关于实行”强镇扩权”的思考(新)

关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考 (调研材料) 实行“强镇扩权”是海口市“强区扩权”的积极延伸,是深化镇级政府体制改革的一种手段,目的就是在行政区划不变的情况下,把部分权限下放到镇级,以减少管理层次、提高工作效率、降低行政成本、推动扩权镇抓住机遇,促进镇域经济的协调发展,这既是深化镇级体制管理体制改革,积极推进 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 创新的客观需要,也是增强镇级自主发展能力,实现全面建设小康社会目标的关键环节。 一、实行“强镇扩权”的动因 (一)经济社会发展的必然要求。近年来,随着改革开放的不断深化,我区镇经济社会得到了快速发展。但相应的社会管理,却仍停留在一个农村小集镇的层面,如怎样使环境保护、社会保障、集镇规划等与经济同步发展,作为一个镇都无法统筹解决,这点在被规划为海口市中心镇的镇体现尤为突出。同时,随着经济的发展,民营企业越来越多落户我区各镇,如西海岸一带,入驻的大型企业就有13家,这更需要当地政府灵活多变、提供地方特色的服务,这也是我们要进行强镇扩权的一个重要因素。此外,强镇由农村转变为卫星城是工业化的必然趋势,是实现城乡一体化的有效途径。因此,我们实行“强镇扩权”,深化镇体制改革已是大势所趋。 1 (二)镇政府的职能定位不明确。 我国现行的镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制,沿用传统乡政府的职能,即发展地方经济、搞好计划生育、维持农村稳定等。但是随着城乡经济的发展,镇政府在许多新问题面前显得无所适从。基础设施建设、财政税收和资金等问题,从性质上说既不是传统镇级政府工作中遇到的问题,也不同于城市中的问题,但却是现阶段镇政府必须面对并加以解决的问题。这就形成了镇政府管理职能界定上的空白。可见,现行镇政府职能的定位不明确,使镇政府在农村和城镇管理上出现真空,使镇政府体制呈现出僵硬性特征,这种不适应性特征严重制约了镇基础设施建设、社会发展和新农村建设。 (三)机构设臵不合理,协作程度低。 镇政府组织机构设臵不尽合理,是目前镇级政府管理体制存在的主要问题之一。目前,在镇政府与区政府职能部门派驻镇的机构 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx 关系上,设在镇的一些行政机构,有的理应下放给镇政府管理,却被上级职能部门把持。如我区,由区机关单位直接领导的设在镇上的公安、税务、工商、财政、司法、国土、规划等所实际行使的权力已经将名义上拥有治理权力的镇政府基本架空,使镇政府不能成为职责清晰完备的一级政府。而且,镇政府职能部门之间忽视部门横向协作,这不利于镇政府结构的合理布局与协作,也不利于镇政府在社会经济发展过程中积极主动性 的发挥。 (四)镇政府权能弱化。 随着改革开放的不断深化,镇域经济发展迅猛,对镇级政府对经济和社会的管理也提出了很高的要求。然而,政府能力方面却是责任大、权力小、效率低。镇政府名义上是一级政府,实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权,但又必须执行上级政府交办的任务,并承担责任,换句话来说,就是“天大的责任,巴掌大的权力”。再则就是财权与事权不相称。一方面,镇没有独立财权,其税收大部分被上级政府抽走,镇财政分成比例偏低。如大企业相对集中的长流镇,对所辖区内的西海岸各单位没有征税权,却承担着如治安、卫生等方面大量工作和责任。另一方面,镇财政支出大。由于缺乏足够的专项资金投入,致使镇级政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务,镇级财政无力承担公共建设,无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求,从而导致执行公共政策过程中的低效。 二、“强镇扩权”的利弊分析 (一)利的方面 实行“强镇扩权”,对于镇级体制改革的深化、对于调整区镇关系、提升镇域经济发展的活力,对构建公共服务型政府,推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等,都具有积极的效应。 1、区镇关系上,增强了小城镇政府的权能。实行强镇扩权,将赋予镇级政府较大的财政权、城市建设用地审批和相应行政管理权与执行权,增强镇提供公共产品和公共服务的能力,推进公共服务型政府的建设。如作为“强镇扩权”试点单位浙江省绍兴县钱清镇,2006 年税收达到4. 97 亿元,可支配财政收入只有1 亿元;扩权后,2007年税收达6. 5 亿元,其增量部分中,就有1. 6 亿元归属镇级财政所有,仅财政收入一项,该镇实力就壮大了一倍以上。该县兰亭镇从2006 年开始,每年从镇财政拿出420 万,每年解决7 个行政村基础设施建设,现在镇里都有了公交车,大大改善了公共服务环境和水平。 2、转变政府职能,提高了镇政府的适应性。由于种种原因,镇体制管理不完善,存在着“条块”管理不清晰等问题。实行“强镇扩权”,通过委托授权,势将理顺条块关系,解决基层“有权管不了,无权不能管”的窘境,化解镇政府权小能弱责大的矛盾,有利于区镇两级政府更好地履行行政职能,提高镇一级政府的适应性。同时,会大大提高行政效率,促进政府职能转变。如绍兴县通过委托方式将环境保护、 安全生产 安全生产管理档案一煤矿调度员先进事迹安全生产副经理安全生产责任最近电力安全生产事故安全生产费用投入台账 、劳动用工、城建监察等4 项职能,因镇制宜进行委托授权,检查监督权全部下放,审批权和处罚权见章盖章。委托授权弥补了县政府职能部门对试点镇的管理越位及滞后,解决了基层管理缺位问题,坚实了镇政府权力运行的基础。对于乡镇在环保监管上的 空白,绍兴县的书面授权协议第三条明确规定,执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。在兰亭镇环保执法员看来,自己现在腰杆子硬了,发现偷排污水行为后,只要拿出相关执法证就可及时处理。因此,强镇扩权,提高了镇政府管理效率,有助于克服和纠正镇政府管理“缺位”的弊端 3、社会经济上,提高了镇域经济发展的活力,推进社会主义新农村建设。强镇扩权的启动,势必推进小城镇和广大农村地区的城市化进程,有助于实现农村富余劳动力的就近转移,提高人民的生活水平,加快城乡一体化进程,改善新农村建设的总体环境。如强镇扩权实施后,浙江省绍兴县兰亭镇获得了相应的财权、行政管理权与执行权后,镇政府全力改造提升轻纺原料市场,经济得到了发展,2007年该镇工业性固定资产投资总计为3. 34 亿元,同比提高了24. 6 % ,镇财政总收入达2. 17 亿元,同比提高了39. 65 %。同时,由于镇政府管理权限扩大,为当地企业发展提供更加有利的投资环境,一些大企业,不少将总部留在镇上,一些企业还将总部从外地迁了回来。可见,强镇扩权提高了镇经济发展的活力,促进了乡镇的社会经济又好又快发展。同时,推进了社会主义新农村建设,促使了城乡的统筹发展,增强了乡镇政府的责任意识。 4、资源配臵上,有利于加强区对镇转移资金、技术和人才。扩权后,各种资源也将随着下放,比如政策、人 才资源等。就秀英乡镇现状而言,由于积弱已久,不靠外力难以得到发展。一旦扩权强镇政策执行,各种资源必将整合下放,以促进镇域经济的发展,增强发展的内生动力,同时,在业务对接方面,区里必将加大对镇干部进行人才培训、人才交流和设备配臵力度,这也是镇级提升管理水平和行政效率的一次难得的机遇。 (二)弊的方面 强镇扩权虽然能够在一定程度上提高镇政府的积极性,增强镇政府对社会的回应能力,提供更加灵活、快捷的公共服务,但这种放权改革可能会带来一些问题,主要表现为: 一是扩权与监管的关系。通过实施强镇扩权,镇政府的权力得到极大地扩充,使得镇政府拥有了更大的自主决策、执行权。但是,权力是把双刃剑,如果运用恰当,便能够提供更多、更优质的服务,从而更好地发挥出政府应有的职能;相反,如果所扩大的权力没有得到有效控制与制约,则“扩权”不仅难以强镇富农,实现预期效果,还有可能适得其反,给经济社会发展带来灾难性的后果。当前,在我国权力监督体系尚不够健全,权力监督无法取得预期效果的前提下,如何更好地监督扩权的镇政府的权力运行便成为一个重要而又崭新的课题。这无疑也为上一级政府监督镇政府以保障其权力不越位、不缺位、不滥用,增加了工作难度和强度。权力是柄双刃剑。如果所扩的权 力没有得到有效控制与制约,“扩权”不仅难以强镇富农,实现预期效果,还可能适得其反。在对镇权力监督体系不够健全的背景下,如何将扩权镇的权力有效纳入到群众与上级的监控中,不越位、不缺位、不滥用,无疑是“强镇扩权”工作中需要解决的。此外,我们还要注意一点,就是由于各镇无法控制执法人员素质,会造成执法不公,进而导致改革失败,这点尤其在欠发达地区试点更应谨慎。 二是镇与区的关系。强镇扩权改革就是重新分配公共权力,权力的重新分配也意味着区与镇利益关系的大调整。如何重新设定区、镇利益格局将成为改革成败的关键性因素;如若处理不好,便可能面临一种潜在的利益矛盾和冲突。放权后,由于政区分割,可能会使各种经济要素难于向优势区域集中,从而会弱化区域中心,不利于在区域内分配和整合资源。此外,“强镇扩权”会不会也是“两头热,中间冷”,遭遇上级的“软抵制”?排除阻力,落实到位,是“强镇扩权”必须攻破的难点。 三是扩权与精兵简政的关系。镇扩权后,谁来履行这些新增的行政职能?不增人,现有人员没能力干;增人,镇就会庞大起来。避免镇不因扩权而恶性膨胀,是对“强镇扩权”的新考验。从1998年起,我国就一直开展以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。希冀通过改革,转变政府职能,整合事业站所,精简机构人员,提高社会管理和公共服务水平,构建行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的镇行政管理体制和运行机制。所以,控制镇政府规模,增效减员是改革的一种必然趋势。然而,“强镇扩权”中区政府职能的下放却必然会引起镇政府机构的扩张,人员的增加。所以,如何避免镇政府规模不因扩权而恶性膨胀,是对“强镇扩权”改革的又一个新考验。 四是扩权与法律法规的关系。根据1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,从现行的体制状况来看,我国行政执法权是以县一级为主体的,镇政府几乎没有任何行政决策、执法权,镇政府代表国家实施的管制行为主要表现在计划生育、九年义务教育等领域。如果通过放权改革将大量的权限下放给镇政府,就有可能与现行的法律法规相冲突。如果给镇的“衣服”太小,其成长就会受到束缚;如果“衣服”太大,就可能与现行法律法规发生冲突。这不仅涉及放什么权的问题,还涉及怎样放权的问题。不是所有的权力都可以下放的,“依法”是放权的前提,所有的放权,都不能突破法律的底线。这种类似情况作为强镇扩权试点单位的浙江省绍兴县也难免碰到,这也是我们在体制改革中遇到的尴尬。因此,在权力下放的过程中,需要注意放权的法律依据、内容、方式等方面,注重行政体制改革的合法性。 三、有关建议 实行“强镇扩权”,涉及到体制问题,这就要求我们从 体制入手,围绕“小政府,大服务”目标定位,结合本地区实际,创新管理体制,按照“重心下移,能放则放”的原则,有的放矢地推进镇体制改革。 (一) 增强镇政府管理体制的适应性:建立各级政府和部门协同机制,并制定相关配套政策,建设公共服务性政府。 1、推进政府机构和部门协同机制,制定相关的配套政策。以强镇扩权为特征的镇政府管理体制改革,是一项系统的工程,涉及面广、综合性强,仅靠区级层面的推动,难以推进,需要市、区、镇三级联动,并建立联动机制;同时,需要各级政府的发改、建设、财政、国土、环保、交通等部门从各自职责出发,相互配合。具体而言,要强化政策协调机制,落实中心镇培育工程,要对发展镇的政策作进一步深入研究,按照有关原则,加强政策资源整合,突出政策协同配套,发展壮大镇经济。如我区永兴镇是海口市中心镇,人口较多,但在城市建设上没有系统的规范性,还存在小集镇管理模式上,随着社会经济发展,该镇存在的“软肋”日益凸显,越来越不适应形势发展的需要,这就要求有关部门强化政策协调,加快中心镇建设发展。再如浙江省绍兴县,虽然委托给试点中心镇十个方面的管理权和执行权,但这10 项权限下放到何种程度,如何下放,是改革的关键和中心所在。正如一些试点的中心镇政府所担心的,此次试点中的权力下放的内容与前几次镇政府改 革的内容没有太多的变化,所以我们要在深入调研的基础上,拿出政策,把权力真正下放到镇里,不能让此次的体制改革仅仅停留在文件上。 2、促进小城镇政府从“管理型”向“公共服务型”转变。“强镇扩权”的改革,必将增强小城镇政府的职权,提升小城镇政府管理经济社会事务的能力。但是,必须指出,赋予小城镇政府更多更大的职权并不是改革的目的,提升地方政府管理创新和公共服务的能力,提高镇政府责任意识,促进镇建设和发展,才是我们改革的目标所在。因此,在推进强镇扩权改革的同时,镇政府必须坚持“小政府、大服务”的改革方向,按照“强化镇政府的公共服务职能、规范镇政府建设发展职能、授权镇政府行政执法的职能”的思路,加快地方政府治理转型和职能转变,促使镇政府实现从“管理型政府”向“服务型政府”转变。为此,需要推出以下与强镇扩权改革相配套的政策 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ,要强化政府的服务观念,为镇建设服务,为民营经济发展服务,为新农村建设服务;要加快发展教育、文化、卫生等城市基础设施,以满足当地发展需要;要加强各级政府在社会公益等方面的投入,为城镇的企业和居民创造良好的生活和创业环境。 (二) 提升镇政府能力:切实落实赋予镇的人权、财权和事权,增强镇政府公共服务的能力。 1、行政放权。目前,我们秀英正处于重要发展机遇期, 在发展的同时也遭遇到执法方面的尴尬,如在处理农村土地纠纷、违建拆迁等问题上,由于镇一级政府没有行政执法权,对一些诸如之类的问题镇政府也只能干瞪眼,却承担着极不相称的责任,有责无权,结果给镇政府造成了很大的压力,极不利于开展工作。我区有6个镇,农村人口较多,镇集市管理混乱,像违法设摊这一类“常事”,各镇因囿于处罚权的空白而只能进行劝解和监督,如果要上报到区里,再由城管来执行,不可避免地要兜好几个圈子。再比如,安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题一旦在镇发生,镇里的相关负责人同样也将受到处理,“权责不一”的情况屡见不鲜。所以要根据实际需要,将区机关部门在镇域内的管理职权,全部或部分委托给镇直接行使,并在核定的人员编制范围内,进一步完善内部机构设臵,强化政府公共服务职能。在条件成熟下,可将区环卫局、劳动保障、规划建设局等职能部门在辖区内的管理职权,分步给镇政府直接行使,同时抄送给区有关职能部门备案,并从委托授权部门或相关部门选调有关规划、城建等方面专业技术人员充实到镇,强化镇级管理能力。基层事务繁杂,工作量大,特别是社会稳定方面,影响到乡镇的发展,对此,我们可视情况在镇成立维护社会稳定委员会(副科级单位),由区委政法委管辖,或属镇管,主要职能处理如社会治安、土地纠纷等突发事件,维护好基层稳定。坚持谁投资、谁经营、谁受益的原则,支持镇加大投资体制改革力度,允许镇依法组建城镇 建设投资公司,拓宽融资渠道,吸引各类资本以多种方式参与镇基础设施、社会事业和产业功能区建设。在企业投资管理方面,要优化政府职能,热情为企业服务,在镇成立投资审批服务中心,可将发改、建设、商贸等局的镇级授权部门都集中在镇的投资审批服务中心,委托各镇行使内资企业投资项目核准、备案、外商投资项目核准、政府性投资项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审批等职权,工作人员则从镇里抽调兼任。成立镇综合执法所,采取委托执法方式,把环保、安监、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所,加大镇级政府的管理权限。要理顺条块关系,各垂直单位如工商、税务、财政、司法、国土等所的领导班子成员任免、考核由所在镇党委负责,在其班子成员任免前书面征求区职能部门意见,如意见不一致,由区委组织部负责协调,业务工作仍由区职能部门指导服务。要把强镇扩权与区机关“瘦身强体”有机结合起来,以确保授权到位、人员到位、规范管理到位。对上报省、市有关部门的审批事项,区主管部门应“见章盖章”,履行上报手续,涉及委托事项的信访、纠纷等相关事项由所在镇具体办理。 2、财政放钱。没有独立的财权,镇公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后。“强镇扩权”主要是区镇权力关系的调整,是权力下移的过程,但强镇扩权也并非区政府所能承担,我们秀英区是个农业大区,经济基础较为薄弱, 区政府缺乏相应财力和物力支持镇。同时,相对于6个镇来说,更需要区政府财力的帮助。现行四级财政分配体制中,中央财政拿走全部税收的50 %(转移支付后约剩下30 %) ,省级财政拿走其中的25 % ,剩余的25 %基本由区和镇两级财政五五开。可见,区财政已经捉襟见肘,很难有多余的财力分给各镇。为此,我们应该统筹兼顾,从公共财政方面强化对乡镇政府的支持。一是实行财政体制倾斜政策,合理提高对镇级的财政分成比例,按照发展优先、区别对待的原则,根据镇职能范围扩大、集镇建设任务加重的实际,财政体制实行基数内分成、超收分成和增值税专项分成。二是按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则,完善镇财政体制,使之适应中心镇培育和壮大的需要。在镇范围内收取的规费和土地出让金,除规定上缴部分外,地方留成部分向镇倾斜。三是财政部门要强化监管、专款专用。加大对镇的投入。区相关部门整合专项资金,合力支持培育中心镇(如市级中心镇永兴镇)。中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目,优先列入政府的重点工程,并安排一定的专项资金给予支持。采取多种扶持措施,加大对中心镇的信贷扶持力度。 3、组织放人。扩大镇干部管理权限,围绕提高镇党委、政府抓人促事的能力,加大镇人事方面的建议权以及对机关部门派出单位的管辖权。对部门派驻镇机构领导干部任免、 拟提拔使用干部应书面征求扩权镇党委意见,如意见不一致,由区委组织部负责协调;部门派驻机构领导干部的年终考核由主管部门和扩权镇党委政府共同负责,其考核等次由扩权镇提出书面建议,主管部门予以确认。对镇干部的提拔使用,列入组织部干部管理权限的,由扩权镇党委提出书面建议,区委组织部按程序进行考察任免。如针对镇纪检战斗力不强的问题,2008下半年,我区拟成立两个派驻纪检组,分别负责8个镇(街道)的党的纪律检查和行政监察工作,维护党的章程和党内法规,检查驻在镇、街道贯彻执行党的路线、方针、政策和对区委、区政府的决定、命令执行情况。要加大干部下派和交流力度,抽调选派专业人才到镇任职,充实干部队伍。如在规划建设这方面,镇这块由于缺乏此类人才,我们可委托镇里行使部分职权,由区局下派业务熟悉的工作人员指导镇里开展工作,这样既达到增人不增编,提升基层工作战斗力的目的,又进一步优化干部队伍结构,有效地提升干部队伍素质,为镇建设提供人才保障。 4、畅通协调关系,理顺“条块”问题。随着权力的下放,也带来了管理上的问题,特别是垂直双重管理部门,如处臵不妥,会出现“两头管,两头都管不了”的现象。要梳理顺人事管理上的“条块”问题,对垂直管理单位,可采取人员编制在原单位,工作考核在镇的方式,加强对这类单位的管理。垂直单位工作人员的党组织关系、工资及补贴等均下放镇里,区局要使用干部或在学习、培训等 方面,必须征求镇里的同意,镇里在工作业务上也要加强与区局的沟通,避免工作和管理上出现“真空”。 (三)加强公共权力运行的监督:正确处理好下放机制和约束机制的关系,确保“强镇扩权”健康有序开展。“强镇扩权”为镇域经济发展提供了一个更为宽松的平台,但是必须清醒地认识到,地方政府、基层政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为。这种行为可能会在“扩权”过程中被放大,甚至扭曲建立激励机制的本意。所以,“扩权”所获得的自由度不应没有约束和无限度的,“强镇扩权”需要激励机制与约束机制有效衔接,这就要求我们要正确处理好权“如何放”和“如何用”的问题,要建立良好的监督机制,由区纪委牵头,会同审计、财政及委托授权部门,定期深入镇进行综合督查和有关事项检查,情况及时向区委区政府书面报告,坚持用制度管好权、用好权,确保下放的权力在制度的规范下健康运行。只有建立以区政府有效监管机制为核心的“扩权”约束机制,才能使镇域经济在良性发展轨道上大步前行。 实行“强镇扩权”,推进镇政府管理体制的改革,对促进镇社会经济的发展和城市化进程,推动行政权力下移、扩大强镇的财权和相应的社会经济管理权,建立起责权明晰、责权相称、事权一致、有能有为的法治型、效能型、服务型的镇级政府有着积极的意义。但我们也要看到,这种镇体制改革还有待得到进一步深化,就拿浙江的“强镇 扩权”来说,改革主要是县、镇两级政府权力关系的调整,仅仅涉及到政府的部分社会经济管理权和执行权。在现行体制下,改革也只能进行到将原属于县政府的部分经济社会管理权限下放这一步,即委托给中心镇10 项权限,距离完全理顺县镇关系、促进地方治理的目标还比较遥远。我们秀英与发达地区相比,不论是在体制还是经济上,都存在着很大的差距,所以,我们要实行“强镇扩权”,必须结合秀英实际,有条不紊地开展推进,绝不能一拥而上。此外,要理顺区镇关系,还需要一场更深层次的改革,这样才能真正达到“权扩镇强”的目的,加快镇经济社会健康发展。 秀英区委组织部 2008年9月7日 16