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1994年以后省级预算外收入膨胀的原因分析【精品-doc】.doc

1994年以后省级预算外收入膨胀的原因分析【精品-doc】

周清川
2017-11-29 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《1994年以后省级预算外收入膨胀的原因分析【精品-doc】doc》,可适用于职业岗位领域

年以后省级预算外收入膨胀的原因分析【精品doc】年以后省级预算外收入膨胀的原因分析行管专业马元燕【论文摘要】预算外收入是我国公共财政中极为奇特的一部分~分权化改革为预算外收入打开了缺口~自此~它便一发不可收拾起来。年的分税制改革不但未制止住预算外收入狂涨的势头~反而使它如脱缰野马般更加难以控制。究其原因~笔者认为~一方面年的分税制改革由于只划分了收入~不界定支出~造成地方财政支出比重过大~当地方政府的本级财政收入不足以实现财政支出的时候~地方政府就只有两个选择:一是寻求中央的转移支付~另一个则是向预算外发展。另一方面~由于我国现阶段还没有建立起与分税制改革相配套的完善的转移支付制度~这又使得地方政府无法从中央获取足够的财政支持~那么向“外”发展似乎就成了地方政府的最后一个选择了。【Abstract】OffbudgetfundisanextremelyspecialpartinthepublicfinanceofChina,decentralizationcarvedoutawaytothedevelopmentoftheoffbudgetincome,andithasbecomeoutofcontrolfromthenonIn,thenewtaxsystemsfosteredthistendencyInthispaper,theauthortriestoanalyzewhythetaxationreformationincannotholduptheascendingtendencyoftheoffbudgetincomeAndthepaperwillconcentrateonthesethreemajorreasons,oneistheincompletetaxreformationin,thesecondisthedissatisfiedtransferpaymentsystemandthethirdisthenonstandardmanagementoftheoffbudgetfund预算外收入指的是“国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金”。虽然学界专门论述预算外资金的专著并不多见可是在许多讨论公共财政问题的著作中都会涉及到预算外资金。例如黄佩华女士在她的《中国:国家发展与地方财政》一书中就提及预算外资金的问题。她认为“缺乏征税权和发现从上级政府获得的转移支付不可靠使地方政府积极寻求扩大预算外收入”。通常认为财政预算仅仅负担“吃饭财政”真正要促使地方经济增长和为地方政府提供更多服务筹措资金只能靠发展预算外收入。年的分税制改革是为了取消以前中央与地方政府间的讨价还价式的包干制度建立一个明确和稳定的收入分配机制。可是由于地方政府并没有真正意义上的税收自主权结果必然导致预算外资金的超常增长。本文将视野集中于年分税制改革后省一级的预算外收入状况探讨为何年后的预算外收入会如脱缰野马般不可控制地膨胀起来。一、问题的描述在年代的分权化改革以前预算外收入在我国财政收入中只占一个较小的比例它还远不足以影响国民经济的发展。如年预算外资金为。年对财政体制进行了较大的改亿元相当于当年国家预算收入的革。财权大幅度下放国家对企业实行全额利润分成和超计划利润分成。国家还将四项费用改由利润留成中抵支四项费用由预算内转为预算外。一些地区和部门自筹兴办的企业利润不上缴预算。这样预算外资金也就迅速增加。到年预算外资金达到亿元不过也只是相当于国家预算收入的。而且年中央就决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针对预算外资金进行了清理整顿。年预算外资金只有亿元相当于国家预算收入的。文革时期各项财政制度遭到破坏各地、各部门擅自设立预算外项目乱收费、乱摊派划预算内收入为预算外收入的现象相当普遍从而扩大了预算外资金的规模。到年全国预算外资金达到了亿元相当于国家预算收入的。从建国初期到年文革结束预算外收入一直都只是不受重视的“丑小鸭”就算偶有出头也马上给人打压下去。转折点就在党的十一届三中全会十一届三中全会以后我国进入了经济体制改革的新时期财政管理体制改革和调整措施的实施使地方、部门和企事业单位的预算外资金迅速增加规模也迅速扩大。年全国预算外资金为亿元相当于国家预算收入的到年达到亿元相当于国家预算收入的到年达到亿元相当于国家预算收入的。这一时期预算外收入可以说已经由不起眼的“丑小鸭”蜕变成引人注目的“天鹅”了。预算外收入不单止增长得极快而且它已经可以与预算内收入平分秋色互别苗头了。那分税制出台后的情况又是怎么样呢,从图一可以看出从年之后预算外收入在中央与地方的比重开始出现较大的分歧到年地方的预算外收入比重已经占到。从地方预算外收入的绝对值来看(图二)年已经达到亿元与年的亿元相比增长了几乎倍。分权化改革使地方政府尝到了预算外收入的甜头地方政府食髓知味胃口也就渐渐大了起来把一部分本该属于预算内的资金归到预算外。这缺口一打开预算外收入便一发不可收拾。据我们所收集到的数据分析可知年代初预算外收入仅占预算内收入的。可是实行了财政承包制之后它就一路往上飙升到了年它与预算内收入几乎可以平分秋色。年的分税制改革并未使预算外资金的增长有所缓和反而使它像脱缰野马般不受控制地向前狂奔。年河北省的预算外收入与预算内收入之比是也就是预算外资金甚至超过了预算内资金。可见预算外资金已成为一种不受正规财政管理约束、却又足以影响国民经济增长及其结构的一个变量。图一中央与地方预算外收入比重()(见附页)图二年预算外总收入(亿元)(见附页)由此我们提出了本文的中心问题:为何年的分税制不但无法缓和预算外收入的增张反而使它如酵母般膨胀起来呢,下文拟从我国年的分税制改革、我国现阶段的转移支付制度和预算外收入的管理方式这三大方面尝试对这一问题做出解释。二、分税制的缺陷分权化改革给中央带来了某种程度的财政危机财政包干制使中央的税收比例不断下降中央甚至到了要向地方借钱的地步而分税制正是在中央出现财政危机时提出来的新制度。年国务院颁布了《关于实施分税制财政管理体制的决定》决定从年月日起中央与地方实行分税制。这次分税制改革的原则和主要内容之一是:“根据事权与财权相结合的原则将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税并建立中央税收和地方税收体系分设中央与地方两套税务机构分别征管”。分税制的目的很明确就是让中央政府重掌财权。有了财权中央才能更好地“渗透”到社会的每个角落才能控制住地方政府才能从宏观上调控经济的发展。可以说这次的分税制改革是集权性的而税权的适当集中对中国这样一个实行单一制的大国来说是必要的可惜的是这次的分税制改革是不完善的它最大的缺陷就在于它只是划分了收入而没有界定支出。年的分税制改革之后地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降从年的下降到年的中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升从年的上升到年的。(具体数据参见表一)表一中央、地方税收收入划分情况单位:年份收入分享中央收入地方收入合计资料来源:《中国税务年鉴》、《中国财政年鉴》中央与地方的财力何以出现此等逆转,奥妙就在税种的划分上。在划分税收时收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种都列为中央固定收入或中、税源分散、征管难央与地方共享收入而留给地方的几乎都是收入来源不稳定度大、征收成本高的中小税种。事关中央财政收入的税种改革已经到位而事关地方财政收入的税种改革则还未落实与完善这就直接影响了地方税收体系的建立。例如营业税本来是一个税源相当大的税种但是在分税制改革后商业改征增值税不再征营业税这就削去了地方一大块收入。此外铁道、银行、保险公司的营业税又归中央财政这样地方从营业税中根本拿不到多少收入。而对地方最有希望的拓宽了税基的城建税到目前则还未完善。因此目前地方的固定收入还处于不稳定状态。若是只看收入的话或许有人会认为与世界其它国家相比目前我国地方的税收收入占全国总收入的比例还是比较高的。可是只要再看看中央与地方的支出比例我们就可以理解地方政府为何觉得捉襟见肘、入不敷出了。在分税制改革前地方政府用的相对财政收入支撑的相对财政支出责任而在分税制改革之后地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直在左右的水平上波动。也就是是说地方政府用的相对财政收入支撑了的相对财政支出责任。从我们计算得出的财政自给率中可以看到在年的分税制改革之前大部分省份的财政自给率都达到以上一些经济较强的省份甚至达到以上。可是在年这一比率明显下降大部分省份的财政自给率只能维持在左右在接下来的年份中这一比率也一直维持在这一水平上。以浙江省为例在年浙江的财政自给率是年这一比率马上降到随后几年里该比率依然维持在左右。(具体数据参看表三见附页)在我国这么一个单一制的国家里中央从自身的利益出发必然强调集权而高度的中央集权虽然对于国家集中财力有效地实施宏观调控有积极作用但在事实上却远非如此简单。在中国每个省政府都管理着一个近乎中等规模国家的广阔领域地方政府当然同样需要庞大的财政支持。特别是在分权化改革之后地方已不再只是中央在地方的延伸和代理机构它已经成为了一个有其独立利益的实体。它担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保障地方的社会福利和社会经济发展等职能同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。可是在分税制改革之后一方面中央把财权高度集中在税收分享上削弱地方政府能取得的比重另一方面中央又把更多的事权层层下放给地方政府甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策“中央请客地方买单”的现象大量存在。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。表二年中央政府与地方政府支出比重()年份年年年年年中央支出地方支出合计资料来源:财政部数据。地方支出包括中央政府的专项转移支付。可见在分税制改革中中央政府一方面把财权上收一方面又把公共品供给的大部分责任推给地方造成地方的财政支出比重过大财政自给率大幅下降。那么当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候地方政府就只有两个选择:一是寻求中央的转移支付另一个则是向预算外发展。因此下面我们将探讨为何中央的转移支付无法弥补纵向财政缺口从而使得地方政府不得不向“外”发展呢,三、不完善的转移支付制度财政转移支付是指中央政府的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其支出需要的一种政府间财政分配制度。实行分税制并不意味着地方政府拥有足以自我平衡的税收收入划归地方支配的税收仅仅是地方相对稳定的一部分财政收入其收支差额应通过中央政府的财政补助或转移支付予以弥补。所谓财政的纵向不平衡指的是中央政府与地方政府之间完成事权所需财力与收入来源的不平衡一般表现为中央财政收大于支地方财政收不抵支。而中央政府和地方政府的职能不同正是造成财政纵向不平衡的客观原因。中央政府负有宏观调控的责任集中财力和进行财力的再分配是中央政府实行宏观调控的重要手段之一。为此中央政府一方面需要集中税基广、增长快、潜力大的税种另一方面处于管理上的便利相当支出责任主要由地方政府承担。很明显在这种收支划分格局下地方政府的自有收入来源是有限的与其承担的责任不相等出现了收入缺口。因此中央政府必须用其所拥有的部分结余财力弥补所有的或者部分的地方政府的收入缺口实现地方政府的收支平衡保证地方政府具有执行其基本职能、提供最低的公共服务水平所需要的财力要求。年以后我国的财政预算管理体制中主要存在四种形式的转移支付形式(具体支付类型与比例见表四,见附页)具体包括:、税收返还形式。分税制改革加大了中央与地方政府之间的财政纵向不平衡。为了保证地方政府年的既得财力中央政府实行了一种新的转移支付形式税收返还。其主要内容为:以年为基期年按照(消费税的增值税中央下划收入)全额返还给地方。年以后税收返还额在年基数上逐年递增递增率按各地增值税和消费税平均增长率的:系数确定。、专项补助形式。这是中央政府根据实际情况按项目确定的补助形式是一种具有特定用途的补助。具体分为两大部分:一是由中央掌握的专项资金即中央财政根据地方财政对支出的需求而追加的资金包括支援经济不发达地区的发展资金、支农支出及对教育、环保、基础设施的专项拨款等。二是救灾资金如特大自然灾害救济费、特大抗旱防汛补助费等。现在的专项拨款项目大约有项左右。、体制补助形式。即按照体制规定的对少数民族地区及一些收不抵支地区的定它是年到年推行的承包制财政体制的延续。主要做法为:额补助。在年之后以某一年地方财政收支数为基数如果地方本级收入加上中央地方共享收入中地方应得部分之和不足以弥补地方支出则由中央提供补助。、过渡期转移支付形式。这是从年起实施的以均等化为目标、按照公式化进行计算的中央对地方的补助形式。具体来说目前我国的财政转移支付制度存在着以下几个问题:(一)税收返还“一刀切”增量调整虽然能增加中央财力增强中央财政的宏观调控能力有利于各地区经济的协调发展但由于中央税收增长返还比例“一刀切”给地方税税基薄弱的地区财力增长带来较大困难。两税增量返还的实质是逐年增加了中央财力对地方的两税增量返还却逐步趋向于零。占转移支付绝大部分的税收返还是建立在基数法的基础上并且只与增值税和消费税挂钩没有很好地解决地区间经济发展不平衡问题。税收返还更多体现的是对经济发展势头好、财政收入增长快的地区的激励机制对于经济欠发达地区由于财政收入增长缓慢其税收返还比例在下降。由于税收返还占转移支付的比例非常高大大弱化了转移支付应有的缩小地区间财力差距的功能。以山东省(不含青岛市)为例按照:系数计算税收返还占上划“两税”增长比例山东省由年的下降到年的特别是由于中央下拨的“两税”低于地方“两税”增长比例使得按:系数计算税收返还的办法对该省影响更大。这不仅在一定程度上挫伤了地方抓“两税”的积极性而且从更长远看不利于中央实现集中财力的目的。“存量不动增量调整”和税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的做法对中央和经济发达地区财政来说是“双赢”对经济欠发达地区却十分不利。经济欠发达地区受经济发展能力的制约不仅税收返还基数小而且财政收入增长缓慢税收返还比例逐年下降。在这种情况下经济欠发达地区的总财力即使可以勉强保工资也无法再有效保障生产性支出、国家机关正常运转和事业发展所需经费各项经济建设和事业发展受到严重制约形成财政收入低下、经济发展落后之间的恶性循环。尽管中央财政也给予这些地区一些过渡期转移支付补助但由于体制问题未理顺规范化财政转移支付制度尚未建立过渡期转移支付规模很小基本上只能解决一部分属于当年的“吃饭”问题财政经济困难状况难以从根本上得到改变。(二)专项拨款过多现行的专项拨款覆盖面广占地方支出比重大。年中央对地方的补助中(不含税收返还和原体制补助)各种专款补助占。可是专项补助却又存在着种种不规范之处:一是中央与地方之间事权相互交叉影响了政府间财政关系的规范化中央专款用于地方事权范围和支出以及地方专款用于中央事权范围和支出的现象都大量存在。二是专款的分配方式不够规范项目混杂专款带帽到具体项目的多额度普遍较小。专项拨款大多是国家各部委掌握的的资金带有严格的配套条件限制对于其约束、监督不到位使用不合理、不严肃“跑部钱进”现象大量存在在某种程度上是滋生腐败的土壤。三是对地方预算造成了严重影响。我国一般性转移支付规模较小专项转移支付却在逐年增加可是中央专项拨款都有指定用途而且绝大多数要求地方匹配资金专款专用专项越多对地方财政压力就越大使“吃饭钱”捉襟见肘。对一些贫困地区来说专项拨款越多对地方财政压力就越大。有些地方没有财力匹配又想拿到项目只好上报一些“虚假”数字。据不完全统计年中央要求地方财政配套亿元地方实际配套亿元有些地方财政无力配套或“一女二嫁”。(三)原体制补助相当混乱在年除了山东省和福建省按照财政部制定的测算方法和标准核算属于不应当享受中央政府的财政补助但却仍然接受补助以外有些省份按照财政部《过渡期财政转移支付办法》核算应当属于接受财政补助但是这些省份(如河北、山西、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南和重庆等省市)不仅没有得到原体制补助反而还要承担原体制上解的任务。如河北省在年实行分税制时除了按照分税制上解外还要定额上解亿元。(四)过渡期转移支付规模太小过渡期转移支付实际上是按照“公共服务均等化”的目标来设计的按照该转移支付的办法某个地方政府的经过核定的财政收支缺口越大该地区应当从中央政府得到的转移支付的金额也就越大。问题在于目前我国中央政府可以用在政府间财政转移支付的资金规模太小了从年到年我国中央政府财政安排的用于对地方政府的转移支付资金数额很小其中年为亿元年为亿元年为亿元年为亿元年为亿元年为亿元。从规模上看每年中央在实现公共服务均等化目标上所能够发挥的作用是非常有限的。一种制度的功效大小不仅在于模型设计的科学与否还在于规模的大小如果规模过小即使模型设计再科学、完善、分配再合理、公平这种制度也不能发挥其最大功效。中央增加的财力是用于中央本身开支还是用于补助某些经济不发达地区就成了问题的关键。目前在这一问题上还没有一个规范化、约束力强的办法每年的转移数额“视中央财政状况”而定弹性较大随意性较强。过渡期转移支付规模小杯水车薪与实际转移支付需求相差悬殊作用甚微。特别在实行分税制以后地方财源十分有限与此同时支出却大幅度增长即使加上中央转移支付还是不足以达到收支平衡。以青海省为例该省财政标准收支差额几年来均在之间年为。在收入基数较低的情况下该省实际得到转移支付额后也仅能达到收支差的左右仍无法满足正常支出需求地方财力仍年年吃紧。青海财政本属“吃饭”型财政但为了保证州县职工工资发放和社会保障等必需支出省财政每年不得不超财力对下进行转移支付使得本来就困难的省本级财力更加困难赤字增加。截止年底全省累计赤字亿元其中省本级累计赤字为亿元。(五)中央对地方财政转移支付下达时间晚中央对地方财政转移支付资金是地方财政收入中的重要组成部分。特别是其中的一般性财力转移支付应是各个地方能够自行掌握、统筹安排的财力。但目前中央财政转移支付的总规模是根据当年中央预算执行情况确定的随意性较大数额不确定且在次年办理决算时才补助给地方这就使各省人大年初开会审议地方年度预算时实际上审议通过的在一些省只是年度预算总额的还有的财政收入不能纳入年度预算审议。这既不利于地方年度预算的编制和执行也不便于人大对政府年度预算的审议、批准和监督。另外由于专项资金项目及配套比例不确定地方财政在编制预算时不知道会有哪些专项资金项目要匹配多少资金所以资金匹配这一块也不能编进预算也影响了预算的完整性。在预算执行中专款“钓鱼”项目往往比较多捆住了地方财政的一部分财力在一定程度上扰乱了地方预算的正常执行。照理当地方财政存在财政缺口的时候中央政府通常有三种可供选择的办法来解决地方财政缺口:、鼓励或授权地方政府开征新税或提高税率、对地方政府实行拨款计划也就是进行转移支付、鼓励或授权地方政府提高收费标准或增加新的收费项目来增加收入。分税制改革使得税权高度集中于中央那第一种方法自然也就不可行了。而年分税制财政体制改革本应建立一种“弱地方税强转移支付”的体制但事实上作为分税制财政体制重要内容之一的转移支付制度并没有达到预期目的可见第二种方法也随之流产了。那么一方面地方政府没办法从正常的税收收入中取得足够的资金又无法从中央的财政转移支付中获得足够的补助另一方面由于我国的法律限制地方政府也无法自主借债那么向“预算外”发展似乎就成了最后的一招了。那我们接下来的问题就是地方政府拥有什么样的权限使他可以肆无忌惮地向“外”发展,他又是从哪里取得如此庞大的一笔预算外收入呢,四、不规范的预算外收入管理地方的预算外收入在年之后一直在不断膨胀这带来了许多负效应中央政府显然也意识到这些问题的严重性并不断地出台各种政策和法规来约束预算外资金的管理。例如在年月日起财政部将项行政性收费纳入预算管理各地区、各部门的罚没收入按规定全额上缴国库。在年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发号)其中规定:财政部门要在银行开设统一的专户用于预算外资金管理。部门和单位的预算外资金收入必须上缴同级财政专户支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排从财政专户中拨付实行收支两条线管理。年月日起财政部又将项行政事业收费和政府性资金纳入预算管理涉及资金约亿元。可是即便如此地方政府的预算外收入却一直是居高不下的从统计数据上看年全国的预算外收入为亿元其中中央的预算外收入为亿元地方的为亿元到年由于中央在前一年出台的决定使该年的预算外收入大幅锐减下降到亿元可是其中地方的预算外收入为亿元下降了不足个百分点而中央的预算外收入则为下跌了近个百分点。可见这里锐减的只是中央所取得的预算外收入地方的预算外收入年间除了年有所下跌之外一直是呈上升趋势的。地方政府何以能肆无忌惮地扩张预算外收入呢,我想答案就在于我国现行的这种税收立法权高度集中于中央收费立项审批权由中央与地方共享的模式。从表五(见附页)中我们可以看出预算外收入主要由行政事业性收费、罚没收入、国有资产经营收益、专项收入、其他收入等组成其中行政事业性收费和罚没收入占了相当大的一份。根据我国的法规规定行政事业性收费执行中央与省两级审批的管理制度。省、自治区、直辖市人民政府可以批准行政事业性收费项目和收费标准但须报财政部、国家计委备案。正是这种收费审批模式再加上由于我国现阶段审批收费缺乏法律法规依据政府的哪些行为可以收费哪些行为不可以收费都缺乏明确的界限实践中一般是由业务部门向主管部门提出收费申请审批机关依据财政支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据结果就是使得一些在中央得不到批准的收费项目分散到地方进行审批以一种名目得不到批准的就换另一名目审批从而导致地方政府可以在一个“宽松”的环境下发展预算外收入。五、小结在我国的经济转轨时期地方政府由于需要筹措大量资金去推动和发展经济同时还要维持社会的稳定因此大多地方政府财政中都存在着资金缺口而预算外收入是我国公共财政中极为奇特的一部分。对于基层政府特别是乡镇一级的政府来说它是救命草没有了预算外的收入那些“干部”就只能喝西北风去对于中层政府如省政府来说它一方面可以平衡地方财政另一方面又可以促进地方经济发展所以地方官员也乐意扩大预算外资金从而增强对本地区财源的控制而对于中央政府来说为了牢牢地控制住地方中央政府当然冀望可以把财权握在自己手中可是以中国之大这又无疑是一种奢望任凭中央再强大也不可能成为如来佛地方要搞些小动作还是轻而易举之事。而且预算外收入的确对缓和预算内财政的不足和发展地方经济起到极大的作用所以对地方政府的行为中央也只好“睁一只眼闭一只眼”。年的分税制改革对于规范我国混乱的财政体系理顺中央与地方之间错综复杂的关系来说是一条很好的出路可是在实践中中央与地方的关系不但没有理顺反而变得更加混乱甚至是更加紧张。对于中央来说本想利用分税制以缓解中央的财政困难从而集中财力以便更有效地实施国家的宏观调控政策而且分税制的实施还可以理清中央与地方的收入分配关系使中央与地方都有各自的收入来源。求好心切的结果是似乎忘了考虑地方的承受能力地方的收入一下子少了那么大一块可是支出负担却是一点也没减磅地方大呼吃不消之余也就只能向“外”发展了。对于地方政府而言若说分权化改革时期他们扩大预算外收入只是希望可以更好地发展地方经济增强地方的经济实力那么分税制改革却使他们不得不继续扩大预算外收入以求取得收支平衡了。由此看来在年的分税制改革中无论是中央还是地方都在这里摔了个大跟头。究其原因我想最大的问题就在于这次改革忽视了成功的分税制所应遵循的最为根本的一个原则:财权与事权的统一。中央在税种划分的时候就已经占了大便宜把地方的税源缩得很小而且中央还死死地握着税收立法权省级地方政府除了在保留屠宰税、筵席税上有取舍权在城镇土地使用税等几个小税种在中央规定的税率幅度内决定本地区使用税率权力外几乎没有任何独立的税收立法权。这对地方政府来说明显是极为不利的地方政府在税收中根本无法获得足够的收入以支持其庞大的开销那么就只有两条路好走了:要不摊开手掌向上头“讨”钱要不自力更生赚“外快”。从地方政府的角度来看向上“讨”钱实属不易一方面中央的转移支付存在着比较严重的非客观性而苦乐不均、鞭打快牛另一方面每年与中央这样讨价还价要付出极大的交易成本而且还要处处受制于人。这样说与其求人还不如靠自己。我国目前对预算外资金的法律法规还不够健全、监督也不够严密向预算外发展不会遇到很大的制度障碍也无须花费高昂的“违规成本”因此预算外资金对地方政府来说具有相当高的吸引力那年之后预算外收入不断膨胀也就是自然而然的结果了。总结以上的分析我们可以看出:无疑适当的财政集中是必要的但我们在谈论财权时重点应该放在经济发展上。财权集中的目的在于建立一个强大的中央政府而中央政府的强大并不在于它能否在某一时间内聚集多少财力而在于它能否持续的促进经济发展。中国的发展说到底还是依赖于地方的发展地方经济发展是建立一个强大的中央的基础。可是如果地方政府如果没有足够的财政能力去安排地方的发展地方经济发展就会失去动力。高度的集权虽然能在短期内最大限度的集中社会而为国家目的服务但从长远来看那只能扼杀社会的积极性与主动性进而导致生产财富的社会的衰落。所以中国的分税制改革必须着眼于有利于地方经济的持续发展上。虽然中央出台了种种办法来抑制预算外收入的继续扩张可是其中很多只是治标而非治本要化解中国现今出现的财政混乱关键在于制度建设与转型。地方政府的行为是受制度制约的目前地方政府的行为是旧制度的产物中央政府要改变地方行为并不是要重新集权以干预地方经济事务而是要建立和完善新的制度来影响和制约地方政府的行为。分税制改革的方向就是应该使中央与地方在财政领域制度化从而使两者的关系在一个制度化框架内正常发展以至相互协调。注释:《国务院关于加强预算外资金管理的决定》年月黄佩华:《中国:国家发展与地方财政》中信出版社年p余小平贾康王玲:《预算外资金的历史、现状分析及改革建议》发表于《财经问题研究》年月p数据来源:《中国税务年鉴》、《中国财政年鉴》《河北省统计年鉴》中国财经出版社国务院:《关于实施分税制财政管理体制的决定》年《中外专家论财政转移支付》中国财政经济出版社年p蒋洪:《财政学》高等教育出版社上海社会科学院出版社年p《中外专家论财政转移支付》中国财政经济出版社年,p《地方财政统计资料》中国财经出版社《中外专家论财政转移支付》中国财政经济出版社年,p《中外专家论财政转移支付》中国财政经济出版社年,p《青海省统计年鉴》中国财经出版社国务院:《关于加强预算外资金管理的决定》国发号数据来源:《中国税务年鉴》年、《中国财政年鉴》年李友志:《政府非税收入管理》人民出版社年p参考文献:安体富、曾飞:《当前中国税收政策研究》中国财政经济出版社年黄佩华:《中国:国家发展与地方财政》中信出版社年李友志:《政府非税收入管理》人民出版社年刘溶沧、赵志耘:《中国财政理论前沿》社会科学文献出版社年杨文利:《中国税权划分问题研究》中国税务出版社年吴国光、郑永年:《论中央地方关系》牛津大学出版社年白景明:《分税制运行中的四大难题》《经济学动态》年月卢洪友:《非税财政收入研究》《经济研究》年月钟晓敏:《政府间财政转移支付论》立信会计出版社《中外专家论财政转移支付》中国财政经济出版社年

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