当代中国失业保险问题研究

当代中国失业保险问题研究 VI 引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 一、研究背景及意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 (一)研究的背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 (二)研究的意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 二、国内外研究现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 (一)国内研究现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 (二)国外研究现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 三、本文内容结构和研究方法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 (一)内容结构„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 (二)研究方法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 四、本文的创新点„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 第一章失业保险理论概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 一、失业的概念和类型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 (一)失业的概念„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 (二)失业的类型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 二、失业保险的概念、功能和类型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 (一)失业保险的概念和特点„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 (二)失业保险的功能和类型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 三、失业保险 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的主要内容„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 (一)失业保险的覆盖范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 (二)失业保险的享受资格„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 (三)失业保险的给付 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 (四)失业保险的享受期限„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 (五)失业保险的基金筹集„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„18 (六)失业保险的管理体制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„18 四、失业保险制度的理论基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„19 (一)经济学理论基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„19 (二)社会学理论基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„22 五、失业保险在全球的发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24 (一)失业保险项目发展相对滞后„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24 (二)失业保险制度模式多样化„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„26 第二章中国失业保险制度概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„28 一、中国失业现状及失业对社会的影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„28 (一)中国失业的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„28VII (二)中国失业的原因„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„34 (三)失业对社会的影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„37 二、中国失业保险制度的历史沿革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„40 (一)中国失业保险制度的初创„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„40 (二)中国失业保险制度的发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„41 (三)中国失业保险制度的改革与完善„„„„„„„„„„„„„„„„„42 三、中国失业保险制度的主要内容„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„43 (一)中国失业保险制度的特点„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„43 (二)中国失业保险制度的主要内容„„„„„„„„„„„„„„„„„„44 四、中外失业保险比较和借鉴„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„45 (一)中外失业保险内容比较„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„45 (二)国外失业保险改革与发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„47 (三)国外失业保险经验和启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„51 第三章中国失业保险供求分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„57 一、中国失业保险制度供求分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„57 (一)中国失业保险制度的需求分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„57 (二)中国失业保险制度的供给分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„58 二、中国失业保险基金供求分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„60 (一)基金供求分析的基本模型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„60 (二)平均工资分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„62 (三)失业保险金替代率分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„64 (四)失业保险缴费率分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„66 (五)人员变动分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„69 三、中国失业保险基金承受能力分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„77 (一)失业保险基金收入„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„77 (二)失业保险基金支出及承受能力„„„„„„„„„„„„„„„„„„78 (三)假定条件的进一步讨论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„78 第四章中国失业保险发展动态与静态分析„„„„„„„„„„„„„„„„„80 一、中国失业保险统计指标体系的构建„„„„„„„„„„„„„„„„„„80 (一)建立失业保险统计指标体系的原则„„„„„„„„„„„„„„„„80(二)失业保险描述指标体系的构建„„„„„„„„„„„„„„„„„„81 (三)失业保险评价指标体系的构建„„„„„„„„„„„„„„„„„„82 (四)失业保险监测指标体系的构建„„„„„„„„„„„„„„„„„„86 二、中国失业保险发展动态分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„87 (一)单因素分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„87 (二)多因素综合分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„93 三、中国失业保险发展地区差异分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„98VIII (一)单因素分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„98 (二)多因素综合分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„100 第五章中国失业保险与经济发展关系分析„„„„„„„„„„„„„„„„„106 一、中国失业保险水平与经济发展的适度性分析„„„„„„„„„„„„„„106 (一)失业保险水平发展适度性评价指标„„„„„„„„„„„„„„„„106 (二)实证分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„107 二、中国失业保险经济效应分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„108 (一)失业保险与国内生产总值„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„108 (二)失业保险与失业率„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„109 三、中国失业保险对再就业影响的分析„„„„„„„„„„„„„„„„„„110 (一)失业保险对就业的影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„110 (二)失业保险水平对失业者求职行为的影响„„„„„„„„„„„„„„111 (三)失业保险对再就业的积极作用„„„„„„„„„„„„„„„„„„112 (四)中国失业保险对再就业影响„„„„„„„„„„„„„„„„„„„113 第六章中国失业保险制度运行效应评价„„„„„„„„„„„„„„„„„„116 一、中国失业保险制度的适应性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„116 (一)制度模式与时代发展相适应„„„„„„„„„„„„„„„„„„„116 (二)制度功能与转型期形势相适应„„„„„„„„„„„„„„„„„„116 (三)制度保障与经济发展水平相适应„„„„„„„„„„„„„„„„„117 二、中国失业保险制度的有效性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„118 (一)完善了社会保险制度体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„118 (二)维护了转型期的社会稳定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„119 (三)促进就业的功能不足„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„119 三、中国失业保险制度的公平性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„121 (一)筹资方式对用人单位雇佣成反激励„„„„„„„„„„„„„„„„121 (二)覆盖面过窄且难以扩大„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„121 (三)地区和行业差异显著„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„123 (四)劳动者地位不平等„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„124 四、中国失业保险制度面临的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„125 (一)“新失业群体”的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„125 (二)就业方式多样化的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„126 (三)统筹层次低的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„127 (四)下岗向失业保险并轨的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„128 (五)从业人员素质和规范层次低的挑战„„„„„„„„„„„„„„„„129 第七章完善中国失业保险制度的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„131 一、调整制度目标„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„131 (一)国外失业保险的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„131IX (二)中国失业保险的制度目标„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„131 二、强化促进就业和再就业功能„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„132 (一)完善职业培训„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„132 (二)加大基金对再就业的倾斜„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„134 三、逐步拓宽失业保险覆盖范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„136 (一)逐步扩大覆盖范围到所有劳动者„„„„„„„„„„„„„„„„„136 (二)建立多元化分类失业保险体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„136 四、创新失业保险筹资机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„138 (一)提高失业保险的社会统筹层次„„„„„„„„„„„„„„„„„„138 (二)加强失业保险基金的筹集力度„„„„„„„„„„„„„„„„„„138 (三)探索失业保险的费率制度创新„„„„„„„„„„„„„„„„„„138 (四)适时开征失业保险税„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„139 五、创新失业保险基金支付制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„139 (一)建立隐性就业者的鉴别机制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„140 (二)建立贷款基金„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„140 (三)建立有差别的支付制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„140 六、加强失业保险有效运行配套机制建设„„„„„„„„„„„„„„„„„140 (一)完善就业服务体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„140 (二)培育市场化的劳动就业制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„141 (三)加强失业保险机构建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„141 (四)加强失业保险基金的监管和运营„„„„„„„„„„„„„„„„„142 (五)加强失业保险法制化建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„142 (六)加快健全失业保险信息系统„„„„„„„„„„„„„„„„„„„143 结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„145 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„146 后记„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„151 在学期间学术成果情况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1521 引言 一、研究背景及意义 (一)研究的背景 失业问题是21世纪世界性重大难题之一，失业状况不仅关系到一国的经济发展和 人民生活水平的提高，更直接影响着国家政权的稳固、社会秩序的安定。因此，失业问 题既是经济问题，同时又是政治问题，而且在全球化的今天，是一国甚至是整个世界社 会经济、政治稳定、健康发展的重要基础。就业是民生之本，也是安国之策。当今世界， 无论是发达国家还是发展中国家，也不管是市场经济国家还是转轨转型国家，都备受失 业煎熬。 1.全球范围内失业问题的普遍性 失业现象不是工业社会以来才有的社会现象，更不是市场经济特有的伴生物，它不 但是一种历史性问题，而且在当今还是一种具有普遍性的全球性问题。2004年1月22 日，国际劳工组织发表全球就业报告指出，2003年全球失业人数达1.86亿，创历史新 高。报告说，2003年全球总失业率为6.2%，失业人数比2002年多50万人。报告还指 出，目前的就业情况给联合国制定的到2015年将贫困人口减少一半的计划提出了挑战， 因为要达到这个目标必须在今后10年中创造10亿个就业岗位。 发达国家虽然经济发展水平已经很高，同时也是市场机制运作最为健全和完善的国 家，其劳动力配置也在相当程度上实现了市场化，但是由于种种原因，失业同样普遍存 在，有时还相当尖锐。20世纪以来，失业一直严重困扰着发展中国家，其人口增长迅猛， 导致了劳动力的同步猛增，远远超过了劳动力需求。大量的失业者充斥着发展中国家， 已经成为社会经济发展中所面临的一个非常突出的问题。20世纪九十年代以来，发展中 国家就业形势更为恶化，一部分国家甚至出现了就业危机，公开失业率在12%以上，甚 至达到15%，远远超过历史水平。 ? 2.中国失业问题的严峻性 中国当前失业形势非常严峻。1990年全国城镇登记失业人数仅为383.2万人，城镇 登记失业率为2.5%;而2005年全国城镇登记失业人数达到839万人，城镇登记失业率 为4.2%， ? 城镇登记失业人数增加了118.9%，城镇登记失业率上升了1.7个百分点。由 于城镇登记失业率的统计范围太小，实际情况将更为严重。改革开放以来，中国共创造 了近1.8亿个就业岗位，在一定程度上消化了计划经济时期遗留下来的企业内部隐性失 业和农村剩余劳动力，但是九十年代以来，就业形势却日益严峻。温家宝总理2003年 ? 中华人民共和国国家统计局(国际统计年鉴[G](北京:中国统计出版社，2003(145( ? 国家统计局人口就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司(中国劳动统计年鉴[G](北京:中国统计出版社， 2006(142(2 就任时在谈到他最忧心、牵挂和关注的数据时，首先说到:“中国的劳动力有7亿4千 万，而欧美所有发达国家的劳动力只有4亿3千万。中国每年新增劳动力1000万，下 岗和失业人口大约1400万，进城的农民工一般保持在1亿2千万。中国面临巨大的就 业压力”。寥寥数语，五方面数据，总理把当今中国失业问题的严峻性和扩大就业的紧 迫性清晰地揭示出来了。 ? 中国失业问题的严峻性以及就业压力日益增大主要表现在以下几方面: 第一，城镇登记失业、下岗失业和其他失业人员不断增加。仅就反映冰山一角的“城 镇登记失业率”来看，从1985年的1.8%上升到2005年的4.2%。2005年全国城镇登记 失业人员839万人，企业下岗职工209.7万人，两者合计达到1048.7万人。 ? 此外，国 有企业下岗职工在中心和出中心未就业者仍有200多万，今后3年企业实施关闭破产还 有360万职工，辅业改制约有300万职工需要安置。 ? 第二，新增劳动年龄人口进入高峰期，每年达到1000万人以上。根据国家统计局 提供的资料，2001年至2006年，中国每年新增劳动年龄人口1000万人以上，其中2003 年为最高，达到1272万人。六年新增劳动年龄人口共计达到6809万人，平均每年增加 1135万人。如果按照70%的劳动参与率计算，每年有795万人需要就业，其中城镇267 万人。2006年16岁以上人口增长达到高峰，劳动力资源增量约在170O万人左右。因此， 目前也是劳动力供给压力最大的时期。 第三，大批农村劳动力进城务工。首先，随着城镇化进程提速，农村就业规模每年 减少1OO万左右，新增的就业岗位主要集中在城镇。其次，2006年劳动力供给将增加 1000多万，约有6O%是农村新增劳动力，其中绝大部分需要到城镇寻找就业机会。另外， 农民进城就业环境有所改善，转移就业服务加强，农村劳动力转移就业会出现较大幅度 增长。根据国家统计局调查统计，2003年全国农村劳动力到乡以外务工人员为9900万 人，比上年增加500万人，增长5.3%。 ? 中国农业剩余劳动力数量庞大，转移农业剩余 劳动力的任务十分艰巨。 第四，高校毕业生面临就业结构性难题。2006年全国普通高校毕业生达413万人， 比上年增加75万人;“十一五”时期全国将有25O0万以上的普通高校毕业生需要就业， 就业形势更为严峻。但高校毕业生并不是绝对过剩，而是面临“无业可就”与“有业不 就”的结构性矛盾，就业困难也集中在大专毕业生。与此形成对照的是中专、中职、技 校毕业生就业状况相对乐观，到2005年9月1日毕业生初次就业率就达到了70%以上 ? ， 很多地方出现毕业生供不应求的情况。 第五，日益凸显的就业质量问题。就业不应该仅仅是获得一个提供收入的岗位，还 ? 温家宝(政府工作报告[N](经济日报，2004-3-17(1)( ? 国家统计局人口就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司(中国劳动统计年鉴[G](北京:中国统计出版社， 2006(142，148( ? 中华人民共和国劳动和社会保障部(中国劳动和社会保障年鉴[G](北京:中国劳动社会保障出版社，2006(112( ? 熊祖辕(中国失业治理[D]:[博士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 ](成都:四川大学，2004(27( ? 周济(周济部长在2006年全国普通高校毕业生就业工作会议上的讲话[EB/OL](教育部公报第6号,教育部网站(3 应该是稳定的、体面的、有质量的就业。就业质量问题不仅直接损害了劳工的权益，容 易激发社会矛盾，而且欧美一些国家已经以社会责任认证的方式，将劳工标准与国际贸 易挂钩，国内企业以压缩工人的工资福利换取的低成本优势很可能会成为国外竞争对手 反倾销的理由。就业质量问题在农民工、城镇灵活就业者中表现得尤为突出，表现为工 作安全性差、工作稳定性低、工资水平低，工作强度大、劳动关系缺乏规范、社会保障 覆盖面低等。 3.中国失业保险制度发展面临的困境 中国失业保险制度起步较晚，发展相对滞后。1999年《失业保险条例》的颁布，标 志着中国失业保险制度实现了由制度象征到有效制度的转变。但现实中失业保险制度在 起到积极作用的同时也陷入了发展困境，一是失业保险扩面难、失业保险基金承受能力 弱甚至入不敷出、失业保险对就业促进作用不明显等，这导致现行失业保险政策对失业 人员生活的保障极其有限;二是制度自身也缺失可持续发展的机制。因此，需要对现行 失业保险制度改革完善，探索建立可持续发展的保障机制。 (二)研究的意义 失业应对措施可以分为主动的应对措施和被动的应对措施，对于像中国这样既存在 农村大量剩余劳动力，又存在城市大量失业人口的经济，尤其是伴随国有企业改革而产 生的隐性失业显性化，加上经济结构调整所带来的失业，使中国的失业问题异常严重。 尽管主动的失业治理措施，像中国的再就业工程，对于减少失业、促进再就业能够起到 很好的作用，但是其效果毕竟是有限的，不能解决所有失业者的就业问题，因此有相当 多的失业人员处于无收入的状态，那么被动的失业应对措施，失业保险问题也就自然而 然地提出来了。作为社会保障体系重要组成部分的失业保险制度，是国家通过立法强制 实行的，由社会集中建立基金，对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度， 其核心内容是建立失业保险基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态的劳动者基本生 活得到保障，并建立失业培训来实现就业安置。从市场经济国家的经验看，失业保险对 于不同的失业类型具有不同的保障功能，能起到“安全网”和“减振器”的作用。市场 经济是社会化大生产的产物，社会化大生产决定了劳动力管理的社会化，客观上要求有 健全的失业保险制度与之相匹配。当前,中国失业保险制度的健全与完善将有助于劳动 力市场的形成与发展,推动劳动力在全社会范围内流动，进而实现劳动力优化配置。中 国失业保险制度建立较晚，存在很多问题，经过几次改革，中国的失业保险制度在宏观 经济中发挥的作用越来越突出，表现为参加失业保险的人数，失业保险基金的支出和收 入都在大幅增加。1998年参加失业保险的人数不到8000万人，失业保险基金支出仅为 56.1亿元，领取失业保险金的人数为158.1万人;到了2005年这些数据则大幅增加， 参加失业保险的人数达到10647.7万人，失业保险基金支出和领取失业保险金的人数翻 了3倍之多，分别达到了211亿元和677.8万人。 ? 党的十六大和党的十六届三中全会都提出把健全和完善社会保障制度作为一项战 ? 国家统计局人口就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司(中国劳动统计年鉴[G](北京:中国统计出版社，2006(5464 略任务。党的十六届六中全会提出的九大目标之一再次提到“健全社会保障制度”，提 出了“把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位”。党的十七大提出“加快完善社 会保障体系”。失业及失业保险问题直接关系到社会的和谐和经济的持续、稳定、健康 发展的大问题，也是关系“以人为本”的重要问题。失业保险制度是社会保障制度的重 要组成部分，不断完善失业保险制度是构建和谐社会的重要基础。 如何建立适合中国社会发展的失业保险制度引起了来自政府、研究机构和学者的诸 多关注，对现有失业保险制度的评价和对未来失业保险制度的构建与完善成为讨论甚至 争论的焦点。国内大多数的研究工作侧重于对失业保险制度产生的历史背景、介绍发达 国家已经成型的失业保险制度的主要内容，从而揭示出发达国家的失业保险制度对中国 的借鉴意义，对现行失业保险制度基本构成要素的改进等等，这些研究主要侧重于定性 分析和描述性的定量分析，采用统计模型分析方法,特别是多元统计分析方法对中国失 业保险供求情况、中国失业保险发展和地区差异状况、中国失业保险与经济发展的关系、 中国失业保险制度的运行效应等问题的研究则较为鲜见，很少有文献是对失业保险制度 进行较为深刻的理论探讨和切实的实证研究和定量分析，而这恰恰是正确了解失业保险 制度、评价中国失业保险制度合理性和完善中国失业保险制度之根本所在，对于中国特 色社会主义市场经济的健康发展和社会和谐建设具有十分重要的理论及实践意义。 鉴于以上思考，我决定将《当代中国失业保险问题研究》作为我攻读博士学位的论 文题目，力求通过自己的研究获得对中国失业保险问题比较深入的了解和掌握，为政府 从宏观上把握失业保险发展状况、制定相应的宏观调控政策、保证社会保障体系的良性 运行以及社会经济的可持续发展提供科学依据。 二、国内外研究现状 目前，国内外关于失业保险问题的研究较多，但这些研究大多侧重基本理论和政策 实践方面的定性分析，如失业保险制度模式选择问题、失业保险覆盖范围问题、失业保 险的筹资方式问题、失业保险金的给付问题、失业保险基金管理问题、失业保险制度促 进就业功能问题、失业保险制度改革和建设问题等等。 (一)国内研究现状 中国的失业保险制度起步较晚，早期反映失业保险的文献几乎没有，直到20世纪 80代以后，国内学者才真正开始了对失业保险问题的研究。由图1可见 ? ，当今中国失 业保险研究不但起步时间晚，而且增势也很小，这说明当前学术界对失业保险方面的学 术研究极端落后与被动，与当今需要迫切解决的失业问题极不对称，远远落后于时代发 展的需要和当今的社会现实。从内容上看，基本知识(包括政策解答、法规汇编、教材 等在内)占了大多数，就是在以学术研究与学位论文出现的研究性著作中，真正学术性 的文献也非常少。与此相反的是，属于基本知识方面的文献很多。但是从研究的角度来 看，关于失业保险问题的研究(无论是抽象理论研究还是具体的对策思考)远远落后于当 ? 张永理(中国大陆社会保障研究的起源与发展(1993-2007)[M](北京:知识产权出版社，2008(210(5 今现实和形势发展的需要，缺乏真正实证性的分析与研究，所以难以解决实际问题。 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 199 1 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 20 00 20 01 20 02 20 03 200 4 200 5 200 6 年份 数本 图1中国国家图书馆(NLC)关于失业保险文献出版年份与数量 由图2可见 ? ，1986-2006年CNKI期刊论文年均不到40篇,一直处于较低的数量基 准线上，这说明当今学界在失业保险研究方面长期处于停滞状态，始终没有什么大的起 色或者突破性的进展。从1988年起，关于失业保险期刊论文的数量开始进入缓慢持续 性增加的状态，1994年以后又出现了在稍高数量基础上处于微小波动的状态，这种状况 与中国日趋严重的失业现象与失业问题极不对称，远远落后于当今的社会现实，再次体 现了失业保险方面学术研究的极端落后与被动。在刊载失业保险的期刊杂志方面，主要 是社会科学类杂志。在专业性杂志方面，主要有《中国劳动》、《中国社会保障》、《中 国劳动保障》、《保险职业学院学报》、《山东劳动保障》、《四川劳动保障》等。从 这些论文的内容来看，以探讨失业保险制度(含法律制度、立法)、失业保险基金、失业 保险问题、失业保险改革、失业保险条例、失业保险政策、失业保险工作等为主。有的 文章论述的内容与理论有一定的深度，并且结合了当今中国的社会实际。在对国外失业 保险的介绍与研究方面，主要集中在美国、德国等国家与西欧地区。 总之，国内文献主要以介绍西方失业保险制度及有关理论为主。多数的研究工作侧 重于对失业保险产生的历史背景、介绍发达国家失业保险制度的主要内容，通过分析其 他国家成功的失业保险经验，从失业保险的对象、范围、资金筹集等方面来探索中国失 业保险事业应采取的改革措施。近年来围绕着失业保险制度的改革与完善、失业保险制 度的管理与创新、失业保险促进就业、失业保险制度重新定位等问题展开研究。初步形 成了一些系统的研究成果。从本人已经阅读过的主要文献来看，可以分为以下两个方面: 一是对国内外失业保险理论和状况的系统介绍和研究。代表性文献有:吕学静的《各 国失业保险与再就业》(北京:经济管理出版社，2000)、刘雄的《失业保险》(中国劳 动社会保障出版社2001)、杨伟民和罗桂芬的《失业保险》(北京:中国人民大学出版社， ? 张永理(中国大陆社会保障研究的起源与发展(1993-2007)[M](北京:知识产权出版社，2008(219(6 2000)、毛健的《失业保险》(北京:中国劳动社会保障出版社2001)、郑功成的《社会 保障概论》(北京:复旦大学出版社，2005)、郑秉文和和春雷的《社会保障分析导论》 (北京:法律出版社，2001)、孙光德和董克用的《社会保障概论》(北京:中国人民大 学出版社，2000)等。 二是对中国失业保险现实问题进行的分析和研究，并提出相应的治理对策。代表性 文献有:郑功成的《中国社会保障制度变迁与评估》(北京:中国人民大学出版社2002)、 陈佳贵和王延中的《中国社会保障发展报告》(北京:社会科学文献出版社，2004)、郑 秉文等的《社会保障体制改革攻坚》(北京:中国水利水电出版社，2004)、穆怀中的《社 会保障国际比较》(中国劳动社会保障出版社2002年)、罗桂芬的《转型期的中国失业 保险:有效制度的建立与完善》(中国劳动社会保障出版社2001)、纪韶的《中国失业保 险问题研究》(辽宁人民出版社1999)。 由于中国正处于经济转型时期和特殊的市场条件，使理论界对中国失业保险的认识 很不一致，学术争论很活跃。虽然在文献中反映了不同的观点和理论认识，但也有助于 中国失业保险理论研究的深化，推动了中国失业保险理论研究的发展。 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 19 86 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 年份 数篇 图2中国期刊网(CNKI)期刊论文数据库关于失业保险文献出版年份与数量 (二)国外研究现状 国外早期的文献反映失业保险的内容并不多，直到20世纪初，西方国家和学者才 涉及失业保险问题。一方面从国家立法的高度，不断建立和完善失业保险制度;另一方 面从理论的实证分析，提出了失业理论和福利社会的构想，由此引起学术界的争论长达 1个世纪。然而,失业保险制度受到经济学理论上的青睐和重视却是从20世纪70年代 开始的。众多经济学家惊奇地发现:只占据国民经济极小份额的失业保险, ? 会直接作用 于经济中的每一个微观个体;它的每一项内容变化都会直接改变人们的行为决策,进而 对宏观经济产生巨大影响。大量的理论研究围绕着失业保险制度展开，研究的领域涉及 ? 根据国际劳工组织1990-1996年的统计，失业保险支出在各国GDP所占比例大约在1%-3%之间。7 劳动经济学、公共经济学和福利经济学等。研究的方法也逐渐从建立理论模型转向更多 的实证计量分析。具体而言,研究工作大体集中在三个方面:(1)失业保险制度对个人 劳动供给影响的研究,这是吸引众多经济学家目光的起始点;它引发了对失业保险制度 的全面讨论。(2)失业保险制度对企业劳动需求影响的研究。失业保险基金主要来源于 企业缴纳的失业保险税,探讨失业保险税收政策对企业劳动需求的影响也是重要内容 之一。(3)失业保险制度对福利影响的研究。 20世纪90年代以来关于失业保险制度改革方面的研究颇多，倡导工作导向型的激 励措施，特别是经合组织提出应该把社会政策中那些提供“消极”收入援助的部分，比 如对失业人员的纯粹现金补贴和公共救助方面的纯粹现金待遇，用可以刺激就业和其他 相关事业的措施来替代——由此来促进他们所称的“积极社会”的理念。 ? 三、本文内容结构和研究方法 (一)内容结构 本论文拟对中国失业保险发展状况进行较为深入系统的研究。论文共分四个部分。 从阐述失业保险制度的功能和主要内容入手，以定量分析和综合评价中国失业保险制度 以及构建适当的失业保险制度为目标，着重于失业保险制度对劳动者或整个社会经济的 影响的理论分析和实证研究，着眼于现在和未来时期的中国，在面对诸多方面的挑战时， 失业保险制度如何真正发挥其应有的分散失业风险和促进就业作用。 第一部分引言部分。首先阐述论文的研究背景和研究意义，其次介绍国内外失业保 险研究现状，然后阐述本文内容结构和研究方法，最后指出本文的创新点。 第二部分理论研究部分。包括第一章和第二章。第一章失业保险理论概述。一是对 失业问题进行概述，阐述失业的概念和类型;二是阐述失业保险的概念、功能和类型; 三是介绍失业保险制度的主要内容;四是阐述失业保险制度的理论基础;五是介绍失业 保险在全球的发展。第二章中国失业保险制度概述。一是分析中国失业现状及其对社会 的影响;二阐述中国失业保险制度的历史沿革;三是介绍中国失业保险制度的主要内容; 四是对中外失业保险制度进行比较与借鉴。 第三部分实证分析部分。包括第三章、第四章和第五章。第三章中国失业保险供求 分析，分别从失业保险制度供求和失业保险基金供求两方面研究。第四章中国失业保险 动态与静态分析。首先构建中国失业保险统计指标体系，包括失业保险描述指标体系、 评价指标体系和监测指标体系;然后运用多元统计综合分析建立因子模型对中国失业保 险发展状况进行动态综合分析;最后利用多元统计综合分析建立因子模型对中国各地区 失业保险发展差异状况进行综合分析。第五章中国失业保险与经济发展关系分析。一是 通过建立失业保险水平发展适度系数分析中国失业保险水平与经济发展的适度性;二是 对中国失业保险经济效应分析，分别对失业保险水平与国内生产总值、失业率建立回归 模型进行分析;三是对中国失业保险对再就业影响进行分析。 ? 尼尔?吉尔伯特(激活失业者——工作导向型政策跨国比较研究[M](北京:中国劳动社会保障出版社，2004(1(8 第四部分问题与对策部分。包括第六章和第七章。第六章中国失业保险制度运行效 应评价。首先分别从制度的适应性、有效性、公平性三个方面对中国失业保险制度的运 行效应进行客观评价。其次分析中国失业保险制度面临的诸多挑战。第七章完善中国失 业保险制度的对策与建议。提出应从六个方面加以改革和完善。 (二)研究方法 进行科学的研究必须以科学的方法论为指导。本论文的研究方法是: 1.实证研究与规范研究相结合的方法 实证研究是经济理论产生的基础，规范研究是以一定的价值判断为准则，将实证理 论抽象出一定的规律。本文在大量的中国失业与失业保险实证分析的基础上，准确把握 目前失业保险与经济发展关系中存在的一般规律、中国的特殊背景等,在对目前发展状 况研究总结的基础上指出中国失业保险如何应对面临挑战的对策。 2.多学科视野相结合的方法 失业保险问题是一个复杂的多维概念，它涉及经济、政治、社会、伦理、法律等多 个领域，因此，本文在研究过程中，充分运用各学科知识，力求从多元视角实现对研究 主体的相对全面的阐释与分析。 3.定性与定量研究相结合的方法 定性与定量相结合的方法是科学研究中的基本方法之一。判断事物之间相互关系， 既要有科学的抽象和逻辑加工，也要有大量的历史现实数据和对数据进行深入的统计分 析。要研究失业保险问题的发展规律、失业保险事业的发展与就业和社会经济发展之间 的联系，就必须全面收集失业保险发展的各项指标数据，运用各种统计分析方法，才能 从定性和定量分析的角度具体地、准确地把握失业保险的发展规律、趋势以及它与促进 就业和社会经济发展之间的必然联系。本论文先在大量文献查阅的基础上，给出失业和 失业保险定性描述，再在实证研究的基础上，通过对相关数据资料的各种统计分析和数 学模型的运用，实现定性与定量的有机结合，达到对失业保险问题的较为深刻的认识。 4.对比分析法 对比分析法有助于对事物正确和全面的认识。本论文运用纵向比较法，横向比较法、 理论与实际比较法对中国失业保险问题进行对比分析，力求在对比研究中对失业保险问 题有更全面的了解，找出规律性的东西，由表及里、取长补短、吸收借鉴，为中国失业 保险制度的完善提供科学的决策依据。 四、本文的创新点 本文主要在以下方面有创新: 1.本文研究中创新性采用多元统计分析方法中的因子分析方法，分别对中国失业保 险发展情况进行动态分析和中国各地区失业保险发展的差异性进行分析，由于因子分析 方法所具有的特点，能够从多元化整体上达到对现象更全面的认识，并通过主要因子的 分析，能找出其存在差异的原因。9 2.本文创新性构建了我国失业保险统计指标体系，包括失业保险描述指标体系、失 业保险评价指标体系和失业保险监测指标体系三个部分，为今后运用统计分析方法分析 失业保险问题奠定了基础。 3.本文对中国失业保险基金供求进行了影响因素分析，创新性建立了失业保险基金 总供求非均衡模型，通过模型分析了各影响因素与失业保险的关系,并分析了中国失业 保险基金的承受能力。 4.本文对中国失业保险与经济发展关系进行分析，创新性建立了失业保险水平发展 适度系数模型，分析了中国失业保险水平与经济发展的协调性，并对中国失业保险水平 与国内生产总值、失业率建立回归模型进行分析。 5.本文对失业保险理论进行了比较系统的梳理和评价，特别是对中国失业保险制度 运行效应分别从制度的适应性、公平性、有效性方面进行了评价，并分析了中国失业保 险制度面临的诸多挑战。 6.本文创新性提出建立多层次失业保险体系，来改善中国目前失业保险扩面难的问 题。特别是针对“新失业群体”和农民工的失业保险问题。10 第一章失业保险理论概述 一、失业的概念和类型 (一)失业的概念 1.失业。失业有广义和狭义之分。广义的失业是指劳动者和生产资料相分离的一种 状态，在这种分离的状态下，劳动者的主观能动性和潜能无法发挥。狭义的失业，通常 是指具有劳动能力的处在法定劳动年龄阶段并有就业愿望的劳动者，失去或没有得到有 报酬的工作岗位的社会现象。 ? 2.失业者。失业者是指处在法定劳动年龄阶段虽有劳动能力和劳动意愿但没有工作 岗位的劳动者。失业者必须具备这样三个条件:一是必须是处于法定劳动年龄范围以内 的劳动者;二是在法定劳动年龄范围内的劳动者必须有劳动能力;三是具有劳动能力的 劳动者必须有就业愿望，但却没有找到工作岗位。 ? 国际劳工组织(ILO)对失业的定义为:凡在特定的年龄以上，在规定的时间里属于 下列情况的，称为失业。(1)无工作，即不在有报酬的职业或自营职业中。(2)本人当前 可提供工作，即具有劳动能力。(3)正在寻找工作，即正在采取各种方式寻找工作。 ? 失 业人员是指在劳动年龄内有劳动能力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员， 包括就业转失业的人员和新生劳动力中未实现就业的人员。由此可见，失业人员的范围 既包括在法定期限内可以领取保险金的非自愿失业者，又包括那些不在失业保险制度范 围内的失业者，如失业保险期满又没能再就业的失业人员，对这些人员则需要来自政府 的财政支持，即属于社会救助的范畴，还包括一直未就业的新生劳动力。目前ILO主张 将这部分人员也纳入失业保险的范畴。 中国劳动和社会保障部对失业概念的重新界定是:“失业人员”指在法定劳动年龄 内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。虽然从事一定社会劳动，但劳动 报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。 (二)失业的类型 按照不同的划分标准，失业一般有以下几种分类: 1.按照就业意愿的不同，失业可分为自愿性失业和非自愿性失业。 自愿性失业是指劳动者自动放弃就业机会，而没有找到新的工作岗位的情况。非自 愿性失业是指劳动者愿意接受现有的货币工资水平却仍找不到工作的情况。 2.按照失业的程度,失业可分为完全性失业和部分性失业(不充分就业)。 完全性失业是指失业者有劳动能力但找不到合适的工作岗位。部分性失业或不充分 就业是指有劳动能力的人，虽然有工作，但工作报酬达不到法定的工资标准，工作时间 ?? 郑功成(社会保障概论[M](上海:复旦大学出版社，2005(343( ? 吕学静(各国失业保险与再就业[M](北京:经济管理出版社，2000(3(11 达不到正常工作时间的1/3。 3.按照失业的表现形式，失业可分为显性失业(公开失业)和隐性失业(潜在失业 或在职失业)。 显性失业(公开失业)是指劳动力人口有劳动能力和就业愿望但却得不到满足的情 形，一般表现为劳动者没有工作，以失业人员到职业介绍机构进行求职登记为准，用失 业率来反映。隐性失业(潜在失业或在职失业)从形式上看，一方面隐性失业者一般都 有自己的工作单位或劳动岗位，被政府或企业视为就业者;另一方面他们的劳动能力并 没有得到充分发挥，劳动愿望没有得到最大的满足，从而经常处于失业或半失业的闲置 状态，造成实际生产率低于潜在的生产率，是一种劳动力资源未被充分利用的情况。 4.按照不同的失业原因,失业可分为摩擦性失业、季节性失业、技术性失业、结构 性失业、周期性失业、等待性失业和制度性失业。 摩擦性失业是指在劳动力流动过程中，由于信息不对称、时间滞差、信息成本和流 动成本等原因引起的失业。这种失业主要是由劳动力市场自身的缺陷造成的，它反映了 劳动力市场经常的动态性变化，表明劳动者经常处于流动之中。季节性失业是指由于季 节变化或由于消费者季节购买的习惯等原因引起的失业，这种失业具有规律性、行业性 以及失业持续期的预知性等特点。技术性失业是指由于技术进步、管理改善、生产方法 改进等原因造成的失业。结构性失业是指由于经济结构如产业结构、产品结构、地区结 构的变动，引起了劳动力需求结构的变动，从而产生的部分劳动者成为失业者的情况。 一般来说，技术性失业是结构性失业的先导，结构性失业是技术性失业的最大表现。周 期性失业是指由于周期性的经济波动而引发的失业现象。经济危机周期性地发生时，失 业率也会周期性达到高潮。等待性失业是指求职者因有更高的工作期望而产生的一种失 业类型。失业者只有“等待”到期望的工资水平可以满足时，才愿意就业。制度性失业 是指由于某种特殊的经济制度安排或制度变革所导致的失业。 二、失业保险的概念、功能和类型 (一)失业保险的概念和特点 1.失业保险和失业救济 失业保险是指国家通过立法实行的，由社会集中建立基金，对因失业而中断收入来 源的劳动者提供物质帮助的一种社会保险制度，核心内容是社会集中建立失业保险基 金，分散失业风险，使暂时处于失业状况的劳动者生活得到基本保障，并为其提供职业 培训和就业机会的一种社会保障制度。 失业救济是由政府承担全部费用，强调受益人必须满足一定条件的失业保障类型。 它与失业保险是两个既有联系又有区别的概念。在失业保障制度比较完善的西方国家， 这两者的区别是非常明显的。失业保险的目的在于保障失业人员享受基本而不是最低的 生活水平，而失业救济的目的在于使那些无权享受或不能继续享受失业保险金者得到保 护，保障其最低生活水平。因此，失业救济对失业保险起着一种补充的作用。有的国家12 法律规定，失业救济是政府的职责，它的资金不是来自于雇主和公民缴纳的失业保险费， 而是来源于政府财政拨款。尽管有这些区别，两者还是有着密切的联系，是相互补充、 紧密衔接的。 在中国，这两个概念的区别并不十分明显。自1986年中国失业保险制度建立后的 很长一段时间内，所有的失业保险的法规、政策都将保障失业者基本生活的资金称为“失 业救济金”，而不叫“失业保险金”。直到制定新的失业保险条例，这个问题引起了人 们的关注，这一做法才得以纠正。通观各个时期的失业保险法规、政策，其实在中国只 存在失业保险制度，而不存在失业救济制度，所以以前称之为失业救济金的，事实上应 该称为失业保险金。 2.失业保险的特点 失业保险作为社会保险制度的一个基本项目，同样具有社会保险的一般特点，如强 制性、互济性、社会性和福利性等。 (1)强制性。强制性是指国家通过颁布有关法律，对失业保险的适用范围、资金来 源、待遇标准、资格条件、管理机构及其职责以及法律责任等内容作出规定，以国家法 律和行政的强制力保证失业保险制度的实施。有关人员和单位参加失业保险并交纳保险 费建立在国家法律强制的基础之上。 (2)互济性。由于失业者相对来说是少数，因此失业保险遵循统计学的“大数法则”， 使发生在少数人身上的失业风险分散在一个较大的范围内。国家通过立法，规定国家、 集体、个人共同承担风险。对于交纳失业保险费的广大劳动者和众多企业而言，每次享 受失业保险金的只是失业的少数人，体现了劳动者之间的互助互济。 (3)社会性 失业保险是由国家开办的，其目的在于保障整个社会的劳动者在遭受失业的情况下 能够维持基本的生活需要，并通过有利于促使失业者重新就业的有关规定，为其尽快就 业创造条件，从而维护整个社会经济活动的顺利进行，促使劳动力资源配置优化和统一 劳动力市场的形成。 (4)福利性。失业保险属于国家国民收入再分配，其制度有关规定遵循有利于低收 入的劳动者之原则，同时在劳动者丧失收入的情况下，提供物质帮助。国家举办失业保 险，其目的绝非为了盈利，这一点与商业保险有本质区别。国家对失业保险费实行税收 免除，且在失业保险基金入不敷出的情况下给予资助，体现社会分配领域的公平与正义。 作为一种具有专门目的和特定保障对象的社会保险项目,它还具有其独有的特殊 性: 第一，保障的前提是受保者丧失劳动机会。失业保险与其他社会保障项目不同，它 的实施前提是劳动者失去工作机会，而不是失去劳动能力。而且，具备正常的劳动能力 是受保人享受失业保险的一个必要条件，即失业保险的对象只能是那些具有劳动能力的 劳动者，丧失劳动能力的人只能享受其他社会保障而不能享受失业保险。 第二，非自然因素是失业形成的主要原因。通常来说，其他社会保障项目所涉及的 风险往往与人的生理变异等自然因素有关，失业保险的对象所涉及的风险却不是由人的13 生理因素等自然因素所引起的，而是由一定时期的社会和经济因素等所引起的，在一定 程度上，它也与国家在一定时期的宏观经济政策相关。 第三，保障的双重性。失业保险不同于其他社会保险，它具有双重性，即既有保障 失业者生理再生产的功能和目标，又有保障劳动力再生产的功能和目标，这两种功能和 目标是同等重要的。因此,失业保险在保障形式和内容上具有自身的特殊性，它除了需 要向受保者发放保险金、提供物质帮助，以保障其基本生活需要之外，还需要通过就业 培训等形式帮助失业者提高其文化素质和业务素质，以便重新就业。 (二)失业保险的功能和类型 1.失业保险的目标 失业保险的目标可分别从失业者个人层面和社会经济层面分别来看: 从失业者个人层面来看，失业保险的目标主要是通过对非自愿失业者提供物质帮 助，使他们在失业期间的基本生活得以维持，从而为他们再就业提供了缓冲期，使他们 有时间寻找新的工作，同时还为失业者提供就业培训和指导，通过帮助失业者提高劳动 技能促使他们尽快实现再就业。 从社会经济层面来看，失业保险的目标主要是通过保障尽可能多的失业者在失业期 间的基本生活，来维持社会安定、缩小劳动者之间收入差距，同时保证劳动力的合理流 动，促进劳动力资源的合理配置，促进经济发展，发挥“自动稳定器”的作用。 2.失业保险的功能 (1)保障基本生活功能。通常劳动者在失业后无经济收入来源，生活发生困难，而 失业保险通过对失业者发放失业保险金，以保障其基本生活，使其能够正常地生存下去， 维持劳动力的再生产，为重新就业创造积极条件。 (2)促进就业功能。失业保险不仅仅是给失业者发放失业保险金，更重要的是通过 对失业人员的培训和教育，提升其自身素质，提高其在社会中的竞争能力，并积极为失 业人员开展职业介绍等相关服务，促使其尽快重新就业。 (3)合理配置劳动力功能。这体现在两方面:一是由于失业保险的存在，失业者在 寻找新的就业岗位时获得了经济保障，免除了后顾之忧，失业者也就有条件寻找尽可能 与自己的兴趣、能力相符合的工作岗位，从而有利于劳动力的合理配置;二是由于失业 保险的存在，用人单位减轻了向外排斥冗员的经济、社会两方面的压力，从而有利于单 位制定理性的、合理的用人决策，从而也更有利于劳动力的合理配置。 (4)稳定功能。一是体现为社会稳定功能，二是体现为经济稳定功能。失业保险为 失业者提供生活保障，安定了个人及其家庭生活，使家庭关系保持稳定，因此，缓解了 失业对整个社会所带来的冲击和震动，从而有利于维护社会的稳定和正常的社会秩序; 失业保险金的筹集与发放具有抑制经济循环的作用，是“减震器”,减轻了经济波动的 剧烈程度。 (5)调节功能。失业保险可以通过向失业者提供物质资助来调节社会上的贫富差距, 通过劳动力更合理的配置、更高的劳动生产率来调节经济的运行。 失业保险的基本功能是:保障基本生活和促进再就业，其他功能都是在此基础上派14 生的。 3.失业保险的类型 (1)失业保险的类型。根据不同的划分方法，可以对失业保险作如下分类: 一是按照参加失业保险的意愿是否具有强制性,可分为强制性失业保险和非强制性 失业保险。强制性失业保险是指由国家立法或政府制定规章来强制实施的，符合规定条 件的劳动者或用人单位必须参加，双方必须依据法规规定履行各自的缴费义务。非强制 性失业保险一般是由工会组织实施的，用人单位和劳动者自愿参加，政府不参与管理， 而是由工会建立的失业基金会进行管理，政府提供一定的资金支持。 二是按照失业者获得失业保险金的不同依据，可将失业保险分为权利型失业保险和 调查型失业保险。权利型失业保险是指失业者只要符合规定的缴费年限、非自愿失业等 条件，就可以领取失业保险金，而不用管失业者的家庭收人情况，这种情况下领取失业 保险金是其合法的权利。强制性失业保险和非强制性失业保险都属于此类。调查型失业 保险也是由政府组织实施，但是建立在收入调查的基础上的，以调查结果为依据，对于 那些“确认”无法生存的失业者提供资助的制度。这种类型的失业保险也被称为失业救 济，并不是严格意义上的社会保险。 三是按照失业保险制度层次上的不同安排，可将失业保险分为单层次失业保险和多 层次失业保险。单层次失业保险是指仅有一个层次的失业保险制度，如只有强制性失业 保险或只有非强制性失业保险。根据不同的划分标准,也可以说只有权利型失业保险或 调查型失业保险。多层次失业保险一般指权利型失业保险与调查型失业保险同时并存的 情况，在两层保险制度的安排上，一般是将权利型失业保险作为第一层次的失业保障措 施,将调查型失业保险当作第二层次的保护屏障。 (2)世界各国失业保险制度的类型。目前在实行失业保险制度或类似失业保险的国 家中，大体可分为强制性失业保险、非强制性失业保险、失业救济以及由以上三种类型 中的某两种所形成的双重保险制度。 第一，强制性失业保险。目前，有相当一部分国家，如美国和加拿大，采取的是完 全强制性的失业保险，即凡属于国家失业保险法所规定类别的雇员必须无条件地参加国 家举办的失业保险。这是失业保险中被采用最多的一种形式，大约占建立失业保险制度 国家或地区的74%。 ? 第二，非强制性失业保险。在20世纪早期，大多数西方国家的失业保险是采取自 愿投保的方式，或者不投保者享受某些单纯的社会救济。目前，在丹麦、冰岛等国实行 非强制性失业保险。 第三，失业救济。失业救济型大约占建立失业保险制度的国家和地区的18%， ? 在澳 大利亚、阿根廷、新西兰等国实行失业救济制度。 第四，强制性失业保险和失业救济相结合。英、德、法等欧洲国家所实行的失业保 障制度是强制性失业保险和失业救济相结合的失业保险体系。1969年前联邦德国颁布了 ?? 吕学静(各国失业保险与再就业[M](北京:经济管理出版社，2000(274(15 《劳工安置与就业保险法》，它规定失业保险适用范围包括大部分受雇人员及家庭用工, 但不包括每周工作少于19小时的受雇人员。失业救济的适用范围包括失业保险除外人 员及虽参加失业保险，但已无资格继续享受失业保险金的人员。法国、英国的规定也很 类似，不能参加失业保险而能享受失业救济金的多为季节工或非全日制零工。 第五，强制性失业保险和非强制性失业保险相结合。日本实行的是一种强制性失业 保险和非强制性失业保险相结合的失业保险体系。1974年日本颁布的《雇用保险法》规 定强制性保险范围包括绝大多数的受雇人员，但是那些工时少或企业规模小的受雇人员 可以参加自愿的失业保险。 第六，非强制性失业保险和失业救济相结合。瑞典、芬兰等北欧社会福利制度比较 完善的国家，实行的是受国家财政补贴的自愿失业保险和失业救济相结合的失业保险制 度。瑞典失业保险采取国家资助、工会主办、个人自愿参加的形式。在瑞典90%的蓝领 工人和88%的白领工人都通过参加工会从而集体参加了失业保险。除此之外，可享受国 家失业救济的人员有:不参加自愿失业保险的雇员，参加了失业保险但尚未具备享受失 业保险金待遇的人，受雇于不存在失业保险的产业部门的人员，每天工作少于3小时, 每周少于17小时的受雇人员。 目前，各国大多实行双重或多重失业保障模式，在实行方式上大多以失业保险为主、 失业救济为辅的互补性双重方式。前者主要对象是公务员和企业雇员，而后者则是无缘 享受一般失业保险的人员，或经济收入低于补贴规定的雇员，两者的直接目的都是既保 障基本生活，又为其再就业创造条件。目前实施上述互补性方式的国家已达50余国， ? 越来越多的发展中国家也陆续加入此行列，但各国做法不尽相同。 三、失业保险制度的主要内容 尽管不同国家的失业保险制度的类型不尽相同，但其基本内容却大致是相同的。其 内容主要包括失业保险制度的覆盖范围、失业保险金的领取资格、失业保险金的给付标 准和给付条件、失业保险基金筹集和失业保险的管理体制等等。 (一)失业保险的覆盖范围 失业保险制度的根本问题之一是向谁提供保障以及保障范围的宽窄，它不仅体现了 一国社会保险政策目标的选择，而且反映了一国经济发展水平的高低。失业保险制度是 为那些遭遇失业风险、收入暂时中断的失业者提供的一种收入保障，是社会稳定的一种 安全阀机制。因此，从理论上说，它的覆盖范围应包括社会经济活动中所有劳动者，因 为在社会经济活动中每一个劳动者都有可能成为失业者。实际情况是，尽管世界各国失 业保险的发展很不平衡，但有一点是共同的，即在失业保险制度建立的初期，覆盖范围 仅限于“正规部门”的劳动者，而把在“非正规部门”就业的劳动者排除在外。 随着社会经济的发展以及世界各国对失业理解的变化，失业保险的覆盖范围在逐步 扩大。失业保险覆盖范围最宽的是对所有劳动年龄的人口提供保障。1995年全球建立失 ? 吕学静(各国失业保险与再就业[M](北京:经济管理出版社，2000(276(16 业保险制度的61个国家和地区中，只有16个国家和地区(约占26%)覆盖了全部劳动年 龄人口。其他45个国家和地区(约占74%)则将覆盖对象限定在从业人员范围，甚至限定 在雇员范围;其中有9个国家和地区的覆盖范围更小，仅包含了部分雇员。 ? 失业保险 覆盖范围的大小反映了一国经济发展水平的高低。一般来说，高收入国家覆盖范围比较 大，而绝大多数中低收入国家，由于经济发展水平较低，失业保险制度的覆盖范围则比 较小，还处于失业保险发展的初级阶段。 (二)失业保险的享受资格 即使失业者属于失业保险制度覆盖范围，他也要符合一定的条件和规定才能领取失 业保险金。主要规定包括: 1.失业者属于劳动者的范畴，符合有工作能力并正在积极寻找工作的条件。 2.失业者必须是非自愿失业。对于那些无正当理由自动辞职，或是因为不正当行为 等自身原因被辞退的劳动者都不能享受失业保险金。 表1.1部分发达国家失业保险金领取资格条件 国家获得失业保险金的资格条件 丹麦 瑞士 瑞典 德国 法国 加拿大 澳大利亚 美国 过去3年之内缴纳失业保险税共计52周 过去3年之内缴纳失业保险税为12个月 一个月工作70个小时，缴纳失业保险税超过6个月 过去3年缴纳失业保险税12个月 过去18个月缴纳失业保险税4个月 过去1年工作420-720个小时(依据地区失业率调节) 过去2年缴纳失业保险税1年 过去一年工作6个月，收入超过最低工资 资料来源:Winkler.Herinz and Werner Winkler.Unemployment Compensation System-Across-Country Comparison.Federal Employment Series.2004.No.56. 3.失业者必须在失业管理机构登记并且提出失业保险的申请，要求享受失业保险待 遇。 4.失业者必须愿意接受失业管理机构的指导和介绍的合适工作。 此外，一些国家还规定享受失业保险金的额外要求:失业者必须在失业前的一定时 间内从事了某项工作，并履行了相关的缴纳失业保险费用的义务。表1.1反映了部分发 达国家领取失业保险金的资格条件。例如德国规定在失业前3年内，失业者缴纳失业保 险税必须满12个月可以享受失业保险，而在失业前1年内，工作满150个工作日的失 业者可以得到失业救济。而法国规定，失业者必须在失业前18个月内，支付保费4个 月才能领取失业保险金。各国都对享受失业保险的资格作了详细地规定，通过一套恰当 和完整的标准对失业者进行审核和监督，努力防止或减弱出现欺骗失业保险金的道德风 险。 ? 丛春霞，刘晓梅(社会保障概论[M](大连:东北财经大学出版社，2008(264(17 部分发达国家失业保险金替代率 90% 80% 70%70% 60%5 7.40%5 5%55% 50% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 丹麦瑞士芬兰瑞典德国法国加拿大澳大利亚美国 图1.1部分发达国家失业保险金替代率 (三)失业保险的给付标准 失业保险金的给付标准首先依赖于一个国家的社会经济发展水平和人们的生活水 平，其次失业者的就业期和参加保险期的长短、失业之前的工资收入水平、年龄以及家 庭情况等等也会对给付标准产生影响。具体而言，失业保险金给付的标准基本上有三种: 一种是将失业保险金与失业者在失业之前工资收入挂钩;第二种是国家以社会的平均工 资或最低工资标准的一定比例为依据，对失业者发放固定数额的失业保险金;第三种是 将这两种方式结合起来计算失业保险金。不论采取何种方式，给付标准都应当有最高额 和最低额的限制，明确失业保险金保障的是失业者的基本生活并对失业与就业作出区 分。大多数国家的失业保险金给付标准是以失业者在失业前的工资收入为依据的，为失 业之前工资收入的一定比率，称为失业保险金替代率。通常，发达国家失业保险金替代 率为50%-60%，发展中国家一般为40%-50%。 ? 从图1.1可知，在欧洲，这一比率大大地 被超过了，大部分国家都将该比率定在60%以上，其中丹麦和瑞士则高达80%以上。在 美国，失业者从政府领取的失业保险金替代率为50%。失业保险基金主要来源于企业及 其雇员的工资收入，雇员的工资收入越高，缴纳的失业保险费(税)也就越高，必然要求 一旦失业以后获得的失业保险金水平相应较高。失业保险金参照失业之前的工资收入， 能够体现权力与义务的对等。 (四)失业保险的享受期限 具备了失业保险金领取资格的失业者并不能永久性的获得失业保险金，超过了一定 享受期限的失业者不再具有领取失业保险金的资格。在有失业救济制度作为补充制度的 国家里，继续失业的失业者将转而领取失业救济。失业保险金的领取期限的长短与失业 者缴纳失业保险税的年限、失业者的年龄和就业年限有关。一般而言，就业年限越长、 年龄越大、缴纳的失业保险税相对较多的失业者，享受的失业保险待遇期限相应较长。 国际劳工组织综合各国失业情况和工人生活状况，规定失业保险金給付期上限为 156个工作日，下限为78个工作日。 ? 各国的给付期存在很大的差别。德国规定失业保 ? 吕学静(社会保障国际比较[M](北京:首都经济贸易大学出版社，2007(193( ? 丛春霞，刘晓梅(社会保障概论[M](大连:东北财经大学出版社，2008(268(18 险金的领取期限最少为78天，最长为832天。 ? 而美国规定这一期限最长为36周，并 且在经济不景气发生大规模失业的情况下，失业保险金的领取期限最长可以延伸到52 周。 ? 而丹麦、比利时则是少数几个对失业保险给付期限没有任何限制的国家，失业保 险金领取的有效期是永久的。给与失业者失业保险金享受期限，能够使失业者有时间寻 找适合的工作以及参加再就业培训，以提高自身素质来适应新工作和新环境的要求。对 失业保险享受时间的限制主要目的是为了防止产生劳动者长期依赖失业保险而不愿意 接受工作的现象。 (五)失业保险的基金筹集 失业保险基金是在国家法律或政府行政强制的保证下，集中建立起来的，用于化解 失业风险，给与符合领取条件的失业者物资补偿的资金。失业保险基金是由企业和劳动 者缴纳的失业保险税(费)以及政府的财政支出构成，而失业救济则单独由政府财政承 担。目前各国失业保险税(费)负担方式可以划分为以下模式: 1.“三方”负担的模式，失业保险基金由企业、劳动者和政府共同承担。世界上有 40%以上的国家采取这种方式。 ? 这其中，政府参与积累基金的方式有所不同，有的国家 政府仅仅是在失业保险基金入不敷出的时侯给与相应的财政补贴，例如比利时和瑞典等 国。有的则按照一定的比例承担失业保险费用或是负责失业保险的某一方面的费用，如 日本规定，每年财政承担失业保险支出的25% ? 。 2.由企业和劳动者共同分担模式，政府不给与任何补贴。例如荷兰和加拿大等国。 3.由劳动者和政府分担模式，如卢森堡的失业保险基金主要来自向雇员征收的固定 失业保险税和政府的捐助。 4.企业独自承担的模式，政府向雇主征收失业保险税来支付失业保险金，如美国和 俄罗斯等国。 5.完全由政府承担的模式，这种情况大多存在于只有失业救助制度的国家里。 对于大多数国家，失业保险费用的承担主体是企业，其做法是按企业雇员工资总额 的一定比例缴纳失业保险费用，意味着企业需要对失业现象的产生负有主要责任。1993 年国外建立失业保险制度的61个国家和地区中，有38个国家要求企业缴费，占62%。 ? (六)失业保险的管理体制 失业保险的管理工作非常繁琐，其中包括征收和发放失业保险金、对失业人员进行 登记和资格审核、提供就业咨询和帮助失业者介绍工作以及对其进行再就业培训等等。 主要的管理体制有三种: 1.国家设立专门的社会保险机构管理，这是大部分国家都采取的方式。由政府直接 参与管理，保障了失业保险基金的来源并且促使失业保险制度稳定发展。 2.三方共同管理。这是由政府、雇主和雇员三方共同组成自治机构进行合作性质的 ?? 吕学静(各国失业保险与再就业[M](北京:经济管理出版社，2000(34，70( ? 吕学静(社会保障国际比较[M](北京:首都经济贸易大学出版社，2007(193( ? 郑功成(社会保障概论[M](上海:复旦大学出版社，2005(206( ? 吕学静(各国失业保险与再就业[M](北京:经济管理出版社，2000(286(19 管理。这种管理有助于各方积极参与失业保险，能够提高效率并且容易得到协调和配合。 图1.2部分发达国家失业保险金与对积极就业政策补贴在GDP中的比率 3.工会管理。这是在政府的监督下，依靠工会等部门进行管理。由工会管理更能反 映劳动者的愿望并能减轻政府的负担。这一方式主要存在于工会力量强大的北欧国家。 无论采取哪种管理体制，各国都有将失业保险与就业服务机构联系越来越紧密的趋 势，将对失业者的生活保障与促进就业的目的结合起来 ? 。这表现在，失业保险基金支 出中，用于帮助失业者积极就业的补贴日益增多。图1.2表明了部分发达国家的失业保 险基金中积极就业政策使用的资金比重，在法国和加拿大等国家，这部分资金与失业保 险金的数额大体相当，有的甚至还超出了失业保险金总额，反映了发达国家的失业保险 制度正向着注重促进再就业的功能转变。 四、失业保险制度的理论基础 二十世纪30年代，爆发了席卷资本主义世界的经济危机。西方主要资本主义国家 工业凋蔽、失业剧增、大批贫民流落街头，社会矛盾非常尖锐。在这种形势下，一些政 治家和学者把摆脱经济、政治危机的措施和“福利国家”联系在一起。英国经济学家凯 恩斯于1936年发表了《就业、利息和货币通论》，书中提出通过国家干预、扩大公共 福利支出和公共基础设施建设等措施刺激需求增长，实现充分就业;还提出了建立累进 税制和最低工资制等观点。凯恩斯的这些主张被称作凯恩斯主义，成为战后西方国家制 定经济政策和重建社会保障制度的理论依据。失业保险是社会保障体系中的重要组成部 分,其制度的理论基础仍遵循社会保障体系的一般原则,但失业保险制度又具有特殊的 理论背景。经济学和社会学共同为失业保险制度发展提供了主要的理论基石。 (一)经济学理论基础 现代社会保障制度的思想基础源自以庇古(A.C.Pigou)为代表的福利经济学与凯恩 ? 国际劳工组织也推荐将就业服务机构与失业保险征集和发放工作紧密联系起来。20 斯主义宏观经济理论，他们主张政府宏观调控，用税收和补贴的方式维持市场运转，为 社会创造就业机会和有效劳动，政府不但要帮助没有能力的人，而且要帮助有劳动能力 但不能有效劳动的人，从而使社会福利函数最大化。 1.福利经济学思想。福利经济学是现代经济学的一个重要分支，福利经济学对社会 保障理论的发展起着直接的特别重要的作用。以庇古为代表的旧福利经济学把“福利” 分为“社会福利”和“经济福利”，认为经济学研究的是可以用货币来衡量的个人获得 的效用或满足的所谓的“经济福利”。庇古认为，以福利的观点评论一种经济制度的作 用时，先要看他是否能最大限度的增加绝大多数人的福利，而不是增加某个人或某个厂 商的利润。他把国民收入作为衡量社会经济福利的尺度，为此他提出通过“收入均等化” 和增加国民收入来增加一国的经济福利。福利经济学强调通过国民收入的增加和国民收 入的再分配来增进普遍福利。而增加国民收入，关键是合理分配生产要素，其中最核心 的是劳动力要素。要合理分布劳动力，就必须改善劳动生活条件和福利状况，对劳动者 患病、伤残、生育、失业、年老、死亡给予适当的物质帮助和生活服务。关于通过国民 收入重新分配以增进普遍福利，福利经济学认为，应当向收入高的富人征收累进所得税 和遗产税，然后举办社会保障事业补贴穷人，向穷人提供失业津贴、社会救济等措施， 实现收入“公平化”。失业保险制度至今所遵循的基本原则之一，就是公平化原则，其 来源就是福利经济学。该学派的主张，成为英国和其他国家后来推行普遍福利政策的理 论依据，促进了实行这一政策的各国失业保险制度的建立和完善。 新福利经济学提出了“帕累托最优”，认为在收入分配固定不变的条件下，只有每 个社会成员根据各自的偏好方式花费其收入，使他们获得的效用或福利达于极大值，就 可以推论整个社会的效用总和或社会福利处于极大值状态。新福利经济学还认为，任何 经济改革都会使一些人受益，另一些人受害，如通过某种经济政策使受益者补偿受害者， 补偿后还有剩余，这就增大了社会福利。从这一角度上说，对作为经济改革受害者的失 业者进行收入补偿，总体上仍有利于增加社会福利，因此是必要的。 2.国家干预经济思想。经济学对于失业的解释及其提出的相应治理政策，经历了一 个戏剧性的变化过程。自工业革命以来，西方工业国家就开始不断出现规模化的失业。 但在19世纪占主导地位的古典经济学，却把失业解释为个人问题，认为是由于个人的 懒惰或其他道德缺陷造成的。直至后来经济学家发现经济周期性波动与就业波动之间的 关联，证明了经济危机可以导致大规模失业。但大多数经济学家仍信奉市场力量，相信 “看不见的手”能够自发解决劳动力的供需平衡。20世纪初，一些经济学家认识到，保 护劳动者和创造就业可以成为经济发展的推动力，因而开始倡导为失业者提供制度化支 持。贝弗里奇曾表明“社会政策所能做的全部就是减轻失业而引起的痛苦”，而“减轻 痛苦”的最好方法就是通过社会保险对短期失业者提供财政帮助。美国经济学家摩尔根 提出失业不可避免理论，以及失业率和通货膨胀率相关关系的理论。他认为，任何走上 工业化道路的国家，都不可能完全消灭失业，进而实现充分就业。因为在市场经济中， 经济结构总是不时地进行调整，总会有些行业在这个或那个时间里暂时削弱，乃至消失， 一些新的行业应运而生;而季节性生产总是不均衡的，旺季需要劳动力多，淡季必然大21 量减员。凡此种种都说明失业是市场经济中难以避免的社会现象。既然失业不可避免， 那么对失业者就要加以保护，这既有利于劳动力再生产继续进行，也有利于社会安定。 这一理论，为失业保险和失业救助提供了新的理论依据。 ? 古典失业理论虽然承认失业的客观存在，但认为只要在完全竞争的条件下，失业只 是局部的和暂时的，因为劳动力市场上的工资率(或称实际工资水平)的自由变动可以 调节劳动力市场的供求，最终实现充分就业。但在20世纪30年代资本主义世界经济大 危机中，出现了持续性的大规模失业现象，约有4000多万名工人长期失业，美国的失 业率曾一度高达24.9,。 ? 面对这一严峻的事实，古典失业理论解释失灵，凯恩斯主义 应运而生。凯恩斯认为，资本主义制度下存在着的生产过剩和失业是“有效需求”不足 造成的，为解决此问题，他主张在确定经济政策的目标时要刺激有效需求，以达到“充 分就业”。他认为必须采取政府干预经济，除了通过税收政策鼓励投资外，政府要直接 兴办公共工程，扩大社会福利设施，增加消费倾向，达到足够的总需求和充分就业。同 时，他还提出了社会保障、消除贫民窟、累进税制、最低工资法等主张。总之，凯恩斯 主张采取转移支付形式，实行社会保障，增加社会福利设施，刺激有效需求，带动劳动 力市场发展，实现充分就业，其理论为第二次世界大战后各国制定经济和社会保障政策 提供了充分的理论依据。 罗斯福在1933-1945年连任美国总统期间。为摆脱经济危机，罗斯福积极推行新政， 新政的内容其中之一就是制定了一套反危机的社会保障政策。大萧条的现实，使政府和 公众都认识到，失业等社会问题不仅给劳动者阶层带来伤害，同时也使经济和社会陷入 难以摆脱的困境中，只有政府作为组织者才有能力实行广泛的社会保障，扩大社会需求， 使国家摆脱持久的经济危机和社会动荡。所有这些促使罗斯福决定大力干预经济活动。 正是在他的提倡和努力下，美国于1935年通过《社会保障法》，开始建立正式的社会 保障体系。 ? 在社会保障领域，罗斯福反对保守政策，主张政府干预，把充分就业作为 新政的首要目标，以扩大政府支出刺激经济复苏。罗斯福在论述社会保障制度时，提出 了一系列原则和主张，其中一些思想至今仍为各国政府所推崇。例如他提出应当把消极 的社会救助与积极的社会救助结合起来，在失业保险中，把消极的失业救济和积极的以 工代赈即营建大规模的工程结合起来;社会保险不同于社会福利，也不同于社会救济， 因而应当带有自我保障的性质，社会保障制度应与国民的自我保障意识相辅相成，互相 促进;社会保障是社会化大生产的客观需要，政府必须通过对全社会的关心来增强每个 人的安全保障。正是经济学家对于失业的上述认识和判断，为工业化国家在20世纪初 失业保险制度的建立及其在“二战”后的扩展提供了理论依据。 3.新自由主义经济思想。从20世纪70年代中期至今，各西方福利国家对包括失业 保险制度在内的社会保障制度开始新一轮的改革，无论是里根主义还是撒切尔主义，又 无不以崇尚自由主义的经济思想为蓝本，被称为新右派的自由主义对保障制度体系的影 ? 魏维，李川(失业保险政策问答[M](北京:中国民主法制出版社，1999(14( ? 宋其超(失业及其治理[M](北京:中国财政经济出版社，2004(24( ? 李珍(社会保障概论[M](北京:中国劳动社会保障出版社，2001(102(22 响，表现在他们对制度化的现代社会保障体制强烈的否定，认为基于高税收的现代福利 制度导致经济上的低效率，“充分就业”政策减少了企业尤其是私营部门的劳动力需求， 使得经济发展缺乏弹性，因而强调应该发挥市场和职业福利的作用。自由主义经济学家 的这些主张，成为20世纪70年代以后西方国家对其社会保障制度进行改革的理论旗帜， 也引导了失业保险制度的进展和演变方向。 4.“第三条道路”思想 20世纪90年代以来，西方社会出现了一个重要政治现象，这就是“第三条道路” 的兴起。“第三条道路”是吸取新自由主义和凯恩斯主义之长所创造的一种思想。该思 想认为，自由市场会导致贫困等许多社会问题和阶级矛盾，需要国家进行干预;但另一 方面，国家提供过多的社会保障与过多的干预和参与社会保障领域也会产生许多负面影 响，最终会对社会经济的发展带来消极作用。因此，“第三条道路”既不采取完全市场 形式，也不采取国家包揽方式，而是将效率与公平、自由市场与国家干预有机结合起来， 在经济发展和社会公平之间实现均衡。 英国以时任首相布莱尔为代表的工党政府推行以“积极的福利社会”为主要内容的 “第三条道路”，提出了一系列福利改革的新思路、新举措。 (1)“不承担责任就没有权利”是第三条道路的政治座右铭，社会行动的目的是通 过改善社会来促进公民个人自我完善的实现。作为个人都要积极回报社会的关爱，为社 会和他人承担义务，真正实现基于现代意义的社会公正——“有予有取”，即机会、权 利共享，风险、义务共担。 ? (2)改革福利政策，建立社会投资型国家。第三条道路主张变福利政策为投资政策, 通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立一种使福利可以维护，但 享受者具有相应责任与风险的积极福利政策。 (3)在就业导向上，第三条道路强调要以更多的协调、更多的改革来创造更多的就 业，制定能够鼓励工作自立、放弃依赖社会的政策，推行积极的劳动力市场政策，为人 们创造更大的经济活动空间，使每个公民既愿意行使劳动的权利，又有发展的机会。解 决就业问题的重点是为有劳动能力者提供工作条件，让他们自食其力，变社会支出为社 会投资，变被动的恩惠式福利为主动的进取式福利，变事后补救性福利为事前预防性福 利，而不再是简单发放救济金、增加失业补贴。 ? (4)在社会保障改革上，第三条道路主张国家与个人共同承担责任，社会保障应该 是一项由国家、非政府机构、私营机构和个人共同参与的事业，国家提供给国民最基本 的生活保障，支援最需要帮助的贫困人员，同时鼓励和倡导私营机构来承担这方面的责 任，引进市场竞争机制和消费者自由选择服务体制。社会保障的“第三条道路”特别强 调个人在社会保障中的作用，个人应该承担比过去更多的社会保障责任。 ? 王坚红，托马斯?迈尔(谈第三条道路[J](当代世界与社会主义，2000(1)( ? 刘波，周敏凯(战后英国社会保障思想的变迁[J](当代世界社会主义问题，2005(1)(23 (二)社会学理论基础 社会政策是与经济政策相对应的概念，主要指政府系统的与公民福利直接相关的 制度化行为。社会政策研究的基本问题和出发点是国家与公民福利之间的关系，这一视 角为我们考察失业保险制度提供了有效的理论框架。 1.新历史主义理论 又称德国新历史学派。这是19世纪70年代至一战爆发前在德国乃至整个欧洲都非 常盛行的一个学派，其代表人物有古斯塔夫?斯莫勒、阿道夫?瓦格纳、路德维希?布 伦坦。他们认为，当时年轻的德意志帝国面临的最危险的社会问题是劳工问题，他们的 基本主张是:第一，国家的职能不仅在于安定社会秩序和发展军事实力，还在于直接干 预和控制经济生活，即经济管理的职能，以负起促进文明和福利的责任;第二，国家的 法令、法规、法律之上，决定经济发展的进程;第三，劳工问题是德意志帝国面临的最 严峻的问题;第四，国家应通过立法，实行社会保险、孤寡救济、劳资合作在内的一系 列社会政策措施，自上而下地实行经济和社会改革。 ? 他们的主张博得了德意志帝国和 俾斯麦的欢心。对这一理论，俾斯麦曾评论说，“如果我们能使没有产业的人们满足于 现在他们的地位，任何物质代价都不会太大，这不啻是一种消除革命的投资，而应付革 命的代价却会是更大”。正因为如此，他们的理论观点连同他们的社会保险主张，在德 国获得了实现。1884年德国率先出台了世界上第一部社会保险法案，即工人伤亡事故保 险法。随后又出台了疾病、老年和残疾保险法，开创了建立社会保险制度的先河。第一 次世界大战以后建立的失业保险制度也是新历史主义主张的延续。新历史主义的社会保 险主张不但在德国获得了实现，在其他资本主义国家也先后获得了实现，是西方资本主 义国家初期社会保障的思想基础。 2.马歇尔的公民权利学说。任何一项制度和政策安排，背后都有特定的价值基础和 道德理念。现代失业保险制度的最新发展和变革趋势，其价值基础是在马歇尔的公民权 利学说基础上发展起来的。马歇尔提出现代社会公民权包括三个部分，即公民的契约权 利、政治权利和社会权利。从社会政策的视角看，劳动者非因本人意愿中断就业后，享 受物质帮助和再就业服务，是实现其社会权利的具体形式。劳动者的社会权利，主要体 现在两个方面:一个是劳动者中断就业时，享有获得经济补偿的权利，另一个是劳动者 中断就业后，重新回到就业岗位上，参与社会活动，承担社会责任，防止“社会排斥“的 权利。实现劳动者的社会权利，最好的社会政策是就业，最好的失业保险制度是能促进 失业人员尽快再就业。对失业者而言，行使自己的社会权利，不仅仅指单纯的从社会保 障体系中获得经济补偿和救济，社会权利的履行，更强调的是要融入社会，不能与社会 脱节，不能由于失业而被排除于主要的社会生活和工作环境，离群索居。必须要积极地 参与社会活动，承担自己的社会角色和责任。社会政策关于公民社会权力行使的这一界 定，为各国失业保险制度改革，加强促进就业的功能提供了充分的理论依据。 3.国家和市场各自的作用 ? 李珍(社会保障概论[M](北京:中国劳动社会保障出版社，2001(39(24 在市场经济体制下，国家和市场两者都具有提供社会保障的功能，因而在社会政策 领域，它们往往被当作一对概念同时提出。社会保险的基本原则也是购买，失业保险的 这一性质更为明确，市场的含义和作用明显，获得失业保险的最必要条件要求是工作经 历和劳动收入水平，只有参与了劳动力市场活动的人，才有资格从这个市场上购买到失 业保险。另一方面，政府出面组织失业保险制度，对失业者和其他社会中的弱势群体采 取保护，是一种基于差别对待原则产生的政策，这虽然有悖于市场平等理念和原则，但 是，现代国家有责任和义务使公民基本权益得到保护，这是人类社会的基本价值和道德 基础，是政府发挥对市场缺陷的补救，也是现代社会保障制度存在的基本前提。 五、失业保险在全球的发展 对失业或者准确地说对无业者提供帮助的政策可以追溯到一百多年前。18世纪英国 在工业化的推动下，许多失去了土地的乡村劳动者涌向城市，出现了大量无业者，促使 地方政府开办了“贫民习艺所”之类的机构，为无业者提供基本生活条件，同时要求受 益人在习艺所劳动。这种政策虽然重点在于济贫，即当出现贫困的无业者后再提供救济， 但已经包含了失业救助及以工代赈的思想。 现代失业保险制度直到20世纪初才出现，法国于1905年建立失业保险，标志着现 代失业保险制度的开端。挪威和丹麦在1906年和1907年也出现了关于失业保险制度的 立法。英国也于1911年建立了失业保险制度，它与按照“济贫法”对无业者提供帮助 的形式不同，失业保险制度由政府、雇主和雇员共同缴费形成基金，对雇员的失业风险 提供保障。 (一)失业保险项目发展相对滞后 在现代社会保障制度的发展过程中，失业保险相对起步较晚。一般认为当代社会保 障的起源是德国1883年的医疗保险立法，在此后的几年中，德国又先后颁布了工伤保 障和老年保险法令，但失业保险却直到1927年才建立。挪威在1906年进行失业保险立 法之前，也已经建立了工伤保险制度。丹麦在1907年建立失业保险之前早已建立了工 伤、老年、医疗等保险项目。英国在1911年建立失业保险之前，也已先后建立了工伤 与老年保险。 即使到现在，相对于社会保险其他项目而言，失业保险项目的发展也处于滞后的状 态。至1999年，全世界共有172个国家推行了不同类型的社会保险项目，其中实行失 业保险制度的国家比例最低，只有69个国家占40%。建立养老保险的有167个，建立工 伤保险的有164个，建立医疗保险的有112个，见表1.2所示。相比之下，建立失业保 险项目的国家最少，表明它是社会保障制度发展最困难的领域。在中国的社会保障体制 改革过程中，失业保险也是争议最大的项目。 失业保险发展相对滞后的原因总体上看与经济发展水平相关，表1.3中的资料充分 说明了这一点。按照世界银行对各国国民生产总值水平的划分，48个人均收入不足700 美元的国家和地区，只有13%建立了失业保险项目;人均收入700-3000美元的52个国25 家和地区，建立失业保险项目的占35%;而人均收入3000-10000美元的25个国家和地 区，52%建立了失业保险项目;24个人均收入超过10000美元的国家和地区，92%已经建 立了失业保险制度。到1999年，29个发达国家和地区全部实行了失业保险制度，而同 期建立了失业保险的发展中国家只有17个，见表1.4所示。国际劳工组织估计，目前 在全球1.5亿失业者中，约有四分之一被某种形式的失业保险制度覆盖，其中能够享受 完善的失业保险的失业者基本上分布在OECD国家，中低收入国家中7.5亿到9亿的不 充分就业人员大部分没有任何形式的失业保护。 ? 这表明,相对于养老、医疗保险等其他 社会保险项目，一个国家失业保险的完善程度，与该国社会经济发展水平之间的相关更 为密切。 表1.2 1999年全世界建立社会保险项目的国家 社会保险项目建立社会保险制度的国家(个)比例(%) 实行各类社会保险制度的国家 其中: 养老保险 工伤保险 医疗保险 失业保险 172 167 164 112 69 100 97 95 65 40 资料来源:郑功成(中国社会保障制度变迁与评估[M](北京:中国人民大学出版社，2002(180( 表1.3 1995年世界各国经济发展水平与失业保险制度情况 国家和地区已建失业保险的 国家(个) 比重 (%) 未建失业保险的 国家(个) 合计 (个) 低收入国家 中下等收入国家 中上等收入国家 高收入国家 收入资料不详 合计 6 18 13 22 2 61 13 35 52 92 - 37 42 34 12 2 14 104 48 52 25 24 16 165 资料来源:吕学静(各国失业保险与再就业[M](北京:经济管理出版社，2000(277( 虽然失业保险相对于其他项目的发展明显滞后，但从世界发展趋势看，它一直保持 着稳步增长的势头。从20世纪初开始到90年代，世界建立失业保险项目的国家和地区 表现为平稳的上升趋势。其中1920年之前的增长速度快些，此后一直到80年代末保持 着几乎同样的增长速度。进入90年代由于原苏联东欧地区分解出一些新的主权国家而 使建立失业保险的国家突然急增，但事实上这些国家在成为独立政治实体之前就已经在 旧体制下建立了失业保险项目，因此不能看成是失业保险发展的新阶段。但可以预料， 在本世纪，失业保险的发展趋势仍然会保持下去。 ? 郑功成(中国社会保障制度变迁与评估[M](北京:中国人民大学出版社，2002(181(26 表1.4 1999年世界各国经济发展水平与失业保险制度情况 国家建立失业保险制度国家(个) 发达国家 转型国家 发展中国家 合计 29 23 17 69 资料来源:郑功成(中国社会保障制度变迁与评估[M](北京:中国人民大学出版社，2002(181( (二)失业保险制度模式多样化 现代社会的失业保险系统包含两大类制度化办法:一是保险模式;二是救济模式。 两者在资金筹集方式、享受保障的资格条件和待遇水平等方面有明显差异，见表1.5所 示。 表1.5失业保险制度模式的主要差异 模式资金来源覆盖范围享受资格待遇水平 保险模式 救济模式 雇主与雇员分摊 公共财政拨款 有稳定工资收入的 正规就业部门 法定就业年龄以内 的公民或者居民 缴纳保险费和 其他条件要求 所有失业者 与缴费和工作 经历相联系 根据需要确定 资料来源:郑功成(中国社会保障制度变迁与评估[M](北京:中国人民大学出版社，2002(182( 目前,世界各国实行的失业保险制度，一部分国家实行单一失业保险，还有相当数 量的国家是保险和救济这两种基本模式的不同组合，同时仍有几个国家沿用单一失业救 济模式。失业保险是整个制度体系中的主要制度，见表1.6所示。 表1.6主要国家和地区的失业保险制度类型 失业保险制度类型实行的主要国家和地区 单一失业保险模式 失业保险+失业救济模式 单一失业救济模式 美国、加拿大、丹麦、比利时、意大利、韩国、俄罗斯、 瑞士、挪威、西班牙 法国、德国、英国、爱尔兰、荷兰、葡萄牙、瑞典、芬兰、 澳大利亚、日本 新西兰、中国香港、匈牙利 资料来源:郑功成(中国社会保障制度变迁与评估[M](北京:中国人民大学出版社，2002(182( 可见，各国失业保险模式的选择，都有特定的社会背景和条件，其发展方向和道路 取决于本国独特的文化、政治和经济等多种因素，这样，就形成了多样化的失业保险制 度模式。对中国而言，建立失业保险制度的基本背景并非经济因素，而主要是政治与社 会因素，即计划经济时代对国有企业终身就业制的承诺因市场经济改革取向已无法维 持，如果没有相应的失业保险机制来适度替代和缓冲，则政府的信誉将受到极大的损害， 数以千万计失去工作岗位的劳动者将因收入与生活无着而对整个社会造成难以估量的27 冲击。因此，对中国的失业保险制度，亦不能简单地用国外失业保险制度的发展情形来 作比较。28 第二章中国失业保险制度概述 一、中国失业现状及失业对社会的影响 (一)中国失业的现状 改革开放以来，中国共创造了近1.8亿个就业岗位，在一定程度上消化了计划经济 时期遗留下来的企业内部隐性失业和农村剩余劳动力，但是九十年代以来，就业形势却 日益严峻。温家宝总理2003年就任时在谈到他最忧心、牵挂和关注的数据时，首先说 到:“中国的劳动力有7亿4千万，而欧美所有发达国家的劳动力只有4亿3千万。中 国每年新增劳动力1000万，下岗和失业人口大约1400万，进城的农民工一般保持在1 亿2千万。中国面临巨大的就业压力”。寥寥数语，五方面数据，总理把当今中国失业 问题的严峻性和扩大就业的紧迫性清晰地揭示出来了。 ? 根据世界银行估计，2003年中 国的劳动力供给人口已经接近9亿。中国用世界的3.4%资本资源来提供和创造世界上近 1/4以上的劳动力就业岗位。这一格局很难在短期内改变，并随着劳动年龄人口持续性 增长到2020年，才能进入“零增长”。 ? 中国严峻的就业形势主要表现在: 1.城镇失业人员不断增加 目前中国面临的城镇失业问题相当严峻，主要表现为两种形式:一是一般意义上的 失业问题，包括因各种原因失去工作的城镇劳动力和无法获得就业机会的城镇新成长劳 动力。二是“下岗”失业问题，是在中国经济体制改革特别是企业改革过程中发生的一 种特殊形式的失业——即国有企业、城市集体企业及其他公有经济部门的职工“下岗” 问题。 由表2.1和表2.2可以看出，16年来中国城镇失业状况有以下几个特点: (1)失业率不断攀升。从1990年到2006年，登记失业率从2.5%上升到4.1%，上 升了1.6个百分点，2006年相当于1990年的1.6倍;而推算的失业率 ? 从4.0%上升到 10.7%，上升了6.7个百分点，2006年相当于1990年的2.7倍。1990年末到1999年末， 城镇登记失业率上升了0.6个百分点，而推算的失业率上升了4.1个百分点;1999年末 到2006年末，城镇登记失业率上升了1.0个百分点，而推算的失业率上升了2.6个百 分点。 (2)失业人数迅速增加。从1990年到2006年，登记失业人数从383.2万人上升到 847万人，2006年相当于1990年的2.2倍;而推算的失业人数从613.1万人上升到2202.2 ? 温家宝(政府工作报告[N](经济日报，2004-3-17(1)( ? 孙月平(应用福利经济学[M](北京:经济管理出版社，2004(206( ? 根据人口普查数据计算的失业率与登记失业率求出调整系数，然后利用该系数对各年度登记失业率调整，得到推 算的失业率和失业人数。29 表2.1 1990-2006年全国城镇登记失业情况 年份城镇登记失业人数(万人)比上年增长(%)城镇登记失业率(%)GDP增长率(%) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 383.2 352.2 363.9 420.1 476.4 519.6 552.8 576.8 571.0 575.0 595.0 681.0 770.0 800.0 827.0 839.0 847.0 1.4 -8.1 3.3 15.4 13.4 9.1 6.3 4.3 -1.0 0.7 3.5 14.4 13.1 3.9 3.4 1.5 1.0 2.5 2.3 2.3 2.6 2.8 2.9 3.0 3.1 3.1 3.1 3.1 3.6 4.0 4.3 4.2 4.2 4.1 3.8 9.2 14.2 14.0 13.1 10.9 10.0 9.3 7.8 7.6 8.4 8.3 9.1 10.0 10.1 10.2 10.7 数据来源:2006年数据来自2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报。国家统计局人口 和就 业统计司，劳动和社会保障部规划财务司(中国劳动统计年鉴[G](北京:中国统计出 版社，2006(6，142( 2.53 .1 44.1 8.1 10.7 0 500 1000 1500 2000 2500 1990 1999 2006 年份 数人 0 2 4 6 8 10 12 业失 率 登记失业人员 推算的失业人员 登记失业率 推算的失业率 图2.1 1990年、1999年、2006年城镇登记失业和推算的失业情况 万人，2006年相当于1990年的3.6倍。1990年末到1999年末，城镇登记失业人数增 加了191.8万人，平均每年增长21.3万人，而推算的失业人数增加了881.9万人，平 均每年增加97.99万人;1999年末到2006年末，城镇登记失业人数增加了272万人，30 平均每年增加45.3万人，而推算的失业人数增加了707.2人，平均每年增加101.03万 人 表2.2中国城镇失业情况测算表 年份登记失业率 (%) (1) 普查 ? 失业率 /登记失业率 (2) 推算的失业率 (%) (3)=(1)×(2) 登记失业人数 (万人) (4) 推算的失业人数 (万人) (5)=(4)×(2) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2.5 2.3 2.3 2.6 2.8 2.9 3.0 3.1 3.1 3.1 3.1 3.6 4.0 4.3 4.2 4.2 4.1 1.6 1.6 1.6 1.6 2.0 2.0 2.0 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 4.0 3.7 3.7 4.2 5.6 5.8 6.0 8.1 8.1 8.1 8.1 9.4 10.4 11.2 10.9 10.9 10.7 383.2 352.2 363.9 420.1 476.4 519.6 552.8 576.8 571.0 575.0 595.0 681.0 770.0 800.0 827.0 839.0 847.0 613.1 563.5 582.2 672.2 952.8 1039.2 1105.6 1499.7 1484.6 1495.0 1547.0 1770.6 2002.0 2080.0 2150.2 2181.4 2202.2 资料来源:国家统计局人口和就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司(中国劳动统计年鉴 [G](北京:中国统计出版社，2006(6，142( (3)失业人员占就业人员的比重不断增加。1990年登记失业人数383.2万人，其所 占城镇就业人员17041万的比重为2.2%，推算的失业人数613.1万所占的比重为3.6%; 2006年登记失业人数847万人，其所占城镇就业人员28310万的比重为2.99%，推算的 失业人数2202.2万所占的比重为7.78%，见图2.2所示。 (4)失业与经济增长同方向变化。1999年以来，城镇登记失业人数总量呈现加速增 ? 普查失业率分别采用了三个数据:一是1990年全国第四次人口普查的城镇待业率3.86%;二是1995年全国1%人 口抽样调查失业率5.8%;三是2000年全国第五次人口普查的城镇失业率8.2%。 在数据的处理上，1990年至1993年采用的是1990年全国第四次人口普查的市镇待业率3.9%除以1990年登记失 业率2.5%后的系数1.6;1994年至1996年采用的是1995年全国1%人口抽样调查失业率5.8%除以1995年登记失 业率2.9%后的系数2.0;1997至2003年采用的是2000年全国第五次人口普查的城镇失业率8.2%除以2000年登 记失业率3.1%后的系数2.6。31 长，城镇登记失业率增幅较大，城镇登记失业总量随着经济的增长而增长较快，见图2.3 所示。 2.2 2.993 .6 7.78 0 500 1000 1500 2000 2500 1990 2006 年份 数人 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 重比 登记失业人员 推算的失业人员 登记失业人员占城镇就业 人员比重 推算的失业人员占城镇就 业人员比重 图2.2 1990年、2006年城镇登记失业和推算的失业占城镇就业人员比重情况 0 2 4 6 8 10 12 14 16 1 99 0 1 99 2 1 99 4 1 99 6 1 99 8 2 00 0 2 00 2 2 00 4 2 00 6 年份 分比百 登记失业率 推算失业率 GDP增长率 图2.3城镇登记失业率、推算的失业率和GDP增长率变动关系 在市场经济体制下，劳动者一旦失去了劳动或工作岗位，也就步入了失业者的行列， 只有失业这样较为规范的概念。下岗则是中国经济转型时期的特殊用语，下岗人员是中 国经济体制改革深化过程中出现的新的劳动经济现象。它是指因企业生产经营等原因被 迫离开本人的生产和工作岗位，并已不在本单位从事其它工作，但名义上仍保持与企业 的劳动关系并领取一定的下岗津贴的职工，这部分人员未被统计在登记失业人口范围。 在中国经济转型时期，不仅“下岗”一词的使用频率越来越高，而且下岗职工的规模也 越来越大。不仅国有企业存在下岗问题，随着政府机构改革，相当数量的公务员也要下 岗，甚至 事业单位 事业单位结构化面试题事业单位专业技术岗位财务人员各岗位职责公文事业单位考试事业单位管理基础知识 的工作人员也会面临下岗问题。从企业下岗人员状况来看，1993年全 国城镇下岗职工人数仅300万人，1997年达到940万人，由于有一定数量的下岗人员当 年实现了再就业(1998年下岗人员的再就业率为50%，1999年为35%)，年度下岗人员32 数量各不相同。有的下岗人员已通过各种渠道实现了再就业;有的下岗人员正通过各种 形式在寻找工作;有的下岗人员没有寻找工作的行动。下岗人员中如果正在寻找工作的 应统计为失业人员，至于下岗人员从原单位领取的生活费，从性质上看是单位代替政府 发放的失业救济金;下岗人员到原单位报销的医药费，从性质上看是单位代替社会支付 的医疗保险金。如果加上下岗人员中有寻找工作的行动的这一部分人员，中国的失业问 题更加严重。 表2.3 1993-2006年中国国有企业下岗情况 年份下岗人员(年末) (万人) 城镇就业人 员(万人) 下岗人员占城镇 就业人员比重(%) 城镇单位就业人 员(年末)(万人) 下岗人员再 就业(万人) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 300 360 564 891 940 595 653 657 515 410 260 153 61 18262 18653 19040 19922 20781 21616 22412 23151 23940 24780 25639 26476 27331 28310 1.6 1.9 3.0 4.5 4.5 2.8 2.9 2.8 2.2 1.7 1.0 0.6 0.2 15258.5 15300.8 15221.1 15036.2 12695.7 12130.2 11612.5 11165.8 10985.2 10970.0 11099.0 11404.0 11713.0 106 140 160 434 610 491 361 227 120 85 47 34 505 资料来源:郑秉文(社会保障体制改革攻坚[M](北京:中国水利水电出版社，2005(84( 国家统计局人口和就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司(中国劳动统计年鉴[G](北 京:中国统计出版社，2006(8，14，148( 2006年数据来自2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报。 2.新增劳动年龄人口进入高峰期 中国劳动力自然供给呈两大特点:一是自然人口基数大，造成劳动年龄人口(即男 16-60岁、女16-55岁)数量大;二是劳动参与率高。劳动年龄人口由于各种原因并不是 百分之百的都需要就业，国际通用的劳动力参与率概念，即人口参加社会劳动的程度， 反映了劳动力资源利用情况。发达国家的劳动力参与率一般保持在65%-70%之间，而且 呈下降趋势。中国的劳动力参与率高于世界上一般国家水平，根据相关统计，中国劳动 力参与率1990-1994年平均为84.12%，1995年为85.51%，2002年为83%左右，由于中 国劳动力供给增长过快和劳动力参与率过高，从而形成了巨大的就业压力。 ? 根据国家 统计局提供的资料，2001年至2006年，中国每年新增劳动年龄人口1000万人以上，其 ? 郑秉文(社会保障体制改革攻坚[M](北京:中国水利水电出版社，2005(87(33 中2003年为最高，达到1272万人。六年新增劳动年龄人口共计达到6809万，平均每 年增加1135万。2006年16岁以上人口增长达到高峰，劳动力资源增量约在170O万人 左右。因此，目前也是劳动力供给压力最大的时期。如果劳动力参与率保持75%的水平， 劳动力供给增量将达到1050万人。从需求情况来看，如果就业弹性保持在0.11，经济 增长保持在9.5%，约新增就业岗位794，失业规模将在现有水平上增加250万人左右。 可见，如何应对目前的就业压力是一个严峻的考验。 3.大批农村剩余劳动力进城务工 20世纪80年代末和90年代初期,中国出现了波澜壮阔的民工潮。农村剩余劳动力 的转移一方面为发达地区和城市建设提供了大量的廉价劳动力，为国家的经济建设和发 展做出了巨大贡献;另一方面缓解了欠发达地区富余劳动力就业的压力,成为农民增收 的重要组成部分。当历史进入到21世纪，党的十六大又明确提出了“农村富余劳动力 向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”，这意味着还有约1.2亿仍滞 留在农村的绝对剩余劳动力将不断转移出来，如果加上前期已经转移到乡镇企业、其他 非农产业和进城打工的2.3亿人，总计为3.5亿农村剩余劳动力。根据农业部固定调查 点的调查，2004年全国共有1.026亿农村劳动力转移就业，比上年约增加460万人。 ? 首先，随着城镇化进程提速，农村就业规模每年减少1OO万左右，新增的就业岗位主要 集中在城镇。其次，2006年劳动力供给增加1000多万，约有6O%是农村新增劳动力， 其中绝大部分需要到城镇寻找就业机会。另外，农民进城就业环境有所改善，转移就业 服务加强，农村劳动力转移就业会出现较大幅度增长。根据国家统计局调查统计，2003 年全国农村劳动力到乡以外务工人员为9900万人，比上年增加500万人，增长5.3%。 大量农村剩余劳动力拥入城市，必然与城市失业、下岗职工争夺就业岗位。一个明 显的趋势是，随着时间的推移，一方面城市劳动力正在逐步降低选择就业岗位的条件， 而另一方面，农村进城务工人员正在通过种种就业技能的学习，努力提高自己对就业岗 位的竞争能力。城乡劳动力对有限就业岗位的直接竞争将愈演愈烈。 4.高校毕业生面临就业结构性难题 2006年全国普通高校毕业生达413万人，比上年增加75万人;“十一五”时期全 国将有25O0万以上的普通高校毕业生需要就业，就业形势更为严峻。但高校毕业生并 不是绝对过剩，而是面临“无业可就”与“有业不就”的结构性矛盾，就业困难也集中 在大专毕业生。与此形成对照的是，中专、中职、技校毕业生就业状况相对乐观，到2006 年9月毕业生就业率就达到了90%以上，很多地方出现毕业生供不应求的情况。 ? 5.就业弹性不断下降 城市新增就业岗位的供给出现减缓，就业弹性呈不断下降的趋势。20世纪80年代， 中国经济增长对就业的拉动作用较大，GDP每增长1个百分点，可拉动就业增长0.32 个百分点。但自90年代以来逐步缩小，中国目前总体就业弹性为0.1，即GDP增长一 个百分点，只能带动0.1个百分点的就业增长，大约是80万人。而发展中国家的就业 ?? 张本波(2005年我国就业的主要特征及2006年面临的突出问题[J](中国经贸导刊，2006(4)(34 弹性大约是0.3-0.4。国际经验表明，一国实行不同的经济发展、技术选择战略，必然 形成不同的经济增长模式，带来不同的就业结果，经济增长并不会自然导致最大化就业。 6.失业与空位并存 失业与空位并存的问题在相当一段时间内难以最终解决。中国劳动力总量大，对人 力资本的投入又有限，存在大量没有受过培训的简单劳动力，因此劳动力素质问题是要 长期面对的问题。而新兴产业如金融业、服务业、信息技术、生物工程等产业的发展需 要大量高素质人才，从而出现失业与劳动力短缺并存的问题。 综上所述，这几个方面对中国经济发展和社会稳定产生了重要的影响，同时，对于 党的十六届四中全会提出的要“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会” 必然也会产生重要的影响。经济快速稳定发展，社会充分就业是和谐社会的基本支撑。 社会充分就业指的是在社会主义市场经济条件下，通过政府与市场的共同作用所达到的 全社会具备劳动能力的成员能够人尽其才、才尽其用、人位相适、按劳付酬。充分就业 应该体现两层含义，一个是从数量上看，每一个人都有一份工作，另一个是从质量上看， 每一个人在其工作岗位上都能充分发挥自己的才能。但目前中国严峻的就业形势、大量 的失业人群和因失业而产生的贫困人口以及错综复杂甚至尖锐的社会矛盾，都将对中国 构建和谐社会带来重要、深远的影响。 (二)中国失业的原因 关于失业产生的原因，中国除了具有世界上其他国家所具有的相同背景(如技术进 步导致失业、就业增长弹性趋于下降和产业结构变动影响等)之外，还面临着一些特殊 背景和因素，使得失业问题比世界上许多国家更显严峻和突出。如历史遗留的庞大人口 和劳动力的过快增长，二元经济结构转换形成的巨大压力，经济体制转轨变型，社会保 障体系的脆弱等。各种因素交织在一起，使得失业问题异常复杂、敏感和最具挑战性。 1.总量性原因 中国当前劳动力供给总量大于需求，其供需的不协调主要是因为人口的过快增长导 致城镇适龄劳动力供给总量增长较快，超过了经济增长所能吸纳的劳动力数量。如果保 持8%-9%的高经济增长速度，每年新增就业岗位只有800多万人，在“十五”时期，劳 动年龄人口增长迅速，年均增长1360万人，另外2003年城镇登记失业人数为800万人， 因此每年供给大于需求的缺口至少达1300万-1400万人以上。事实上，从2004全国劳 动力总量上看，虽然国有企业下岗职工呈减少趋势，但随着结构调整和企业改革步伐的 加快，城镇登记失业率不断增加，全国下岗、失业人员仍保持在1400万人，全国城镇 新增劳动力保持在1000万人规模，其中高校毕业生比2003年增加68万人，全国城镇 就业的劳动力总量达2400万人，劳动力供给总量大。 ? 同时，从今后的动态角度看，国 有企业的隐性失业将进一步公开化，劳动力年龄人口将迅速增长，农村劳动力的转移以 及高校扩招形成的“人才蓄水池”释放都将加剧劳动力的集中供给，导致劳动力的供给 总量在未来几年里是有增无减。 ? 中华人民共和国劳动和社会保障部(中国劳动和社会保障年鉴[G](北京:中国劳动社会保障出版社，2006(112(35 2.结构性原因 (1)产业升级中的劳动力供求结构失衡 目前，中国的就业结构进入了剧烈变动的时期，正经历着建国以来最大规模的、涉 及面更广的产业结构和所有制结构的调整，劳动力供求结构失衡日益凸显。首先，产业 升级迫使第一产业向第二、三产业转移带来的劳动力供求结构失衡。中国经济转型时期 产业结构调整的变化是:第一产业在GDP中所占的比重在逐年下降，第三产业在中国 GDP中所占的比重在逐年上升;第一、二产业的就业人数比重呈下降趋势，第三产业人 数逐年上升，而由一、二、三产业的结构调整带来的失业率分别是17%、12%、12% ? ，加 之农村劳动力向非农产业的转移将会加大对城镇劳动力的就业压力。其次，传统支柱产 业如机械、电子、建筑等国有企业加快技术改造，不断提高劳动生产率，将导致职工因 “减员增效”而失业，对新增劳动力需求下降。第三，新兴产业如金融业、服务业、信 息技术、生物工程等产业的发展需要大量高素质人才，但传统产业转移出来的劳动力无 法适应新兴产业对劳动力的要求，从而出现失业与劳动力短缺并存的结构失衡现象。 (2)人力资源开发的结构失衡 造成中国城镇劳动力供求结构失衡的另一方面原因是中国存在人力资源开发的结 构失调。人力资源开发的结构问题主要反映在教育体制和人才培养结构上。在劳动力市 场上，一方面是因为某些专业过剩致使一批大学生成为失业者，一方面是由于某些技术 工种断档而导致技术工人严重不足。目前在中国的珠三角和长三角地区表现的尤其明 显。从中可以窥见中国的教育结构与市场需求的脱节。国家在制定当年的招生计划时缺 乏对市场的调研和分析，高校对人才的专业培养也没有按照市场经济条件下的需求和要 求来进行，招生和专业培养往往落后于市场的变化和需求，这一状况并没有随着中国高 等教育的改革呈现好转的迹象。为了提高大学生的就业率，就业工作俨然成为各高校的 “一把手工程”，反映出目前教育体制的弊端和办学思路方面的问题。同时，近几年， 中国教育部门还在不断加强对办国际和办国内一流大学的投入，而对办职业教育强调和 投入的较少，劳动保障部综合数据分析认为，中、高级技工总体缺乏的情况表明中国职 业教育对市场需求的反应较为缓慢，专业设置不能满足企业发展的需要，从而致使人才 培养结构严重失衡，增大了国内的就业压力。 另外，在中国城镇经济活动人口中，受教育水平为初中、高中和中专这几个群体的 失业率较高，而受教育程度更低的人口群体，失业率反而较低。失业率最低的群体出现 在受教育程度最低的“小学及以下者”和最高的“大学专科及以上者”两个极端上。而 且受教育程度与失业之间的上述关系没有表现出很大的性别差异。一般来说，受教育程 度越高，失业的可能性越小，但观察中国城镇失业和受教育程度之间的关系可以发现， 二者之间并没有出现上述简单的线性关系，而是呈现出一种非线性关系。原因在于这是 中国强调应试教育忽视技能培养造成的结构严重失衡，致使他们既在学业上无法提升又 欠缺职业技能，难以被用人单位吸收，这是中国在人力资源开发上的重大浪费。 ? 冯煌(浅析中国转型时期失业的主要影响因素[J](生产力研究，2001(23):17(36 3.体制性原因 (1)隐性失业显性化 中国目前的失业形势如此严峻，并不是改革开放所造成的。追根溯源，在改革开放 以前的计划经济年代失业就已形成了，但它只是处于潜伏和隐性的状态。在中国改革开 放前和前苏联、东欧社会主义国家中，由于理论指导上的失误和对自己所处的社会主义 阶段作出了错误判断，普遍选择了计划经济模式，否定和否认失业的存在，采取了依靠 行政手段和计划调配的办法，做到了劳动者普遍都有工作，实现了所谓的“充分就业”， 普遍都有铁饭碗，吃着大锅饭，拿着低工资，但是却无法调动劳动者整体的工作积极性 和劳动热情，存在着巨量的隐性失业，最后付出了高昂的经济成本，丧失了更高的劳动 生产率，人民生活水平长期得不到很好改善。而当体制一旦发生转换，从计划经济向市 场经济转轨，国有企业向市场主体转变以后，这种隐性失业再也不能持续下去了，隐性 成为了显性，潜伏性失业成为了现实性失业。 (2)所有制结构失调的影响 中国长时期中所奉行的“一大二公”的所有制结构安排，使极具就业岗位创造能力 的个体私营经济基本上被限制消灭了。所有制结构单一造成了就业不充分，损失了相当 的就业岗位。在国家统计局和劳动与社会保障部联合编辑的《中国劳动统计年鉴》中， 1984年以前除了国有单位、集体单位职工年末人数以外，找不到个体、私营人数的统计。 只是从1984年开始，才有包括个体、私营人数的人数统计。根据国家统计局出版的《新 中国五十年》中的资料，解放初期，中国个体私营经济在中国民经济中占有相当的比重。 以城镇为例，1949年城镇个体劳动者约占城镇全部从业人员的一半，到1952年也还占 30%以上。此后，由于过份强调发展公有制，把个体私营经济看作“资本主义的尾巴” 而限制其发展，导致了个体私营经济的全面萎缩，到1978年，在全国40152万从业人 员中，城镇个体从业人员只有15万人，其余都在国有和集体单位中就业，个体从业人 员占全部从业人员的比例不到0.04%。 ? 若以1952年城镇个体劳动者占城镇从业人员30% 的比例估算，到1978年城镇也该有3000万个以上个体就业岗位，而实际仅有25万个。 就业岗位的损失数量十分巨大。 改革开放20多年来，所有制结构发生了深刻变化，就业结构也发生了巨大的变化。 1978-1995年我国正规部门(指国有单位和城镇集体单位)职工人数呈上升趋势，累计净 增就业人数4560万人，而后开始呈大幅度下降。2002年全国国有单位在岗职工人数比 1995年减少了4031万人，下降了36.8%，城镇集体单位减少了2005万人，下降了65.2%， 两者合计减少6036万人。而减少的职工并不能为其他所有制单位所完全吸纳，2002年 除国有、集体单位以外的其他单位的职工人数仅比1995年增加1686万。城镇国有集体 单位就业份额的下降，形成了下岗职工的源头。因此，下岗职工数量急剧增加在所难免， 1998至2002年五年间，国有单位新增下岗职工总数达到271.5万人。国家统计局人口 变动调查资料显示，在对城镇失业人员失业原因所作的调查中，“下岗”位居第一位， ? 中华人民共和国国家统计局(新中国五十年[G](北京:中国统计出版社，2000(94(37 比重高达42.1%，而居第二位的是失去工作，比重为29.7%。 ? 两者合计占到71.8%，其 有力地说明了在失业人员中，大多数人都是原来有工作的，因为各种原因失去了工作。 3.劳动力市场分割的影响 劳动力流动被严格限制，存在多重分割。不容置疑，在劳动力市场上存在种种地方 保护主义和多重分割，阻碍了统一的劳动力大市场的形成，降低了劳动力资源配置的效 率。但是，必须看到，在这种地方保护主义和多重分割背后，存在着体制障碍，存在着 种种物质动因。譬如，限制农民进城打工是为了更好地维护城市市民的利益，限制外地 人员在本地就业是为了更好地维护本地人员的利益，对正式工和临时工所做出的种种区 别是为了维护正式工的种种利益，对国有、集体、个体、私营企业所做出的种种区别是 因为在国有企业能够享受到更多的利益，劳动力配置的单位壁垒的存在是为了更好地维 护内部职工的利益等等。劳动力市场的多重分割，大大地降低了通过市场配置劳动力资 源的效率，其结果不仅是强化了就业上的所有制分割、城乡分割、地域分割、单位分割 等问题，而且由于不能形成就业岗位的充分竞争，使得在相当程度上，降低了劳动力资 源配置的效率，甚至出现了在失业情况如此严峻的状况下仍然存在有的岗位寻找不到适 合的劳动者的情况。 4.观念性原因 在传统计划经济体制下，劳动调配实行的是政府统包统分，城镇人口一旦就业就如 同端上了“铁饭碗”，工作稳定而衣食无忧，加之劳动力市场的二元性，人们自然而然 地对职业有了“好”和“差”、行业有了“高”和“低”之分。因此，劳动者在社会主 义市场经济体制下“双向选择”求职时，由于受到传统计划经济体制下就业观念的影响， 往往仍然愿意到收入较高、单位发展前景光明的单位就业，而不愿到与之对应的“差的 职业”、“差的工作岗位”去就业，或愿意到国有单位就业而不愿意到非国有单位就业， 更不愿意“非正规就业”等灵活就业。传统观念影响了人们对职业或行业的评价标准， 也使得人们在择业时具有较高的择业期望而挑剔工作，自身条件较好的劳动者“有业不 就”，自身素质较差的劳动者也“有业不就”，其后果导致个人选择性失业的增加。随 着中国家庭收入的增加，经济条件的改善，这种受到历史、文化和社会环境多年影响而 形成的职业评价标准导致的个人选择性失业在中国的大中城市表现得非常明显，今后还 将在较长时期内存在。 (三)失业对社会的影响 失业作为市场经济的必然产物不可避免。在一定意义上失业有它的积极作用，失业 不仅有助于劳动效率的提高，而且有助于人口素质的提高、竞争机制的完善和产业结构 的调整，从而有利于尽快建立和完善市场机制，是保持和提高经济效率、增强竞争力所 必须付出的成本之一。对劳动者来说，只有通过竞争才能够参与劳动并获得越来越优越 的工作机会。劳动者之间的竞争又主要是就业者素质的竞争，失业现象的存在就迫使劳 动者不得不关心并努力改善和提高自身素质和技能，从而促进了整个社会劳动者素质和 ? 中华人民共和国国家统计局(新中国五十年[G](北京:中国统计出版社，2000(94(38 就业技能的提高。同时，在市场经济中，劳动力的供给和需求是通过劳动力市场来实现 的，劳动力市场中存在一些失业人口，能够对劳动力市场的供求产生调节作用，进一步 实现劳动力资源或人力资源的优化配置。同时也为政府采取相应的劳动力市场政策提供 依据。因此，就像世界上任何事物都具有两面性一样，失业的影响既有负面的也有其积 极的一面，但是这一成本如果太高，失业的负面效应就会远远高于其正面效应。失业造 成的更多是危害，无论是一个国家和社会，还是失业者本人都要为失业付出巨大的成本。 1.浪费劳动力资源 就业是民生之本，劳动乃天赋人权。劳动者没有就业门路而沦为失业者，从国家和 社会的角度看,严重失业使得劳动力资源和人力资本不能充分有效地运用，造成了社会 潜在产出的大量损失。从劳动者个体角度看，失业使其具有的人力资本或能力资源因无 法运用和发挥而处于闲置状态，从而也就不可能取得任何人力资本收益，使个人的人力 资本投资难以收回或完全收回，这也是资源的一种浪费。因此，党的十七大提出要“实 施扩大就业的发展战略”。出现严峻就业问题对社会的第一个危害就是造成劳动力资源 的极大浪费，并减少消费品和资本品的产出，因为劳动同时也是财富之母。在就业不充 分的情况下，人们为社会创造财富的劳动就受到很大限制。一部分劳动者丧失劳动机会 或一部分劳动者的劳动时间被闲置，其劳动价值就必然没有途径去形成和实现。须知， 若有劳动能力的人失业了，不仅不能创造劳动价值和社会财富，而且还要消耗社会财富。 因此，社会失业率过高，必然造成社会劳动力资源的严重浪费，并进而导致社会财富的 巨大损失。据有关资料粗略推算，因失业而造成人力资源的大量闲置和不能合理利用， 将使近年来我国的GDP净损失一年不少于10000亿。 ? 2.退化劳动力素质 加强教育和培训，无疑是提高劳动者文化技术素质的重要途径。但劳动者的工作经 验和劳动技能，还有赖于平时在劳动中不断地逐步积累。失业或者说劳动力资源闲置， 不仅会导致社会劳动力资源的浪费，而且将造成劳动者已有文化技能素质的逐步退化。 有的在下岗失业前，还有一点操作技能和实用技术，有的有时还偶尔看看书、读读报。 下岗失业时间长了，一些人就开始自暴自弃、心灰意冷。由于他们对生活丧失信心，因 而不仅不愿学习提高，且久而久之连过去仅有的一点知识和技能也渐渐变得生疏了。事 实上，家庭成员下岗失业造成的低收入家庭，往往无力负担文化教育、健康保健等人力 资本投资，也影响到家庭人员知识的积累与素质的提高。可见，失业将导致一部分劳动 者文化技能素质的严重退化。 3.加剧贫富分化 失业意味着有劳动能力的人被剥夺了参与和享受经济发展过程的权力，而劳动收入 的丧失直接对失业者及其家庭的生活甚至生存构成威胁。不仅如此，失业还意味着一部 分人(就业的劳动者)能够通过参与经济发展过程而获得劳动收入和享受生活，另一部分 人(失业的劳动者)却被隔离之外，无法参与其中，更不用说取得劳动收入。当失业现象 ? GDP净损失就是潜在GDP与实际GDP之差。其中潜在GDP=(劳动力供给总量/实际就业量)×实际GDP。39 变得较为严重时，还会危及到了社会公平，恶化了收入分配状况，容易激发很多相关的 社会问题。 在中国，目前就业收入无疑是绝大多数普通劳动者家庭收入的主要来源。况且，由 于就业问题是一个底层问题，因而失业风险的首当其冲者，或者说失业代价的主要和直 接承担者，却恰恰正是那些处于社会最底层的平民百姓。这些人本来就收入不高，且家 境不够殷实。故他们一旦失业，有的就必然基本失去了收入来源而沦为新的“赤贫”。 据权威部门的专家分析，近年来低收入群体收入增长速率相对缓慢，首要的也是最直接 的原因，是下岗失业人员在不断增加 ? 。调查表明，80%左右低收入家庭的收入水平下降， 是因其家庭主要成员长时间下岗或失业造成的。同时，中国的收入差距问题，突出表现 为城乡收入差距不断拉大。农民收入低下，成了最大的低收入群体，这无疑与中国农村 “人地矛盾”突出，广大农民长期“就业不充分”密切相关。可见，失业问题突出，就 业形势严峻，是近年来导致中国不同利益群体收入差距不断拉大，并造成贫富分化加剧 的一大主因，同时也是阻碍当前和今后一个时期中国城乡“共同富裕”目标顺利实现的 一大祸根。因此，党的十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。 4.影响社会稳定 失业威胁着社会的稳定，是社会稳定的一个重大隐患。从各国对治理失业所下的巨 大力度以及失业率这一指标在反映经济发展水平中所起的重要作用，都可从侧面反映出 这一点。失业对劳动者及其家庭而言，最直接的影响就是收入减少、物质生活水平的降 低，有时甚至是基本生活水平都难以维持。这种物质生活上的拮据和困难很可能会使失 业者及其家人丧失人的基本权利和尊严。在现代社会，失去工作岗位在很大程度上意味 着参与社会交往、实现个人价值机会的丧失，由此带来许多心理变化，如失落感、困惑、 迷茫等，有时甚至使部分失业者走上犯罪道路。对整个社会来说，失业问题突出导致社 会收入差距拉大、加剧贫富分化、降低家庭收入、减少社会福利，甚至造成少数家庭的 基本生活失去依托,并使一些失业者心理遭受严重打击,部分社会成员的心理会很难平 衡，影响人们的情绪稳定和家庭的生活质量，带来较大的心理压力，失业下岗成为影响 国家社会稳定的首要因素之一。国际社会正反两方面的经验也启示我们，从一定意义上， 失业是比通货膨胀更易引起社会动乱的祸源。这是因为，虽然失业矛盾和通胀压力都会 带来社会不满情绪上升，但“通胀”问题几乎无人能得以幸免，故它所带来的社会不满 一般表现得较为温和，且在解决问题的过程中，人们容易产生“同舟共济”之感。严峻 失业问题一旦发生，往往却落在相对处于社会底层的一部分人身上，则必会导致这些失 业者的心理严重失衡和不满。特别是在中国失业保险和社会救助制度不够健全完善的情 况下，一些生活无着的失业者,就会迅速形成对政府的对抗情绪，严重的还可能诱发危 害社会治安的犯罪活动，甚至引起社会震荡,危及社会稳定。此外，严峻就业问题会有 碍改革特别是企业改革的进一步深化，不利于整个经济结构的战略性调整与升级，进而 将严重制约与影响中国的经济增长和社会发展的进程。这就要求社会建立起一种安抚失 ? 国家计委宏观经济研究院经济形势分析课题组(扩大就业促进经济增长——对当前宏观经济和就业形势的分析 [J](中国物价，2002(10):11(40 业、下岗者的机制，而建立有效的失业保险制度就是解决这种问题的关键。 二、中国失业保险制度的历史沿革 中国失业保险制度的建立，经历了一个曲折的过程。新中国成立初期，中国不仅面 临着繁重的国民经济的恢复和发展问题，同时城市面临着严重的失业问题。旧中国遗留 下来的失业人口，再加上新中国成立后的经济调整所增加的失业人口，截至1950年9 月底，城镇失业人员己达到472.2万人，失业率高达23.6%。 ? 为了解决严重的失业问题， 政务院于1950年6月发布《关于救济失业工人的指示》，劳动部同时发布了《救济失 业工人暂行办法》。该《办法》对失业救济的目的、范围、标准和方法以及救济金的来 源等都做了具体的规定，确定了中国建国初期的失业救济制度。此后，各大城市的劳动 部门普遍建立了失业工人救济委员会和劳动介绍所。《救济失业工人暂行办法》可视为 中华人民共和国建立以后，政府颁布的第一个有关失业保险方面的政策。通过落实《救 济失业工人暂行办法》，在第一个五年计划期间，中国基本解决了旧中国遗留下来的失 业问题后，失业问题在相当长的一个历史时期，不再被政府和社会视为一个社会问题。 由于受到社会主义意识形态的影响，失业被认为是资本主义私有制和现代工业发展的产 物，在社会主义条件下不应该存在失业。因此，在几十年的社会主义计划经济体制下， 国家实行“统包统配”的劳动就业制度，采取“低工资、高就业”方针，对到达劳动年 龄的城市人口实行统一安排，因此不可能存在显性失业，当然不需要建立失业保险制度。 20世纪80年代的经济体制改革的实践使中国出现了一定的市场因素，由于“文化 大革命”积累下来的问题，城镇出现了前所未有的就业困难。但这种新问题并没有引起 相应的意识形态的变化，在理论上仍然认为这属于“待业”而不是失业。直到20世纪 80年代中期，企业改革不断冲破计划经济体制的束缚，在劳动管理方面，迫切要求改变 制约企业发展的统包统配的固定工制度，逐步推行劳动 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 制度。为此，国务院决定对 国有企业新招工人实行劳动合同制度，并允许企业辞退违纪职工。同时，一些企业因经 营不善、缺乏竞争力难以维持生存，甚至破产或濒临破产，职工失业成为不可避免的现 象。为了适应改革，保障职工失业后的基本生活，中国于1986年开始建立了失业保险 制度，并经过三个阶段的发展，得到了逐步完善。 (一)中国失业保险制度的初创 自1984年起,中国经济体制改革的中心由农村转移到城市。在城市经济体制改革 中，国有企业的改革始终是重点，而在国有企业改革中，经营权和用人权的改革又是核 心。对用人权的改革是从新工人开始的，对国营企业新招工人实行劳动合同制，之后， 又实行劳动优化组合，对固定工制度实行改革，并出台了《中华人民共和国破产法》。 至此，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的进程打破了“社会主义国家没有 失业”的神话。于是伴随着国有企业劳动用工制度的改革而产生了中国失业保险制度。 1986年7月，为配合国有企业改革,实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，国 ? 中华人民共和国劳动部(中国劳动工资统计资料(1949-1985)[G](北京:中国统计出版社，1987(109(务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。《暂行规定》 确定保险覆盖的范围是宣告破产企业的职工;濒临破产企业法定整顿期间被精简的职 工;企业停止、解除劳动合同的工人和企业辞退的职工;并规定了资金的筹集和管理模 式及领取救济金的资格条件限制和待遇水平。这标志着中国失业保险制度的正式建立， 也是改革开放后中国失业保险制度建设的开端。 (二)中国失业保险制度的发展 《暂行规定》是当时历史条件下的产物，存在着许多不足，带有明显的过渡性质, 随着经济体制改革的深入进行，其滞后性逐渐显现出来。为此，国务院于1993年4月 发布了《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《规定》)。《规定》的实施进一步扩 大了保障的对象，同时对待业救济金的发放标准做了调整。这一《规定》有如下特点: 一是该保险制度以解决在职职工暂时失去工作待业期间的生活保障为基本目的;二是该 保险制度不仅仅是通过单纯的经济手段，使待业职工在待业期间能获得物质帮助，同时 也是为了使劳动者顺利通过转业培训和职业介绍重新就业;三是这一制度是以国家立法 强制实施的。 《国有企业职工待业保险规定》标志着中国失业保险制度进入了正常运行时期。规