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《改革和完善县乡财政体制》研讨 论 文 选 编 【前  言】……………………………………………………………………………………………………2 一： “乡财县管乡用”改革实施意见……………………………………………………………………3-5 二：完善乡镇财政管理体制的思考……………………………………………………….………………6-8 三：加强乡镇财政建设之我见……………………………………………………………………………9-11 四：如何理顺县乡财政分配关系？…………………………………………………………………………12 五：《关于进一步改革完善县以下财政体制的实施意见》……………………………………………13-14 六：县乡财政管理体制改革的思考……………………………………………………………….……15-16 七：改革和完善县乡财政体制………………………………….………………………………………17-29 八：中国县乡财政体制的重新构建和 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ………………………………….…………………………30-32 九：深化县乡财政管理体制改革　推进新农村建设………………………………….………………33-36 十：乡财县管:一种县乡财政管理体制的改革尝试……………………………………………………37-38 十一：农村税费改革后县乡财政体制向何处去……………………………….………………………39-43 龙溪乡财政所罗立新 收集整理 二〇〇六年十一月二十四日 推行“乡财县管乡用”  完善县乡财政体制 【前  言】 财政是为实现政府职能服务的，有一级政府就有一级财政。在我国目前是中央、省、市、县、乡五级政府，因此相应存在五级财政。财政管理体制是财政管理的核心和最基本的 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 、是划分政府间财政关系的根本制度，其实质是正确处理各级政府之间的财政关系，在财政管理重具有重要的地位和作用，它主要包括预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等，其中心环节是政府预算管理体制，所以狭义的财政管理体制指的就是政府预算管理体制。 作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，“必须强化其公共服务和公共管理的职能”。 转变县乡政府职能，关键点在基层财政体制改革，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“乡财乡用县管”、“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。 2006年我国在全国范围内取消了农业税，标志着我国农村改革进入一个新的历史时期。新时期的任务是全面推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制等三项改革为主要内容的农村综合改革。县乡财政体制改革是农村综合配套改革的一个难点。 “乡财县管乡用”改革实施意见 根据ＸＸ省委、省政府《关于推进农村税费改革第二步工作的意见精神，为巩固农村税费改革成果，全面构建公共财政框架，加强乡镇财政管理，缓解乡镇财政困难，决定从2005年1月1日起对全县所有乡镇实行“乡财县管乡用”的财政预算管理方式改革，结合我县实际，制定本实施意见。 一、指导思想 按照公共财政的发展要求，建立和完善以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式，符合我县实际的乡镇财政管理制度。通过改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”，进一步规范乡镇财政收支行为，强化财政监督，提高资金使用效益，防范和化解债务风险，促进县乡经济和社会事业持续、健康发展。 二、基本原则 （一）县乡利益分配不变原则。县乡分税制财政体制不变，在乡镇财政体制实施期间，除财税政策调整外，乡镇财政收支范围和定额上交（补助）基数不变。 （二）乡镇的预算分配权不变原则。乡镇政府按《预算法》的有关规定自主决定本级财政预算编制，组织本级预算的执行，决定本级预算的调整 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。 （三）乡镇资金的所有权和使用权不变原则。乡镇的资金所有权和使用权归各乡镇所有，县财政不集中、不平调。 （四）财务审批权不变原则。乡镇的财务审批仍实行乡镇长“一支笔”审批制度。 （五）独立核算主体不变原则。以乡镇为单位进行乡镇财务核算，结余归各乡镇所有。 （六）债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由乡镇享有和承担。 三、主要内容 “乡财县管乡用”是在现行财政体制和政策不变的前提下，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，做到所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。 1、预算共编。县财政部门按有关政策，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的具体指导意见，报县政府批准；乡镇政府根据县财政部门的指导意见，结合各自经济和社会事业发展的需求，编制本级预算草案，经县财政部门审核后，报乡镇人民代表大会审查批准，经批准后，由乡镇财政所及时批复至各单位，同时上报县财政部门。乡镇财政预算由乡镇人民政府负责组织执行。在年度预算执行中需调整的，由乡镇政府提出预算调整方案，报县财政部门审核。 2、账户统设。由县会计管理核算中心委托乡镇财务核算中心在乡镇金融机构开设财政专户分账户，分账户设“基本结算户”、“专项资金专户”、“支出专户”和“村级资金专户”。“基本结算户”和“专项资金专户”银行印鉴由乡镇财务核算中心公章、县会计管理核算中心代理会计私章组成，实行印鉴分管。 “基本结算户”用于核算乡镇所有预算内、外收支，其他收支及往来款项。包括农业税收、行政事业性收费、应上交的其他收入、上级补助收入及县财政调度资金、乡镇借款等。“基本结算户”下分设“待解农业税收存款”、“农业税附加存款”、“财政预算内存款”、“财政预算外存款”、“专项资金存款”等二级科目进行明细核算。农业税上缴时，通过该户上解到县金库；上交其他收入时，由该户上划到上级有关部门银行账户。各项支出通过该户分别拨到“专项资金专户”、“支出专户”和“村级资金专户”。  “专项资金专户”用于核算上级下达的各种专项资金和人员工资以及民政定补等收支事项。 “支出专户”用于核算公用经费和一般性支出，该账户不得接收除“基本结算户”拨款外的一切收入，只能用于支出。 “村级资金专户”用于核算乡镇村级各项收入和支出。 3、集中收付。乡镇所有预算内收入、预算外收入以及上级部门补助收入等必须全部进入“基本结算户”，县会计管理核算中心代理会计根据乡镇收入类别和科目分别进行核算。乡镇所有支出由乡镇各部门根据年初预算提出用款 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ，送乡镇财政所审核、乡镇长审批后，报县会计管理核算中心代理会计审核，再根据用款性质从“基本结算户”拨付到有关专户，乡镇按规定使用。 4、采购统办。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请，县会计管理核算中心按照乡镇的资金库存情况进行审核，3万元以上的大额采购支出需报县政府分管领导批准，再交县采购中心集中统一采购，采购资金由县会计管理核算中心代理会计直接拨付给供应商或县采购中心专户。 5、票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据，其管理权全部上收到县财政部门，乡镇票据采取“限量领用、定期核销、票款同行”的管理办法，做到以票管收，票款同行，严禁坐收坐支。农业税收票据由农税专管员负责向县农税局办理票据的领、缴、销手续。未经财税部门监制的票据均为非法票据，乡镇不得使用。 四、业务操作程序 乡镇财务核算中心取消总预算会计，增设财政结算员，负责向县会计管理核算中心领用、核销财政票据；办理与政府内设机构和所属部门之间的收支结算；登记收支台账和现金总账，准确记录和反映政府各部门的收支活动情况；向县会计管理核算中心代理会计办理收入报解和支出报账；协助并参与乡镇财政预决算编制和预算执行分析。  “基本结算户”的财务核算由县会计核算中心代理会计办理。县会计管理核算中心代理会计履行乡镇财政总预算会计职责，负责乡镇总预算会计核算，登记总预算会计账簿，编制会计报表；参与和指导乡镇财政预算编制，按月向乡镇政府和县财政部门报告预算执行情况，办理乡镇财政收支结算和年终决算；负责乡镇财政的票据管理；对乡镇财政的预算管理实施监督。 “专项资金专户”、“支出专户”和“村级资金专户”的财务核算由乡镇财务核算中心代理会计办理。 乡镇财务收支操作程序如下： （一）收入解缴程序。除工商税收外，乡镇各项收入必须全部缴入“基本结算户”，不得串户或缴入其他账户。 １、乡镇工商税收由乡镇税务部门负责征收和管理，税款由税务部门按日直接上解县国库。 ２、农业税收由乡镇农税代征员统一征收，并编制分村、分税费项目的征收报表，在两个工作日内向财政结算员办理报解手续。财政结算员审核汇总后，区分资金性质，填制缴款书，及时将收入全部缴入“基本结算户”，财政结算员按旬将农业税收通过“基本结算户”全部上解县国库。 ３、乡镇政府所属部门收取的行政事业性收费、罚没收入、代收款项和其他各项收入，一般应在乡镇收费窗口统一办理，各部门报账员应按日结算，将收入全部缴入“基本结算户”，并及时与财政结算员办理缴款手续。属于应上缴上级的各项收入，统一由财政结算员通过“基本结算户”上划县有关账户。乡镇预算外收入、农业税附加、事业收入等留在“基本结算户”。 ４、上级部门补助收入、县财政调度资金、乡镇借款收入，不论何种来源渠道，必须全部进入“基本结算户”。 （二）支出领拨程序。乡镇财政支出由部门根据年度预算提出用款计划，送财政所审核、乡镇长审批，再由乡镇结算员报县会计管理核算中心代理会计，代理会计根据乡镇年度综合预算，结合当期资金收支结余情况，按照资金拨付顺序，提出拨款意见，并按以下规定办理。 1、乡镇日常支出，先由财政结算员编制用款计划，经乡镇长审批后，报县会计管理核算中心，单笔开支在10000元以上的，需报县政府分管领导批准，未经批准自行办理，将按有关规定严肃处理。县会计管理核算中心在乡镇财力许可、报账及时等情况下将资金从“基本结算户”拨入“支出专户”。 2、税改补助中村级管理费和村级附加补助以及随农业税收征收的附加，由县会计管理核算中心按照“基本结算户”的实际收入直接划转至“村级资金专户”，按照村级资金使用办法进行管理。其他专项支出按相关的管理办法和程序进行拨付。 （三）收支对账。乡村两级报账员应做到日清月结，及时向财政结算员报账，填制《出纳报告单》一式两份。出纳的现金日记账的本期收支发生额及余额，应与财政结算员的现金总账本期收支发生额及余额核对一致，做到账实相符，确保资金安全。 乡镇财政结算员应分部门、分收入项目进行明细核算，按旬与各部门报账员进行收入结算，将收费与缴款相核对，切实做到票款同行，确保收入足额入库，并将发生的收支凭证，连同《票据结算报告单》等向县会计管理核算中心代理会计报账，经代理会计审核后填制《财政结算报告单》。次月第一个报账日须将银行对账单、单位会计报表、工商税收进度表等会计资料报县会计管理核算中心。 县会计管理核算中心代理会计与乡镇财政结算员对账时，应将各项收费收入、拨入经费核对无误，银行存款与银行对账单核对一致，以真实反映各项资金收支结存情况。同时，代理会计应按月与县财政总预算会计进行对账，确保与上级往来、上级补助收入核对一致。代理会计应按规定进行分类核算，并于下一报账日将会计报表及执行情况分析反馈给乡镇。 （四）年终结算。年末，乡镇财政结算员要对照年度预算，认真核对年初各项预算数字；清理年度的各项收入，包括清理本乡镇拨入经费、预算外资金收入、暂存款项；清理核对当年各项支出，包括经费支出、暂付及应收款项；清理各项债权债务，做到“欠人归还、人欠收回”。在清理的基础上，做好本级政府单位会计决算工作。 县会计管理核算中心代理会计按照财政管理体制的规定，计算乡镇全年县财政应补助、应上解和相应返还数额，核对乡镇当年一般预算财力、基金预算财力、预算内资金结算应补应交数额，并按照县财政总预算会计提供的年度《县乡财政结算单》，进行预算收入、补助收入和上解支出项目的调整，结清与上级往来，编制一般预算收支和预算外资金收支平衡表，分析预算内外收支平衡能力，合理调整支出结构和支出规模，确保预算内外分别平衡，实现乡镇财政的综合平衡。 五、配套措施 （一）清理乡镇票据。将乡镇财政所所有收款、收费收据，全部上交县财政部门进行核销，重新领取新票据。 （二）清理银行账户。乡镇财务核算中心只开设“基本结算户”、“专项资金专户”、“支出专户”和“村级资金专户”，乡镇所属各部门的账户一律取消。 （三）清理债权债务。将乡镇政府的所有债权债务逐一登记，上报县会计管理核算中心备案。 （四）建立稽查制度。乡镇所属单位和村级财务收支凭证先由乡镇财务核算中心总稽核根据有关规定和资金性质审核无误后交代理会计记账，乡镇代理会计每月将所代理单位的会计凭证和报表交县会计管理核算中心代理会计审核。乡镇财务收支未及时报账或改变资金用途的，县财政部门将停拨其经费；乡镇实现的收入未及时入账或票据未及时缴销的，县财政部门将对其停发收据，如发现有使用非法票据，县财政将在体制结算中直接扣缴违纪资金。 （五）严明改革纪律。各乡镇应进一步提高对“乡财县管乡用”改革的认识，加强领导，规范操作，自觉接受纪检、财政、审计等部门的财务检查。不准在实行“乡财县管乡用”之前私分资产、滥发钱物，否则一经发现，除没收违纪资金外，还要追究乡镇主要负责人和直接 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 人的责任。从2005年起，如乡镇旧欠未全部消化，乡镇机关事业单位工作人员的年度个人奖金补贴(不含全县统一执行的津贴和补贴)不得超过4000元/年。 完善乡镇财政管理体制的思考 随着农村税费改革的全面推行，农业特产税的暂停征收，教师工资上划县级管理，县、乡机构改革的逐步到位，我省乡镇财政职能、财政收支范围及规模都已发生了较大变化。原有的乡镇财政体制已经不能适应新的形势。收支矛盾突出、基层财政运行较为困难已成为乡镇当前较为普遍的问题。因此，继续深化财政改革、及时调整乡镇财政体制是各级财政与时俱进的必然选择。 一、乡镇财政体制调整势在必行 （一）调整乡镇财政体制有利于财政改革目标的实现。党的十六大已经明确提出了财政改革的方向是建立公共财政框架，作为维系广大人民生活的乡镇财政能否在改革中求发展举足轻重，为此，我省提出了以区、县为基础建立公共财政框架的改革任务。实践表明：我省乡镇财政体制已经不适应公共财政的要求，乡镇财政收支已经不能体现公共财政职能的作用，只有及时调整乡镇财政体制才能确保建立公共财政目标的实现。 （二）调整乡镇财政体制有利于转换乡镇行政职能，规范政府行为，理顺县乡政权关系，结合实际，发挥各自优势。由于完善分税制体系、农村税费改革、乡镇机构改革等的实施，县乡两级事权范围变化很大，通过体制调整，重新划分县乡在教育、卫生、社保、公务员队伍建设等事业发展方面责任，促进县乡各自优势发挥显得十分迫切。 （三）调整乡镇财政体制有利于促进财政支出结构优化，确保基层政权稳定。优化财政支出结构是建立公共财政框架的措施之一，调整乡镇财政体制在减轻乡镇事权范围的同时，有利于集中财力保障重点支出，促进财政支出结构的优化，维护基层政权的稳定和发展。 二、乡镇财政体制调整的对策建议 （一）统一思想，合理确定改革基本原则。乡镇体制改革要按照建立地方公共财政体制的要求，充分发挥财政职能作用，调动乡镇政府增收节支的积极性，规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本支出需要，逐步缩小乡镇之间的财力差距，提高公共服务水平，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡村债务风险，维护农村基层政权稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。主要遵循以下原则：一是以县为单位，分类指导的原则。对经济较为发达、财政收入规模较大的乡镇和经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，分别制定和实施不同的改革办法。二是预算管理权限不变原则。按照《预算法》规定，县级总预算包括县本级和乡镇级，实行一级政府一级预算。乡镇政府在县级财政主管部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。三是资金所有权和使用权不变的原则。按现行财政体制的规定，乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有；乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇承担。四是财务审批权不变原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。 （二）因地制宜，积极推行“乡财县管乡用”预算管理方式。县级财政部门按有关政策，结合乡镇应有的财力实际、兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报经同级政府批准；乡镇政府根据县人民政府批准的县级财政部门具体指导意见和要求，编制本级预算草案，报本级“人大”批准。在年度执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县财政审核；调整数额较大的，需报经县政府批准，并向本级“人大”报告调整情况。 （三）实事求是，合理确定乡镇事权和收支范围。根据农村税费改革、乡镇机构改革以及财政改革的要求，重新划分县乡两级事权，明确各自责任，主要将原乡镇的教育卫生事业、公务员队伍建设、离退休人员经费和优抚对象优抚金等社会保障事业划归区县级管理。划分后，乡镇的主要职责是负责乡村正常运转，除教育卫生外的乡镇事业发展及公共公益事业发展等。同时，乡镇财政体制调整应结合事权，赋予乡镇相应的财权，合理划分乡镇固定收入、县级固定收入、县与乡共享收入。县乡收入划分要因地制宜，不搞一刀切，要符合两级利益，调动积极性。一是对于经济发展快，财政收支规模大的乡镇可实行收入分税制，如我省双流县在体制调整中将除农业税外的收入（包括工商各税、耕地占用税、农业特产税、契税等）按属地原则实行乡镇共享。同时，县本级将农业税政策性增收部分全留乡镇。政策性减收部分则由乡镇财政共同承担；对新办企业的工商税收，乡镇可在原有基础上再度提高分享比例，这样，既分散乡镇的减收风险又调动了乡镇发展经济、培植财源的积极性。二是对于经济欠发达、财政收支规模小的乡镇，其收入划分可根据自身情况实行包干制或分税制。县本级应承担波动较大的收入责任，减轻乡镇收入压力。我省达州市在指导乡镇体制调整时，就针对其乡镇经济薄弱，财政收支总量小的特点，将乡镇的工商税收全部划归县级财政管理，乡镇主要管理农业税收、非税收入、农村税费改革转移支付中必须用于事业发展的专项经费，部分基金及预算外收入等。这样，区县承担主要的经济发展和培植财源，降低了部分工商税收波动对乡镇运转的影响，减轻了乡镇的征收压力。 体制调整应结合事权合理确定乡镇财政支出范围，将乡镇财政支出范围界定为承担乡镇机关所需经费及公共公益事业和其他事业发展所需资金，对区域经济发展及财源培植支出应根据乡镇自身财政经济发展水平进行。 （四）兼顾利益，合理确定乡镇财政体制。乡镇体制调整时要合理确定财政收支基数，在保证乡镇既得利益的基础上实行增量调节，确保新老体制的平稳过渡。乡镇财政体制的确定一般按照一县一制，一乡一策的原则，但乡镇财政体制的调整方向通常是县对乡实行税收分享或转移支付补助的体制形式，逐步取消定额上解、递增上解、超收分成等体制形式，同时积极推行“乡财县管乡用”的财政体制。 建立对乡镇财政的转移支付制度。县级要积极优化财政支出结构，压缩本级财政支出和专项拨款等方式，调剂出部分财力，针对新增工资、农村教育和卫生等公共服务建立相应的专项转移支付制度，切实帮助解决乡镇财政困难；要管好用好上级下达的财政转移支付资金，在安排和使用转移支付资金过程中，要重点照顾困难乡镇。 （五）促收节支，建立合理激励约束机制。在乡镇财政体制运行中，应建立合理的激励约束机制，调动乡镇两级增收节支积极性，保证财政体制良性运转，促进县域经济的发展。要根据乡镇经济发展水平和税源状况并结合政策变化，实事求是、积极稳妥地编制地方财政收入预算，杜绝寅吃卯粮、不切实际编制收入预算的行为，制止不顾实际硬性下达财政收入目标任务的做法。要通过建立激励约束机制，对乡镇财政收支和管理实施动态综合考核，将经济增长质量、收入征管、基本支出保障、财政供养人员控制、财政平衡、财政改革进程等纳入综合考核范围，在转移支付补助和专项资金分配中体现奖惩，从机制上调动乡镇发展经济、增收节支、自求平衡的积极性。 三、做好乡镇财政体制调整的配套措施 （一）以财政改革促体制调整。通过不断深化财政改革，为积极推行“乡财县管乡用”等预算管理方式创造条件。一是继续深化乡镇综合预算改革，进一步集中财力为体制调整提供物质保证。通过对原行政事业单位实行的预算管理形式改为“核定收支，定额或定向补助，超支不补，结余留用”的管理方式，加大收支管理的力度，必须辅之以“以收定支，收支挂钩”及清理银行账户等配套管理措施，以确保财政综合预算收支的正常运行。二是在综合预算的基础上有条件的实行部门预算。县本级通过实行部门预算，增强地方政府及财政部门的宏观调控能力，增强地方财政预算的约束力和地方财政预算的综合管理能力，保证乡镇上划人员的经费开支。三是改革会计核算方式，乡镇财政资金实行集中收付办法和分级分户核算收支。取消乡镇金库，乡镇各项预算内收入和预算外资金分别缴入县财政国库存款账户和预算外资金财政专户。乡镇财政资金由县财政国库支付（会计核算）中心办理支付，在实际支付时，乡镇财政所提出申请，由县财政国库支付中心按照批准预算和资金用款计划，将资金拨付到预算单位在县财政支付中心开设的账户上，再由预算单位会计直接拨付到收款单位或收款人（商品和劳务供应者），并将乡镇行政事业单位人员工资全部纳入县财政直发范围。建立公务支出备用金制度，乡镇财政所开设一个小额现金账户，办理日常现金支付活动，县财政国库支付中心按时将资金拨付到该账户；相应取消乡镇财政原在各金融机构开设的所有银行账户。县财政及国库支付中心按收支类型设置总分类账和明细分类账，并按乡镇设置分类账户。乡镇财政所统一管理乡（镇）、村会计核算工作，并代管村级资金。乡镇各项收支日常记账和会计核算工作由财政所负责，并按时编制年终决算和会计报表，接受审计监督等。各乡镇设立“村级资金专户”，由财政所负责管理，专门用于办理各项村级资金收付活动，确保村级资金专款专用。四是推行政府采购制度，乡镇政府采购由县级集中采购机构统一办理。纳入政府集中性采购目录及限额标准以上的乡镇政府采购项目，按政府采购管理程序统一由县政府采购中心组织实施，采购资金由县财政国库支付中心直接拨付到供应商。乡镇财政所负责对采购货物（工程、劳务）的验收工作。 （二）以事权改革促体制调整。本着有利于区域经济发展，有利于精简基层干部、提高工作效率，有利于提高政府服务和管理水平的原则，进一步调整基层行政区划，合理分解乡镇政府职能管辖范围。同时，继续抓好乡镇机构改革，特别是事业单位改革，严格实行定编定员，对超编人员和自聘人员要采取措施，限期清理辞退，优化教育资源配置，合理调整中小学布局，以减轻乡镇财政负担。 （三）以壮大收入促体制调整。基层财政特别是县本级要加大财源建设力度，努力增加财政收入和可支配财力，为财政体制调整提供有力的物质保障，强化县本级的调控力度，进一步提高乡镇财政自身保障程度。 （四）以化解债务促体制调整。目前，我省乡村两级政府债务数额庞大，债务已成为基层政权社会事业和经济发展的绊脚石。应全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。认真清理核实乡镇债权债务，将乡镇各项债权债务逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债，并采取积极有效措施，通过采取核清债务、处置资产、划转债务和安排专项经费等方式努力化解乡村债务，为基层政权发展创造良好的环境，确保乡镇财政体制调整的顺利实施。 （五）以强化自身建设促体制调整。要根据各乡镇经济规模、财政收支任务、工作繁简情况以及财政承受能力，本着“精简、高效”原则配备人员，并实行乡镇两级共同管理。各级财政部门应加强对乡镇财政的业务指导，加强对乡镇财政干部的教育和业务培训，提高乡镇财政干部的业务水平和政策理论水平，适应乡镇财政体制改革的需要。 加强乡镇财政建设之我见 　  当前几大矛盾围绕着乡镇财政发展，一是税源与任务的矛盾，受宏观经济运行不畅，市场持续低迷的影响，乡镇经济发展不够，原有财源相对委缩；二是收入与支出的矛盾，财政收入不高，入不敷出，严重困扰各级财政，财政压力越来越大，收支矛盾十分突出；三是管理与服务的矛盾，一方面是财政资金捉襟见肘，度日艰难，另一方面是少数单位铺张浪费，大手大脚的现象仍在继续；一方面是预算内资金紧张，另一方面是预算外资金日渐膨胀；一方面是财政债务沉重，另一方面却是单位和企业有债不还。四是吃饭与还款的矛盾。由于财政部门承担着担保风险、还款风险，与保吃饭、保稳定形成了新的矛盾。      根据党的十六大提出“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的要求，我们作为基层财政部门，必须扎实做好财政工作，与时俱进，开拓创新，大力引进财源、培植财源、开辟财源，努力增强生财、聚财和理财能力，形成财政与经济良性互动、协调发展的新机制，为财政收入稳定增长奠定基础，促进乡镇经济持续快速健康发展。虽然当今各乡镇的经济发展等都取得了可喜的成绩，财政收入也连年增长，但是从总体上看，财政收入增长仍然赶不上日益快速发展的各项事业的需要，财政困难状况仍未彻底改善，财源建设的任务任重道远。我们要克服“地方财政保工资，保运转无力搞财源建设”和“搞项目建设增加的收入大头都交中央”的片面观点。我们认为政府工作、财政工作不抓经济建设，财政支出就是“无本之水，无源之水”，我们要解决当今财政所面临的困难，要加快经济发展，则必须从加强财源建设入手。因此我们如何更好地加强乡镇财源建设，创造良好的投资环境，支持经济发展，支持把“蛋糕”做大，以使“水源”长流不息，是我们基层财政部门要深思的问题和必要的任务。下面谈谈我们对财源建设的一点意见。      （一）调整经济结构，是乡镇财源建设的关键    培植、壮大乡镇财源的最根本途径是迅速地调整本地已不适应市场变化的经济结构，根据市场的需求和自身的特点及比较优势，合理安排产业结构和布局，既要考虑眼前利益，也要考虑中长期利益；既要重视经济效益，也要重视社会效益。有资源的地方要做好项目可行性调研，致力于开发建设；以农业为主要财源的乡镇要发展特色经济，因地制宜，从本地实际出发，面向市场，积极培植财源，不断壮大乡镇经济。    针对目前乡镇普遍存在的经济发展速度慢、质量效益低、增长后劲不足等问题，今后一个时期乡镇财源建设的主攻方向和着力点是巩固和提高现有的骨干财源，加快发掘和培植新兴的后续财源；在积极维护以中央为主的共同财源的前提下，优先发展地方财源和以地方为主的共同财源；发展经济、培植财源与加强收入征管并重，使财源增长及时、充分地反映到财政收入增加上来，实现经济与财政的良性循环。 （二）深化机构改革，加强支出管理，完善乡镇财政体制，是乡镇财源建设的保障  　 要结合机构改革，节减财政用于个人经费的开支。乡镇机构改革要从减人增效入手，规范机构设置，根据工作需要定岗定位，清退临时聘用人员，清退超编人员，提高办事效率，减少财政供养人员的比例，逐步解决乡镇人员日益膨胀的问题。 　  财政体制问题，直接关系到乡镇一级政府当家理财发展经济的积极性。要按照充分调动积极性的原则，将适应乡镇征收的税种，全部下放到乡镇。对乡镇收入较多，区级需要集中的，一般应通过体制上交的办法解决。要落实税收返还和补贴政策。乡镇应得的税收返还以及“两税”增量返还部分，省、市、区三级都不要截留；各级财政在设计体制和安排支出时要加大对经济困难乡镇的补贴，缓解其财政困难。在兼顾县乡利益的基础上，最大限度地调动乡镇的积极性。要根据财权与事权相统一的原则，扩大乡镇理财的自主权，切实做到乡事乡办，乡财乡理。要在划分税种的基础上，实行收支挂钩，合理确定上交额及递增比例、补贴额及补助递增(减)额。要积极推进乡镇综合财政预算改革试点，切实将分散在“七站八所”的预算外资金管理起来，以此增强乡镇财政的综合平衡能力。  （三）加快结构调整，努力培植新财源      坚持以结构调整为主线，加快构建可持续发展的经济体系，着力培育农业内部结构，同时积极推进农业产业化，抓好科技示范园、龙头企业等带动作用，围绕规模基地建设、市场培育等环节，搞好扶持引导工作，另外搞好改革、抓好服务，发挥扰势，搞好“四荒”改革，开发利用好荒山荒滩，争取好的经济效益，农口线各有关部门围绕产前、产中、产后服务，提供好的技术、信息、市场等方面服务，确保农产品效益，促进结构调整，扩大传统财源。   （四）加快工业园区建设，推进工业强区（镇）进程     加快工业园区建设步伐，要按照“总体规划、适度开发、分步实施、滚动发展”的思路，坚持“高起点、高标准、高质量”的原则，搞好工业园区的建设，做到经济效益、社会效益和生态效益相结合，通过现代工业的板块效应拉动城乡经济快速发展，并以现在龙头企业为依托，重点发展与全区（镇）经济关联度强、投资规模大、科技含量高、市场前景好、拉动能力强的项目，并做到招得来、留得住、长得成，培育新的经济增长点。树立经营园区的观念，走市场化、多元化融资的路，多渠道筹集基础建设资金；同时加快企业二次创业，实行重点倾斜政策，不断扩大规模，促其多生产、多销售、多盈利、多交税。另外，必须通过网上招商、以商招商、友情招商等形式，全方位、宽领域、多渠道地招商引资，形成新时期的招商新格局，特别是重点挖掘现有的土地、厂房、设备和剩余劳动力的潜值，重新启动困难企业生产经营，使之变成重要的税源增长点。 （五）大力发展第三产业，培植新财源      第三产业的发展潜力，是乡镇财政收入的新兴财源，我们必须解放思想、放宽政策、积极引导、放手发展，同时鼓励下岗职工、机关干部、大中专毕业生积极从事个体私营工作，采取多种形式放开搞活，大力发展乡村旅游业、餐饮服务业和社会服务业等第三产业，积极发展个私营企业，组织实施市场带动战略，促进其上规模、上水平、上档次、增效益，发展第三产业的同时要着眼于提高质量，引入新的经营理念，大力发展便民连锁经营、超市经营、总经销、总代理，不断改善服务质量，以适应人民群众日益变化的消费需求，增强服务功能，提高辐射力，在发展中提高，在提高中膨胀，实现财源的稳定增长；另外抓好管理，规范市场根治“三乱”现象，切实保护个体私营业户的合法权益，并加强对个体私营业者的教育，使他们守法经营，照章纳税，使之成为名副其实的新兴财源。 （六）反对狭隘的“本位主义”      所谓狭隘的“本位主义”就是对当地财源建设有利的就感兴趣，对当地财源无得益的就置之冷漠。如对外向型企业，因其产品主要是销往国外，按政策规定，即使缴了税也要对其实行出口退税政策，因此有人认为外向性企业对本地财源建设没有贡献而持消极否定态度。我镇一家外商出口型企业，在税收方面，当地财政没得到多少收益，但其招收工人，解决了当地上千人的社会就业问题，同时当地的商业、运输等服务业也得到了相应的拉动，这些连带效益不仅能增长许多税源，财政收入这块蛋糕才能越做越大。 （七）合理运用财政资金      有人认为财政部门理好财的准则，就是精打细算，把手中的钱“抠”紧，在具体的管财中又表现为只求平衡不求发展，甚至该用的钱也舍不得用。财政部门是经济的总开关，是经济发展的晴雨表，经济发展状况如何，财政部门往往比别人更清楚，所以，财政部门在管好财的同时，还应积极为政府当好参谋，一方面是经常为政府的培财、聚财等方面出谋划策，从政策上、制度上努力优化经济发展环境，另一方面要用好用活手中的钱，使有限的财力在保障政府机关正常运转，确保社会稳定，确保法定支出的前提下，以小钱换大钱，最大效益地促进经济的发展。有些地方城镇建设年年都是老模样，后来按照经营城市的理念，财政投入少量资金启动基础设施建设，使生地变为熟地，使原来不值钱的荒郊野地地价狂张，既扩大了城市范围，又使财政获取了大量的收益，财政只用了少量的钱，便得到了几十倍的回报。另外，还要做好以下三方面工作：一是通过加强财政监督和财政管理生财，管出效益，管出财力；二是发挥财政调控职能间接干预经济，促进经济发展；三是通过为经济运行提供优质服务来生财。 （八）强化收入征管      镇政府和财税部门要全面掌握本镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增强工作的主动性，逐步解决税收成本过高的问题；建立财税联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成并实现均衡入库，同时，税法的宣传要有力度和广泛性，在全社会形成一个普及税收知识的氛围，要有持久性，针对不同阶层、不同对象、不同心理而开展不同的宣传教育，使纳税人真正从讲法制、爱祖祖国的高度来加深对税法的理解和认识；另外，性坚持依法治税，加大稽查力度，因地制宜地制定科学的规划，不留死角，坚决打击“偷、漏、抗、欠”税和“人情税、关系税”等行为，坚决禁止转税、挖税、借贷交税等不正当行为，确保各项税收应收尽收。 如何理顺县乡财政分配关系？ 李友志说，改革的原则一是乡事乡办，权责结合。将适合乡镇管理的收支下放到乡镇，真正做到财权与事权相统一；二是统筹兼顾，确保运转。根据农村税费改革后的新情况，在财力分配上，最大限度地照顾乡镇利益；三是科学规范，公平合理。通过转移支付等规范手段，调节乡镇之间的财力差距；四是区别对待，分类指导。针对不同类型的乡镇，在收入划分和支出基数核定上，实行区别对待的办法。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇，实行比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好、财政收支差额不大的乡镇，实行收支包干型财政体制；对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇， 实行统收统支型财政体制。 在改革乡镇管理方式上，李友志介绍，要全面推行乡财县管乡用。即按照乡镇财政预算管理权、资金所有权、审批权、使用权、债权债务关系“五权不变”的原则，实行预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管“五个统一”。同时，要推行和完善“村账乡代管”。在乡镇收入征管上，尽管全面取消农业税，乡镇财政同样也有所作为，一方面是有责任做好国税、地税的协税工作，同时还肩负着契税和耕地占用税的征管工作。 对于管理乡村债务，化解乡镇财政风险，李友志说，首先是坚决制止新债的发生，然后建立健全乡镇债务偿还机制。对于历史形成的旧债，核实债务来源和用途，通过分类筛选，把不合法、不应由政府承担的债务剥离，并建立台账、分类处理。通过清收债权减债、核销划转债务、调息降息减债、盘活资产资源减债等手段，多渠道偿还债务。 在乡镇财政管理转型后的管理手段方面，李友志重点谈到了乡镇财税信息化系统的建设。他认为，要充分发挥乡镇财税信息网络资源优势，实现涉农补贴“一卡通”的信息化发放，目前湖南全省2260个乡镇已经实现了信息网络的覆盖，这是全省“金财工程”的重要组成部分，在乡镇信息网络这个平台上，要建立和完善三农信息数据库，实现三农基础信息的动态管理，为新农村建设提供准确快捷的决策依据。 中共重庆市委办公厅重庆市人民政府办公厅 《关于进一步改革完善县以下财政体制的实施意见》 (2005年12月5日) 为贯彻落实党的十六届五中全会、全国税费改革工作会议和市委二届七次、八次全委会精神，巩固农村税费改革成果，加强农村基层政权建设，提高农村公共服务水平，加快农村全面建设小康社会步伐，根据《中共重庆市委、重庆市人民政府关于全面推进乡镇综合改革、切实加强和改进乡镇工作的意见》（渝委发〔2005〕27号），现就进一步改革完善我市县以下财政管理体制提出如下实施意见。 一、改革完善县以下财政管理体制的指导思想、主要目标和基本原则 （一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻和落实科学发展观，适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照责权明晰、科学合理、综合配套、保障到位的要求，正确界定乡镇事权范围，科学划分县乡财政收入，合理调整乡镇财政支出顺序，切实缓解乡镇财政困难，促进乡镇财政良性运行和可持续发展，确保农村基层政权正常运转和社会稳定。 （二）主要目标。明晰县乡财权和事权，合理划分财政收支，规范县对乡镇转移支付制度，建立乡镇基本运转最低财力保障机制，切实保证乡镇行政事业单位工作人员工资及时足额发放、基层政权正常运转、民政优抚和社会保障按时兑现，保证村干部补贴、五保户供养金和村级支出按规定的标准落实，促进农村经济和社会事业健康发展。 （三）基本原则。一是积极稳妥，保证乡镇财政的平稳运行，财力调整主要通过增量进行；二是突出重点，保证乡镇和村社组织基本运转最低财力需求；三是分类指导，结合实际完善财政体制类型和创新财政管理方式；四是简明规范，使乡镇财政体制和配套的转移支付办法便于操作。 二、合理界定乡镇事权范围 各区县要结合农村税费改革试点工作和农业税减免情况，根据乡镇财力和经济发展水平，合理划分乡镇事权范围和支出责任。乡镇主要承担保证其政权运转和履行基本服务职能的相关支出，生产和建设性等项目支出主要由县级承担。凡属于区县政府应承担的支出，不得以任何形式转嫁给乡镇，增加乡镇财政负担。县级政府委托乡镇政府承担相关支出时，要足额增加对乡镇财政的专项拨款或转移支付资金，不留资金缺口，不得要求乡镇安排项目配套资金。 积极稳妥推进“以县为主”的农村义务教育管理体制改革，逐步建立“各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主”的农村义务教育管理体制，区县政府要担负农村义务教育投入的主要责任。乡镇卫生机构由区县政府统一管理后，乡镇卫生院经费纳入区县财政预算安排。根据农村税费改革试点工作后乡镇的实际情况，将五保户供养金、村干部补贴和村级支出纳入乡镇预算，在农村税费改革和农业税附加减免转移支付资金中解决。要结合实际精简村干部职数，严格按照村级定额补贴标准控制支出，压缩一切不合理开支。 三、合理划分县乡财政收入 根据县乡政府的财政支出责任及收入分布结构，合理确定乡镇政府财政收入占区县财政收入的比重。凡适合乡镇征管的税种，尽量留给乡镇，充分调动乡镇的积极性。完善对乡镇财政收入任务的考核办法，不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划，不得对乡镇下达招商引资指标；强化收入征管，严厉打击偷税、骗税、抗税行为，杜绝买税、引税、包税等行为，做到应收尽收；清理规范乡镇行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入增长潜力。 四、明确乡镇财政支出顺序 按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，坚持一要吃饭，二要建设，三要科学发展的原则，合理确定乡镇财政支出顺序，促进社会和谐。乡镇财政资金要首先保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转、民政优抚和社会保障对象补助支出，其次要确保基础教育、文化、医疗卫生、计划生育等重点支出，支持农村经济和各项社会事业发展。要制定科学合理的公用经费定额标准，采取定额标准和总额控制相结合的办法，保障基层政权正常运转。坚持“两个务必”，勤俭节约，从严控制会议、招待、车辆、电话等费用开支。 五、建立基本运转保障机制 各区县要结合经济发展情况和乡镇规模，坚持勤俭节约、分类指导和定额标准与总额控制相结合的原则，按照客观因素和开支标准，科学确定乡镇政权基本运转最低财力保障需求和村社基层组织基本运转最低保障标准。村社基层组织基本运转最低标准不得低于渝财预〔2005〕242号文件的规定。乡镇基本运转最低财力保障需求，包括国家规定的行政机关和事业单位人员支出、日常公用经费支出、民政优抚和社会保障支出、事业发展支出。村社基层组织基本运转最低保障标准，包括村社干部误工补贴、村办公经费、乡村道路维修费。乡镇基本运转最低财力保障需求和村社组织基本运转最低标准确定后，各区县要调整支出结构，加大对乡镇的转移支付，凡乡镇财力不能达到规定标准的，由区县财政全额补足。市级财政将通过加大一般性转移支付力度给予支持。 六、缓解乡镇财政困难 （一）积极推进乡镇财政管理方式改革。按照“三权不变、分类指导、止新消旧、乡为主体”的基本原则，以“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”为主要内容，加快推进乡镇财政管理方式改革，实行“乡财乡用县监管”。经济欠发达、财政收入规模小（乡镇一般预算收入占一般预算财力的比重低于25%）、政府性债务超过合理规模（乡镇债务余额大于当年一般预算财力60%）、自身财力无法满足基本支出需求的乡镇，原则上都应纳入改革范围。 加强和完善村务管理，坚持实行村务公开、民主理财制度，完善村民议事规则，重大财务开支必须经村民大会或村民代表会议讨论通过。全面推行“村财民理乡代管”制度。加强对村级资金的审核和管理，除村干部补贴和五保户供养资金由乡镇财政所直接发放到个人账户外，村级其余资金全部纳入乡镇财政专户管理，实行代理财务核算和村级支出报账制，接受村民、村民理财小组和审计部门的监督。进一步完善“一事一议”制度，促进村内生产、公益事业的发展。不得开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比验收活动，不得以调整农业结构等为名强迫村级组织完成种养计划和技术推广任务，不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。 （二）加大向困难乡镇转移支付的力度。完善县对乡镇的转移支付办法，通过转移支付弥补乡镇行政机关和事业单位工作人员工资、政权正常运转、民政优抚和社会保障支出缺口。各区县原则上不得将市级下达的转移支付资金用于本级财政支出，要采用规范简明的办法分配到乡镇。积极平衡乡镇之间的财力差距，安排一定的资金用于对困难乡镇的转移支付，新增财力安排支出重点向乡村倾斜，增加对农村教育、道路、卫生、文化等社会事业的投入。建立县乡财政支出绩效评价体系和激励约束机制，确保转移支付资金真正用于缓解乡镇财政困难，确保财政资金按照“保工资、保运转、保重点”的顺序安排。加强转移支付资金使用的监督管理,转移支付资金不得违规购买、更新小汽车，不得新建办公楼、培训中心，不得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”和“形象工程”等。 （三）坚决制止新增乡村债务。各级政府和有关部门一律不准为经济活动提供贷款担保，一律不得以任何名义为企业贷款提供担保和抵押，凡违反规定担保形成的新债，按照“谁签字、谁负责”的原则，由签字人和政府主要领导负责偿还。坚决制止新增乡村债务，树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。建立新增债务责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度，凡违反规定新增债务的乡村，必须追究乡村主要负责人的经济和行政责任。对历史欠债，以区县为单位清理核实，完善债务登记制度，摸清债务底数，明确责任，分类处理，制定偿债计划，逐年消化。加快农村九年义务教育债务清偿，坚持实行债务“销号制”。区县和乡镇两级政府必须采取有效措施，压缩一般性财政支出，安排一定比例新增财力用于偿还历史欠债。 县乡财政管理体制改革的思考 县乡财政管理体制是县乡政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的原则和方式。自１９９４年实行分税制财政管理体制以来，县乡财政管理体制没有再作新的规定。实际工作中，各地根据自身工作需要大体形成三种类型：一是财政财力较好的县（市、区），实行的是“统收统支”的管理办法，收与支全部由县财政负责；二是县级财力基本可以收支平衡的，实行的是“分灶吃饭”的管理办法；三是把分税制的体制完全延伸到乡镇财政，“划分收支范围，确定收支基数，实行定额缴补，超收留用”的管理办法。以上这三种财政管理类型，其存在都有其合理性和实效性，但在取消农业税之后，县乡财政管理都发生新的变化。为此，县乡政府都应制定新的工作策略，采取有效措施，积极应对新形势、新变化。 明确新阶段县乡财政管理体制改革的目标 从调查情况看，免征农业税后，多数乡镇财政收入的财源不稳定基本上是入不敷出。  为此，县乡财政体制改革的目标应是：在明确划分县乡政府事权和支出责任的基础上，进一步明确乡镇政府的事权和财权，不断提高乡镇党委、政府的执政能力。县级政府要统筹兼顾，通过规范的转移支付，逐步解决各乡镇之间因财力差距而影响社会经济发展的潜在矛盾和问题，推进基本公共财政服务均等化，促进各乡镇社会经济共同发展。县级政府可以采取以下三种措施：一是实行鼓励型财政体制。为鼓励乡镇培植财源、组织收入的积极性，政策设计和体制制定要向乡镇倾斜。二是按公共财政要求，提高乡镇的自我保障能力。在确保乡镇刚性支出的基础上，通过转移支付解决乡镇财力不足的问题。对农村的社会救助对象，要逐步完善救助体系。对乡镇的社会事务，该纳入公共财政承担范围的，统一制定标准，尽力给予承担。对必须支付的社会公益事业长期性项目支出，要分清类别，制定标准，尽力给予支持。三是实施休养生息政策。不给乡镇政府施压，不要求乡镇政府搞项目资金配套，不安排不必要的检查评比和“创建达标”活动，从而建立一个既简单明了易于操作、又相对稳定的县乡财政管理体制。 加强乡镇财政管理实行“乡财县管乡用” 现在各地普遍实行了“乡财县管”体制，在具体实施过程中要坚持“四权不变”原则：即乡镇财政预算权、资金所有权、使用权、财务审批权不变。在此前提下，可采取“预算共编、账户统设、采购统办、票据统管”的报账管理方式。调研中，基层财政工作者建议，在具体运作上可采取以下两种方式：一是撤销乡镇财政所预算会计岗位，在县财政局设立乡镇财政管理中心，从乡镇财政所抽调人员到该中心工作，成立相应的几个柜组，分别负责乡镇的预算编制和财务报账工作。二是将乡镇预算会计人员收归县财政局，然后由县财政局向各乡镇直接委派会计，实行支出监督前移，通过网上审核方可支出。这样有利于加强乡镇财政收入管理，提高财政资金使用效率，规范财经行为，从源头上防止违纪、违规行为发生。 完善县乡财政体制 县乡财政体制的核心是收支基数的核定和结算办法的确定。确定这两项数字要充分考虑到乡镇税基窄和税源不稳定因素，还要考虑到，近年国家对五项重大税收体制进行调整，基本上属共享税的体制因素，同时还应考虑到乡镇没有征税机构、征税人员和征税手段的工作现实情况。为此，县乡财政管理体制可采取以下两种方式：其一，国税、地税任务不下解到乡镇，乡镇承担适当的财政收入任务；其二，国税上收县里，地税和财政收入任务继续下解到乡镇。不管采取哪种体制形式，都必须处理好以下这几种关系：一是收入和支出的关系；二是刚性支出和其他支出的关系；三是抓财源建设的县乡分配关系；四是支出标准与实际工作需求的核定关系；五是重点项目支出与一般预算支出的关系。总之，要在保证县级财政收支平衡的基础上，进一步确定收入基数和公共支出的范围和标准，量入为出、量体裁衣，视财力状况，区分轻重缓急确定支出标准。 各项政策措施必须配套   完善乡镇财政管理体制的关键是健全和完善各项政策措施及配套改革。主要有：一是要建立科学的激励机制，促进县乡财源建设。对新增税源，可按实得税收的１０％进行奖励，对当年完成财政收入和税收任务的可按５％给予奖励，对完不成任务的则要按同比例扣减补助。二是规范支出行为，统一制定支出标准和范围，实行审核报账制，最后由财政集中支出。涉及到乡镇的公路养护费和人均计划生育经费必须全部下拨到乡镇，并投入实际运用（这两项资金多年来很少落到实处，乡村道路养护因无经费落实成为空设机构，而乡镇计生办招募的大量临时工全靠收取罚款和超生费来支付工资）。三是对经济发展较快且财力有盈余的乡镇，要限制其对财政资金的自由裁量权和财政支出方向，使其为群众兴办更多的公益事业。四是对经济发展滞后、有债务的乡镇，除加大转移支付力度外，还要帮助其招商引资，努力增加地方税务和财政收入，积极化解原有债务。五是实行事业单位经费改革，取消职称工资，只发基础工资，将职称工资变为事业经费，将工作目标定性、定量，然后核定经费并实行挂牌竞争承包，从而激活事业单位这潭死水，提高工作效率。六是对工作运转经费、专门的项目经费、转移补助经费等，要制定科学、合理、稳定的支出规范，加大监督和核查力度，实行真正的财务公开，确保财政收入取之于民、用之于民。                 　（作者：石杰琳，单位：郑州大学公共管理学院） 改革和完善县乡财政体制 《改革和完善县乡财政体制研究》课题组姜华、王宇东、邓鸿志、阎坤 内容提要： 1994年分税制改革以来，中央与省的财政体制渐趋完善。但是省以下财政体制千差万别，体制缺陷明显，随着农村税费改革进程的加快，县乡财政体制存在的问题不断凸现。要建立和完善公共财政体制，全面实现小康社会，必须坚持事权与财权呼应和权责对等，积极稳妥地推行县乡财政体制改革。应合理确定基层财政承担的公共支出责任，科学划分各级政府的收入范围，改革地方税收管理体制和征管模式，适当下放税权，加大对县乡转移支付力度、提高中央转移支付资金水平，改革现行县乡财政预算体制，探索分税与“税收返还”的新办法，审慎化解县乡债务。与此同时，还要积极推进相关的配套改革和“乡财县管”改革。 1994年分税制改革以来，国家适当集中财力，为实施宏观调控提供了有力保障，中央与省的财政体制日渐完善。随着农村税费改革进程的加快，县乡财政进一步减收，千差万别的省以下财政体制问题不断显现。如何完善省以下财政体制改革，缓解县乡财政收支困难，已成为各方普遍关注的重大课题。 一、我国县乡财政运行过程中存在的矛盾与问题 县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分。近年来，随着我国县域经济的快速发展，经济结构不断优化和调整，经济增长质量和效益进一步提高，我国县乡财政也不断发展壮大，收支矛盾和结构明显得到改善，对农村和小城镇的经济社会的发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。但是，随着农村税费改革步伐的加快，县乡财政运行的很多困难和问题全面的表现出来，目前已经成为我国经济和财政领域面临的一个突出问题。 （一）省以下地区间县乡财政差距扩大 2002年我国共有2860个县市区，其中东、中、西部地区分别为889个、895个、1076个，分别占全国县市区总量的31.1%、31.3%、37.6%；全国财政收入亿元县643个，其中东、中、西部地区分别为303个、198个、142个，占全国财政收入亿元县的比重分别47.1%、30.8%、22.1%；全国共有赤字县706个，其中东、中、西部地区分别为97个、156个、453个，占赤字县总量的比重分别为13.7%、22.1%、64.2%；全国共有914个财政补贴县，其中东、中、西部地区分别为185个、136个、593个，占补贴县总量的比重分别为20.2%、14.9%、64.9%；就财政收入结构而言，东部地区县乡财政一般预算收入中增值税、营业税、所得税、城建税、农业五税所占的比重分别为22.40%、24.18%、16.89%、5.19%、12.07%，中部地区各税所占比例分别为12.99%、20.06%、9.48%、4.53%、2.47%，西部地区各税所占比例分别为14.99%、26.14%、9.22%、5.55%、18.47%。 从以上对东、中、西部地区县乡数据进行比较分析中可以得出：一是西部地区地域面积广阔，县市区的拥有量最多，财政收入上亿元县市的数量最少，相反东部地区县市区的数量最少，财政收入上亿元县最多。二是东部地区县乡经济发达，县乡财政实力较强，财政赤字旗县所占的比重较低，而西部地区县乡经济落后，县乡财力不足，财政赤字旗县所占的比重最高。三是东、中、西部地区经济结构不同，财政收入结构也有很大的不同，东部地区二、三产业发达，县乡财政收入以增值税、营业税和所得税为主，中部地区县乡财政收入以增值税和营业税为主，而西部地区经济发展水平落后，除了增值税和营业税外，农牧业税仍然是财政收入的主体税种之一。四是东、中、西部地区县市之间贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助均衡财力的支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为西部地区县乡财政的主要工作任务。 （二）县乡财政收支矛盾突出 1、县乡债务沉重 当前，县乡财政负债率不断扩大，负债面较广、负债额度较大，达到历史最高水平。2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万，村平均净负债20万。以湖南省为例，全省2000多个乡镇中的负债率达到88.2%，负债额度达到85.40亿元，负债乡镇有近乎一多半入不敷出，有的乡镇甚至成了名副其实的“空壳”财政，在1999年就把2003年的财政预算吃完了。目前，全国这种空壳财政很多，即使在经济发达的沿海地区，也普遍存在这种空壳财政。截至1999年底，浙江省乡镇债务高达36.4亿元，而1998年全省乡镇预算只有55.44亿元，体制内的财力不足以安排教育费支出。乡镇财政困难直接累及县财政，一些县级财政的行政事业管理缺乏资金保证。以四川省旺苍县为例，1999年初，全县财政供养人口1.15万人，当年维持机构基本运转需资金7475万元，而当年财政收入不足5900万元，资金缺口达1579万元，历年来欠债、世行贷款、扶贫贷款等，累计欠债4亿多元，当年5800多万元的税收收入不吃不喝还债仍需6—7年的时间。 2、支出结构不合理 2002年我国县乡财政一般预算收入总额为3224.96亿元，而县乡财政支出总额为6957.4亿元，县乡财政收支缺口为3595.75亿元，这部分主要是来自于上级政府的转移支付补助。县乡财政一般预算支出6313.3亿元，占县乡财政支出的90.7%，其中基本建设支出311.1亿元，支农支出465.5亿元，教育事业费支出1578.1亿元，社保支出188亿元，分别占一般预算支出的4.9%、 7.1%、25.0%和2.9%，支出的主要投向为教育事业费，基建、支农和社保所占比例较小，县乡支出结构有待调整。 （三）县乡没有建立规范的事权支出格局，财权与事权不相匹配     1、政府事权与市场事权界定不清     现行的财政体制仍然保留着许多计划经济的传统成份，从总体上说很不适应市场经济发展的要求，县乡政府在运行过程中，政府事权与市场事权界定不清，如一方面政府在养老保障等社会服务性职能方面存在着“缺位”；另一方面政府在国有企业的生产经营活动、企业的资金支持等方面存在着“越位”。     2、地方政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不清     一是我国宪法明确规定了中央政府和地方政府行使的职权，但并没有对地方各级政府行使的具体职权进行明确详细的阐述，也没有全国统一性的规定，省以下支出基本是按隶属关系进行划分，各级政府事权大体相同，由于没有明确划分省以下各级政府事权，有些事物由多级政府共同承担，容易造成政府间职责不明，越位、错位和缺位状态并存。例如地方税收的征收管理权，国税和地税都承担着征收地方税收的职能，国税直属中央，地税直属省，基层政府只有支出管理权，没有收入管理权，基层政府的收入预算对于征管部门来说往往形同虚设，基层政府在财政管理方面的职能不完善，不符合“一级政府，一级财政”的原则。     二是政府间事权经常处于变化之中，近几年由于改革的需要，行政事业单位上划和下划较为频繁，并且支出责任往往层层下移，对基层财政支出格局以及收支平衡产生一定的影响。     三是省级垂直管理的部门不断增加，削弱了县乡政府管理职能和财力。省级部门垂直管理地方税务、工商管理、技术监督等部门，虽然有利于这些部门的统一执法和经费平衡，但从整体运行上看弊大于利。一方面影响了县乡政府基本职责的完整性，加大了其协调工作的难度和成本；另一方面这些部门的收支基数上划，直接减少了县乡的可用财力。     3、县乡财政支出有责无权     县乡事权非法制化，财政支出职权受上级领导和政策干预过多，事实上在一定程度上形成了县乡财政支出有责无权，难以落实。具体表现在以下几个方面：     一是财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化和卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，明确要求的增长幅度超出了县乡财力可能承受的范围。     二是上级出政策，下级出资金的财政管理体制，导致下级政府支出规模无限扩张。如教育达标、计划生育达标、卫生达标、调整工资、军转干部安置、学生毕业分配等政策性强制支出，下级很难控制，使本来就捉襟见肘的农村基层财政更加困难，影响了农村基层政权的顺利运行。     三是上级政府要求的地方配套的财政专项支出项目越来越多，县乡政府负担沉重。在专项资金部门管理的情况下，为了保证资金发挥最大效益，采取“一刀切”的办法，不顾各地实际情况，要求地方在专项资金上给予一定比例的硬性资金配套。据某地区的统计资料显示，中央和省要求财政配套的各项专款经费如农业、扶贫、教育、卫生、道路、水利等已达90多项，在目前多数县乡财政困难的情况下，即使全年的财政收入完全用于项目资金配套也不够。     4、层层向上集中财力致使县乡财政收入增长乏力     1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税制财政体制的基本框架。中央对省的财政体制，直接决定了各省对下进行财力分配的资金总量。从而形成了中央与省、省与地市(或县)、地市与县、县与乡镇四对分配关系。受“财政自利”影响，各级财政普遍形成财力集中在上，事权承担在下的分配格局。具体表现在以下几个方面：     一是税种的划分不科学、不规范。1994年分税制改革时，强调中央的宏观调控能力也是完全必要的，但为了达到中央财政收入占整个财政收入规模60%左右的目的，将税种依据财政收入规模进行倒算账划分为中央收入、地方收入和中央与地方共享收入，地方各级政府之间也是按照这种做法进行操作的。这种分税重视了“分钱”而忽视了各个税种的特殊性和各级政府承担的事权职责的对应，一方面导致各级政府分配的财力无法保证其履行职能的需要，造成各级政府苦乐不均的局面，另一方面使税种的调控功能受到抑制甚至扭曲。同时,划分的方式按照企业经济成分、企业隶属关系、纳税主体的行业性质、企业规模进行划分也不够规范，它使一些收入的归属难以明确,不利于企业的专业化分工协作和组织结构的优化，阻碍企业的发展。     二是各级政府层层集中财力，县乡财政获取的可支配财力进一步减少。1994年分税制时，县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，实行“两税”按增量1:0.3的弹性系数进行分税的办法，中央对县的补助主要有税收返还和数次增资补助，经过几年的运行，中央集中县的增值税和消费税的比例较高，而县从两税增量中分得的比例已越来越低，地方得到两税增量的比重下降幅度大。同时省级和市级财政沿用中央的分税制，在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财政再次进行了集中。县乡财政以农村经济为基础，财政增收潜力有限，在中央、省、市三级财政集中财力的基础上，使得县财政与乡镇财政的关系变得更为复杂和不规范。虽然各县都与乡镇划分了税种，但县乡政府争饭吃的矛盾相当突出，形成了乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。     （四）对县乡转移支付制度不规范     转移支付是在各级政府间划分支出和收入的基础上，弥补政府间财政纵向、横向失衡以确保各级政府提供相应的基本公共产品，从而实现各地区间公共服务水平的均等化。我国真正意义上的转移支付是在1994年分税制改革以后才建立起来的，由于对转移支付资金的确定采用基数法，没有建立起相对规范、科学和合理的转移支付制度。具体表现在以下几个方面：     1、转移支付资金结构不合理     目前中央对地方政府的转移支付包括税收返还、体制补助、专项拨款、各项结算补助、其他补助和过渡期转移支付六种形式，其中以税收返还和专项拨款为主，地方政府也采取此种方式进行转移支付。其有以下几个方面的弊端：一是税收返还和体制补助是建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，没能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。二是过渡期转移支付采用规范的“因素法”测算，具有广泛的均等化功能，但由于其分配的财政资金数量有限，实际上不能对地区均等化起到实质性作用。三是中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方，并要求地方给予一定的资金配套，造成对于财政困难的县乡只能是“可望而不可及”，即使是给予了配套也是虚假的配套，同时专项拨款规定了具体的使用方向，地方政府对这项资金没有较大的支配权，容易造成资金使用上的浪费和低效率，并且在项目建成投产以后，没有后续的维护资金，致使项目没有发挥出应有的效益就夭折了。     2、转移支付制度不规范、不透明     一是现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省政府、市政府的渠道拨付给县乡基层政府，拨付资金链条的加长一方面造成资金拨付的时滞性，由于预算结余不能转到下一个预算年度去使用，导致支出部门“年底突击花钱的冲动”，严重影响资金的使用效率；另一方面增加了转移支付资金的漏出。二是有条件的专项拨款是建立在中央与地方政府、地方各级政府间的事权划分不清的基础上，几乎涉及财政支出的所有范围，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撒胡椒粉”，同时大部分项目分配过程不够规范，转移支付的公式化和透明度远远不够。三是对转移支付资金缺乏有效的监督约束机制。     （五）地方税制体系不健全     1、税收征管与分税分级的财政体制相互脱节     1994年实施“分税制”财政管理体制以来，为了落实分管，分设国家税务和地方税务两套税收征管机构，同时为了防止地方政府过多地对依法征税进行行政干预，地税从财政部门分离，从而形成了国税、地税和财政三套机构。此项管理制度和机构设置的初衷是好的，理顺了上级政府与基层政府、政府与企业之间的分配关系，但随着经济的发展，财税分家、条块分割的征收管理体制的弊端也充分的暴露出来，以至于阻碍经济的发展。一是国税与地税两套机构、两套人马，办公大楼及各种办公设备成倍增加，大大提高了税收征收成本，同时由于税种划分不清，一部分税种两套机构交叉征收，既造成内耗，又增加了对纳税人的干扰。二是随着财政体制改革，共享税种越来越多，国税与地税交叉征管的范围越来越大，由于在代征收入上不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成税收的大量流失。三是地税实行省级垂直管理，与县乡财政产生新的“条块矛盾”，县乡政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，在这种情况下，割裂了县乡预算收支的统一性，使县乡财政处于从属地位，成为只管收入、不管支出的“独臂跛脚将军”，为了完成上级政府下达的收入任务，只能取出部分财政收入进行奖励，从而加大了税收成本。特别值得一提的是处在最基层的乡镇政府为了完成县政府下达的任务，不被上级政府“一票否决”，乡镇干部一年四季收粮催款，组织收入入库几乎成了唯一职责，而税务部门则只充当“开票员”、“协税员”，把税收征管的责任推给了乡镇政府，相互间职能错位。     2、地方税权过于向上集中，不利于县乡基层财政收入的规范     “分税制”要求按税种分权、分税、分管，而我国1994年分税制改革中只注重收入的划分，在税收的立法权和管理权方面没有作出全面明确的规定，随着经济社会的发展，目前高度集中的立法权和管理权影响到县乡基层的财政收入。一是地方税收立法权过于集中，不利于税源贫乏的县乡政府组织本地区一些零散的税源立法征税，开辟新税源，组织财政收入。二是地方税收管理权过于集中，不利于地方政府对本地区经济进行宏观调控。三是地方政府的税权过分集中使地方政府过分的求助于收费的形式来弥补支出中的不足，尤其是农村税费改革前表现最为严重，为了弥补乡镇财政支出中的不足，巧立各种名目收费，有的乡镇财政收入中非税收入占到30—40%，严重扰乱了国家与农民的收入分配秩序，加重了农民负担，导致干群关系紧张。     二、县乡财政体制改革的基本原则和目标     （一）改革的基本原则     实施县乡财政体制改革的重点在乡镇财政改革。乡镇财政体制自1984年建立至今，对县域经济发展和壮大起过积极的作用。随着市场经济体制建立和农村税费改革的实施，县乡财政管理体制和运行机制已不适应经济发展的需要，县乡财政困难突出且普遍，改革势在必行。其改革的基本原则为：     1、坚持分类指导。依据各省制定县乡财政改革政策框架，根据辖区自然、经济和社会特点，合并归类，结合当地不同情况实施有针对性的改革，并加强跟踪指导，逐步总结经验，形成统一的管理办法。     2、坚持事权与财权对称，权责对等。县乡财政体制不顺主要症结就是财权上移，事权下移，人员增多，机构膨胀，管理落后。要改革当前财政体制，以事权定财权，规范政府职能范围，层层规范财力配置，合理确定各级政府的职责，一项事权对应一项财权，限制举债积极还债，精简财政养人员，保运转保发展。     3、分步实施，积极稳妥，循序渐进。在全国范围内逐步推行“乡财县管”，根据地方财力困难程度，分步实施。在前半阶段，按照《预算法》关于县乡财政之间的收入范围和支出责任的有关规定，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的三权不变原则，选取试点，逐步展开；后半阶段，制定统一办法，完善配套措施，颁布实施。     （二）改革的目标     我国共有2800多个县，面积占国土面积的90%以上，人口占全国总人口的70%以上，经济总量占全国的比重超过75%。可见县乡基层政权在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，而县乡财政是政府职能实现的重要保障。因此，要全面贯彻落实十六届三中全会精神，加快县乡财政体制改革，逐步建立并完善农村公共财政框架和实现农村全面小康社会的总目标。     1、逐步建立农村公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，农村公共财政框架建设比较好的县乡主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区的县乡一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政。因此要冲破“二元社会”的传统模式，切实转变政府职能，合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大对中西部地区的转移支付力度，实现全国县乡公共服务的均等化。     2、实现农村全面小康社会。实现全面小康社会，重点在农村，差距在农村。县乡财政体制改革就是要逐步建立完善的覆盖农村的公共财政框架体系，统筹城乡经济发展，不断加强财政对农村经济的扶持力度，增加对农业和农村基础设施的投入，积极推进小城镇建设，加快农村富余劳动力向非农产业转移。与此同时，统筹城乡公共产品供给，大力发展农村社会事业，提高农民素质，丰富农村群众的精神文化生活，努力增加农民收入真正提高农民生活质量，支持农村全面建设小康社会。     三、完善县乡财政体制改革的对策和建议     （一）合理确定基层财政承担的公共支出责任     实行城乡一体的农村税费体制改革后，农村财力大幅度下降，再加上政府的管制性支出，使县乡两级财政陷入困境，将直接影响农村公共产品的供给，因此，对各级政府的财权和事权调整势在必行。同时，上级政府尤其是中央政府和省级政府要合理运用政府管制支出政策。     1、明确县乡公共财政的支出范围     所谓公共财政，是在市场经济条件下，由市场在资源的配置中起基础性作用的财政。县乡政府事权支出范围由市场直接决定的，所以县乡政府要按照公共财政框架的基本要求，从以下几个方面规范县乡政府事权与市场事权的关系：     一是理顺县乡政府部门与事业单位的关系。对于经营性的事业单位彻底推向市场，财政不再给予拨款；对于有一定收入的社会性公益事业单位逐渐减少财政支持，培养自收自支的能力。     二是理顺县乡政府与企业之间的关系，改变对企业的扶持方式。政府要逐步从一般的竞争性、盈利性的领域退出，减少对企业的直接投资，通过加强基础设施建设，创造良好的投资环境、制定科学合理的财政税收政策为各种所有制企业创造一个良好的公平竞争环境、通过财政投融资的杠杆作用为引导社会资金流向企业、通过担保和贴息的方式对地方重点企业和高新技术企业进行有选择的支持等手段，优化产业结构，实现地方经济的可持续发展。     2、合理界定各级政府间的事权支出责任     一是根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权支出责任。财政的主要职能之一是提供公共物品，提供公共物品的政府层级应该与该公共物品的性质相吻合，即全国性的公共物品应该由中央政府提供，地区性的公共物品应该由地方政府提供。根据这一理论，逐步改变县乡政府过多地承担农村公共产品供给的现状，例如计划生育是基本国策，为了全国人民的共同利益，属于全国性的公共产品，应该由国家承担；农村九年制义务教育也不单纯是地方性的公共产品，具有强烈的效益外溢性，应该主要由中央政府和省级政府来承担。     二是明确县乡两级政府的事权和支出范围。从维护基层政权稳定这一大前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府。此外，对某些与国计民生关系较密切的具有县域性影响的事权如计划生育、义务教育、卫生、基础科学、文化、抚恤救济等主要应划归县级政府，乡镇政府主要负协办责任。对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权，原则上应按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理。     3、合理制定各种法定支出、专项配套支出和政策性支出政策     由于我国县乡财政以薄弱的农村经济为基础，财政收入和支出存在着突出的矛盾，特别是90年代中后期实施的工资刚性支出、各种法定支出、专项配套支出和社会保障兜底支出等政府管制支出都以较高的幅度增长，更近一步加剧了县乡财政的收支矛盾，在有的县乡不得不靠举债来弥补各种管制支出。因此，政府管制必须审慎运行。     一是审慎出台一些有法定比例支出的法规，取消不合理的政府管制性支出。近年来，随着我国经济的快速发展，财政收入增长很快，为了保障社会各项事业的发展，中央政府出台了一些关于科技、教育、公检法、计划生育、文化、社会治安等法规，要求法定支出在各级政府财政收入中占有一定比例，并且随着政府级次的下降而上升，与政府财力分布成反方向变化。但据世界银行的实证性研究表明，很多公共支出的工作质量与支出规模的增长不存在显性相关，并且很容易造成部门的工作依赖性。因此要对目前的法定支出项目进行归并、清理和取消，杜绝政府管制上的不合理负担。     二是上级政府要为政策性支出提供必要的财力保障。政策性增人、增资等由上级政府出台的管制性支出增长过快，增加了地方财政支出规模。例如大中专学生分配、复转军人安置、民办教师等政策性增人所导致的支出主要由地方政府负担，造成地方在收益和支出成本上不匹配，因此上级政府有必要为其出台的政策根据各地的实际情况，通过转移支付的形式，提供必要的财力保障。例如我国在1999年出台的增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员离退休费，增资支出原则上要求按照隶属关系由各级财政承担，但中央承诺通过转移支付的办法，对财政困难的老工业基地和中西部地区进行补偿，这是对分担管制支出成本的一种有益尝试。     （二）科学合理的划分各级政府的收入范围     我国的财政体制是“一级政府，一级财政”，地方政府的基本职能是有效率的为本地区居民提供公共服务，财政是实现其职能的基本保证。而税收是作为财政收入的主要来源，按照“分税制”的要求，地方各级政府都应该有自己相对稳定的税源，尤其是对于目前解决我国县乡财政困难有着重要的意义。因此为了保证稳定的地方财政收入，要在明确各级政府事权和支出范围的前提下，按照财权和事权相统一的原则，结合各税种的特点进行科学合理的划分税种和收入范围。     一是按照规范标准，调整中央和地方税种划分。建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。     二是地方政府也要按照中央对省之间办法，打破旧体制下按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，主要以分税种作为财力分配的主要依据。     三是结合税种的特点、当前的收入数量以及潜在的增长能力，确定地方各级政府的主体税种。从近几年地方政府税收构成的比例看，营业税、增值税和企业所得税为主体税种，但由于政府级次太多，税种的划分仍很困难，有必要将财产税、城市维护建设税以及其他税收完善后作为主体税种。     四是结合地方分税制改革的实施，确立地方各级政府的主体税种。根据各税种在各级政府税收收入中所占的比例和各税种对经济的调控功能，营业税适合充当省、市级财政的主体税种，财产税和城市维护建设税适合充当市、县级财政的主体税种，农业税适合充当乡级财政的主体税种。     （三）完善地方税收管理体制     地方税收管理体制是在中央和地方之间划分地方立法权和税收管理权的一种制度，它是税收管理制度的重要组成部分。1994年分税制财政管理体制改革，对税权的改革并没有太大的动作，仍以高度的中央集权为特点，全部税收立法权归中央，其他的管理权也大都在中央，即使是下放的税收管理权利也都集中在省级政府。为了加强地方政府尤其是县乡政府对本地区社会经济的宏观管理职能，使其能够根据本地区的特点灵活掌握地区税收政策,及时解决经济中出现的各种问题，必须对目前的地方税收管理体制进行改革和完善。     一是改革税收征管模式，理顺税收征管体制。为了加强对税收的征管，改变当前税收征管工作中的混乱状况，必须建立一个税收征管权和完成政府确定的税收收入任务间的相互制约的机制，理顺地方税务部门的“条块”管理关系。应该把地税部门与财政部门合并办公，成立财税部门，实行“一套班子，两快牌子”，由当地政府领导，使地方财税部门真正成为地方政府制定预算的执行部门，并完全接受当地人大的监督。     二是给予地方政府适当的税收立法权。地方政府必须在不侵占中央的税基、不影响国家宏观调控和全国统一市场形成的情况下,可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法,开征地方性税种。同时中央应保留对地方开征新税种的否决权。     （四）加大对县乡的转移支付力度     转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项重要措施。我国目前的转移支付制度还是延续分税制改革之初的制度设计，是中央试图增加均等化努力的第一步尝试，具有明显的过渡性色彩。针对目前的县乡财政运行困难状况，需要从以下几个方面改革和完善转移支付制度。     一是提高中央转移支付资金水平。目前纵向和横向财政失衡矛盾都十分突出，有限的转移支付资金在地方经济总量迅速增长的背景下，财政转移支付资金的均衡作用被明显淡化，因此需要提高中央用于转移支付的资金总量规模。     二是增大一般性转移支付资金的力度，完善过渡期转移支付办法。我国一般性转移支付从1995年起实施，原来称之为过渡期转移支付，一般性转移支付是以公共服务能力的均等化为目标，参照标准收入和支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。2000年中央财政使用公式法实施的转移支付资金为85.45亿元，而用于体制补助、专项补助和税收返还的资金高达4583亿元，相差54倍。因此，有必要对我国的现行财政转移支付资金结构进行调整，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范围内。同时也要完善过渡期转移支付办法，规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准，增加转移支付的透明度、科学性和公正性。     三是建立规范的专项拨款制度。合理调整现行的中央专项拨款，引导地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域的投入，尤其是生态环境、基础教育等具有较强的外部性领域的投入，从而简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时为了做到各类专项拨款的公平、公正，防止其过快增长和过多过滥，要改革现行专项补助办法，对项目的科学性、可行性和效益性进行充分研究和论证的基础上分配项目资金，并根据各地区的实际情况实事求是地降低欠发达地区的配套资金比例。     四是完善省对县政府的转移支付制度。为了确保省级财政充分发挥宏观调控功能，并实施“省管县”的财政管理体制改革，必须加强省级可用财力占全省可用财力的比重，增加省以下转移支付资金。对于省以下转移支付资金，要打破省对下体制补助、专项补助、结算补助以及其他补助的界限，根据转移支付资金总量和调控目标按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额，充分发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用，逐步缩小辖区内地区间财力差距，从而确保全国地区间差距的缩小。     （五）改革和完善现行县乡财政体制     1、改革县乡财政预算体制     （1）合理核定收入基数。县乡财政收入基数的确定成为县乡财政矛盾产生的焦点，只有确定科学合理的收入基数，才能避免县乡财政苦乐不均和财力差距拉大。一是建立县乡税源台帐。建立税收台帐，把握县乡工商税收、农业税收等税源的分布、质量、数量、变动和增长趋势，建立一套详实可靠的信息资料，随时登记，密切观察，保证税收变动的准确性和规律性，以便确定科学的收入基数。二是科学下达税收基数。市对县、县对乡下达税收任务，既要避免给下级财政留存财力过多，又要避免迫使下级财政杀鸡取卵，寅吃卯粮，鞭打快牛。要依据县乡税源台帐，将收入具有稳定性的农业税、服务行业的营业税等作为固定收入；针对企业所得税、个人所得税等弹性较大的税种，确定科学的弹性系数，归并和计算固定收入。三是实施“三年一定、超收全留、短收自负”和“统收统支、收支两条线”。市对县、县对乡镇实施财政管理，要根据《预算法》规定，结合本地实际，区分经济发展状况，对富裕和困难的旗县、乡镇，分别采取不同做法。对富裕的县、乡，上级财政要实施“三年一定、超收全留、短收自负”，鼓励富裕县乡积极完成财政收入任务，推动地方经济持续发展；对经济欠发达的县乡要实施“统收统支、收支两条线”，不再下达硬性任务，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止地区财力差距扩大。     （2）严格控制支出基数。由于全国旗县市区财政多数为吃饭财政和困难财政，所以要加强财政支出管理，科学核定支出基数。一是改革预算编制。推行零基预算，改变“基数加增长”式的预算编制，取消历年沿袭的支出基数，以零为基点，对支出项目进行分析和评估。减少专项支出范围，将人员支出、公用支出、建设及事业发展经费三大支出确定为经常性支出范围，规范经常性支出。严格遵循“建设”支出和“吃饭”支出相分离的原则，二者使用方向要有严格的界限，严禁相互挪用。改变先吃饭后建设的传统做法，推行吃饭与建设并重。根据《预算法》要求，推行部门预算。严格确定一般预算和基金预算范围，强化预算管理，避免和禁止预算编制的随意性，减少经常性追加支出，使部门预算科学化、制度化和规范化。严格部门预算编制流程，提高部门预算编制的透明度，减少和防止预算编制的人为因素。二是严控人员支出基数。建立人员底账，对在职人员进行登记。区分财政供养和非供养人员，规范财政供养人员管理，对教育、行政、农、林、水、气等行政事业机构认真核定编制，核实人员身份，尤其加强对公办教师和民办教师的管理，财政按编制供给。对超编人员、无编人员和无证民办教师，经费列支由预算内改为预算外，并逐步取消。对非财政供养人员实施企业化管理，尽早与财政脱钩，以减轻财政压力。三是加强公用经费支出管理。在零基预算和部门预算的基础上，推行“定额包干，超支不补，结余留用”式公用经费管理，确定公用经费支出标准，严格控制公用经费支出不断膨胀，其它经费向公用经费转嫁。四是坚持“收支平衡、略有节余”原则。严格控制财政赤字和财政举债行为，按照支出预算规定，预留一定数量的预算周转金，以应对自然灾害和政策性增支。     2、完善县乡分税机制     设计县乡分税制，应保证县乡政府都有各自的“当家”税种，提供稳定的收入来源，巩固县乡财政体制基础；保证税种征管效率提高，结合地方实际，降低征管成本；发挥税收功能和经济效应，合理配置社会资源，调控地方经济；坚持受益原则，根据收益对象范围和收益程度高低，将税种划分为不同财政级次。     （1）在县乡政府间试行“分率分税”的分税体制。为加强县级财政宏观调控能力、进一步稳定乡镇财政基础，县乡财政分率分税体制具体可这样确定：将营业税、企业所得税、个人所得税等与上级财政共享或单独享有的地方较大税种，其与上级财政分成部分或全部独享部分划归县级财政；将农业税、车船税、资源税、房产税等规模适中、税基稳定、地域特色较浓的税种与上级财政分成部分或全部独享部分，由县级财政和乡镇财政共享分成。具体分配比例根据各县市贫富两种情况测算确定，县乡财政共享税比例可以这样确定，即对于富裕的县乡而言，县乡共享税收入的60%集中在县级财政，40%分配给乡镇，对于贫困的县乡而言，县乡共享税收入的50%集中在县级财政，50%分配给乡镇；将契税、耕地占用税、印花税等规模较小、税基较不稳定、乡镇地域特色较浓的税种，全部划归乡镇财政。从而形成一个县级财政对县域经济具有较大调控能力、乡镇财政基础较为稳固、县乡财政关系比较规范的财政体制。     （2）改变税收返还办法。现行“两税”（增值税和消费税）返还，按照增量的1:0.3弹性系数进行分税，使得地方财政分享比例越来越低，有增长无发展。改革分税制税收返还办法，推行“环比增长”法，即实行“两税”增量“三七开”式的税收返还。即当年地方（县乡）得到的税收返还数，在去年税收返还数的基础上，加上今年“两税”增量的30%，其余的70%归中央。用公式表示：税收返还数=上一年度税收返还数（税收返还基数）+本级财政“两税”增量*0.3。这种做法的好处：弥补转移支付制度的缺陷，该种税收返还可以到达转移支付不能到达的县乡；操作简便，简化财政年终结算手续，提高工作效率；清除了县乡财政增收的负面缺陷，提高了地方增收积极性。     3、完善现行县乡财政管理体制     （1）加强预算外资金管理。随着乡镇分税制管理体制和农村税费改革深入，乡镇预算外资金不断减少，改革乡镇预算内和预算外两套帐分设，合并预算内和预算外两套帐。根据《财政总预算会计制度》，结合“统一报表”的要求，将原来执行的乡镇自筹资金核算的有关会计科目与预算内有关会计科目合并，保留原预算外收入和预算外支出和预算外结余三个一级科目。综合财政预算，缓解预算支出压力，把预算单位所有资金纳入预算管理，统筹使用，统一安排，提高预算外资金使用效率，“以外保内、综合平衡”。     （2）明确处理“吃饭”和“建设”的关系。充分发挥财政贴息、补贴和杠杆作用，培植地方财源。财源建设和发展水平分不开，只有提高财政管理水平，加强调控经济和鼓励经济发展，财政才有可靠的财源保障。欠发达地区财政多为吃饭财政。财政只有大力发挥“建设”职能，合理配比支出结构，才能摆脱困难的恶性循环。大力压缩招待费、会议费、电话费、燃油费和修理费，清理各项巧立名目的奖金、补贴，减少吃饭成本，增加财政发展经济支出。     （3）建立以定额定员管理为主的预算分配机制。一是建立科学支出标准体系。预算支出定额要体现部门、行业特点，解决支出管理中挤占挪用、转嫁支出负担和套取财政资金的问题，对预算单位实际开支水平进行定性定量分析，建立部门分类准确、档次相当、支出水平趋同、收支项目详尽和定额量化的科学支出标准体系。二是坚持量力而行的原则。部门职能不同，支出需求不同。结合政策性因素、管理因素，核定人员支出、日常公用支出、个人和家庭补助支出，均衡配置财力。     （4）综合推行收支两条线、国库集中收付制度、政府采购和财政绩效评价制度。细化部门预算，严格实施收支两条线。取消预算外资金收支挂钩，改变预算内外两张皮，完善公开收费政策审批权限、公开收费政策具体内容、公开收费征缴程序的收费政策公开办事机制。严格财政供票体系，严格票据管理，加强部门协调配合。将收支两条线、政府采购与国库集中支付相结合，强化财政支出绩效评价，对财政支出规模、结构、质量、方向和效益，进行定量和定型的分析，减少和规避支出浪费，提高财政资金使用的透明度，适度向公共财政方向调整。以财政项目资金为契机，整合县乡财政支农资金，大力发展产业化项目，培植县乡经济增长点。     4、审慎解决县乡债务，化解县乡财政风险     农村税费改革后，理顺了农民与县乡政府的分配关系，但随着县乡基层政府的财政减收，各种矛盾充分的暴露出来，尤其是县乡两级债务更是惊人。为了保证农村税费改革的顺利进行，要把解决县乡债务，化解县乡财政风险作为县乡两级政府工作的重中之重。根据金部长在内蒙古召开的中西部地区部门厅（局）长座谈会上解决县乡财政困难的指示精神，省市区政府要尽快行动起来，组织各级政府本着“有所为与有所不为”的原则，利用一切可利用的手段，逐步消减债务。一要分类处理陈债；二要严控发生新债；三要按照有关文件精神，限期清除债务，落实偿债责任人，制定偿还目标；四要制定还债措施，积极组织落实。     （六）积极推进“乡财县管”改革     根据国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发[2002]26号）的精神，在2002年全区各地自发实施“乡财县管”的基础上，从2004年起，内蒙古自治区决定将准格尔旗、宁城县、阿左旗、清水河县、四子王旗、土左旗等十几个旗县实行“乡财县管”试点扩展到全区十二个盟市，并进一步全面铺开。其改革的做法和成效如下：     1、乡财县管改革的主要内容     即以苏木乡镇为独立核算主体，在乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，取消乡镇财政所银行账户、总预算会计和票据管理权，由县乡财政业务核算部统一管理和核算全县乡镇财政资金。通过预算管理方式改革，做到乡镇财政资金所有权、使用权、管理权、核算权相分离，由旗县区财政局直接监管苏木乡镇财政资金。     （1）预算共编。由旗县区财政局按有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案，报乡镇人代会批准。     （2）账户统设。取消乡镇原来的所有账户，统一设置收入账户，分别核算各试点乡镇的各类资金收付业务。     （3）集中收付。乡镇的财政收入和其他收入全部缴入“乡财县管乡用资金专户”或县金库。支出先由乡镇提出申请，旗县区财政局根据乡镇年度财政预算和收入情况，按照先重点后一般的原则，从“乡财县管乡用资金专户”或县金库将资金拨付到乡镇“零户统管户”（“支出专户”）、“工资专户”、“村级资金专户”等分账户，分别用于乡镇公务费、发放工资、村级经费等开支。     （4）采购统办。苏木乡镇各项支出中，达到政府采购限额以上的采购支出，由苏木乡镇提出申请和计划，经旗县区财政主管部门按照预算审核后，交旗县区采购中心统一办理，采购资金由财政主管部门直接拨付供应商。     （5）票据统管。苏木乡镇使用的行政事业收费、罚没收入票据和农牧业税税收凭证等，向旗县区财政局统一领取，实行以票管费。     2、各地比较成功的经验和做法     （1）内蒙古呼和浩特市清水河县     清水河县2859平方公里，13.5万人，县辖11个乡镇，102个行政村，756个村组。2000年5月，全县11个乡镇全面推行“零户统管”改革试点，撤销了乡镇行政事业的全部帐户，乡镇所有单位的财务收支业务统一由财政所负责核算，每个乡镇所只设总预算会计、统管会计和资金会计三个岗位。2002年5月又在全县范围实施总预算会计委派制。这两项改革取得了很大的成绩，为正式实施“乡财县管”奠定了经验基础。2004年，清水河县将韭菜庄和杨家窑两个乡正式定为“乡财县管”改革地区。具体做法：一是正式撤消乡金库，取消乡总预算会计岗位；二是实施改革的乡每月实现的收入由乡地税所统一缴入县人民银行国库；三是地税局于每月末将乡级收入分税种保险财政局向财政管理股；四是将乡财政作为县的一个预算单位进行管理，对乡镇债务和债权按照权责发生制的原则，进行相应的义务和权力划分，根据乡镇经费使用数额和收入进度，及时拨付相关经费支出。     （2）内蒙古赤峰市喀喇沁旗     从2003年开始，喀喇沁旗撤销了原有按地区分设的乡级金库，同时设立了乡财经办，在旗指定银行建立国库经收处，集中代办收纳个乡镇的收入，然后再集中汇缴上划旗级金库的乡金库管理办法。坚决实施“零户统管”，取消个乡镇及其所属单位设立的各类账户，乡级财政在旗国库经收处设预算外资金专储帐户一个，乡级政府设立正常经费账户和村级财务两个账户，分别核算乡、村两级财务支出。这种财政管理体制尝试，有效地控制了乡级债务的扩大，缓解了乡镇财政困难，保证了人员工资的及时发放，杜绝了财政收入的“空转、窜税、截留、坐支”等现象。     3、乡财县管改革的基本成效     （1）深化了公共财政支出改革     改革取消了乡镇总预算会计岗位，在县财政局设立乡镇财政业务核算部，统一管理和核算乡镇财政资金，约束了乡镇财政资金使用的随意性，乡镇的预算编制实行县乡共编，乡镇的政府采购纳入县级政府的采购。     （2）增强了乡镇财政的透明度     改革后，各乡镇成立了理财小组，重大的财务事项，须经理财小组审议通过，财政财务情况定期公布，财政资金管理作到了公平、公正、公开，广泛的接受群众的监督。     （3）巩固了农村税费改革成果     实行乡镇财政管理方式改革，有利于从源头上杜绝乱罚款、乱收费、乱摊派现象的发生，促进农业税的征管。从而规范了农业税“三定”征收，加快了农业税征管队伍专业化的进程。同时，通过加强账户和票据管理，严格实行票款同行，有效地防止了截留挪用税款，确保了农业税款及时足额入库。     （4）控制和化解了乡镇不良债务     改革前，县乡债务比较沉重，并称逐年上升的趋势。改革后，乡镇理财观念、理财方式不断转变，财务管理日趋规范化，有效地控制了由于搞“形象工程”、“政绩工程”而带来的新增债务。同时也认真地摸清了各乡镇的旧债底数，采取“区别对待，分类处理，逐步消化”的原则，将债务余额降到最低。     （5）维护了基层政权的稳定     改革前，由于乡镇财政收支矛盾突出，支出无序，拖欠干部、教师工资问题严重，广大干部职工的工作情绪不高。改革后，确保把工资按时发放作为财政支出第一要务，每月初首先将工资拨入“工资专户”，然后再拨付其他支出，维护了基层政权稳定。     四、推进相关的配套改革，保证县乡财政体制改革顺利进行     （一）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕     抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据十六届三中全会、中央一号文件、国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知和金人庆部长在部分省区财政厅（局）长座谈会上的总结讲话精神，坚持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、加快国有企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体措施包括以下几个方面：     1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展     大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。     2、巩固支柱财源，培育新财源     注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展的规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。一是要抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势，集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四是要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是要积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。     （二）加快行政事业单位机构改革，大量压缩财政供养人员     我国行政事业单位经历了数次机构改革，在经济发达的沿海地区人员分流稳步实施，但在经济不发达的地区行政事业单位人员分流力度并不大，尤其是随着农村税费改革的推进，县乡两级财政供养人员膨胀矛盾突出的显现出来。俗话说：“上有政策，下有对策”，乡镇“七站八所”和县乡两级机构撤并仍然“换汤不换药”，只是机构的名称减少了，上班的人员减少了，但人员没有分流，财政支出并没有减少。根据调查，全国县乡政府2003年比1998年增加了国家职工390万人，离退休人员250万人。当前，县乡机构庞大是造成县乡财政支出过多，政府职能错位，人浮于事，资源利用率低下的重要原因。因此，根据2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于市县乡人员编制精简的意见》、2001年3月《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》和国务院下发的《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》中的规定，全面深化县乡机构改革，转变政府职能、精简机构、大力精简人员，减轻财政负担。一是县乡财政职能应按照“小政府、大社会”的原则，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。二是对乡镇一级管理层级要结合小城镇建设进行调整，合理布局，对那些人口少、经济基础薄弱，支出规模小的乡镇予以撤并。三是进一步理顺县乡关系，县级直属部门派驻乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放，同时加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。     （三）改革农村基础教育体制，调整农村基础教育布局     1986年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式确立了我国义务教育管理体制是“义务教育事业，在国务院领导下实行地方负责、分级管理”。1978年国家教委、财政部下发的《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》进一步明确了农村义务教育管理体制，并形成了相应的农村基础教育投入落在了乡镇级政府。据国务院发展研究中心的调查，2001年我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，中央财政只负担约2%。而从国际情况来看，无论是发达国家还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同承担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担更大的责任。     2000年农村税费改革以来，进一步理顺了农民和乡镇政府的分配关系，乡镇政府财政减收，农村公共产品供给成为无米之炊，尤其是农村基础教育经费投入严重不足，教师欠发工资、学生在危房中上课、由于取暖问题而缩短学生授课时间等现象屡见不鲜，因此，应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进行力度较大的改革。国务院的文件《关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号）也进一步明确了加快实施农村义务教育管理体制改革。《决定》指出：“继续巩固和完善‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的农村义务教育管理体制。强化县级政府对本地区农村义务教育工作的统筹管理，各地区要在今年年底前完成撤销教育办公室的工作。 进一步做好学校布局的合理调整，抓紧进行各县（市、区）农村中小学校教职工编制核定工作。要依法全面实施教师资格准入制度，严格新聘教师录用条件，分流安置不合格教师，妥善做好农村中小学教职工定岗、定员和超编教职工分流工作。调整和优化教育支出结构，切实贯彻中央关于新增教育投入主要用于农村的要求，确保农村中小学教职工工资按国家规定标准及时足额发放，确保学校公用经费的正常需要，确保危房改造资金的必要投入。进一步规范农村义务教育收费管理，全面推行‘一费制’收费办法。加强农村教育经费、财产管理，提高资金使用效益。”（本文仅代表作者本人观点） 中国县乡财政体制的重新构建和设计 改革开放20多年来，我国农村经济与社会取得了较大发展，农民收入水平有了较大程度的提高，但是，农业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要采取更为有效的制度创新和政策调整，而完善的公共财政体制建设则是不可缺少的一个重要方面。中国农村公共财政制度建设虽然在改革后取得了一些进展，但始终没有解决好政府应该做什么、不应该做什么，各级政府之间关系以及建立什么样的农村税费体系并采取何种途径来保证县乡政府提供农村经济与社会发展和农村居民所需的公共产品和服务等问题。基于此，我们认为县乡财政体制重建和改革的整体思路是：“一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权”，并配之以自上而下的转移支付手段，来完善分税分级财政，也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级；然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能；之后构建多元化和民主化的理财机制，最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。   ——减少政府层级和财政层级   如果说现代政府存在就是为民众提供公共物品和公共服务的话，那么根据最优公共品规模和最优辖区理论，每种公共品都有最优消费规模和地区，而事实上也不可能设置众多的政府层级和财政层级。因此，以适宜的政府层级来提供公共物品和服务是比较现实的选择。我国五级政府架构与分税分级财政体制是根本冲突或不兼容的，分税分级财政体制要求每级政权必须有相应的税种作为财权支撑，以保证其有稳定充足的税收来源。而对于我国五级政权，28种税种，很难有合理的划分，特别是对乡镇一级政权基本没有收入来源保证其作为分税分级财政的一级政权运行。近几年的乡镇政府运行也充分说明了此类问题，“三农”问题某种程度上也是县乡财政问题，其直接原因也在于乡镇政府收入来源溃乏，县乡政权由于其财政自给能力一直较低，不论是分税制改革前还是改革后其自给能力一直都处于0.5左右，即财政支出一半必须通过非税方式解决。存在乡镇一级政府，县级财政也就顺理成章将财政缺口转嫁给乡镇财政，但这并非说撤销乡镇政府就会解决县级财政困难。乡镇政府的七站八所、几套班子以及超编几倍的工作人员撤减可以大大减化基层政权。   与当前机构改革和政府高效改革有机结合，近几年工商、税务、电力、技术监督等机构纷纷垂直领导，并且按经济区域设立下派机构。乡镇一级教育支出占总支出的50%左右，如果由县级支付，再加上行政管理费用的裁减之后乡镇基本没有什么实质性内容，作为一级政权也就没有存在的实质性意义。另外，考虑虚化地市一级，地市一级起先是地方行政专署，后由于地市合并实化为一级政府。从财政收支职能上看，地市一级职能还处于较强地位，这一点与乡镇政府不同，但大多地市财政职能实质上属于过渡性职能，各县与省级政府联系较实。对当前中国行政体制改革而言，可以实行中央、省、县三级政权实化，虚化地市与乡镇政权。当然，这几项改革都存在颇多困难，但乡镇政权撤销或合并或虚化却是可行的选择。   ——重新界定县乡政府职能   政府层级划分后，一级政府对应一级事权，正确合理的县乡政府事权界定也是划分政府财政的保障。下文对县乡政府职能的界定是基于假定县乡两级政府都已存在并且具有合理的行政管辖区域。我们认为县乡两级政府职能如下：   县级财政的公共品和服务包括：(1)具有外部性，但收益与成本不溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、县级道路、县级土地整治；(2)外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、中等教育、卫生防疫、跨县级公路、公路建设、区域水土治理、环境保护等；(3)具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他福利项目；(4)基本的行政管理。   乡镇财政的公共品和服务包括：(1)具有外部性,但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品,如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等;(2)外部收益或成本溢出辖区,需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务,如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等;(3)具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品,如医疗、文化以及其他一些社区福利项目;(4)基本的政府行政管理。   根据公共财政和地方分权理论，我们认为县乡之间财政职能必须重新调整和划分。具体如下：从维护基层政权稳定这一前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府，即县级直属行政、司法、公安机关经费全部由县级财政管理，派出机关(驻各乡镇派出所等)经费大部分(如人头经费等)由县级财政管理，小部分(如非人头经费等)由乡镇财政管理。另外，义务教育、基础卫生、基础科学、基础文化、抚恤救济等主要划归县级政府，乡镇政府主要负责协办。因此，义务教育费、卫生事业费、科学事业费、文化事业费、民政事业费等，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级与乡镇财政按比例分摊管理。至于城乡基础设施建设、交通建设、水利基础等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目经费主要由乡镇财政管理。   ——实现县乡政府财政融资多元化   分税分级财政的完善对县乡政府的意义也自不待言，作为两级基层政权必须有主体税种以补给其运转需求。公共财政理论的研究也同时拓展了公共品融资的领域，特别是准公共物品与俱乐部产品的存在，使得市场机制在为这些物品融资时可以发挥作用，大量准公共物品与俱乐部物品又使得这些融资方式的存在对地方政府极其重要。分税分级财政体制的存在及完善会加剧各层政权之间的不平衡，即纵向不平衡，“一级政权，一级事权，一级财权”的重要保障手段之一就是转移支付，设立均等化的转移支付制度，对于弥补县乡财政缺口，调控县乡财政收支、引导产业发展和实现国家各项宏观政策都具有重要的意义。   ——建立县乡民主理财机制，实现地方财政民主治理   财政分权，强调的是给予地方应有的事权与财权，因为地方政府更接近辖区居民，居民作为选民完全可以利用“用手投票”与“用脚投票”机制来决定，监督地方政府的财政运作。在我们探讨公共品供给数量、公共品融资方式以及中位数选民定理或其他一些财政机制时，其前提条件下之一就是假定社会存在民主的氛围与政府运作上的民主机制。如果没有民主理财的财政机制，重构县乡财政体制也会变为空谈。我们发现，1994年至今，县级财政缺口逐渐变小而乡镇财政缺口却逐年增大，原因之一就在于集权政治体制下，上级政府有权决定与下级政府的“游戏规则”，因此一旦出现任何对自己不利的情况，如财政收不抵支，上级政府就会占有下级政府一部分财政资源，并且将一部分支出责任交给下级政府，这种情况下自己的财政缺口缩小了，但下级政府困难却更加严重。重构县乡财政体制，必须建立相应的民主理财机制，让地方政府自己通过民主的方式来决定公共品提供，居民自身也可用民主的方式来惩罚低效率的政府并且利用民主的方式削弱公共品提供中的官僚主义。如果这样的民主理财机制存在，县乡财政存在的困难可望从根本上得以解决。   ——其他配套改革   基层民主制度建设。中国县乡体制是一种“压力型体制”，这种体制最为重要的一方面就是将各种经济发展任务和财税利润指标从市到县再到乡村，甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人“政绩”的主要标准，进而与干部荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力，这种压力对动员当地资源，发挥地方政府及各级组织和个人的积极性，产生了巨大的推动作用。地方政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干预企业家”。基层政权这种只对上不对下的行为，会造成财政过度索取，乡村矛盾激化以及“政权内卷化”现象。“压力型”政治体制推动地方经济发展的同时，也会加剧财政能力和职能扩张，政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多种矛盾。民主作为财政短缺的直接产物对缓解当前县乡困难，构建新型财政体制将起到积极作用。   农村土地使用权的流转及人口流动制度。要素流动是资源配置优化的前提和核心作用，没有要素流动也就没有所谓的市场经济建设。在我国长期计划经济体制下，为保证计划稳定和国家重工业优先发展战略，实现“剪刀差”的利润转移，其中“三套马车”中的两项就是土地使用制度和户籍制度。县乡新型财政体制的构建更多基于现代民主理论和西方财政，如果没有市场化的土地使用和人口管理制度，就不能实现“财产税”、“用脚投票”以及“受益原则”等最起码的理论及政策假设。因此，规范、允许土地使用权流转，并且制定全国性的户籍制度是保证县乡财政体制正常运转的充分必要条件。   建立农村社会保障制度。经济与社会“二元结构”的长期存在造成了严重的城乡二元分割。我国传统的“企业养老”随现代企业制度改革已经瓦解，新的全国性的“社会统筹”养老又尚未建立。但无论什么方案，农民都是“特例”，“养儿防老，积谷防饥”是几千年奉行的准则，现在仍然管用。建立什么样的农村社会保障制度以及如何建设是一个需认真研究的问题，不是笔者三言两语可以说明的问题。但完善的农村社保对于分税分级县乡财政意义重大，因为作为面向广大农村的基层政权，如果不处理好农村、农民、农业问题，就不可能解决自身的困境 深化县乡财政管理体制改革　推进新农村建设 农村税费改革试点工作开展以来，取得了一系列显著成效：农民负担大大减轻，干群关系明显改善，农民收入持续增加，农村经济、社会各项事业全面发展。取得这些阶段性成果的同时，中央也清醒地认识到农村税费改革是涉及农村经济社会的一场深刻变革，任务十分艰巨、复杂，需要坚持不懈地继续推进。最近，国务院召开常务会议，对深化农村税费改革和推进农村综合改革工作进行了全面部署。全面推进农村综合改革对于巩固农村税费改革成果，以及对于解决好可能加重农民负担的重点和难点问题，都有十分重要的推动作用。 深化县乡财政管理体制改革是农村综合改革的重要方面，也是扎实推进新农村建设的必然要求。中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确要求“调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”。按照中央部署，从2006年起，财政每年将安排1030亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政782亿元，地方财政亦将安排财政支出250亿元。同时，为缓解县乡财政困难，中央财政大力推行“三奖一补”政策，2006年安排“三奖一补”资金210亿元。在各级财政纷纷加大对新农村建设的投入之际，改革和完善县乡财政管理体制就显得尤为重要。县乡两级基层政府，承担了为农村社区提供公共物品和服务的主要责任。如果不能改革当前县乡财政管理体制中存在的种种弊端，县乡两级政府公共支出责任划分不清、事权与财权不对等的问题就得不到最终解决，基层政府财政资金的使用效率就得不到提高。如果不能改革不合理的县乡财政管理体制，尽管财政资金的投入可能会不断增加，但最终效果势必会由于效率低下而事倍功半，大打折扣。 一、县乡财政管理体制的历史沿革 当前的县乡财政管理体制是十一届三中全会以后，随着人民公社体制废除和乡镇体制重建而逐步确立的。改革开放后，财政体制实行分权改革，对中央和地方的财政关系进行了调整，由过去全国“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”；财力分配由过去“条条”为主，改为“块块”为主。在此期间，包括县乡在内的地方政府普遍实行财政包干体制，即把财政收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入等几类，实行分类分成。按照单位性质和隶属关系划定财政支出范围，要求各级财政在划定的收支范围内多收多支，少收少支，自求平衡。包干体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已经由改革开放初期的40%左右下降到22%。这一体制存在明显的弊端，一是中央所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现；二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距，不利于协调发展。为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系。同时，提高中央政府利用经济手段对市场经济进行宏观调控的能力，从1994年我国借鉴国际经验，开始实行分税制财政管理体制改革。这项改革的主要内容对中央和省级财政分配关系进行调整，一方面将税务和财政分开，国家税收和地方税收分开；另一方面，明确中央政府和地方政府各自的职责范围，中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务，地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等地方性公共事务。 分税制改革的实施，调动了中央和地方的两个积极性，促使财政总收入在较短时间内迅速、稳定增长。从1994年到1996年，全国财政收入平均每年增加1000多亿元，年均增长率达到20%。中央财政占全国财政收入的比重在1994年就提高到了56%，高于改革前一年约23个百分点，中央政府宏观调控的能力显著增强。此外，分税制改革把农业、第三产业等税种划归地方收入，激发了地方对这些产业进行开发的积极性，加大了这方面的资金投入，从而促进了资源的优化配置和产业结构的合理调整。分税制改革把增值税的75%和消费税的全部划归中央，彻底改变了企业税负不统一，优惠政策过多过乱的现象，规范了国家与企业间的分配关系，促进了企业间的公平竞争。 分税制改革虽然取得了显著成效，但是对地方政府尤其是基层政府的运行产生了一些不利影响。1994年实行的分税制改革，主要目的是调整中央和省级政府之间的财政分配关系，对省以下各级政府之间如何调整财政分配关系并没有明确规定。但分税制改革后，中央和省财政之间的分税方式却被地方各级政府广泛采用，省市政府通常效仿中央和省级政府的分税方式，把县域内电信、电力、烟草等行业的高新技术企业以及垄断性比较强的企业所缴纳的税收全部或大部分划为县级以上政府的财政收入，而这些类型的企业所创造的税收一般比较高而且比较稳定。划归县级财政的收入除了传统行业的企业税收外，主要是与农业相关的税费收入，这些收入项目的量都比较小而且不稳定。这种分税模式的层层效仿必然导致地方财力的层层集中，使县乡两级政府成为各级政府中财力最薄弱的部分。 有关研究表明，分税制改革以来，受财力集中的影响，县乡财政收支缺口呈不断扩大的趋势，1998年以后尤其明显：1994年的收支缺口约700亿，1998年增加到1000亿，2002年则迅速增加到3000亿左右。虽然加上一般转移支付和专项补助以后，基层支出的总额并不会有太大的变化，财力薄弱地区的支出还可能会增加。但基层政府能够自主决策的部分仅为留在当地的一般预算收入和一般转移支付这两个部分，至于专项补助的用途，一般由上级政府指定。由于上级政府对当地的公共服务需求明显不如当地政府了解，支出效率就会受到影响。这样，越是经济欠发达和财力薄弱的地区，由于高度依赖于上级转移支付，支出决策权就越容易受到影响，支出效率也容易降低。 此外，1994年的分税制是以当时财政收支包干基数确定体制返还的。随着时间的推移和经济发展的变化，地区之间差距越来越大。越是税基较高的地区，消费税和增值税税收返还、所得税基数返还等体制返还数量也就越大。通过税收分成获得的财政收入绝对量也越大。改革开放以来，我国区域之间的总体差距呈扩大趋势，由此在不同区域和城乡之间的差别也截然不同，其基本特征是：在东部发达地区，城乡差距相对较小；在中西部地区，城乡差距相对较大，而且越往西越大。 　二、县乡财政管理体制存在的问题与弊端 1、县乡财政自有财力不足、过度依赖上级补助的问题比较突出。 据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级只有20%多一点。据财政部课题组2005年对福建、湖北、陕西三省所作的抽样调查，东部财政实力相对较强的福建省样本县财政收支对上级转移支付的依赖程度较低：2004年两个样本县转移支付占地方预算支出的比重分别只有10.09%和15.99%。但是中西部地区的样本县如果没有上级转移支付和专项补助的支持，就很难维持正常运转：2004年湖北省两个样本县转移支付占地方预算支出的比重分别达到57.33%和72.6%；而在陕西省的两个样本县中，一般预算支出对上级补助的依存度已经达到了惊人的比例。比如，2004年礼泉县教育、卫生、水利和交通4个方面的中央级专项资金就达到4类资金总量的96.9%。 2、县级财政勉强维持运转，难以筹措资金用于农村公共产品的提供。 农村税费改革前，许多县乡政府除了预算收入外，还要靠向农民征收名目繁多的收费项目才能维持运转。农村税费改革后，各种不合理的收费项目取消了，农民税费负担减轻了，县乡政府财力不足、运转困难的问题就凸现出来。在此情况下，相当部分县乡政府由于缺乏可支配资金，根据当地需要提供公共产品的能力十分有限。在财政部课题组调查的4个中西部样本县中，2004年用于人员经费和公用经费的支出占该县财政收入的比重超过了80%，即便是东部地区的样本县，这一比例也高达60%。由此可见，县级财政保证人员工资和维持机构运转都比较勉强，基本上没有能力筹措资金用于农村公共产品的供给。而在现有条件下，仍然由县乡两级政府承担农村公共产品供给的主要支出责任的局面难以改变，这就使得农村公共产品供给不足的矛盾更加突出。 3、乡级财政出现“空壳化”趋势，必须依靠上级补助才能维持运转。 无论是东部地区还是中西部地区，随着县乡财力的不断削弱，乡级财政都出现了较为明显的“空壳化”趋势，乡镇政府要靠上级补助和预算外收入才能维持运转，预算内收入非常有限，连机构运转的费用都无法保证，根本没有能力安排辖区内的公共产品供给项目。2004年，福建省宁化县安远乡乡本级收入只有20万元，总支出127万元，财政的支出基本是人员工资，仅有少量的公用经费开支。湖北省汉川市沉湖镇财政收入321万，用于人员工资就有270万。陕西省礼泉县赵镇一般预算收入519.76万元，按照礼泉县财政局县乡财政体制安排，从1999年工商税收收入就全部上划到了县财政局管理，2004年又取消农林特产税，乡镇财政收入的82%被取消，2005年取消农业税后，赵镇的一般预算收入就几乎为零。 另外，财政部课题组的调查发现，许多县乡不仅本级财政提供公共产品的能力非常弱，提供专项配套资金也非常困难。由于县乡财力无法兑现地方配套资金，只能主要依靠贷款满足配套要求。如果借不到款，往往形成半拉子工程、无效工程。 三、改革县乡财政管理体制的对策建议 完善的财政管理体制是正确处理政府间财政关系的基本制度规范。针对当前县乡财政管理体制中存在的问题与弊端，中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制和‘乡财县管乡用’财政管理方式的改革。”按照中央的要求，我们认为改革和完善县乡财政管理体制应做好如下工作： 1、应对政府在农业农村发展中的职责进行合理定位，明确政府的支出责任。 在中国的经济转型时期，中央和地方政府的定位还有一个与社会主义市场经济体系相适应的过程，政府提供公共产品职能的同时也与经济发展水平相关，应当根据财政资源量力而行，坚持城乡公平原则，根据规模经济原理，确定不同政府级次承担的支出责任。目前农村社会保障和义务教育、卫生等支出责任主要由县乡政府承担，与一般国际经验不符，也与政府间的财政能力不相匹配，因此要进一步加大中央和省一级的财政投入，相应减轻地方政府的支出负担，提高农村基本公共产品财力的均等化程度。对于地方配套，要根据不同区域和项目情况，降低配套比例，或不再要求配套。要减少上级对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财能力。对于县乡应该承担的事权，通过加强财政监督，满足农民的基本公共福利所需的资金要求。 2、进一步完善政府间的转移支付制度。 从中国目前的实际情况来看，各地供给农村公共产品的能力存在相当大的差异。这与我国转移支付的制度性缺陷是有关系的。因此，下一步改革应当根据公共服务均等化的基本原则，完善政府间转移支付制度体系，为农村公共产品和公共服务的均等化制造条件。 ——优化转移支付结构，发挥转移支付调节地区间财力差距的作用。主要是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制；中央财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，重点帮助中西部地区解决财力不足问题；规范一般性转移支付分配办法，要根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，据此合理确定对各地区的转移支付规模。 ——清理整合专项转移支付。今后要严格按照国家政策意图和事权划分原则，清理和控制专项拨款项目，只有国家鼓励、并且属于国家和地方共同负担的事项，中央才设立专项转移支付，属于地方支出责任范围内的事务，中央不安排专项。取消现有专项转移支付中名不副实和过时的项目，归并重复交叉的项目；要严格专项转移支付审批程序，规范专项转移支付分配办法。 ——实行以奖代补政策，建立激励约束机制与监督考评体系。中央财政在加大转移支付力度、规范一般性转移支付办法的同时，继续安排一部分资金作为奖励和补助，与省级对下转移支付实绩挂钩，引导省级政府尽量多地将中央财政转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政，完善省级对下的转移支付制度。进行专项转移支付的国库集中支付和政府采购试点，加强专项转移支付的监管。研究建立地方政府支出安排的绩效评价体系，确保转移支付资金用于基本公共服务领域。（作者单位：中央农村工作领导小组办公室/中国农业大学中国农村政策研究中心） 乡财县管:一种县乡财政管理体制的改革尝试 【动因】：在中央集中财力的政策驱动和农村税费改革后乡村财政收入锐减的双重压力下，乡镇财政不是捉襟见肘，甚至是捉襟不见膀了。了解乡镇财政内幕的业内人士有这样一句顺口溜：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政有点勉强，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光”。此言道出了县乡财政的困镜。在这样的困境下，乡镇还要正常运转，工资要保，教育要保，办公要正常，那里来钱，靠转移支付只能是杯水车薪。怎么办，一些乡镇不得不举债度日。而乡镇财政支出方面透明度不高又引起人们的质询。仅招待费一项，一般的乡镇一年几万甚至十几万是不在话下的，可谁又能说清哪该哪不该。春节前一个由市里局级领导率领的慰问困难户的小分队，四辆车加上报道组一行十五人，到偏远地区慰问了三户困难户，每户一袋米、一袋面、一桶油，总价值不到500元，但中午肯定回不了城，加上县乡领导陪同，酒、菜、烟共消费1000多元，肯定是乡镇埋单。这在城里绝对算不上什么层次，但对乡镇的确是一笔不小的开支。乡镇领导有苦难言，人家是来慰问你的，还能不吃顿便饭。还是领导站得高“不要只算经济帐，要算政治帐，我们是冒着凛冽的寒风把党和政府的温暖送到了贫困群众的心上，你说这样的开支值不值”。这虽然说不上多么深度的腐败，但人民群众却是看在眼里，恨在心里。更是对这种不明不白的财政收支制度疑虑重重。同时，举债又缺少规制，乡镇的部门挪用资金的现象时有发生。因而，如何从制度上规范乡镇财政的收支，探索乡镇财政管理的新体制，实现制度治腐，制度纠风，制度堵漏，便成为一个十分迫切的问题。   【思路】：堵不住“乱进人”、“乱花钱”的口子，就治不住“乱收费”、“滥举债”的痼疾。为探索县乡财政管理的新体制，安徽省2001-2003年在部分县进行“乡财县管”的改革试点。在取得初步成效的基础上，于2004年7月在全省推开。安徽是全国少数省份实行“乡财县管”的试点之一，这是深化县乡公共财政支出体制改革，巩固农村税费改革成果，发展县域经济，促进乡镇财政尽快走出困境的一项重大举措。这一改革的主要思路是：以乡镇为独立核算主体，乡镇财政的“三权”（预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权）不变，实行由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。县财政部门提出乡镇财政预算安排的指导性意见，报同级政府批准后，乡镇据此编制预算，经县财政部门审核后向县政府报告；取消乡镇总预算会计，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务；乡镇帐户由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政帐户分帐户，实行专户管理，专款专用，专户收付；物资采购由乡镇提出申请和计划，县会计核算中心按照预算审核后，政府采购中心统一办理；乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证，由县财政部门实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。此项改革可以概括为“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。 【效果】：短期实验所能达到的长效机制一时还难以评估，从这次“乡财县管”的县乡财政体制改革的初步效果看，应该说还是明显的。一是它有可能遏制住不断攀升的乡镇负债。不管出于何种原因，乡镇债务危机已严重影响了基层政权的安全运转，将乡镇财政收回县管，至少从财政上控制了不断增加的财政开支。二是控制住了乡镇财政，也就有可能管住长期以来乡镇由于经费不足向农民伸手的可能。三是从经费上的严格管理，有可能使乡镇真正走出越精简越膨胀，吃皇粮的人数越来越多的怪圈。 安徽省财政厅副厅长周春雨作如是评价。首先，是缓解县乡财政困难的重要途径。县乡财政困难最根本的原因，一个是人，一个是债，规范乡镇的收支行为，可以堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞，把人和债的口子扎住并逐步消化，县乡财政走出困境才有希望。其次，是深化农村税费改革的重要举措。税费改革仅仅规范了乡镇收入，更重要的还要规范支出。支出不规范，支出需求就会无限膨胀，就会形成“以支促收”。导致乡镇又回到过去“乱收费”的老路上去。最后，为重构县乡两级行政管理体制探路并创造条件。“乡财县管”是县级公共财政支出改革向乡镇延伸的需要。目前，县级财政已承担乡镇财政大部分支出职能。在承担了支出责任的同时，就必须管住乡镇的收入。这样以规范乡镇的收支行为入手，从而规范乡镇的行政行为，为将来重构县乡行政管理体制创造条件。 濉溪县财政局局长任启峰说，“财”是“政”的基础，管好“财”，方能规范“政”。“乡财县管”在保证乡镇“三权”不变的基础上，实行县乡“预算共编”，规范了收入征管，严格了财政支出，控制了财供人员，遏制了乡镇债务，保证了工资及时拨付和发放。无为县财政局局长程松说，全县乡镇大约有100辆公车，每车每年运转及保险支出2.8万元计算，要280万元。现在县里实行定额保险、定点加油、定点维修，一辆车一年节省费用1.5万元，全县就是150万元。和县2003年实行“乡财县管”一年，招待费、小车费比上年减少83万元，全县非生产性支出下降12%。和县香泉镇镇长周智林说，现在我的“一支笔”只值2000元，超过2000元的支出得提交乡理财小组，3000元以上的得给现里打报告。 【难题】：衡量一项改革的效益不能只看其带来的正面影响，任何一项改革都是一种利益关系的再调整。“乡财县管”的县乡财政体制改革同样也具有两面性，改革的着力点在节流，而不在开源，由此带来的难题也是显而易见的。一是由于刚性财政缺口最后都是由县里兜底，因而一些困难的乡镇认为，现在有了保障，如同进了保险箱，从而，少数困难乡镇财政增收的积极性不高；二是改革的成本加大。由于统收统支，统购统管，加大了县乡之间财务会计的工作量，进而加大了办公成本，特别是一些偏远乡镇更为明显；三是手续繁杂。由于财务运作规程的细化，现在乡镇每办理一笔资金，要在7个人手中传递和审核，即经过报帐员、审核会计、财政结算员、财政所长、乡镇长、代帐员、财政局长等7个环节，若某个环节发生了障碍，则更为复杂，这样，乡镇往往为了某一项开支来回折腾多少次。更根本的是县乡财政改革要与乡镇治理的制度安排一同考虑，否则任何单项的改革都难以单独成功。 【出路】：改革成本的加大对其预期效果将会大打折扣。“乡财县管”的是节流堵漏，如果因此再增加开支，即便是必要的合理的，也无形中降低了改革的效益。当然，节流只是堵漏，真正要使乡镇财政活起来，节流只是治表，关键是开源，发展才是硬道理。但就如何来破解“乡财县管”的难题，不仅关系到对改革本身的评估，而且关系到下一步县乡财政体制改革的方向。为减少改革成本，又能体现改革的初衷，是否可以从如下方面加大力度。一是加强网络建设。如果建成预算网络，大量的业务如原始凭证的审核、预算报表的编制、资金的划拨等就可在网上办理。这样就大大降低了财政结算员的工作量，方面乡镇用钱。二是开发“乡财县管”软件。有了专用软件，各种各样的表格、业务程序、科目，发个指令，乡镇就能打印出银行的单子，免去人员往来之苦，减少费用。三是预算要慎密，并严格执行。紧急情况可在预算范围内可临时支取，简化流程，但预先要有足额铺底金。   中国的改革是一个复杂的综合性的系统工程，在这一系统工程中，制度的变迁带有根本性、长期性。任何一项单项改革都不可能独辟溪径，也不可能一蹴而就。乡镇财政体制改革同样是一个关涉农村经济体制、政治上层建筑、文化意识形态、社会和谐稳定等多方面的制度性改革。“乡财县管”只是一种管理体制上的尝试，对其做终极性的评估，还为时尚早，如果与相伴而行的“县财省直”相呼应，其长效机制可能更易于通行，也便于操作。 农村税费改革后县乡财政体制向何处去 ----安仁县实施县乡分税制财政体制和税收征管体制改革的实践与思考             中共安仁县委副书记、县政府常务副县长 向罗生 财政是国家职能的重要组成部分，是调控经济、稳定政权、保障民生的重要手段。县乡财政困难，财力严重不足，是当前全国各地普遍存在的问题，也是各级政府深感忧虑的难题。安仁县是省级贫困县，县乡财政困难尤为突出，自身财力保不了工资，维持不了工作运转。为了摆脱财政困境，安仁县立足县情，加速财政体制创新，实施了以“划分税种、明确级次，核定基数、收支挂钩，递增上解、递减补贴，超收全留、短收抵拨”为主要内容的县乡分税制财政体制和以“联合征收，综合执法”为主要特征的税收征管体制改革。“两项改革”实施一段时间以来，取得了显著成效，财政体制活力明显增强，县乡财力总量明显增加，财政运行质量明显提高，县乡财政之间扯皮事务明显减少。安仁县实施“两项改革”的实践，是新时期特别是农村税费改革后县乡财政如何增活力、脱困境的一次有益尝试，是解决当前县乡财政体制诸多困难和问题的一次初步探索，是贯彻党的十六大精神，与时俱进，适应新形势新变化，建立新的县乡财政体制的一项成功举措。 一、“两项改革”酝酿出台的历史背景及缘由  随着改革开放的进一步深入和市场经济的发展，体制转轨和结构转型加快，县城经济陷入困境。农业经过大发展后进入买方市场，增产不增收；乡镇企业由于规模小、技术档次低、污染环境等原因，逐渐被市场淘汰；国有、集体企业由于设备陈旧、包袱重、人员多等，已难以为继。县乡财政赖以运转的收入来源日益减少。1994年中央和省实行财税体制调整后，75%增值税、100%消费税上划中央，企业所得税中央与地方分成，使原本财源有限的县乡财政困难加剧。农村税费改革的实施，更使县乡财政特别乡镇财政收入锐减。而与此同时，县乡财政供养人员普遍不断增加，县乡政府在追求政绩冲动形成债务增加，财政为此的支出不降反涨，县乡已步入非常危险境地。据统计，全国2071县级有2/3的县长期靠上级补助过日子，不能实现收支平衡。在这种形势下，现行的县乡财政体制是仍然沿袭计划经济时代下来的、带有浓厚计划色彩，“包干制”“基数法”等难以适应形势发展要求，县乡财政体制缺乏有效应变，体制愈来愈僵化，弊端日益显现，成为阻碍农村生产力发展和县乡财政增收的体制性障碍。一是县乡财政财权与事权脱节。中央1994年实施分税制财政体制后，各地纷纷防效中央作法，建立了上级对下级包括县对乡的分税制财政体制。在制定这种体制过程中，县级政府都是以支定收，为保县级开支，大都对乡镇确定一个上交基数，将县乡财力相对集中于县；在支出上，则县乡不贪，将一些本应由县级支出的项目也转由乡镇负担，造成乡镇财权与事权极不统一。农村税费改革前，乡镇想方设法通过加重农民负担予以弥补，这是从体制上造成农民负担加重现象屡禁不绝的根本原因。农村税费改革后，农民的税费负担在体制上进行了规范，乡镇财力锐减，根本不可能维持运转和确保重点支出，致使乡镇财政困难加剧。二是税务部门和乡镇职能错位。现行的县乡税收征管体制下，县级政府为确保收入入库，通常采取对乡镇签订责任状、实行“一票否决”的办法，把收入入库任务压给乡镇政府。对税务部门，由于没有行政管理、人事调配和经济调控权，下达的税收任务只是指导任务，没有确保任务完成的制约措施。为了完成任务，不被否决，乡镇干部一年四季收粮催款，组织收入入库几乎成了唯一职责。而税务部门则只充当“开票员”、“协税员”，把税收征管的责任推给了乡镇，相互间职能错位。三是乡镇缺乏培植财源的积极性。现行体制下，县乡财力集中于县，乡镇即使引进项目、加大投入，壮大了财源，也并不能获得相应益处，有的甚至连项目的前期开发费用都难以收回。而且，由于县乡间没有明确划分收入级次和范围，乡镇也难以找准培植财源、增加本级收入的增长点和突破口。四是转移支付急需规范。县乡之间没有科学划分事权，县对乡镇转移支付的范围、额度的确定没有科学依据，改行的转移支付大都是以专项补助形式下发，造成往往是谁的公关力度大，谁走动多，谁的转移支付款额就大，得到的补贴就多。五是乡镇包袱日益严重。尽管财源不足、财力不够，但乡镇也要维持政权运转，确保乡镇机关和乡事业单位干部职工工资发放；要负担农村义务教育、乡村公共卫生、乡村公益设施等事业发展的投入；还要承担过去项目投资失误、农村合作基金会清盘关闭形成的债务，因此乡镇唯有不断举债、四处借贷来维持，债务雪球越滚越大。 在这种体制下，乡镇已不堪重负，乡镇政权岌岌可危，乡镇财政名存实亡。县乡财政运行中这些矛盾和问题不解决，终将演变成全国性县乡财政危机，极可能危及全国发展大局，影响农村社会稳定，延缓全面小康建设进程。  二、“两项改革”的基本内容、效果及影响 安仁县的两项改革主要有以下特征： 1、明确县乡两级的事权与支出范围。据现行县与乡镇的经济的管理权限和承担的社会事务，科学准确地划分各自的支出责任。将乡镇的政权建设、乡镇工作运转、乡办事业发展支出等，由乡镇承担；县级政权建设、全县的重点事业建设、农村义务教育、社会稳定、县级工作机构运转等支出，由县级负担，以体制形式明确，做到支出划分清楚，责任明确，互相之间不推卸责任，转嫁负担。 2、科学划分收范围。在明确事权和支出范围的前提下，按照财政与事权相统一的原则，在县乡划分收入范围，明确级次。将体现县级职能的税收，如县属企业上缴税收，县直部门、单位、中央和省属企业的税收，有利于县级实施宏观调控的收入，政策性税收和如国土方面收入、资源收入等，国有资产经营收益等，划为县级收入。将体现乡镇职能，如乡镇投资的企业，乡属各单位的税收，集体资产收益，适合于乡镇征收的税种等，划归乡镇级收入。将与经济发展密切相关的税种，划归县乡共享税收，如乡镇发展烤烟税收、乡镇企业所得税、县级招商引资项目产生税收等。 3、改革征管模式，理顺征管体制。一是实行联合征管，责任归位。改变“税收主体不到位，乡镇干部全收税”的状况，税务部门重心下移，责任到位。组建财税联合征管办公室，负责征收乡镇级和县乡共享税收，税务部门派驻乡镇的征管员统一纳入乡镇管理，工作上由乡镇领导和考核。乡镇安排若干名乡镇干部在培训和委托后，作为专管员将具备素质的村干部聘为协税员，构建“税务部门—征收分局—乡镇—联合征管办公室—税收征管员、乡镇专管员—村协税员”的税收征管责任链，形成各负其责，各守其位，各干其事的责任体系。二是改革征管模式，提高征管效率。推动征管方式尽快，向申报纳税、集中征收过渡掌握税源底子，建立“以户建卡，以村建帐，以乡镇建档，公开定税，定征分离”的税源控管体系；建立纳税对象主动申报、税务机关核实、纳税对象主动定期纳税的申报纳税制度；建立乡镇建立纳税大厅，建立征收台帐，实行“统一收，分头拨”的制度。三是要实行定征分离，税负公开公平。所有纳税对象的应纳税额、应交税种、税率，都由专人严格按政策和说法统一核定，做到同一规模、同一产业的纳税对象税负基本一臻，并将确定的纳税额在一定范围公示，实现税费公平、公开。同时，为杜绝人情税、关系税，实行定税与征税相分离。 4、建立规范的转移支付制度。以过去一个时期各乡镇财政收入的实际完成数为基础，按新划分的收入级次和收支范围，实行“核定基数，收支挂钩”，即测算出各个乡镇在新一轮体制中可实现收入，按确保运转原则核定其基本支出，科学确定一个基本收支基数，实行收支挂钩；为调动和保护培植财源的积极性，杜绝“鞭打快牛”现象，实行“递增上解（或递减补贴），超收全留，短收拔付”，既在基数确定后，对收入大于支出的乡镇，乡镇要将收支余额上解县级；支出大于收入乡镇，其收支缺口由县级通过转移支付予以弥补。对基数外超收部分，乡镇全额留用，无需上解；对未完成收入基数的，由县级从下拨给乡镇的款项中扣回。分税帛乡镇财政体制和财税征管体制两项改革从2003年起正式开始实施，半年来改革已取得阶段性的明显成效。具体体现为：“三提高”、“三减少”、“三增加”。“三提高”：一是县乡事权明晰度提高。二是县乡培植财源的积极性明显提高。三是税收质量明显提高。今年上半年全县税收收入在财政总收入中的比重比上年同斯提高3.1个百分点。“三减少”：一是乡镇与税务部门扯皮的事明显减少。二是县级领导、乡镇干部用于收税的人数和精力明显减少。三是征收成本明显减少。今年上半年乡镇节约征税成本50余万元。其中关王镇的征税成本比去年同期节约1.2万元，同比减少60%。“三增加”：一是财源建设项目明显增加。仅今年上半年各乡镇在建的产业和基础设施项目就达60个，预计年内可新增税收1000万元。二是税务部门及其干部的工作积极性和责任心明显增加。税务部门及其干部的工作积极性和责任心明显增加。税务部门纷纷调整、减少机关人员，充实一线征税人员；实行重心不移，责任归位。税务干部征税不再依赖乡镇，把征税责任推给乡镇，任务感、责任心大大增强。三是县乡两级可用财力明显增加。今年上半年，与去年同期相比，县级增加1000万元，乡镇增加400万元。 三、“两项改革”的基本制度及重要意义 （一）“两项改革”的符合公共财政及市场经济的发展方向 安仁是实施“两项改革”在全市全省产生了较大影响。郴州市委、市政府对“两项改革”进行了充分肯定，市委李大伦书记作出批示要“大力推广”，市政府也以郴政办函（2003）114号文件推广安仁经验。《湖南日报》、《湖南财政动态》、《郴州日报》等媒体和刊物对安仁县做法进行了宣传和推介。郴州市各县市区和株州、衡阳等地区的县也纷纷到安仁县现场考察，把安仁的做法作为其推行县乡财政体制改革的参考。 安仁县的县乡分税制财政体制和税收征管体制改革，经过广泛调研，充分考虑了当前财政工作面临的新形势新情况，考虑了县乡发展中的新矛盾、新问题，符合国家财政体制改革的方向和市场经济发展的要求。 1、县乡分税分权，突破了过去“基数加增长”的计划经济模式，建立了与时俱进、“水涨船高”的县乡财政增长新机制。旧的县乡财政体制，县对乡镇是按照体制前上年度财政收入完成数为标准确定任务基数，并每年按一定比例递增，在一定时期内保持不变。这种“基数加增长”的方法，属于计划经济时期典型的计划调控手段，不能适应新形势，不利于保持乡镇间平衡发展，难以体现公平。在经济发展过程中，由于交通区位不同、资源优势各异、国家支持有大有小、政策性增收时有发生等等，致使各乡镇财力的增长并不均衡，速度有快有慢。实施“基数加增长”，统一一个比例，乡镇财力增长快的占便宜，增长慢的往往垫税，县级财政也难以实现收入与经济发展速度同步增长，造成财政收入的增长慢于GDP的增长、财政收入占GDP的比例下降等，违背财政与经济同步增长的规律。新一轮体制克服了这个弊端，不定增长比例，而按税种划分收入级次和范围。这样，经济发展快的，对财政贡献越大，发展慢的，财政增长就慢，县乡财政建立在水涨船高、共进共退的平台上。  2、县乡分税分权，符合中央关于财政体制改革的要求。建立公共财政体制是财政改革的基本方向，是今后一个时期我国财政改革的重点。新一轮县乡财政体制从酝酿之日起，就始终坚持构建公共财政框架的方向，坚持财政体制改革的大方向。一是按照一级政府一级事权、财政与事权相统一的要求，科学划分财权与事权，规范县乡政府间的分配关系。县级负责调控县域经济发展，负责全县基础教育投入、社会保障支出等，因此县乡财力可适当集中于县；乡镇作为一级政府，也要维持正常运转，还要加快乡村公益事业发展等，也需要一定财力来保证，县乡之间按照各自事权科学划与及本权，使财权与事权统一。项目建设新增税收，考虑到项目建设单位的积极性和财力分配基本均衡，应实行县乡共享。使县级政府和乡镇政府之间分配规范、权责利明确，有利于县乡加快发展。二是考虑到发展差距、兼顾乡镇间财力保障等问题，建立规范的转移支付制度。旧体制下，乡镇的支出缺口，县级不予解决，没有地方弥补，客观上造成许多乡镇重点支出难以到位。如安仁县有的乡镇因财力困难，拖欠乡镇机关干部职工工资达14月之久。新体制下，县级按政策规定核定乡镇支出标准和范围，对乡镇必要的支出在体制内予以安排，确保其基本运转所需和重点支出到位。统一核定后，对乡镇本级收入和分成收入不足以承担其必要支出时，由县级财政通过转移支付予以弥补，防止因地域、资源、条件、基础不同而出现部分乡镇基本支出保障难以到位的状况，克服了旧体制下贫富不均、苦乐不均的现象。三是推行零基预算和公共财政，优化县乡财政支出结构。县政府在核定县乡两级支出范围时，按照公共财政的要求，将财政从竞争性领域、经营领域中退出，转向公共服务领域，从体制上防止出现因盲目上项目造成投资失误，背上沉重债务包袱的现象。同时，对乡镇的支出在安排时实行零基预算，不考虑过去基数，只根据需要和可能予以安排。 3、县乡分税分权，调动了乡镇培植财源的积极性，避免乡镇“吃大锅饭”现象，符合市场经济的发展方向。市场经济是竞争性经济。发展市场经济，引入竞争机制，是我国经济体制改革的基本方向。财政作为调控经济发展的主要手段之一，必须鼓励、保护和支持竞争。新一轮县乡财政体制，将体现发展的新增税收实行县乡共享而不是全部集中到县，就是考虑要充分调动乡镇培植财源的积极性；建立规范、透明的转移支付制度，杜绝乡镇通过勤走争补贴的现象，促使乡镇集中精力培植财源；实行“超收全留、短收抵拨”就是激励乡镇向市场要收入，实行增收受益，短收自负，使各乡镇眼睛向外谋增收，谋发展，做大财政蛋糕，从而形成互相竞争的格局。 （二）“两项改革”理顺了财政、税务和乡镇的多边关系  安仁县把税收征管体制与县乡分税制财政体制一并出台，一并实施，就是为理顺职能，调动各方面的积极性，形成财政工作合力，提高财政工作效率和财政运行质量。新体制实施后，财政、税务、乡镇三方面职责明确，关系理顺，工作效率大大提高。  1、新体制加强了财政对税务部门的调控力度。税务部门是国家法定的税收征收机关，工作在本地，管理权却在上级。要使税务部门完成县政府下达的任务，依法依纪依政策及时征收上解个库，必须有相应的制约措施。新体制运用经济杠杆，从征收成本管理上想办法，改革过去税务部门在上解税款时直接扣除征收成本的办法，由县财政在年初预算时作专项支出安排，税务部门的征收成本必须通过县财政才能到位。县财政拥有了经济调控权，通过制定奖罚办法，把资金拨付与完成任务情况挂钩，早完成早拨付，未完成按比例扣拨，超收有奖，短收抵拨，使税务部门任务感、压力感增强，工作主动性、积极性增强。 2、新体制理顺了税务部门与乡镇的关系，实现了职能归位。新体制通过组建乡镇财税联合征管办公室，把税务部门的征管员纳入到乡镇一起管理，一同考核，业务上受县局指导，使乡镇掌握了税收征管工作的主动权，由过去全体干部全年收税转变为一手抓培植税源，一手抓协税护税，把工作重点转移到集中精力为农民服务、发展区域经济、努力培植财源上来，乡镇政府的职能由过去的越位到归位。税务部门通过联合征收、综合执法，改变了过去征管力量薄弱、工作难到位的状况，实现征管工作责任由缺位到归位。过去，征管成本居高不下，明的征税成本不高，暗箱操作的成本却非常大，乡镇感觉难以接受。在新体制下，征税成本、乡镇联合征管办公室的工作经费分别由各税务部门在县财政安排的征收经费中解决，不全由乡镇承担，乡镇负担的征收成本大大减少。据统计，实行新体制以来，2003年上半年安仁县21个乡镇节约征税成本60万元，其中关王镇比上年同期节约60%以上。由于税务部门和乡镇关系理顺，双方配合意识增强，工作合力增加，工作成效也明显增加。安仁县的清溪镇，靠近县城，过去税收征管工作一直滞后，税收难以及时征收，每年任务都要通过挖税、垫税才能完成。今年通过组建联合征管办公室，实行联合征管、综合执法后，征管力度骤然加大，一举扭转过去被动局面，上半年在没有垫一分钱税的情况下，提前完成过半任务。 3、新体制增强了税务部门的积极性和主动性，理顺了税务部门与地方政府的关系。税务部门是履行税收征收和管理职能的政府部门。由于管理上属垂直管理，在体制没有理顺前，税务部门对县政府下达的税收任务阳奉阴违，不加理会，对下级分局下达任务仍按上级主管部门核定的任务进行分解和考核。新体制建立后，县政府采取三方面措施，调动了税务部门积极性。第一，征收经费由直接从税款中扣除改为财政安排，其必要的工作经费和征税成本由县政府予以确保；第二，通过实施联合征管、综合执法、构建县乡村立体征管网络和征税、协税、护税工作体系，加强了征管力量，降低了征管成本，提高了征管效率；第三，通过打击偷、逃、抗税分子，为税务部门营造好的工作环境，创造好的工作条件。同时，通过发展经济，做活税源，扩大税基，使税务部门更容易完成任务，工作积极性、主动性大大增强。 （三）“两项改革”为农村税费改革后完善和创新县乡财政体制探索了一条有效途径 县乡财政困难、乡镇运转艰难，已成为全国性、全局性的问题，县乡财政体制已引起各级政府和经济、财政界人士的广泛关注。特别是农村税费改革在全国大范围实施后，县乡财政体制如何随之调整、怎样调整，全国各地目前尚无定论，没有现成经验可以借鉴。湖南省委副书记、代省长周伯华2003年春分节在看望省财政厅工作人员时，给省财政厅专门布置了农村税费改革后如何推进县乡财政体制改革的问题，把县乡财政体制改革作为一项重大课题向全省财政 提出。安仁县实施分税制县乡财政体制和税收征管体制改革，就是进行的一次新探索，经过一段时期以来的实施，取得明显成效。结合安仁县的实际，加速县乡财政体制创新，个人认为，应该在四个方面下功夫： 1、科学界定县乡事权范围。农村税费改革后，以涉农税收为主体的传统农业县，财力锐减。特别是乡镇一级在取消乡统筹和“两工”以后，原来由乡统筹列支的农村义务教育投入，乡村道路建设、乡村公共卫生支出，已没有资金来源，原有的债务也无法偿还，面临投入和债务危机。按照公共财政和兼顾公平的要求，这部分支出应该由省级以上财政通过转移支付或专项补助等方式来解决，以切实保障农村孩子与城市孩子一样有上学的机会和权利。同时，还要进一步界定政府与市场的的事权范围，财政应逐步从竞争性、经营性领域退出，市场能够办的尽量让市场去办，集中资金保障公共服务支出，集中财力保重点。 2、切实减轻农民和基层负担，让利于民。农民增收、农业发展、农村稳定，始终是国家关注的大问题。实现全面小康，重点在农村，差距在农村。农业是弱质产业，比较效益低，农业收入占农民家庭收入的比重越来越低，农民对农业的重视程度越来越低。农民增收难度也越来越大。由于农业生产效益太差，安仁县近几年农民抛荒和双季稻田改种单季稻的比重越来越大，相当一部分农民举家弃田、外出务工，仅2003年，全县双季稻改种单季稻面积就比上年增加4万亩以上。农民辛辛苦苦种一亩田，除去农药、化肥等种田成本和农业税，所剩无几。要实现广大农村的全面小康，中央必须在宏观上作出战略决策，让利于民，减轻农民负担，在农村税费改革的基础上，加大力度减轻农民税负，降低农业税和农业特产税税金、税率，直至取消。乡镇是最基层的一级政权，是全部政权二基础，“基础不牢，地动山摇”，对乡镇财政面临的困难必须高度重视，对其收支缺口，中央和省财政应通过转移支付予以解决，确保乡镇正常运转，加快发展。  3、改革税收征管模式，实施联合征管，节约征税成本。1994年中央设立国税、地税两套征管机构以来，为完成国家税收任务做了大量贡献。但到乡镇一级，机构分设，存在征管效率低、成本大、任务难完成等问题。安仁县实施的联合征管、综合执法，有效地解决了上述问题，为今后县乡税收征管体制改革指出一条可供尝试的道路。实行联合征管，使乡镇和税务部门的征管力量和征管资源实现整合，减少了过去各自为战、重复付出成本的现象；实行综合执法，解决了过去单个部门执法力量单薄，工作难到位的问题；构建征税、协税、护税网络，减少了税收的跑、冒、滴、漏，做到了应收尽收。