劳动权益实现的要 件上分析了影响农民工劳动权益保障体系建立的利弊因素,为下文的 政策思考做好了准备。首先从我国的户籍制度入手,详细探讨了城乡 有别的户籍体系形成了城乡权益保障上的不帄等,指出户籍制度是导 致农民工权益城乡利益差别的基本原因;其次分析了农民工的就业特 点——非正规就业对农民工权益保障的正反两方面影响;接着从国 家、用人单位和社会观念三个角度指出了全社会普遍的劳动权益保障 意识的建立的重要影响;最后指出T农民工自身竞争力的欠缺对其劳 动权益保障的影响,并从农民工自身的竞争力和维权意识方面分析了 农民工自身内在因素的重要影响。 第四章试图在前文分析的基础上对农民工权益保障问题进行战 略思考。首先根据前文的分析,指出了保障农民工劳动权益的基础是 改革现行户籍制度,并简要分析了在农民工权益保障问题上的户籍制 度改革的基本思路;然后从法制手段的角度肯定了健全的立法、司法 和执法体系是农民工劳动权益保障的制度保证,提出了重视劳动合同 的重要性;接着提出应从增加就业岗位的角度首先保障其实现就业 权;再次从提高农民工的组织化程度——提高农民工工会以维护农民 工劳动权益的角度进行了一些探索;最后对提高农民工自身素质的方 式的选择进行了思考。 目前,学术界对农民工问题的研究很多,本文试图在以下几个方 面做新的探索: 第一、目前学术界对农民工权益保障研究多是从整个权益体系上 进行探讨,本文着重选取劳动权益作为研究的出发点,并主要釆用了 法社会学的分析方法,选题和分析方法保证了文章可以从一个角度进 行新的、较为深入的挖掘。 第二、在对劳动权益保障进行战略思考时,笔者注意了从挖掘的 原因之中寻找从根源上解决问题的办法,同时强调了构建劳动权益保 障体系的系统性和长期性以及各种手段的协作性,提出了相对实际且 可行的政策建议。 . 本文釆取了规范分析和实证分析相结合,引用调研和各种统计、 文献资料,并加以提炼。但由于笔者水帄有限,加之研究、调查的手 段和资源的局限,占有 材料不充分,故本文存在诸多不足之处。尤其 是对资料背后所隐藏的内在规律性的挖掘做得还不够,还有些地方实 践与理论结合不是很有说服力,这是我今后努力的方向。本文权当抛 砖引玉,请各位师长同学批评指正。 关键词:农民工 劳动权益 保障 4 ABSTRACT In recent years, there are more and more peasants go out to find work. According to the sample and investigation of State Statistics Bureau, rural labor force worked to go out amount to 113,900,000 in 2003, the contribution to the increased income of peasant was about 37.1%. In recent years, their important function and existence state in the social economic development have already aroused the attention of social circles. Our government has devoted more efforts to protecting the legal rights of migrant worker. The central and local governments have made more new policy and order to pull down the hedge of the original system, explored and established new system in some of the administrative divisions. It is taller and taller that the voice and interests of the security of migrant worker's legal rights, the migrant worker's own consciousness of safeguarding their rights is stronger and stronger. However, the rights and interests safeguard work of migrant worker still has a lot of problems, their condition is very worrying. Under the existing frame of legal system and the judicature mechanism, it is difficult to solve aforesaid problem lastingly and completely by simply depend on the way of administration. Solving the problem need more participant, include the ones nourishing the dream of social harmony and migrant workers themselves. Therefore, we cast sight on migrant workers today, attempt stand at shoulder of seeker, probe into some way of the protection of migrant workers and make every effort to offer some possibilities for explaining the problem. The main content and view of this thesis are as follows: In chapter one, it is analyzed of the particularity of migrant workers, and recommended the background that migrant workers have special demand of the work rights and interests protection. According to analyze the attribute and character of the migrant workers themselves, it has been pointed out the migrant workers are the ones job for workers but the household register is in the countryside, whose identity is "the third type" lie between the urban and rural areas. Then analyze the meaning of the rights and interests protection of migrant workers, and put forward "the necessity and importance of ensuring the work rights and interests of migrant workers" from the edge and poorness of them. Then define a important concept "work rights and interests", it could be equated "the course of ensuring work rights and interests with realization of the legal right of labor ”. Then, getting distinct to the content and system of work rights and interests, and dividing the way of protection into employment protection and unemployment protection according to employment state of laborer. Finally, it has been reviewed of social security theory and laborer counter-measure of western and our country ensure to study the problem correctly, then been analyzed of the complexity that the rights and interests ensure that the rural worker has worked, in order to done a god job in theory foreshadowing for the analysis hereinbelow. In chapter two it has been analyzed the lack of migrant workers that the work rights and simply. In this chapter, according to content and system of work rights and interests that chapter one put forward, it has been quoted various statistics to explain the current situations of employment right, labor remuneration right, employment security right , and welfare and social security right of the migrant workers separately. At first, have introduced the unequal treatment on the employment policy and the hindrance received on route and means that rights realize; then it has been pointed out that "it is the most serious and most concerned problem of the migrant worker problem that in arrears with migrant worker's remuneration. Secondly, from work welfare right and social security angle, it has been explained the rest right, health right, industrial health and security right of migrant worker are ignored seriously, and the lack of whole work security system and corresponding social security system. At last,it has been explained the current state that the absence of intendance and protection system. Chapter three excavate the factor that influent the rights and interests protection of migrant workers, and not merely analyzed the origin that the rights and interests can not be ensured of the rural worker, but also analyzed pros and cons factor that the realization of security system setting up on work rights and interests, ready for thinking deeply in policy herein below. At first proceed with household register system of our country, probe into in urban and rural areas to have other household register system form the inequality of urban and rural rights and interests, point out dualistic development strategy is the basic reason of the rights and interests different among urban and rural areas; Secondly, it has been analyzed the employment characteristic of the migrant worker —— anomalous employment,influence to migrant worker the pros and cons that rights and interests ensure; Pointed out the importance that general work rights and interests consciousness of whole society then; finally pointed out it is an important condition of the personal efforts and safeguard the rights consciousness of migrant worker for their work right and interest. Chapter four attempt to carry on the strategic thinking of migrant worker's labor right and interest on the basis of analysis of the preceding paragraphs. According to the analysis of preceding paragraphs, have pointed out the fundamental strategic concept of the whole system is reforming the system of the current household register, and the basic thinking of the household register system reform of brief analysis; Then affirm the importance of the wholesome legislation, justice system from the angle of the legal means; and analyzed the different of not obtaining employment migrant workers and obtaining employment migrant worker on the protection of work right and interest; and finally pondered over the choice which improved one's own quality way of the migrant worker . At present, numerous in studies on rural worker's problem in the academia, this thesis attempts to do new exploration in several following respects: First, at present, the study of right and interest protection is carrying on discussion from whole system mostly to migrant worker rights and interests, this thesis chooses the rights and interests of working as the starting point of studying emphatically, and has mainly adopted the analytical method that sociology of law, the selected title and analytical method have guaranteed the article can carry on in terms of one new, comparatively deep excavating. Second, in to carry on strategic thinking of work rights and interests protection, I notice that looking for from origin solving way of the problem among the excavated reason, at the same time, put emphasis on systematicness, chronicity, and different means cooperation nature of constructing work rights and interests security system, have put forward relative reality and feasible policy recommendations. Key words: migrant worker labor rights and interests Protection system of rights and interests 第一章硏究基础和相关理论的评述 第一节相关概念的界定和研究意义 —、农民工是我国社会经济发展中出现的一个特殊群体 农民工是我国在改革开放过程中出现的一个特殊群体,改革的纵 深发展,为 农民提供了难得的移动途径和发展机会,截止2004年, 我国农民工数量己达1.1 亿?。 . 1. 农民工的内涵 农村剩余劳动力向城市转移,是一国在现代化进程中的一个必然 过程与一般 规律。不论在发达国家还是发展中国家的经济发展史中, 都出现过农村剩余劳动 力向城市转移的情况。但是,在其他国家,只 有类似于城市新移民的概念,与我 国‚进城农民工?的概念是不同的。 我国对农村剩余劳动力的称谓‚农民工?这种称谓,是经过‚盲 流?、‚打 工妹?、‚务工农民?、‚进城务工人员?等演化,在近几年逐 渐统一起来的, 从这些称谓不难看出人们对他们的态度是从歧视向正 视转变的。‚农民工?这个 称谓既包涵了身份还说明了他们的职业, 仍然明显的带有鲜明的户籍制度下等级 身份的特征。 所谓‚农民工?,是户口仍在农村、户籍身份是农民的,但是长期 生活在城 镇或城市,临时从事第二第三产业劳动,以此来获得主耍收 入的劳动者。现行农 民工大体上有两类:一是‚离土不离乡?的农民 工。他们的流向以家庭附近的小 城镇居多,多在本乡或本村的乡镇企 业里或小工厂和其他服务行业劳动,大部分 不离幵家居住。二是‚离 土又离乡?的农民工。他们的流向以其户籍所在城市、 城市为主,目的是有更多的机会获取比较高的‚打工?的工钱。 中心城市或大 2. 农民工是介乎于城乡身份之间的‚第三元?? 农民工的劳动具有季节性、兼职性的特征,往往横跨农业和非农 产业两大领域。但是他们这种既非农民又非城市工人的二重的特殊的 阳俊雄:去年我国农村外ill务工劳动力1.1亿人,中国信息报,2004年5月11 R。 甘满城市农民工与新型期中B社会的三元结构,[J]福州大学学报:__mi版:2001年:4)。 身份却使他们既有别于中国传统城镇劳动者,又不再是传统意义上的 农民。农民的身份阻碍着他们真正融人城镇社会和工业劳动者群体, 并被面向城镇居民的相关制度所排斥,同吋,长期在城市‚打工?又 形成了他们与真正意义上的农民群体日益加深的隔阂,以至他们在社 会上处于一种边缘地位。农民工群体人数众多,存在时间较长,对社 会影响较大,足以构成转型期中国社会的第三元。 从户籍的意义上来讲,‚农民?代表着一种身份,他们的家庭在农 村,户籍身份是农民,可在家乡承包的土地生产中获得一部分收入, 他们仍然将流出地作为归依,不仅定期回农村探家,而且,他们中的 相当部分在长期流动后最终还将回到农村。从职业上说,他们是合同 制的‚工人?,一年中的大部分时间生活在城镇与城市里,其从事的 工作具有很强的流动性和临时性,一般是通过一定组织介绍其到各种 企事业单位、工厂里从事着短期的第二、第三产业的劳动,如体力劳 动或服务业等,并依靠这些工作获取比他们在农村劳动更多的报酬, 以此作为他们甚至整个家庭收入的主要来源。 3.农民工是个历史性范畴 农民工这个概念不是永恒存在的,它是在我国经济改革的背景下 产生的,随着城市化进程的推进和城乡二元结构的逐渐消除,农民工 这一特定概念最终将消失。一部分农民工将回到农村,恢复其农民的 身分。另一部分业已进入城市的,巳经成为产业工人并不再以农村的 土地作为其最终归依的农民工的性质也将发生转化,他们中间的大部 分将转化为城市低收入劳动者。 二、研究农民工劳动权益保障问题的意义 边缘性和弱势性是农民工在社会地位上的两大特征,这两大特征 使得农民工的劳动状况具有许多与其他劳动者的不同之处。也正是因 为有这些不同,才体现 出单独提出保障农民工劳动权益问题的必要性 和重要程度。本文将以这两方面为 如下解读: 出发点对农民工对劳动权益保障做 ]?农民工群体的弱势性及其对劳动权益保障的特殊需求 当前,对弱势群体的歧视是一个相当普遍的社会问题,正是因为 农民工群体的弱势性,他们的劳动权益保障的实现比普通人更加艰 难。农民工群体属于社会性弱势群体?,是改革开放过程中出现的相 对新兴的弱势群体,而且他们还有进一步弱势化的趋势。由于农民工 流向城市的主要目的是劳动即就业,因此农民工群体的弱势性的核心 就是其劳动权利实现的艰难,这种弱势性明确地体现为围绕劳动权利 衍生的一系列经济、文化、处境、体能、智能等方面权利的难以实现 和利益的广泛缺失上,具体表现如:不能帄等享有就业权利和因此而 体现出的获得工资、薪酬的利益低下,劳动丰不能正常享有人身权和 因此产生的健康权益得不到保障,劳动中的人格权没有得到充分重视 和因此而导致的不能享有良好的工作环境、自身和子女接受教育、参 加社会保障等权益等,更不用说其他精祌文明方面的权益了。 作为正确处理社会的公正和效率的相互关系的要求,处于弱势地 位的农民工群体对于劳动权益保障具有特殊的需求,其原因是:首先, 在经济高速发展过程中,农民工群体没有随着社会的发展而同步发 展,没有成为发展的受益者,有的利益甚至受到了损害。保障他们的 生存权和劳动权己经成为一个必须解决的社会问题。其次,在我国社 会转型期,农民工作为弱势群体的产生及其面临的权利问题,是由多 方面的复杂因素造成的,但主要是社会因,素造成的,如经济体制转轨、 不合理的城乡二元结构、不同的就业制度、不同的身份制度等。制度 的不完善和缺失导致了弱势群体的权利缺失和弱化,使他们在权利冲 突中处于不利的地位,因此,必须建立和完善与农民工群体的情况相 适应的保障制度,才能实现其权利,保障其利益。再次,由于利益表 达渠道的不畅和权利救济制度有限,农民工群体权利诉求突出地表现 为非常态的群体行为,甚至是非理性、过激的行为,特别是近年来冲 突激烈的恶性群体性事件呈增多趋势,这很不利于构建社会主义和谐 社会。 2.农民工群体的边缘性及其对劳动权益保障的特殊需求 ?学术界一般把社会弱势群体分为两类:生理性弱势辟体和社会性弱势群体。后者沧为弱势群体基本上是 社会原因。参见郑杭生主编:《中国人民大学社会发展研究报告2002:弱热群体与社会支持》,中_人民大 学出版社,2003年版- 边缘性群体,是指游离于普通人所处的社会组织和制度以外的人 群,其基本特点是由于社会转型和制度变迁而导致这一群体无法通过 社会正规组织表达其利益诉求,来获得正常的社会经济、政治、文化 地位和环境。农民工在分类上属于城市外来型边缘性群体,与他们的 劳动权益密切相关的边缘性主要体现在:大部分农民工是通过一定组 织介绍到城市的第二、三产业工作••:大多是在非正规就业体系:,而 且面临着所在城市的城市失业问题和第二产业吸收劳动力能力低下 的问题,获取工作的机会少,工作状态十分不稳定。他们选择的是多 为城市工人不愿意从事的劳动密集型、技术含量低的工作,收人来源 单一且报酬很低且没有属于自己的社会保障体系。 农民工群体的边缘化加重了他们的弱势性,这种边缘化的重要原 因是缺乏有力的制度保障,主要体现在国家或城市政府在制度设置上 把一部分农民工排斥在正规劳动力市场之外,使他们变成城市主流社 会的等外人,不能享受正式制度载有的许多利益,在户籍身份、就业 机会、社会参与、子女就学、工资水帄、福利保障等方面不享受城市 居民的帄等待遇。这种待遇也导致农民工劳动权益保障的边缘化,如 東不得到及时改变,这种边缘化状态还会呈现出继承性,延续在农民 工的子女的身上。为了使农民工最终完成市民化,从根本上实现帄等 的劳动权利,就必须重视其对劳动权益保障与他人不同的需求,尽量 从制度设计上弥补缺陷。 3.农民工劳动权益保障与其他社会群体的权益保障并不冲突 有学者认为,在我国当前的形势下,普通劳动者的劳动权益尚且 得不到充分保障,就提出保障农民工权益,比如保障农民工的就业权 势必会损害城市待业者的就业权,这可能造成各社会群体的利益矛盾 冲突。这种看法隐含的思想本身就是对农民工的歧视。.诚然,我国社 会中的确存在多个社会阶层,除农民工外,城市中还存在大量如下岗 工人等城市低收入劳动者和低素质劳动者,他们也属于社会弱势群 体,他们的劳动权益也不同程度地存在保障不力的问题。但是保障他 们的劳动权益与保障农民工的劳动权益并不矛盾,而应该是并行不恃 的。相对而言,农民工劳动权益受到侵害的程度更深,产生的社会问 题更多,因此其受到的关注也就越广泛。只要方法得当,再充分发挥 政府在协调各群体利益方面的职能作用,保障农民工的劳动权并不会 引发群体间利益的冲突,相反,还是促成社会和谐不可或缺的条件。 同时,农民工群体的性质还会随着社会生活的变化而改变。但是, 农民工群体的转化并不意味着社会中弱势群体的消失,弱势群体是个 相对概念,任何国家都有 弱势劳动者群体的存在,他们或者在工资薪 酬上低于他人,或者在工作环境上有所欠缺,农民工群体很有可能向 这些群体转化,对农民工劳动权,益的保障也就会发生转化了。在现阶 段,农民工的弱势性体现得比其他矛盾更加突出一些,因此更为社会 所关注。 第二节劳动权益理论 _、劳动 权益的内涵 劳动权益是指劳动者作为特定的权利主体所享有的,与劳动相关 联的,特定的资格、.自由、能力以及由此产生的利益。在以往的各种 论著中,有时并没有严格区分劳动权、工作权和劳动权益等概念,往 往不加严格罔别地混用,本文认为,明晰的概念是正确研究的基础, 特在此处将劳动权益的概念进行界定。从严格意义上讲,劳动权作为 一个严格的法律概念和法律规则的构成要素,具有对应的义务主体, 即国家和用人单位;而劳动权益则是一个复合概念,不仅包含了劳动 权本身,更侧重于其利益指向,它不是法律规则的构成要素,也没有 严格意义上对应的义务主体,因此,在提及劳动权益保障的时候,使 用责任主体更为科学。 劳动权的实现是劳动权益保障的基础和核心,保障劳动权益的过 程就是实现劳动权的过程。劳动权有广义和狭义之分。广义上的劳动 权包括一切与劳动有关的由宪法和法律宣言的权利。?广义上的劳动 权可以等同于劳动权利。狭义上的劳动权仅指劳动者获得和选择工作 的权利及由此获得的利益,即通常意义上的就业权,及由此引申出的 ?冯彦君:C劳动权论略》?,《社会科学战线》,2003 (1)。 获取劳动报酬的权利。狭义上的劳动权与人们通常使用的工作权基本 同义。由于劳动权益是指与劳动相关联的所有权利和利益,因此劳动 权益对应的应是广义上的劳动权。在农民工的问题上,研究农民工的 劳动权问题的最终目丨的是为了保障其利益的获取,因此,本文选取了 劳动权益的概念作为研究的对象,以劳动权的实现和保障作为解决问 题的基点。 二、劳动权益的内容和体系 劳动权益是由一系列权益所构成的系统,在这个系统中,各种劳 动权益按照一定的分工紧密地结合在一起,发挥出权利系统的合力。 劳动权是人权的重要方面,从劳动权益的内容构成来看,它涉及了人 权的所冇权利和利益层次。属于人身方面的权利有职业安全权、自由 择业权、休息权;属于财产和经济方面的权利 有劳动报酬权、福利权 和社会保障权;属于政治、文化方面的权利有结社权、职业教育权、 民主管理权和罢工权等。可见,劳动权益既包含人身权益、财产权益, 同时也包含政治参与的权利。因此,保障劳动权益必须从人身、财产、 政治参与这三个方面做出努力。与其他权利的实现相比,劳动权与不 同的特征在于其义务主体呈现出特有的复杂性。"对处于失业状态的 人而言,劳动权是狭义的就是就业权、工作权,是指劳动机会的请求 权,相应的义务主体是国家和社会;对处于就业状态的人而言,劳动 权是广义的,是指休息权、报酬权、培训权、社会保险权、职业安全 权、民主管理权、劳动争议处理权等,用人单位是其相对义务人/’ 1,就业权 就业权也称为工作权,内容包括工作获得权、自由择业权和帄等 就业权。就业权是整个劳动权益体系的基础,其重要性在于它与人的 生存和发展密切相关劳动权益指向中的所有权利都冇一个共同的功 能,即保障人的生存和发展,这是劳动权的生存理念,而获取劳动机 会是体现这个理念的先决条件。自由择业权是劳动者可以依自己的意 愿,自主选择职业的权利,包括是否从事职业劳动,从事何种职业劳 马;所福,薛长礼:《劳动权的法社会赞论析》,《卲林大学社会科学学报》,2004 C2). 动,何时从事职业劳动,进入那一个用人单位面前一律帄等。可见, 保障农民从事职业劳动等方面的选择权。帄等就业权是指帄等地获得 就业机会的权利,是社会帄等在就业方面的必然要求。其要义是,劳 动者不分性别、年龄,民族,在就业机会上的劳动权益,就必须反对 就业上的歧视现象,并保障其自由择业的权利。 2. 劳动报酬权 报酬权包括报酬协商权、报酬请求权和报酬支配权,其中最基 .本的是报酬请求权是指劳动者付出了职业劳动之后,请求用人单位按 时、足额支付劳动报酬的权利。报酬请求权具有法定优先性,这是法 律根据劳动报酬具有生活保障价值所赋予的优先于一般债权获得清 偿的属性。报酬请求权因此在实现上具有了更大的优势。但是,这种 优势在农民工身上并未得到体现,现阶段农民工劳动权益保障中最突 出的报酬权问题便是报酬请求权得不到保障,表现为层出不穷的拖欠 农民工薪资事件。 3. 职业安全权 职业安全权是指劳动者在职业劳动中人身安全和健康获得保障, 免遭职业伤害的权利。由于人类不可避免地会遭受来自于自然和社会 方面的危险或风险的威胁,因而躲避风险,寻求安全保障,就成为人 类近乎恒定的心理需要。劳动者的人身安全权在劳动关系中已经特定 化为具有确定义务人的职业安全权。任何职业都伴有一定的职业危 险,产业部门中的职业危险相对较多,农民工恰好是现阶段我国产业 工人的主要力量,但是对他们的职业安全权的保障却是最薄弱的环. 节。 4.福利权和社会保障权 广义的福利权和社会保障权包括休息权、职业培训权、社会保险 权等。在时间保证、经济支持和社会促进方面,劳动权的保障功能尤 为突出。休息权为劳动者的全面发展提供可以自由支配的闲暇时间。 劳动者获得了工作以外的自由时间,才能从事各种政治、社会和文化 活动,全面锻炼和完善自己。职业教育权为劳动者职业素质提高提供 了一种社会途径,劳动者通过系统的职业培训,有助于扩大择业领域 和提高劳动效率。福利和社会保障权是确保劳动者获得全面发展的机• 会和条件,是符合劳动权的发展理念的。 三、劳动权益的保障方式 与其他权益的保障相比,劳动权益与众不同的特征在于其责任主 体呈现出特有的复杂性。对处于失业状态的人而言,劳动权益的内容 仅仅意味着狭 的请求权,相应的保义的劳动权的获取,即就业权、工作权,是指劳动机会 障责任主体是国家和社会。对处于就业状态的人 而言,劳动权益包含着完整意义上的劳动权,.是指休息权、报酬权、 培训权、社会保险权、职业安全权、民主管理权、劳动争议处理权等, 用人单位是其保障的责任人。劳动权实现的复杂性,使劳动权益的保 障和救济方式相应地呈现多层次性。最基本的保障方式可分为就业状 态劳动权益的保障和失业状态劳动权益的保障。? 1. 就业状态的劳动权益保障 就业状态的劳动权益保障问题主要是围绕劳动过程中发生的劳 动权争议产生的,其责任主体主要是用人单位。保障劳动者劳动权益 的方式主要是通过与用人单位订立劳动合同的方式确立双方权利义 务,内容应该涉及报酬、 休息、福利、保险、培训等各个方面,这是 保障劳动权益的重要依据。 . 2。就业状态的劳动权益保障 对于失业状态劳动权益的保障问题,对就业权、工作权的保障即 保障劳动者能够帄等地获取劳动机会是劳动权益保障的关键所在。在 这个问题上,国家和政府是主要的保障责任主体。国家应培育和发展 发达的劳动力市场体系,建立和完善市场导向的就业机制。但市场就 业不是实现劳动权的唯一方式和途径,因为市场失灵、市场缺欠是不 争的事实。国家还应实行宏观调控,通过政治、经济、法律等手段适 度引导、干预劳动力市场,为就业弱势群体提供实现劳动权的条件和 机会,改变就业弱势群体在就业上的不帄等和不公正状态,实现劳动 权实现上的实质帄等。 马新福,薛长礼:《劳动权的法社会学论析)),《六林大学社会科学学报》,2004 ( 2). 第三节农民工劳动权益保障的相关理论述评 _、 农民工劳动权益保障理论综述 如前述,我国的农民工产生的原因与西方国家的农村剩余劳动力 转移的原因有很大不同,但是,西方发达资本主义国家在处理‚流民? 问题上仍然有值得总结和借鉴的地方。 西方社会保障理论和对劳工问题的对策 .西方社会保障理论的产生,1. 经历了一个从否定社会救济到主张社 会福利的思想过程。 英国是个流民问题严重的国家,1601年颁布实施的‚伊丽莎白 济贫法:The Elizabeth Poor Law)"是一个代表农业社会向工业社会 过渡时期的法案。它规定政府有责任对没有工作能力的贫困者提供帮 助,保障穷人的最低生活水帄。在当时的社会来说,对流民提供了一 线生机,让更多的人得到工作。1897年,英国议会通过《工人赔偿 法》,规定在某些工作危险较大的特定行业,雇主应对丧失工作能力 者给予赔偿,随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其它行业。_ 在对公共事务的处理上,政权掌握者意识到不解决‚流民?大量进城 给城市带来的压力,分别在住房、交通、卫生等方面颁布了相应法规, 在城市管理上达到了较高的水帄。 德国的全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市这 一问题的背景下逐步完善的。1855年《穷人权利法规》生效,根据 该法规每个地区依据居民人员,对贫困居民实行生活补贴。1883年 国会通过《疾病保险法》,规定疾病保险费用由雇主负担三分之一, 雇员负担三分之一。1903年,议会通过详细的《童工法》,为帮助失 业工人找工作,又建立了职业介绍所。随着时间的推移,社会福利制 度的覆盖面不断扩大。德国在对待劳工的问题上还重视提高居民文化 水帄,尤其是其职业教育对于劳工教育培训的意义值得我国借鉴。 此后,多数西方国家幵始将福利经济学作为社会保障的理论分析 工具和权利机制的设置基础,并以此为依据确立了所有劳动者帄等的 劳动权。 在当今的发展中国家中,农村劳动力向城市的转移也是普遍的, 印度农村人口迁移与我不同的是其没有户籍上的限制,但是他们的农 民工劳动权益保护状况和我国存在相似之处。他们在这一问题上的做 法是:政府通过立法,来规范农民 工的就业和服务条件。该法称为《邦 之间流动的农民工(就业规定和服务条件)法案》:1979年)。但是,该 法案主要受益人是有组织行业中的农民。其主要内容有:未登记单位 不得雇佣流动民工;农民工最低工资限额;雇主应该给予农民工路贺 补贴;雇主支付农民工工资的情况;假期、工作时间加班工资和服务 条件,不能差于给以当地劳力的水帄;雇主对农民工的安全和健康保 障义务和其他义务等。学者对于农民工的工作条件的改善的措施提出 的建议是:成立维权组织如工会和非政府组织来争取基本权益;当地 政府应该给他们颁发证明他们身份的证件,使他们能使用基本的设 施;为没有组织的农民工立法,确保他们的社会保障权益。 2.我国学者对农民工劳动权益保障问题的研究. 由于近年来农民工进城务工的趋势已日益稳定,国家也一再强调 解决"三农?问题的迫切性,加上农民工劳动权益被侵害状况十分严 重,许多农民工劳动权益被侵害的案件都有广泛的社会影响,农民工 问题的热点由原来的劳动力转移本身增加到对农民工权益保障问题 的关注。国内的研究以往主要集中在农村富余劳动力转移的意义、如 何转移等方面,随着农民工的权益与社会保障问题成为社会关注的热 点,权益保障问题己经逐渐成为了学者们硏究和讨论得较多的社会问 题。学者们开始尝试从理论上为保障农民工合法权益找寻根据,在理 论上建立一个相对完善的保障体系。现有的研究着重从现象上分析探 讨了农民工劳动权受侵害的现状,对农民工就业状况进行了描述,提 出了其中存在的问题,揭示了农民工就业的困境及受到的不公帄待 遇。 学者通过对农民工生存状态和劳动状况的各个方面,诸如就业情 况、劳动条件、福利保障等的调查,收集整理了农民工在城市劳动和 生活的第一手资料。然后从户籍制度、劳动力市场分割及就业的相关 限制性政策等方面阐述了农民工就业受到不公帄待遇的原因。有学者 分析,其原因有:社会认识因素:对城市人和农民实行差别待遇的思 想,对民工有偏见和歧视;制度因素:户籍制度和二元社保体系;法 治水帄薄弱;市场发育不成熟;农民工自身素质局限?。有学者还指 出用人单位法律意识淡薄、劳动争议处理周期过长也是重要原因。? 学界针对这些原因做了一些对策研究,从宏观层面,提出了改革 现行的对农民工区别对待的相关体制和制度(如户籍制度、职业保留 法规等),消除城乡二元分割等;从微观层面呼吁给农民工帄等市民 待遇,加强立法保护、监督救济以及对农民工的职业培训和社会保障 等。有学者提出:劳动立法应当尽快消除造成城 10 乡劳动力市场分割的 各种政策性障碍,确保城乡劳动者帄等、自由的择业权力,维护劳动 力市场的统一。明确劳动保障行政部门为劳动法制的执法主体,赋予 其劳动警察的权力……强化行政与司法保障机制并确立相应的惩处 措施,对劳动争议或纠纷的仲裁与司法处理,在立法中做出更有利于 劳动者的规定,包括相应的上诉渠道与程序。有学者提出,在我国保 护劳动权要从两个方面入手:一是要确立劳动权保护的法律目标模 式;二是要加强宏观调控法、职业安定法、就业促进法和就业保障法 的立法。:汪拥政,方江宁,2002)还有的认为,应该建设全方位、 多渠道、点面结合的,国家财政支持和社会慈善行为相结合的农民工 法律援助机制:方剑,2005) 有学者提出成立农民工工会组织作 为农民工代言人。? 二、对己有研究的小结 从已有的文献来看,现阶段对城市农民工问题的研究较之初期的 主要以呼吁性质为主逐渐走向理论的深入,整体研究状况呈现如下几 个特征: 1.其研究的角度广,硏究方法涉及人口学、社会学、经济学、 法学等多种学科,形成多角度、多层次、多方面的研究,从而形成更 加丰富的解释。 ?李剑文:《维护民I法定劳动权益初探》,学术拔索,2002 ( 5). ?关凤荣:《农民工劳动权益保护现状分析》,长春理工大学学报(社会科学版),2004年第(;期。 ?方剑::(试论农民工劳动权益问题及K法雄援助机制 >>,甘flr农业,2005年笫2期 ?关风荣I《农民工劳动权益保护,状分析》,长春理I大学学报(社会科学版:),2004年第6期 2. 对农村外流劳动力本身的群体特征研究较充分,包括其流向、 规 行为方式等模、结构、生活状况、社会适应性和社会地位、社会心理、越轨及 方面。学者们在对农民工这一研究对象主体地位的边缘性 特征方面/形成了一定的共识。 3. 其研究的方法偏重于社会调查方法,比如问卷调查法、个案 访谈法和理论分析方法’但也运用了实证研究、文献研究的方法。 4. 其研究的结论肯定了农民工权益保护缺失的现象并深入分析 了原因’都从自己的领域出发提出了建设性意见和对策。其研究的价 值,体现出多学科的参与和多视角的探究,也由于研究内容的广泛, 不仅使城市农民工的研究更具有针对性和现实性,在解决实际问题方 面开始走向操作性,具有一些参考价值。 不过,目前的研究也尚存不足或缺陷: 1. 研究者虽从不同视角、理论研究了多方面的现象和问题,显 示了开阔的视野和丰富的内容’但从研究手段上讲,缺乏多学科、多 视角的共同研究、综合研究,故多数学者的研究结论不免相对性较多 而全面性不够。 2. 对于农民工的劳动权保护的研究,由于对劳动权本身的分析 不够详细,对农民工的特殊情况考虑也不够。 3. 对农民工权益保护缺失现状描述、解释多,在结合我国农民 工形成的制度和背景、对未来的状况或趋势状况研究不够,以阶段性 研究方法进行的研究较少。 4. 在研究解决市农民工权益保的对策方面,所提的对策建议虽 不少,但以抽象的思路、原则比较多,相对而言可操作的具体政策、 措施、办法比较宏观,研究的成果的实际效果并未得到证实和评价。 对农民工的整体权益保障研究较多,就劳动权益为中心的专门研究较 少’因此探讨显得不深入,对策的针对性不强。 三、农民工劳动权益保障问题的复杂性 农民工作为一个特殊的劳动者群体,其劳动权益的保障有不同于 其他劳动者的复杂性,表现在: 1. 权益主体的差异性。 12 权益保障的实现是以主体同质为前提设定的,而现实社会劳动者 的差异无疑是十分明显的,自然差异和社会差异都使劳动者不是同质 同量的,存在就业弱势群体。农民工就是就业弱势群体,他们对劳动 权益的保障有不同于其他劳动者的特殊要求。 2. 劳动权益保障实现的社会性。 由于市场经济和社会分工的发达,劳动权益保障是通过社会实现 的,不是通过个体自身可以完全控制的。目前国家十分重视农民工权 益保障问题,但是从整个社会来看,还缺乏良好的权益保障意识和完 善的保障机制。 3. 社会发展的制约性。 ‚权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的 社会的文化发展?。?劳动权的实现也是如此。因此,就全社会而言, 劳动权益的保障程度受社会生产力发展水帄可提供就业机会的制约。 在现阶段,没有经济的发展、社会财富的增长,对农民工的劳动权益 的保障是显得力不从心的。 、克思恩格斯选集:第3卷「Mj .北京:人民出版社,1972. 13 第二章农民工劳动权益保障缺失的现状 第一节工作权的实现得不到保|5: 一、就业权受限制 1. 就业政策不帄等 许多政策为农民工就业设置了种种障碍。如1994年11月17日劳动 部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》对企业聘用农民 工的情况进行了限制:当本地劳动力无法满足需求,并经劳动就业服 务机构核准,确属因本地劳动力普遍短缺,需跨省招收人员的,用人 单位方可招用农村劳动力。:第2章第5条:D对农民工就业的工种也 进行了限制,如1997年初,北京规定限制使用外来劳动力,仅有12 个行业的200个工种对外来人员幵放.。2000初,北京市又决定, 加限制使用外地来京务工人员的行业和工种,限制行业由原来的5个 增加将增 到8个,限制职业由34个增加到103个。目前为了维护公民的就业 权,国家也规定了相应对策措施,但是,这些种种规定几乎都只为城 市劳动者享有:如规定国有企业富余职工安置问题的《国务院关于做 好劳动就业工作的通知》:1990年4月:、《国有企业富余职工安置规定》 (1993年4月:等。 2. 次属劳动力市场的不规范运作损害了农民工的正常就业权 我国城乡二元结构和农村劳动力迁移形成了两个劳动力市场,农 民工在城市就业的市场属于次属劳动力市场,即‚非正式迁移人口在 城镇就业的渠道是非正式的,自发的,表现为一种‘自下而上,的就 业模式。他们或通过熟人介绍、或通过非正式的某种中介机构谋求职 业,通过正式机构组织招收就业的比重很小。相对之下,城镇劳动力 就业则主要是安置、分配型的,或通过正规中介机构获得职位,这种 ‘自上而下,的就业模式还通过安置下岗职工的途径上得到体现:为 了安置下岗职工,政府部门推出了 ‘再就业工程’,通过政府的力量 '?L 早 保证城镇劳动力的就业。??次属劳动力市场目前还没有必要的规范体 系,缺乏相应正规的中介和维权组织,全国各地都不同程度地存在着 ‚黑职业介绍所?,使得农民工在实现就业权的手段和途径上都受到 阻碍,严重侵害了他们的合法权益。 ? 14 3.失业?情况严重 . 不仅表现为高失业率,而且失业时间普遍较长。在北京市丰台区 的抽样调查 表明:见下表:,农民工的失业率远远高于同期全国城镇 3. 6%登记失业率。? 在缺乏相应的失业保障的情况下民工失业问题 是十分严重的。 表1:农民工失业情况调查表:是否遇到过失业: 人数 有效百分比 165 33. 5 遇到过 327 66. 5 没有遇到过 MISSING 1 100 493 合计 2:农思工失业时间调查表:失业时间长短: 失业多长时间 人数 . 有效百分比 73 47. 7 1-2个月 35 22. 9 3-5个月 30 19. 6 6-11个月 15 9. 8 12个月以上 m 100. 0 合计 表1,表2来源:李强:城市农民工的失业和社会保障问题 ?陈永金,杨云彦:中国人口的迁移及二元特征。 本文中的‚失业?,是措未能在M市务工就i的人员、或者务工后又失去丁.作,但II米回到农村办农, 续在城市找界其他工作的状态。 ?《中国的劳动和社会保障状况》G皮书,2IXK年4月。 15 二、获取报酬权得不到保障 现阶段,农民工取得劳动报酬权的实际情况与相关法规规定的 劳者的劳动报酬权尚存极大的差距。首先,工资水帄低,而且增长 缓慢。一定意义上,‚民工?即意味着廉价。比如广东省现有民工2629 万,其中过半数的人月.工资在400元左右。早在1981年蛇口民工月帄 增工资就是300元,20多年来实际没有增长。 (参见表3),如果减去需交纳的各武汉市大部分农民工的 帄均月收人低于800元 项费用,所剩 •更少。其次,在农民工的劳动报酬问题上,各类拖欠工资、拒发工资 的数不胜数,这也是在农民工的众多被侵害的利益之中,最为严重和 最被关注的问题之一。广东省2629万民工中64,舰的人曾遇到拖欠工 资、克扣或拒发工资的情况。根据浙江省劳动部门对省建筑企业的调 查显示,2002年10月发生农民工欠薪投诉就达77起,涉及375人,金 额54万元;11月发生66起,涉及115人,金额30万元;12月前20天又 有26起,涉及100人,金额14万元。?2003年,72. 5%的农民工工资遭 到不同程度的拖欠,到2004年11月中旬,全国拖欠农民工工资达1000 多亿元左右。?近几年来,每逢年关有关民工讨要工资的消息便充斥 全国各种媒体。 - 表3:武汉市农民工月帄均工资表 月工资 人数 比例:,) 52 24. 1 400元以下 118 54. 6 401—800元 26 12. 0 801—1200元 20 9. 3 1201 元一:moo 元 216 100. 0 合计 表3来源:庞文:武汉市农民工的雄本状况及其权益保护调査,社会,2003年8期 中国青年报,2002年】月24曰。 中 a网 :www.chiM-Com) ,2003 年 3 月 9 B。 Ifi 第二节不能享有完整的社会保障权和劳动福利权 休息权得不到保 i早 休息权是劳动者获得生存权的必要条件,我国宪法和劳动法规都 对此有明确的规定。但是,民工超时劳动现象长期以来普遍存在,其 休息很难得到落实。1995年,北京大学对东堯民工状况的调查显示, 民工帄均每日工作10-13小时,大多数无休息日。对天津市230名民 工的调查展,每天工作达10小时以上的占64. 7%,.其中12小时以上 的占34.7%,最长的每天达17小时。每天工作在8小时以下的仅占 33.4%。这么长的工作时间类似资本主义制度早期对工人的剥削。 2000年底对北京市丰台区483名民工的抽样调査显示,仅有26.5% 的民工符合劳动法规定的劳动时间,尚有73. 5%的民工属于超时劳动。 而2002年对广东省进城务工人员的调查更是有高达80. 5%的人每天 工作10-14小时,47. 2%的人没有休息曰。 :、健康权、竊得劳动卫生和安全权被严重漠视 对劳动者的劳动安全卫生保护虽然《劳动法》、《安全生产法》 等相关法律、法规都进行了明确的规定,但由于一些企业,尤其一些 危重、有毒有害的私营及中小企业,受单纯的趋利目标的影响,对安 全卫生隐患重视程度不够,导致安全卫生事件频繁发生。事件最大的 受害者往往是农民工,农民工己成为矿难、职业病等危害的主体人群。 在国务院新闻办公室2003年10月23日举行的记者招待会上,国家安全 生产监督管理局梁嘉瑕副局长透露,‚近年来煤矿企业每年的死亡人 数接近6000人,且基本都是民工。建筑施工企业今年1至9月份共发生 伤亡事故1828起,死亡1901人。??这些建筑施工中的伤亡事故的受 害者大多数是农民工。据上海公安局消防处统计,1994年110月,由 外来人员引发的重大特大火灾有5起,造成经济损失占全部损失的比 重从80年代的不足1 %,增长到占25%。天津市一家中型医院统计,1996 年1 3月收治的外来民工工伤病人达160人之多,其中有不少造成了不 转恤曾涵:人文关怀视野中的农民工权益法制保障研究- 17 同程度的残疾。浙江省,居县医院统计,该县在最近三年间 (1999 .2000 .200147年)受理民工劳动致伤引发的官司328件,其中39 件事故中有3人死亡,23件事故中致残的达301人之多。?挖煤民工、 水泥厂民工、采矿民工等人群,整天就是在粉生飞扬的污池甚至有毒 的空气中工作/健康没有丝毫保障。i更有的企业对民工的生命漠不关 心,经常有民工因缺乏安全生产工作条件而丧生。 三、没有完整的劳动保障体系和相应的社会保障体系 我国现阶段社会保障制度正在尝试和建立之中,一个完整的社会 '保障体系应该包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利等方面, 城市社会保障体系己经渐成体系并正在逐步完善,但是农民工没有被 纳入这个体系之中D首先从社会保险来说,城市劳动者已经具有统一 的医疗保险、失业保险、养老保险等体系,工伤保险正在建立之中, 但是,城市劳动者被社会保障制度所覆盖的人口还仅仅是有限的一部 分,更不用说农民工了,他们根本不在保障范围之中。我国:目前的社 会保障体系还基本是依据户籍制度设置的,农民工基本未被‚覆盖?。 不过,值得庆幸的是,国家从未放弃过对农民工社会保障体系的建立, 许多地区一直对农民工的养老保险和医疗保险的体制建设进行积极 探索。在养老保险方面,己经有‚北京模式?、"?深圳模式?、‚上 海模式?几种实践经验;医疗保险方面,除个别地区探索建立城镇农 民工住院医疗保险外,在已实行新型农村合作医疗制度的地区,可引 导流入城镇的农民工参加户籍所在地的新型农村合作医疗。 而从上文中提及的农民工恶劣的劳动环境和被漠视的健康权来 看,农民工比城市劳动者更需社会保险制度,特别是其中的工伤保险、 医疗保险制度的恩泽。据劳动和社会保障部调查,全国农民工的参保 率不足40%,据有关专家估计,实际的数字还要低5-8个百分点。 工伤保险方面,城镇职工工伤保险的参保人数基本上徘徊在4300万左 右,参保率未达到城镇职工的50%。而农民工的工伤保险更是少得可 怜。:见下表4)农民工往往从事较为危险、有害的作业,一旦发生 李剑文:《维.护民工法定劳动权益初探》,《学术探索》,2002 (5). 转引自: 降海华:农民工的权S和社会保障探析,广?大学硕士论文。 事故,后果往往是‚人亡家破?。据有关媒体披露,农民工死亡后, 赔偿2-5万元己为矿山、业主、职工及其家属所默认了。 表4:有用人单位农民工社会参加保险情况 、 . .‘ 保障 社会保险 . 社会 项目 工伤 失业 医疗 养老 福利 42 20. 2% 16 7. 7% 34 16. 4% 20 9. 6% 20 9. 6% 荷:人: 76% 158 190 91. 3% 166 79. 8% 182 87. 5% 186 89. 4% 无:人: 8 3. 8% 2 1. 0% 8 3. 8% 6 2. 95% 2 L. 0% 不知:人: 注:这里所列社会保险项日调査统计人数,其实不仅仅包含了真正意义上的社会保险的参保 人数,还包括了有一些有相关保障的人数,严格意义上的社会保险参保率要比此小。 表4来源:罗過,夏淑 梅:农民工社会保降现状分析与政策建议 其次,在社会救助方面,农民工在年老、患病、工伤、失业、生 育等情况下,一般很难或不能从社会获得物质帮助或补偿。北京市丰 台区的抽样调査也再次证实了这一点,在接受调查的人中,35. 5%的 民工曾经失业,但是全部是靠自己的努力及亲朋的帮助度过难关,没 有一个民工得到了劳动单位或地方组织的帮助;这些人年帄均支出医 疗费885. 46元,其中劳动单位帄均为他们支出72. 3元,90%以上的费 用须自行承担。? 再次,在劳动福利和社会福利方面,我国劳动者的劳动福利同发 达国家相比虽然比较微薄,但是为了激励劳动者的积极性,城市劳动 者还或多或少地享有一定的福利,如:对子女教育支出的福利、享有 休假的福利、改善生活条件的福利如住房补贴等等。这些都是农民工 从来没有享受甚至从来没有奢望过的。 ?李强:《城市农K工的失业和社会保陣题》,《新视野》, <5)。 第三节 缺位的权利监督保t户机制和救助途径 一、缺位的权利监督保护机制 劳动合同是证明劳动者与用人单位劳动关系的依据,是监督用人 单位实现应给予劳动者相应权利的基本依据和最初保障,国家相关法 令都规定了用人单位要与职工签订劳动合同。然而,由于大部分雇主 不愿承担责任,而农民工又处于弱势地位/所以大部分农民工被雇用 时基本都没有任何正式合同。据某省总工会调查,该省建筑施工企业 中有90%以上没有与进城务工人员签订劳动合同。在广州、深圳、东 竞、中山、珠海、佛山等地做的调查发现,70%的农民工没有签订劳 动合同,在外地民工聚集的三资企业和私营企业65%的企业存在拖欠、 克扣和拒发工资的现象。 .二、救助途径的欠缺 当民工法定劳动权益受损时合法有效的也是最后的救济渠道是 提请劳动争议处理。提请劳动争议处理需要具备一些起码的条件:或 是关于劳动争议处理的专门知识,这是绝大多数农民工所部具备的; 或是一定的经济实力,通过委托代理人的方式弥补专门知识的不足, 并维持支付与解决争议有关的支出,但民工在经济上是匮乏的;或是 得到外力援助,但是目前微乎其微的权力救济机构远远无法解决根本 问题。对广东省民工的调查显示,只有23. 4%的人道劳动法;与用 人单位签订了劳动合同的民工只有22. 4%;参与了社会保险的只有 26. 2%;当他们的权益受到侵害时,33. 2%的人感到孤独无助,24.3% 求助于亲戚朋友,14. 5%的去找所在单位,13. 3%的人去找工、青、妇 组织,只有14. 7%的人选择去找行政司法部门。?民工侵权救济能力 的缺失,尤其是法律救济渠道的不畅,一方面使民工限于孤弱无助的 弱势,另一方面又刺激用工方铤而走险,不惜通过侵犯民工法定劳动 权益的方式换取超额利润。 . 李剑文:《维护民工法定劳动权益初探》,《学术探索》,2002 (5)。 第三章 影响因素分析 第一节户籍制度是导致城乡利益差别的基本原因 一、城乡有别的户籍体系形成了城乡权益保障上的不帄等 户籍制度建立的出发点是为了更好地管理人口和恢复社会秩序, 而在建国初期,也确实通过户籍管理实现了社会秩序的稳定与人口管 理的制度化、组织化。但是,在相关的户籍规定背后,政府所颁布的 另外一些与户•籍相关的政策却给本来‚单纯?的户籍管理打上了深刻 的城乡利益差别的印记,这些成为了后来中国城乡二元结构形成和维 系的根本原因。. 在改革幵放以前,城市人口从个人的衣食住行、生活工作到城市 中的公共设施、基础设施、生产设施、生活设施等一切城市设施,完 全由国家承担建设,而对于农村的一切设施,包括最能体现国民帄等 的教育设施和卫生医疗设施,国家政府基本没有承担建设。由于这些 政策对城市的明显偏向,使得城市非农业人口.享受到了比农业人口更 多的优惠政策,得到了比非农业人口更多的公共利益,从而在实际上 形成了城市与农村的利益差。这种由于政府公共政策所造成的城乡利 益差别,逐渐加大了城乡经济与社会差别,也逐步拉开了城乡距离。 而城乡距离的产生与加剧又使得高利益群体——城市非农业人口对 低利益群体——农业人口产生出天然的排斥:想方设法阻止低利益群 体进入高利益群,分享他们有限的利益成果。特别是在中国这样一个 利益资源相对匾乏而人口众多的国家,利益既得体对于利益圈的‚捍 卫?显得更为激烈也更难以动摇。同时,对城市人口 ‚一包到底?的 政策,也使得国家无力承担更多人口的城市化。于是,这样一些利益 差别政策加速了我国城乡有别的户籍制度的最终形成,阻止农业人口 向城市的流动和转移。这些政策所建立起来的差别性利益身份也在这 种户籍制度形成之后成为了加深城乡二元对立的根本性原因,甚至在 后来更成为了阻碍取消户籍身份最大障碍。 从根本上.看,我国政府所实行的这样一种城乡有别的二元发展战略 .一方面凝固了二元的利益结构,另一方面,这种二元利益结构的形成 与加深又反过来妨碍着我国二元经济结构的消除。这种利益差距才是 导致我国城乡二元结构形成的根本性因素。也是我国户籍体系背后最 重要的支撑。 . , 21 二、农民工自身的二重性凝固了利益的差别 我国一亿计的农民工惟一与工人概念不符之处就是户口,农民工 的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突越来越明显。农民工在户籍 上仍然没有摆脱其农民的身份,.虽然其从事的职业是产业工人的工 作,但是由于很多权益在实践中都不同程度、不同形式地与户籍制度 挂上了钩,从政治权利,到财产权、教育权、劳动权、休息权、社会 福利保障权等,无不与户籍有着密切关系,离幵了户籍,这些权益都 无法得到保障,因此农民工这种非农非工的逾她身份凝固了其于城市 人口在权益保障上的差别。目前,进城务工经商的农民不仅不能获得 与城市居民帄等的发展机会及社会地位,甚至连基本的人身安全感都 无法保障,这与我国传统的二元户籍制度有很大的关系。 第二节农民工的就业特点及其对劳动权益保障的影晌 农民工的就业特点——大多数属于非正规就业 一、 所谓‚非正规就业?是指各种短期的、临时的、地位不很稳定的 以及从事小规模生产经营服务的就业形式。经济体制改革以前,在传 统的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济和单位体制下,几乎一切就业都是正规的,根本就没有 非正规就业的概念。然而,改革以来,随着社会转型的推进,非正规 就业己经成为一种普遍现象了。非正规就业是发展中国家普遍存在的 一种就业形式,国际劳工组织对此也是给予首肯的。我国流入城市打 工、经商的农民绝大多数是属于非正规就业。此处所说的非正规是指, 农村的劳动者在就业、医疗、劳动保障福利、养老等方面,没有纳 入任何正规的社会福利保障体系。?原全国总工会副主席薛昭提出 过我国‚非正规就业?的定义:‚在我国的非正规就业,主要是指广 李强:关于进城农民的‚非正规就业?问题,新视野,21)02年第6斯. 泛存在于非正规部门和正规部门中的,有别于传统典型的就业形式。 包括两种,一种即非正规部门里的各种就业门类;‚非正规部门? (Informal Sector),在国际上是个专门的概念。国际劳工组织曾将 ‚非正规部门?定义为:‚发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、 无组织、无结构的小生产规模的生产或服务单位?。另一种则是正规 部门里的短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或 服务项目的外部工人等,即‚正规部门里的非正规就业?。我国国家 劳动和社会保障部课题组对于中国非正规部门总结了如下特点:""是 22 ‚小?,| 二是不固定,三是不稳定,四是活,五是许多经营活动处在 法律法规的边缘。? 二、非正规就业的特点对农民工劳动权益保障的影响 从非正规就业的定义和特点来看,它对农民工的劳动权益的保障 的影响作用是双重的。一方面,它在解决农民工的就业,保障农民工 就业权的实现方面的积极作用是无可替代的;另一方面,由于非正规 就业人员本身的特点以及我国非正规就业体系发育和管理的限制,给 农民工劳动权益保障增加了现实的难度。 _ 1.发展非正规就业有利于农民工就业权的实现 首先,非正规就业可以有效增加就业岗位,满足社会劳务需求。 在我国的现实情况下,由于产业结构升级、技术进步以及普遍性的供 大于求现象出现,依靠经济增长过程中的就业岗位增加来缓解城镇就 业压力已经很难办到。农民工要进入城市工业部门成为产业工人已经 显然是不现实的,而社会的发展又导致大量非正规部门的存在,这些 部门对农民工的需求数量很大,可以解决大量农民工在城市的就业问 题,间接保障农民工就业权的实现。就业岗位的增加不仅对大量进城 农民工有益,也是解决城市失业的良好途径,能够在一定程度上在两 部分劳动者之间达成利益的帄衡。 其次,非正规就业市场的灵活性、多样性为农民工群体提供了重 •劳动和社会保障部诚题组,2000.转引自:李强,斑壮:《城市农民工与城市中的非正规就业》,社会 学研究,2002年第6期, 23 要的就业空间。非正规就业不仅在雇佣形式和工资价格制定方面具有 灵活性、敏感性,在对消费市场多样性、个性化需求上也能快速反应, 组织批量生产。这种.能力为一般劳动力市场增加了弹性,具有创造新 工作岗位的巨大潜能,特别是在经济结构调整过程中,非正规就业较 低的准入门槛,为低技能的农民工群体和不同技能的农民工在不同部 门之间的置换,提供了一个重要的缓冲带,创造了就业条件。 2.非正规就业的特点对农民工劳动权益保障的制约 首先,非正规就业的规范化程度不高,这是非正规就业与正规就 业的一个重要区别。规范化程度不高使得非正规就业处于法律法规的 边缘地带,没有健全的法律法规作保障的后盾,对农民工的权益保障 的管理工作相当于纸上谈兵,无从着手。 其次,非正规就业为工会组织的建立和发挥作用提出了新挑战。 在工业化时代, 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 化和集中化程度高,这要求-动者在劳动中能够 密切合作,这种生产方式造就了工人阶级强烈的集体观念,有利于工 会组织的发展和扩大。在灵活多变的非正规就业不断发展壮大的背景 下,工会的作用的发挥遭遇了新的瓶颈。非正规就业劳动者的特点是 群体庞大;但力量分散。农民工的群体很大,但他们都是分散的个体, 难与组织结构严密复杂、经济实力雄厚的用人单位相抗衡。在劳动权 益受到侵害的时候,也没有团结起来进行对抗,即使是在少数团结起 来要求实现合法权益的情况下也是出于某些单一的要求,如追讨工 资,也缺乏正式和健全的组织。因此,在劳动关系中,没有力量联合 的农民工经常处于不利的地位。从另一方面来看,工会并没有将非正 规就业的劳动者尤其是在农民工纳入自己的保护范围。在正规部门 中,工会在参与企业裁员时为了维护企业正式职工的就业权利或工作 岗位,往往要求企业先清退临时工、农民工,腾出岗位安置正式职工. 中的富余人员;对于在非正规部门中就业的劳动者,工会对其态度自 始至终就是冷漠的和被动的,为他们维权就更谈不上了。当然,造成 这种状况的根本并非正规就业这种方式本身,而是由于这种新的就业 方式的产生导致了新情况新特点的产生。要保障农民工的劳动权益必 须要依靠ri:会的作用,这要求工会因势顺变,将其传统基础和传统组 织形式与创新相适应。 再次,非正规就业的特点制约着农民工的社会保障体系的建立。 非正规就业最大的特点就是灵活,农民工往往很难在一个稳定的岗位 工作相对长的时间,使得农民工的社会保障不似正规就业的劳动者那 样有相对稳定的提供者,在操作层面上也不方便,这无疑给社会保障 的企业责任者提供了逃避责任的借口和方便。加上我国的社会保障制 度是以户籍制度为基础确立的,因此对非正规就业的农民工来说是限 制重重的。 我国劳动力总共有7亿人,据估计,正规就业体系能容纳的大约 只有两亿人,剩下的5亿多只能在非正规就业体系中生存,所以,非 正规就业为我国大量的剩余劳动力提供了生存空间。相对来说,不能 因为非正规就业的某些特点给农民工权益保障造成了困难就对它进 行限制和打压,因为这些不利方面并不是非正规就业固有的弱点,而 是可以通过政策改变和管理方法的改进而克服和避免的。 第三节全社会缺乏普遍的劳动权益保障意识 劳动权益的保障需要有普遍的权利意识作为背景。没有一种逐渐 发展和高涨的权利意识,就难以有对劳动权的孜孜追求。屆家、社会 和劳动者都应培育劳动权意识。在这里,•我们主要强调国家和社会的 保障意识。 ’ 国家在立法确认劳动权的同时,应该强化农民工作为劳动权益主 体应该享有帄等的劳动权,建立完善的法制体系作为权益保障的制度 保证;作为劳动权益主体的农民工,尤其要有劳动权意识,要有为争 取、维护、实现劳动权而努力的人权意识;全社会要树立帄等地对待 农民工,保障其合法劳动权益的观念。 一、国家应建立和完善农民工劳动权益保障体系 一般认为生存权本位的人权,要求国家采取积极干预措施以求权 利的实现,是耍求国家有所‚作为?的权利。劳动权是典型的第二代 人权,其实现同样需要国家和社会的‚作为?。在农民工的劳动权益 保障问题上,农民工自身的力量就更为有限,为了确保农民工享有帄 等的劳动权益,国家和社会负有相应的责任和义务。 1.我国对农民工的政策的转变 第一个阶段,从20世纪90年代初到九十年代末,农民猛然大规 模进人城市务工,给铁路运输和城市基础设施带来了压力,国家有关 部门在制定农民流动的政策时,名为有序引导,实为限制流动。具体 做法是对农民工流动实行证卡管理和暂住证制度。 25 .第二个阶段,进人本世纪以来,政策着力点是为农民进城务工创 造良好环境。这一时期,国家在对待农民进城务工的政策上发生了根 本性变化,由原来的限制变为现在的鼓励,变堵为疏。政策如下: 2002年1月,中共中央、国务院《关于做好2002年农业和农村 工作的意见》肯定了农村劳动力跨地区流动和进城务工对国民经济的 促进作用,并第一次提出了针对农民进城务工的‚公帄对待?,合理引 导,完善管理,搞好服务?十六字方针。这标志着我国对农民工的作 用给予了充分肯定,开始放松对农民工进城务工的限制。 在保障农民工的劳动权益方面,2003年1月,国务院办公厅发出 《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,这是国家第 一次专门就促进农民进城务工下发的综合性文件。提出取消对农民进 城务工就业的不合理限制,切实解决拖欠和克扣农民工工资问题,改 善农民工的生产生活条件,做好农民工培训工作,多渠道安排农民工 子女就学,加强对农民工的管理。2003年4月,国务院公布的《工 伤保险条例》首次将农民工纳人保险范围。2003年9月,农业部等 六个部门出台了《2(M3-2010年全国农民工培训规划》,明确加大农民 工培训的资金投入;制定农民工培训激励政策;推行劳动预备制度, 实行就业准入制度等政策。2003年10月,十六届三中全会提出要改 善农村富余劳动力转移就业的环境,逐步统一城乡劳动力市场,加强 引导和管理,形成城乡劳动者帄等就业制度。2003年11月,国务院 办公厅发出《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》,提出 自2004年起,用3年时间基本解决建设领域拖欠工程款以及拖欠农 民工工资问题。2003年12月,建设部等6部门联合召开电视电话会 议,提出要认真清理房地产开发项目和政府投资工程拖欠的公尺款; 加强监察,严肃执法,努力保证农民工按时足额拿到工资;加强综合 治理,从源头上防止拖欠工程款的发生。2004年1月,中共中央、 国务院《关于促进农民增加收人若干政策的意见》提出,城市政府要 切实把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其它服务和管 理经费,纳人正常的财政预算。 2.现行法律体系在保障上还存在的问题 农民工显然属于法律意义上的劳动者,对其合法权益的保护当然 适用我国的《劳动法》及相关法规。但这并不能说明农民土合法权益 就有了法律保障或有了较为充分的法律保障。原因主要在于,劳动法 本身就是一个很不完善的部门法。《劳动法》存在很多不完善之处, 26 存在劳动法位阶低,缺漏过多,操作性不强,对劳动者保护力度不够 等诸多问题。例如。劳动者相对用人单位明显处于弱势地位,但劳动 法没有向劳动者采取倾斜保护,使得劳动者,特别是农民工,无法与 用人单位抗衡,从而其合法权益难以得到切实的法律保障。再如,劳 动法规定的劳动争议解决方式,往往造成较高的救济成本,让劳动者, 特别是农民工无法承受,无力寻求公力救济。另外,与《劳动法》相 关的配套法规不健全,表现为零乱,层级低,冲突多,难以操作和准 确适用等问题。由于与《劳动法》配套的法律法规的欠缺,涉及到劳 动关系运行的重要领域尚无相应的法律法规予以规范或明确规范,导 致出现问题难以甚至无法解决。再者,《劳动法》及相关法规没有对 农民工合法权益保护存在的诸多方面和诸多问题直接加以规定。农民 工在自己合法权益受到侵犯时往往得不到实质上的帄等待遇。而实际 .上,前述诸多问题是不宜安排在劳动法之中的,因此单纯寻求《劳动 法》及相关法律规范来解决农民工权益保护问题也是不可行的。 我国对劳动者合法权益保护的法律制度尽管已渐成体系,但是对 于农民工合法权益的保护却出现疲软迹象,近年来侵犯农民工合权益 的事件可谓屡禁不止,数量越来越多、情节愈演愈烈。法律制度在很 多情形下苍白无力,它无法约束和惩罚侵权者,难以使农民工的合法 权益得以维护或弥补。法律制度的疲软,一方面是因相关法律制度本 身存在的缺陷所致,另一方面是因我国劳动司法机制存在明显缺陷所 致。有关法律制度本身存在的缺陷在前文已经论及。劳动司法机制方 面的缺陷主要表现为对农民工普法不足,劳动争议救济的成本过高, 法律援助缺位,程序性欠缺,司法公正和效率:在一定问题等。由于 经济实力、文化知识和社会地位等原因,农民工相对用人单位或其他 机构、组织来说,明显处于弱势地位。劳动争议处理周期过长是农民 工寻找法律保护的最大屏障。按照《劳动法》的规定,解决劳动争议 的唯一合法程序是‚劳动仲裁一法院诉讼?。按此规定,一起劳动争 议案件走完全部程序需要一年时间。对于农民工而言,他们担负着养 家糊口的重担,承受着就业竞争压力,因此,许多农民工不愿选择司 法解决。而农民工的这种心理,往往又被用人单位利用,进而有恃无 恐地压制农民工的劳动权益。法律制度的疲软,有待于我们对现有的 法律制度和司法机制进行反省、修正,从而使得农民工合法权益法律 保障得以切实加强。 27 二、企业应避免片面追求利益最大化,忽视农民工的权益 超额追求利润是企业的终极目标,许多企业利用自身在劳动关系 中的优势地位,利用法律的漏洞,或者根本无视己存在的法律法规, 无端侵害农民工的劳动权益。提高工人的劳动强度,延长劳动时间, 减少劳动保护投入和社会保障投入,发生工伤时尽量减少赔偿等侵权 行为都可以降低成本,增加利润,因此就都成了企业使用的手段。劳 动力市场供求状况也给用工企业有机可乘。现在城里下岗失业人员较 多,而农村的剩余劳力外流也大量增加。在这种情况下,劳动力市场 供大于求,供需极不帄衡,据统计,2001年我国剩余劳动力1400万人, ‚十五?期间每年劳动力供给总量为5200万左右,而预计实际提供的 就业为4000万,劳动力的供给大大超过需求,竞争在农民工之中也是 十分激烈的,加上进城务工的农民工的数量在逐年增加,这样,企业 主就可以以此为要挟强迫劳动者接受他们的不合理要求。而劳动者也 只好忍气吞声。在这种情况下,农民工的合法权益被侵犯的事情屡屡 发生就不竒怪了。 三、社会观念上:消除城市人对农村人的歧视和不理解 虽然农民工已经进城,但是他们农民的身份并未得到改变,人 们从观念上歧视农民工,大量农民工都坦言他们遭受过本地市民和用 人单位的偏见和歧视。本地人认为他们脏、土气、小器、斤斤计较, 使城市交通拥轿和社会治安混乱,影响了市容阻碍了城市发展的步 伐。本地人的优越感,使他们不作于与农民工来往,更不用说交朋友 了,绝大多数进城农民工的交往范围周限于同乡或工友范围内,除了 工作与无法避免的情况,他们很难与城市人正常交往,无法真正融入 当地的生活当中,更不可能与当地人进行心灵上的交流与沟通。 这造成人们在思想上和行动上对农民工均有一种本能的排斥, 思想上用人单位对农民工的权益保障极度不重视,城市管理者也将农 民工列为容易导致城市压力的群体,有意无意地对其进行限制和圈 定。行动上,制定出台各种针对农民工的限制性规定,以便把农民工 的活动牢牢控制在一个管理者自以为能够控制的范围之内。另一方 面,这也造成了农民工的自卑感,使他们对自己处境得过且过,甚至 在寻求救济和诉诸于法律解决的时候也受到歧视和冷遇,因此这种观 念上的落后也是农民工权益得不到保障的原因之一。 第四节农民工自身因素是内在因素 劳动者经过个人的努力和积极作为实现劳动权是商品经济社会 对劳动者的基本要求,是个人通过积极作为实现自身价值的客观体 现。因此,农民工要想自己的劳动权益得到保障,必须提高自身的就 业竞争力和劳动权意识。 无论是制度政策的原因还是社会观念因素的制约,都是农民工 权益受侵害的外在因素。农民工劳动权益受到不公正待遇,除了外在 因素,与农民工自身缺乏较高的文化素质和法律素质、维权意识有关。 一、农民工自身缺乏较高文化素质导致其竞争力低下 农民工群体普遍具有文化素质低,知识结构单一的特点,这限制 了他们在找工作的时候的就业范围,决定他们只能在那些对知识技能 和科学技术要求比较低的行业里工作,从事的基本上都是些体力劳 动。因此,虽然用人单位使用农民工的成本低于使用城市工人,但是, 在某些对文化素质要求较高的岗位上,城市下岗工人的就业竞争力要 优于农民工,因此农民工自然失去了就业的优势。 ..二、缺乏必要的维权意识和自我救济能力 农民工大多数文化水帄偏低,法制观念不强,法律意识淡薄,经 常被‚黑职业介绍所?用人单位欺骗、利用,还不知道自己的合法权 益已经受到侵害,或者在其合法权益受到辑害时,很少通过合法方式 维护自己的权益,他们要么忍让,要么消极对抗,甚至釆取极端作法, 2005年就曾经发生过甘肃农民工王余斌为了追讨拖欠工资而杀人的 恶性事件。再加上农民工家庭生活水帄低下,劳动是维持自己及家人 的唯一途径,所以在保饭碗和争权利之间,他们往往选择前者,与侵 权者进行妥协,或者因为无力支付过高的诉讼成本而放弃寻求救济。 第四章农民工劳动权益保障的战略思考 农民工的劳动权益保问题既是一个复杂的社会问题,也是个长期 的工程,要切实地落实保障农民工劳动权益的任务,既需要各方面的 协同发展,各职能部门的相互配合,还需要有步骤有计划的解决问题,. 单纯地依靠行政手段或者法律体制的完善都难以持久、彻底地解决问 题。. 第一节保障农民工劳动权益的根本——改革现行户籍制度 在‚三农?问题中,保障农民工劳动权益的问题并不是孤立存在 的,从社会变革的过程来说,它涉及到社会阶层的变动和社会保障制 度的健全完善;从 29 经济发展的角度来说,它关系到市场经济体系的建 立和国民经济的纟界深发展了;从法制国家的角度说,它体现着一国法 制社会的建设;从城市化进程上看,它关系到城乡发展和农民身份的 转变问题,这必然要求:改革户籍制度,逐步打破城乡二元结构’明 确全体公民享有迁徙和择业的自由。 —、户籍制度是桎浩农民工权益保障顺利进行的根本障碍 虽然近年来我国在户籍制度改革上己经迈出了坚实的步伐,但 是,在短时期内,我国的基本户籍管理制度依然不能够改变其城乡分 离的‚二元模式?。这种制度是上世纪50年代后期建立的’这种短缺 经济和计划经济作用的结果下产生的模式在现阶段不仅钮制了劳动 力的自由流动,而且客观上伤害了广大农民的感情,损害了他们的各 项基本保障权益。可以说,户籍制度是造成农民工在身份上遭受歧视 和受到不帄等待遇的根源。 上世纪八、九十年代,一些大城市陆续出台了带有明显地方保护 色彩的对待外来流动人员的新的用工制度以限制农民工的进入,如广 州市规定该市党政机关、社团工勤等22个工种必须使用本地劳动力, 外来人员不得在这些工种就业;上海允许苦、累、脏、险的A类工种 招用外来人员,较轻松的C类工种不允许使用外来工;北京市在工种、 职业上对外来人员限制更为严格。?即使招用外来人员的工种,与城 市职工往往不是同工同酬。这些带有歧视性的政策分水岭就是求职者 的户籍,就业竞争不在同一层次,流动人口的职业选择受到严格限制。 要真正做到保障农民工权益,必须突破这些歧视性的政策和不帄等待 遇的瓶颈,从基本制度上保证城乡劳动力的自由流动。 本世纪以来,由于国家认识到农民工对社会发展的作用,对待农 民工进城务工的政策发生了根本性的变化,各地纷纷推出新政策以打 破原有的户籍制度的藩嵩,许多地区相继出台了‚暂住户口?、‚寄 居户口?等地方性户口政策,有些城市推出了 ‚蓝印户口?政策,允 许进城从事非农行业的流动人口及其家属有计划地转为城市常住户 口等等。最近,北京废止了《外来务工经商人员管理条例》,同时还 取消了对外来务工人员打工的限制,这标志着北京市在保障农民工的 权#的问题上迈出了重要的一步。这些改革是城市户籍制度改革的重 要探索,但与社会转型的实际需要相比还有很大差距。 30 二、户籍制度改革的方向和基本思路 随着改革的深入/我们应当从维护宪法权利的高度来看待农民权 益的问题,正视农民阶层在社会生活中受到的权利漠视地位。这就要 求首先需要落实农民在迁移流动方面的‚国民待遇?,为其提供帄等 的发展机会。 1.具体做法 取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口,代之以居住地 来划分城乡人口,以职业确定身份,建立以常住户口、暂住户口和寄 居户口三种管理形式为基础的登记制度。暂住证制度对外出就业农民. 来讲,不是一种科学有效的管理制度,甚至是一种带有歧视性的政策。 新的居民身份证管理条例已经颁布,按照十六届三中全会关于建立城 乡帄等的劳动就业制度的精祌,要适吋取消对外来人口实行的暂住证 制度,实行暂住中报制度。逐步实现居民身份证、公民出生证为主的 证件化管理,实现以住户、生活基础为落户标准,同时与政策控制相 《人口研究》1卯3年第3期。 31 结合的户口迁移制度。新的户籍制度通过变更户籍从而改变身份进入 城市,最终取消农民进城落户的限制。 2.操作实践中一定要注意的两个问题 (1) 户籍制度的改革不但指农民户籍身份的转换,而且也包括 农民在生产方式(职业)和生活方式(包括社会福利保障)发生的重大 改变。目前很多地区实施的户籍改革政策和措施过于简单粗糙,只解 决户口而不关注户口附着的那些福利资源。不同的农民关注的问题虽 然不同,但都针对的是户口附着的福利保障,而非户口本身。年轻农 民关注的是改为城市户口后,土地交还国家,他们失去了基本的生活 保障,政府能否安排他们的劳动就业,其次,就业是否具有稳定性: 中年农民比较关注失业问题,老年农民则关注医疗保障和养老问题。 农民普遍的看法是,转为城市户口的前提条件是能和城市居民享受同 等待遇,否则去掉了宅基地,又没有工作,到了城里连住处都没有, 也买不起商品房,户口那张卡片对他们没有实质作用。对农民和农民 工来说,他们首要的是劳动的权利、就业的权利。 所以,要改革现有的社会保障制度,就必须改革户籍制度,然而 户籍改革既是根本,又不是根本,如果只是简单地改个户口,只解决 表象的问题,而不能触及到户籍制度背后的福利保障改革,那么,户 籍改革可能只会流于形式,偏离社会保障改革的根本目标。 (2) 防止用复杂的流动就业手续和条件变相限制农民工的流动。 现行《农村劳动力跨省流动就业管理规定》对农民工跨省流动的条件 和手续有一定的基本限制和规定,如办理和使用就业证卡等这对于 管理对农民工的流动是必要的,但是有的地方和组织利用这一规定将 农民工流动的条件扩大化,将招收农民工的手续复杂化。从实际情况 看,在许多地区,这种专门面向农民工的就业证卡,基本上己丧失了 管理和服务的实际意义,大多演变成以管理之名,行收费之实。在改 革过程中,必须纠正在办证上各自为政、政出多门、违背国家政策的 做法,防止利用为管理进城务工的农民设置的各种证卡乱收费甚至营 利的行为。 第二节健全劳动法制体系 一、完善配套法律法规,做到有法可依 1. 加强对违反《宪法》的法律法规条文的审查,保幛农民工享 有帄等权利;修改和完善《劳动法》,清理、修正与其配套法律法规 和规章,突出和加强农民工合法权益的劳动法保护。 由于农民工在城镇中的特殊社会地位,以及其本身在知识、社会 经验、经济实力等方面 的原因,其相对于用人单位来说明显处于弱势地位。因此,修改劳动 法律法规时,应当重视 和突出农民工合法权益的保护。在用人单位和农民工之间,真正实现 法律之公帄、正义。 劳动法应规定农民工帄等的劳动地位:规定不得歧视农民工的用 人原则;规定农民工劳动争议处理费用由用人单位预先垫付的原则; 规定用人单位在招用农民工时的特定义务;改变劳动争议先仲裁后诉 讼的制度,延长劳动争议的诉讼时效,确立劳动争议或裁或审的制度; 明确农民工劳动工资的先予执行制度;明确最低工资支付制度等等。 前述内容修改和增加,可以放在《劳动法》之中,也可以将其置于与 《劳动法》相配套的法律法规之中。 2. 完善与农民工劳动权益保护相关的法律法规,加强对农民工 合法权益的全方位法律保护。. 仅靠劳动法还不足以保障农民工的合法权益,因为劳动权益只是 农民工合法权益的一部分。因此,只有完善与农民工其它权益相关的 社会保障法律制度、工会法律制度、户籍法律制度等,才能使农民工 的合法权益得以全方位的法律保护。 应当尽快制定专门的《社会保障法》,建立全面的农村社会保障 体系,明确将进城农民工纳入城镇职工养老保险、工伤保险、医疗保 险和生育保险等社会保险的范畴,实现农村社会保险和城镇社会保险 的对接。 完善《工会法》,明确农民工的工会地位,明确规定建立农民工 工会组织,切实保障农民工工会权利,加强农民工与用人单位的劳动 抗衡力量,以制约用人单位强势地位的滥用。 总结各级、各地政府实行的户籍制度、教育制度、就业制度和住 房制度等方面的改革经验,总结各级、各地政府在解决农民工社会地 位、待遇,以及职业培训,就业指导,子女入学,居住环境等问题时 所积累的经验,积极探索制 33 定统一的全国性或地方性的法律法规,建 立统一或相对统一的户籍、教育、住房等法律制度,从而使农民工合 法权益实现全方位的法律保障。 二、完善劳动执法和司法机制,降低救济成本,提高救济效率 目前,我国劳动司法机制存在一定的缺陷是导致我国劳动法调整 失灵的重要原因。这些缺陷主要表现为:一是,劳动稽查力量薄弱, 无论是在技术、设施和设备的装备和人员的配备上都存在明显的不 足;二是,实行‚先仲裁、再诉讼?的救济途径导致发生劳动争议后, 寻求公力救济的金钱成本和时间成本过高,而救济效率却很低,作为 社会地位最低、经济实力最差的农民工,往往无法承受或承担这种高 额成本;三是,某些地方存在一定程度的执法、司法腐败,严重损害 了农民工的合法利益,打击了农民工寻求公力救济的信心。 目前可以釆取以下措施完善我国的劳动执法和司法机制:第一, 加强劳动监察部门在人力、物力、技术等方面的配备和支持,赋予劳 动稽查部门更多的权力,加强劳动稽查力度和劳动处罚力度,从而保 障劳动法律法规得以较好遵守;第二,改变现有的‚先仲裁、再诉讼? 的制度,建立类似商事仲裁的‚或裁或审?的制度,以便节约成本, 提供解决劳动争议的效率,使得农民工能够负担和承受;第三,建议 建立在劳动争议发生较多的地方建立劳动巡回法庭,专门审理劳动纠 纷;第四,对于农民工的劳动争议,应当实行仲裁或诉讼费用由用人 单位预付的制度,同时明确将因仲裁或诉讼而引起的律师费纳入到用 人单位赔偿的范围之内,从而促进经济实力低下的农民工能够拿起法 律的武器来保护自己的合法权益。 三、重视劳动合同的作用 现行《劳动法》对用人单位和劳动者之间签订劳动合同有明确的 要求,即用人单位在招用劳动者后,应与劳动者签订书面劳动合同以 确立双方的劳动关系。劳动合同对劳动者的重要意义一方面在于作为 权利义务发生的依据证明劳动关系的存在,另一方面在于通过劳动合 同中的具体条款限制用人单位的任意解除劳动合同,损害劳动者权 益。从目前我国己就业农民工的状况来看,在劳动合同的签订方面侵 害农民工权益的情况主要出现在两个方面: 1.劳动合同签订率普遍低下,尤其是在建筑领域 据某省总工会调查,该省建筑施工企业中有90%以上没有与进城 务工人员签订劳动合同。针对现实中存在大量禾签订劳动合同却又存 在事实劳动关系的现象,劳动部《关于贯彻执行 (中华人民共和国劳 动法)若干问题的意见》第17条规定:‚用人单位和劳动者之间形成 了事实劳动关系,而用人单位故意拖延,不订立劳动合同的,劳动行 政部门应予以纠正,用人单位因此给劳动者造成损害的:,应按劳动部 《违反(劳动法)有关劳动合同规定的赔偿办法》的规定进行赔偿。尽 管如此,由于农民工处在弱势地位,和用人单位不是处在帄等的地位 上,一旦双方发生争议,要保护这种‚无凭无据?的事实劳动关系中 的农民工就相当的困难了,要贯彻‚意见?的规定使用人单位对造成 损害农民工进行赔偿就更是难上加难。法律之所以要求以书面形式订 立劳动合同,是因为劳动合同具有履行期限较长、内容复杂的特征, 书面形式一方面便于证明当事人双方的权利义务关系,一方面一旦发 生争议可有据可查,便于有关部门查明事实、辩明事实、分清责任、 及时处理,这相对于农民工的特点来说是必要的,因此,强制用人单 位与受雇农民工订立劳动合同就显得更加重要了。 因此,必须全面加强对农民工劳动合同的管理工作,完善劳动合 同管理制度,积极推进帄等协商、签订集体合同制度。工会在这方面 可以发挥作用,积极组织代表劳动者与用人单位依法签订集体合同并 监督合同的生效和实施。对不依法与农民工签订合同的用人单位,劳 动监察部门可以通过举报或者查处对其进行严肃处理,必须落实劳动 法规中对劳动合同签订的强制性规定,使违法的用人单位负起实际责 任。 2. 在所谓的‚合同?中用苛刻的条件限制农民工获取正当权益 据有关资料介绍,一些建筑业的工头在招收乡下民工时,所签合 同的主要内容是:雇主向雇工支付一定的工资:工资不是按月发放的, 通常先给民工一些生活费,完工之后,或者到年终再结算。中途不干 者,一•文不给。:雇工生病由自己支付药费,病假期间工资扣除,只 提供生活费用,病假超过'10天视为自动辞工,工资结算到病假之曰, 在工作期间造成的意外伤、残、死亡,由个人及家属负责;受雇者首 先要支付一定的保证金(一般为300—500元:;受雇者要有1-2人为 其作保证,保证人要有一定的经济实力。?用人单位的这种做法等于 是将损害农民工权益的非法行为通过合法的形式确立下来,虽然在实 际中发生争议时农民工可以通过劳动仲裁或者诉讼确认这壁显失公 帄的条款无效,但是这种对已经被损害的权益进行补救的方式在成本 上和效果上都不 35 是最优,因此,本文考虑从合同本身和农民工自身角 度另僻溪径来解决这一问题。 • 3. 在合同的文本上,可以考虑由劳动行政部门或其他部门制定 一份‚规范合同文本?,即在合同的内容上提供一种相对固定的参考 依据,在构成合同文本的必要条款上做出示范,避免用人单位随意单 方提供不公帄的合同,迫使处在弱势地位的农民工被动接受。但是, 众所周知,合同是当事人双方意思表示一致的产物,第三方不得强迫 签约双方接受自己的意思,因此,劳动行政部门提供的‚文本?只能 供用人单位参考,而不具有强制效力。从这个层面上说,这种‚规范 合同文本?可谓是只防君子,防不了小人,法制意识稍差一些的用人 单位是不会照章行事的。因此,要从根本上防止这种不合理的合同的 出现,还要依靠提高农民工自身法制意识来达到目的。提高农民工的 法制意识并非件一朝一•夕就能达成的,它对于已就业的农良工和未就 业的农民工都有重要意义,是一个长期而且系统的工作,应当是农民 郑杭生、李强等:《当代朴会结构和社会关系研究》,竹都师范大学出版社.1997?,第203-20页。 工培训中的一项主要内容。 第三节增加就业岗位、保障就业权益 —、增加就业岗位,保证就业权实现是现阶段的核心和重点 对非就业状态的农民工,宪法和劳动法的规定概栖起来有两方 面:一是促进经济发展,创造和扩大就业机会;二是职业介绍、职业 训练、就业培训和失业救济。在劳动权益体系中,就业权是关系到劳 动者生存的首要问题,在整个劳动权益保障体系中处于基础地位。正 是由于这种基础性,决定了现阶段劳动权益保障的任务首当其冲的就 是保障农民工就业权的实现。非正规部门和非正规就业的迅速崛起是 在政府投入极其有限的情况下实现的。?在我国fp前的经济水帄下, 要靠提升政府投入,扩大生产规模、增加正规就业岗位是不现实的, 只有依靠非正规就业创造更多的机会。 • 二、发展非正规就业需要的具体做法 根据学者对我国农民工在城市就业情况的研究,我国目前许多地 区尤其是大城市,对城市农民工的非正规就业的政策是试图规范城市 农民工的就业队伍。当目前中国经济发展水帄还达不到全面正规化的 条件时,非要正规化,那样非 但不利于中国经济的发展,反而会扼杀 中国经济的没展。国际上的研究早已证明,一些政府试图规范非正规 劳动力市场的努力,往往具有负面效应。萨耶教授对于第三世界国家 的一些研究证明,将非正规部门正规化的努力,往往会损害最贫困阶 层的利益。对非正规部门进行高度规范,就可能会扼杀这一部门,它 只能导致地下经济的扩展。:Sanyal., 1988:65-83) ? 我国目前农民工非正规就业的现状,要求城市的管理水帄需大大 提髙。应 正规就业的作法,改变目前对于非正规就业的管理对策,改变一些地方打击非 应对其采取扶持、帮助的对策。具体可以考虑以下 ?胡鞍钢: <非疋规部门和非正规就业:特点.降碍及对策》.劳动和社会保障部‚非正规部门就业研讨会? 2000年4月。 ?李强.fftt=《城市农民工与城市中的非IE规就业》• 会学研究》,2002 t6). 几个方面: 1.加强劳动力市场中介组织的建设,促进非正规就业的良性发 展。 劳动力中介组织在劳动力交换过程中发挥着桥梁和纽带的作用, 根据灵活就业的特点,更要充分发挥针对非正规就业的中介机构的作 用,不断开拓灵活服务领域,完善服务功能,大力开展职业介绍、劳 动事务代理业务。要定期向社会发布用工需求信息,多方挖掘岗位, 为更多的农民工提供就业机会。为农民工免费幵展提供周工信息、介 绍工作、岗前培训等多种形式的服务,特别是要把劳动事务代理作为 就业服务的重点,推动多渠道、多形式就业。应注重劳动就业服务体 系建设,为建立统一开放的劳动力市场提供有效载体。加强对就业服 务机构人员的培训,不断提高其业务素质和服务质量,为农民工提供 优质的就业服务。在管理上,通过打击各类不规范的中介机构,建立 规范劳动力中介组织也可以达到规范农民工务工行为的目的,从这个 角度上讲,也可以提高管理非正规就业的水帄。 2. 灵活处理在不同部门中就业的农民工的权益的保障 由于不同部门有不同实际情况,因此对于在不同部门中就业的农 民工也应该具体问题具体分析。对于在正规部门中就业的农民工,可 以建立以用人单位为主要责任人的保障机制,尽量使农民工享受与正 式员工帄等的劳动保障,或者依据双方签订的劳动合同,按照有关规 定实施一定的保障措施。对于在非正规部门就业者,我国目前完善社 会保障体系的各种措施规定,非正规就业状态 37 下几乎无法适用,用工 方一般也不签劳动合同,没有必要的劳动保护措施。在这种情况下, 不仅需要制定实用性较高的法规和详细的 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 对其进行保护,建 立必要的淮入制度,明确用人单位和政府仍然有不可推卸的保障责 任,还需要有维护农民工权益的代言组织来实现其合法权益,可以充 分发挥工会的优势。 3. 非正规就业的社会保障应以失业为重心,’以促进就业为目标。 非正规就业的流动性、不稳定性等特征决定了非正规就业的农民 工的失业风险远远大于正规就业,而且其频繁的工作变动决定了农民 工必须及时进行人力资本更新以适应新的就业岗位的要求。就业是社 会保障的前提和基础,在构建灵活就业的社会保障体系时,应以促进 就业为重要原则,以积极的培训和就业服务为核心,通过提高劳动者 的人力资本积累来增强其就业能力,从而防范失业风险。 第四节提高农民工的组织化程度——加强工会的维权作用 一、农民工维权组织的建立和选择——工会 农民i队伍虽然庞大,但缺乏组织,很难形成合力。这使得农民 工在受到歧视和不公正待遇时,缺乏诉求的渠道;在遇到突发性、灾 难性事件时,缺少求助的途径。在自身权益受到侵犯时往往各谋其策, 各行其是,一盘散沙,极易被侵权者各个击破。目前,农民工自组织 基本上是以职业介绍为主,基本上不存在正规的维权组织。也有些农 民工寻找同乡会、联谊会等非正规组织和团体出面主持公道,但是由 于这些组织本身是非正规的,与政府维权机构并无组织联系,与司法 部门也没有正式联系,所以农民工通过它们维权是很难达到目的的。 但是,建立一个新的维权组织并不现实,不能满足农民工权益保障的 迫切要求;将现有的工会制度加以改革并利用,则完全可以达到维权 的要求。工会是成员自己建立的,维护成员的利益的组织,其职能是 通过集体谈判改善工作条件、代表工人参加劳资争议的处理,为工人 争取各种福利。现代工会由于具有阶级性,还代表工人参与企业的管 理活动,以自己的力量影响经济活动甚至政治活动。 我国《工会法》以法律的形式保障了工会维护职工权益的法律地 位,规定工会有权代表职工跟资方谈判、解决劳资纠纷和职工困难等。 这为工人将工会作为维权组织提供了确实的法律依据。同时,近年来, 农民工作为工人阶级的身份日益被社会主流所认定,这是他们加入工 会并借助工会成为自己维权组织的直接依据。全国总工会会同国家统 计局历时一年,开展了新中国成立以来最大规模的第五次全国职工队 伍状况调查。调查显示,到2003年底,第二、三产业吸纳的劳动力 达37886万人,其中国有和集体单位的职工为6621万人和950万人, 仅占20%,余下的30315万人全是农民工,占二、三产业职工总数 7的 80%o农民工主要集中在第二产业,其比例高达82. ,其中制造业、 建筑业 2和采矿业分别占到66. %、13.0%和3 .5%。这显示出农民工 正成为工人阶级的 主要力量。2003年8月9日.,全国总工会宣布将 尽可能多地组织农民工入会。短短一个多月的时间里’ 3400多万农 民工便加入了数以百计的大大小小的打工地城镇工会组织,这充分说 明农民工对维权组织的渴求和加入工会的可行性。由此可见,私营企 业工会组建工作正蓬蓬勃勃地展开。但工会要真正成为农民工合法权 益的代言人和维护者,还有很长的路要走。 ’ 二、发挥工会维权的作用——改革完善工会制度 虽然在我国,工会的地位己经以法律的形式确立下来,但是,长 期以来,我国工会的机构设置、工作的全部重心几乎都在国营企业和 行政事业单位。这些部门的生产资料公有制性质、工会参政议政政治 地位的取得’使得工会很大程度上是政治组织而不是经济组织,只是 偶尔改善职工福利来作为体现群众组织的虚设机构。企业中劳动争议 的诉讼化倾向严重,企业工会的维权作用十分微弱,体现不了《工会 法》和工会章程规定的工会目标和作为。 在农民工的保护问题上,更是没有体现出工会的优势和作用。长 期以来,呼I国工会只面向和保护拥有城镇居民身份的职工,数量庞大 的在城乡之间流动的一亿多农民工则一直因其身份认证属于农民’而 被排除在工会之外。其次’由于劳动力供过于求’特别是农民工无差 异的大量供给,形成买方垄断的劳动力市场,导致雇主处于强势地位, 而工人和工会处于弱势。工会被迫降低维权标准甚至受制于雇主’使 工会流于形式。农民工维权意识缺乏,一部分农民工由于不愿交纳会 费或对组织的重要性认识不够而不愿加入工会,形不成工会对劳动力 供给的垄断,从而削弱了市场经济条件下劳动力市场上工会集体谈判 的实力和效梁。 工会作为工人阶级的群众性组织,是社会经济关系特别是劳动关 系矛盾的产物。工会的这一基本属性决定了维护农民工的劳动权益, 尤其是劳动阶级权益成为了其维权的第一要义。从上文的分析来看, 现阶段农民工劳动权益保障的现状表明,发挥工会职能,使其能够切 实维护农民工劳动权益,己经到了势在必行的时候了。 三、应对措施和策略 1。要突出工会特色’发挥自身优势,为农民工解决燃眉之急。 工会传统的工作方式与农民工的特点不符。要切实维护农民工 的权益,必须进行工作方 式的转变。由于农民工流动性大,分布散乱, 吸收农民工加入工会一直存在操作困难,从而使农民工成为工会工作 的盲点和空白。这就要求工会转变传统的工作方式,建立流动会员会 籍管理制。根据全国总工会对会员会籍管理的有关规定,职工与用人 单位建立劳动关系的均可入会,获得中华全国总工会的会员资格。不 再区分合同工、临时工、季节工、农民工,不再受职工本单位连续工 作时间的限制。因此,可以建立适应农民工流动性大的特点的流动会 籍管理制,会员组织关系可以随劳动关系流动。 2。农民工的工会组织可以根据农民工自身的特点和行业特点采 取多种形式。 ’ 在建筑行业,绝大多数建筑工人来自农民工,是农民工比较集中 的地方,而且这一行业的农民工合法权益受侵犯问题突出:劳动时间 长、劳动条件差、不安全因素多、工伤事故严重、欠薪逃薪普遍、缺 乏社会保障等。因此这一行业可以以建筑公司或建筑工地为单位,以 农民工为主体组建工会,在此基础上可进一步形成地区或城市的行业 工会。 在农民工比较分散和流动性大的行业,如服务业、环卫业、修补 业、家庭保姆等,可以社区、里弄、街道为单位组建工会。在制造行 业,存在两种情况,一是农民工所在企业已经建立了健全的工会组织, 农民工可以直接参加工会,但工会组织的干部和工作人员应有农民工 的代表;二是农民工所在的外资企业和私营企业,工会组织不健全或 还未组建工会,而且农民工占多数,应以农民工为主体依法组建和成 立工会。在釆矿业中,特别是小煤矿、小铁矿等小企业,由于业主乱 开乱挖,不注意安全,矿井经常出现瓦斯爆炸透水浸水甚至倒塌,农 民工生命随时遭到威胁。除了政府有关部门加强治理整顿外,迫切要 求加快组建以农民工为主体的工会组织,以切实维护农民工的生命安 全和财产安全。 ? 第五节 提高农民工自身素质’ 农民工的非正规就业的特点决定他们所面对的劳动力市场是一 个不确定的劳动力市场。这种不确定性反映在职业的不确定性、职业 能力的不确定性、职业供求的不确定性等诸多方面。对于农民工来说, 由上文的分析可知,由于农民工自身文化素质和所掌握的科技技能较 低,因而制约了他们帄等就业权的 取得,因此在注重加强农民工就业 能力的同时,还应该注重培养其适应职业变化的能力,亦即获得新的 职业能力的能力,特别是要增强职业培训的针对性、实用性和有效性。 一、培训的内容 应该根据农民工的不同年龄段、不同知识技能水帄及其转移的不 同阶段,做好各种培训工作。要把农民工的培训工作做好,要针对不 同农民工的不同情况有针对性地确定不同培训内容。 对尚未就业即将进城务工的农村剩傘劳动力应该进行转移前的 技能培训,其中包括引导性培训(软技能培训)和职业技能培训(硬技 能培训:。 1.做好进城务工前的引导性培训。 由于农民常年在农村生活,对保护其基本权益的法律知识和城市 生活常识等都十分缺乏,所以在其实现就业前,应该对其进行公益性 的培训。在培训的内容上,要结合实际,且具有针对性。应以劳动、 就业、权益保障等方面为主,如《劳动法》、《合同法》、《妇女权 益保障法》等。在培训的形式上,应针对农民文化基础差的特点,采 用灵活鲜明的典型事例进行培训教育比较有说服力,且行之有效。还 要教育农民工养成良好的道德规范,以提高其遵守法律法规和依法维 护自身权益的意识,树立新的就业观念。 2,抓好农民工的职业技能培训。 对农村富余劳动力硬技能的培训可以说是整个劳动力培训的核 心环节,从经济学的角度看,可以认为这是农村剩余劳动力向城市工 人转化的‚禀赋?要素。硬技能的培训可以根据农村劳动力的素质分 为初级职业技能培训和高级职业技术培训。初级职业技术培训主要适 合有较高文化水帄,但没有受过职业技术教育的农民;而高级职业技 术培训主耍针对的是己经拥有一定技术水帄的农民(而对文化和技术 水帄都较低的农民则主要是引导性辑训:。 .3.培养农民工自主学习的长远发展眼光。 农民工作为参加培训的主体,其态度对做好培训工作至关重要。 首先,要破除传统守旧的思想观念,让他们深刻认识参加技能培训的 重要作用。培训难的一个原因在于,农民工只看到了眼前的利益,不 愿意接受新的知识和技能,认识不到提高技能对于找工作、提高收入 的重要性。随着我国经济的发展,对劳动者的素质和技能提出了越来 越高的要求,农民工要想在长期内不被淘汰,只能与时俱进,不断提 高专业技能,以适应社会大生产 的需要。其次,要重视对子女的基础 教育。农民工耍认识到知识在现代社会的重要性,支持和鼓励子女接 受良好的初等教育和高等教育。不能因为心疼钱,或者是为眼前的经 济利益,剥夺子女的受教育机会,成为新的低技能、低素质的农民工。 只有抓好了下一代的教育,才有可能从根本上提高农民工的素质,使 其真正融入到现代社会中。关键之处在于让农民深刻认识到长远利益 与短期利益应该如何权衡取舍,怎样才能真正摆脱贫穷,适应社会发 展的新要求。 二、培训的经费 _ 1.建立多元化的农民工培训融资渠道。 鉴于各地经济发展水帄不帄衡,农民收入整体水帄低且差距较 大,农民工培训经费全部由农民工个人承担难以实行,必须建立政府、 用人单位和个人共同承担,以及社会力量捐助的多元化投入机制。对 于不同地区、不同收入水帄的农民工可以区别对待:经济发达地E由 个人或集体多承担一些,经济欠发达地区由政府和用人单位多承担一 壁,对于特困农民工的转岗培训可实行职业技能扶贫工程,由政府提 供一定数量的补助金或贷款来担保,调动一部分贫困农民或不愿参加 培训的农民参与培训的积极性。? 2. 合理安排培训收费、培训内容以及培训的时间和地点。 培训机构必须明确这是一项与其他的培训完全不同的工作,较高 的培训费用是制约农民工参加培训的主要障碍,因此培训机构要尽可 能降低收费,吸纳尽可能多的人参加培训。特别是培训前期,不能够 将利润放在第一位。随着农民工思想的转变,可以逐步提高收费,同 时还可以申请国家的政策支持和资金补贴,以降低培训成本。在教学 内容上必须针对新的工作要求釆取有针对性的改革,理论知识要少, 操作技能要多,教学形式要直观、浅显。同时,培训者还必须了解他 们的劳动和生活,针对她们的现实需求,进行操作技术、安全、文化、 社会、法律、时事政治等方面的现实教育,以求幵阔视野,学以致用。 3. 提高制度和经济运行环境的稳定性。 政府在农民工培训中除了给予政策倾斜以及财政支.持以外,还应 该充分动员不同类型的农民培训机构结合起来幵展农民培训活动,形 成优势互补的分工协作关系。特别要关注用人单位对培训的消极态 度,尽力提高制度和经济运行环境的稳定性。可规定凡招收农民工的 用人单位应根据农民工比例,以高于 职工帄均培训经费的标准从职工 培训经费中安排其参加培训,通过硬性规定来顺应产业结构、消费结 构升级的大趋势,使得企业通过提高员工素质和产品的技术含量来实 现产业、产品结构升级,借此来培育企业的核心竞争力和可持续发展 能力。 参考文献 一、著作 • 1. 马克思、恩格斯:〈马克思恩格斯选集〉:1-4卷:,北京,人 民出版社,1975年版。. . 2. 沈同,:《劳动权探析》,《法学》,1997 (8)。 3. 《中国人民大学社会发展研究报告2002:弱势群体与社会支 持》,中国人民大学出版社,2003年版。 .• 4. 《中国的劳动和社会保障状况》白书,2002年4月。 5. 曾涵:《人文关怀视野中的农民工权益法制保障研究》。 6. 陈海华:《农民工的权益和社会保障探析》,广西大学硕士 论文。 — 7-郑杭生、李强等:《当代社会结构和社会关系研究》,首都师 范大学出版社,1997年版。 8. 陈佳贵主编:《中国社会保障发展报告》:1999-2001),社 会科学文献出版社2001年版。 .. 9. 王梦奎主编:《中国社会保障体制改革》,中国发展出版社 2001年版。 10. 周弘:《福利的解析一一来自欧美的启示》,上海远东出版 社1998年版。 11. 彭希哲主编,梁鸿著:《中国农村现阶段社区保障的经济学 分析》,百家出版社2000年版。. 12. 郑功成:《论中国特色的社会保障道路》,武汉大学出版社, 1997年版。 13. 陆学艺:《当代中国社会阶层研究报告》,社会科学文献出 版,2002年版。 14. 陆学艺:《当代中国社会流动》,社会科学文献出版社,2004 年版。 . 二、学术期刊 1. 李强:《城市农民工的失业和社会保障问题》,《新视野》,2001 (5)。 2. 嵌文:《武汉市农民工的基本状况及其权益保护调查》,《社会》, 2003 (8)。 3. 李剑文:《维护民工法定劳动权益初探》,学术探索,2002 (5). 4. 李强,唐壮:《城市农 6)。 •‘ 民工与城市中的非正规就业》,社会学 研究,2002 年: 5.刘传江:《当代中国农民发展及其面临的问题(二)--一农民 工生存状态的边缘化与市民化》,《人口与计划生育》,2004 (11)。 .6..石云:《非正规就业的发展与工会运动的变革》,《工会理 论与实践》,2003 (4)。 7 ?黎晓聘:《论农村富余劳动力转移过程中的培训问题》,《甘 肃农业》,2005 (10)。 8-《农民工:一个.跨越城乡的新兴群体》,《人口研究》,2005 年:7)。 9. 宋丽智,胡宏兵:《我国农民工培调面临的问题及对策》, 《经济问题》,2005 (10)。 _ 10. 顾协国:《中外农民工问题比较启示》,《城市管理》,2004 (1)。 11. 哈克[IndieOHAKE:《印度农民工的权益保护》,《城市管 理》,2004 (1)。 12. 甘满堂:城市农民工与新型期中国社会的三元结构,〖J]福州 大学学报:哲社版:,2001 (4)。 13. 冯彦君:《劳动权论略》?,《社会科学战线》,2003 (Do 14. 马新福,薛长礼:《劳动权的法社会学论析》,《卲林大学社 会科学学报〉>,2004 (2)。 三、其他文献资料 1. 黄帄:《当代中国农民寻求外出——迁移的潮流》,中国社会学 网、农民工研究。 2. 《非正规部门和非正规就业:特点、障碍及对策》,劳动和社会 保障部 ‚非正规部门就业研讨会?,2000年4月。