国家公园管理模式比较研究 _ 以美国、日本、德国为例

国家公园管理模式比较研究 _ 以美国、日本、德国为例 国家公园管理模式比较研究 _ 以美国、日本、德国为 例 摘 要 自 1872年世界上第一个国家公园??黄石国家公园建立以来,国家公园制 度作为资源保护和开发利用的先进模式已经在世界上许多国家和地区得到有效 推广。美国作为国家公园制度创立的先驱,建立了完备的国家公园体系,保护着 国家大部分重要的自然和文化遗产。日本、德国积极效仿美国,也都建立了较为 完善的国家公园管理体系。国家公园制度在美国、日本、德国资源保护中发挥着 重要作用,三国各自建立了相对成熟、适合本国国情的国家公园管理模式。 在我国,与国际接轨,台湾地区国家公园的建设开始得比较早。内陆地区, 先进的国家公园制度正在资源管理中逐步得到认可、应用和推广。云南省最先启 动国家公园的建设。2005 年,地处“三江并流”遗产区的普达措国家公园的建 成拉开了云南国家公园体系建设的帷幕。2008 年 9 月,素有“红松故乡” 美誉 之称的原始森林区??黑龙江汤旺河被国家环境保护部和国家旅游局选定为中 国首个国家公园试点。汤旺河国家公园由于获得国家级政府部门的审批而被认为 是中国第一个真正意义上的国家公园。中国国家公园建设的画卷正逐步展开。我 国在进行国家公园建设的过程中,尤其是在初期阶段,汲取国际上成功的国家公 园管理经验是非常必需的。本文试图通过对国际上比较有代表性的美国、日本、 德国国家公园管理模式的比较,探析三国国家公园管理模式的特征和产生的原 因,希望能为中国国家公园的建设提供参考。 本文首先介绍了美国、日本、德国国家公园发展历史、发展概况和管理现状。 在此基础上,从管理理念、管理体制、经营模式、参与机制、法律制定、资金来 源六大方面对三国国家公园管理模式作比较,分析三国国家公园管理模式的共同 性和差异性。最后进行三国国家公园管理模式经验归纳,并联系我国实际,对中 国国家公园管理提出坚持可持续发展的管理理念、建立统一的管理机构、制 定专 门的法律、注重公众参与、创新资金筹措机制、实行分区管理、实施特许经 营制 度七项建议。 研究表明,中国在构建国家公园特色管理模式过程中,要始终坚持可持续发 展思想、坚持国家公园公共产品的特性、坚持利益相关者的权益维护、坚持 进行 I 清晰的产权界定。 关键词:国家公园,管理模式,比较研究II ABSTRACT Since the first national park of the world ?Yellow Stone National Park was set up in America, national park system has got effectively and widely developed in many countries or areas in the world. As the creator of national park, America has established comprehensive national park system which protects most of important natural and cultural heritages. Japan and Germany learns from America and have set up respective natural park management system, too. National park system plays an important role in heritage protection of the three countries and they all have established mature national park management models following their own national situationIn our country, Taiwan Province first established national park in accordance with international model. In our continent area, the application of national park system in resource protection has begun. Yunnan Province first launched national park system construction. In 2005, Potala National Park was finished. It is located in Three Parallel Rivers of Protected Areas. The first real national park is Tangwanghe National Park. In September of 2008, Tangwanghe in Heilongjiang Province was chose as the first experimental unit of national park by Environment Protection Department and National Tourism Bureau. Tangwanghe is a primitive forest area with the reputation of “Korean Pine Hometown”. It is considered as the first national-class park because of getting building approval from national departments. In the process of building national park, especially in primary stage, it is very necessary to gain rich management experience from foreign countries. The article chooses typical national park management models in the world about America, Japan and Germany and attempts to provide reference for our country through analyzing the characteristics of national park management models of the three countries and forming reasons of them The article first introduces national park history, development situation and management condition of American, Japan and Germany. On this basis, it makes national park management model comparison among the three countries from six III aspects which are management principle, management structure, operation way, participation mechanism, legislation and money collection. In the process, the article exhibits the similarities and differences among management models of the three countries. In the end, it makes experience summary of management models of the three countries and gives seven suggestions to Chinese national park construction according to Chinese situation. They are sticking to sustainable development principle, building unified management organization, devising special laws, emphasizing public participation, innovating money collection mechanism, enforcing separate management and applying franchise operation systemThe research indicates that it is necessary to sticking to sustainable development principle, keeping public product personality, unifying stake-holders and defining clear property right in the process of Chinese national park construction KEY WORD: National Park, Management Model, Comparison ResearchIV 目 录 摘 要I ABSTRACT..III 1 绪论1 1.1 选 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 背景与研究意义1 1.2 国内外研究现状..2 1.2.1 美国国家公园管理研究现状.2 1.2.2 日本国家公园管理研究现状.3 1.2.3 德国国家公园管理研究现状.3 1.2.4 美日德三国国家公园管理比较研究现状..4 1.2.5 研究总结4 1.3 研究内容和框架..4 1.4 研究理论基础5 1.4.1 可持续发展理论5 1.4.2 公共产品理论.5 1.4.3 产权理论6 1.4.4 利益相关者理论6 2 美日德国家公园概况..7 2.1 美国国家公园概况.7 2.1.1 美国国家公园起源..7 2.1.2 美国国家公园体系..8 2.2 日本国家公园概况.9 2.2.1 日本国家公园的建立.9 2.2.2 日本自然公园体系10 2.3 德国国家公园概况..11 2.3.1 德国保护区的建设11 2.3.2 德国国家公园的设立..11 2.3.3 德国国家公园功能12 3 美日德国家公园管理现状.12 3.1 美国国家公园管理现状12 3.1.1 保护资源和价值的完整性原则.12 3.1.2 中央集权型的管理体制.13 3.1.3 法律系统.14 3.1.4 规划决策系统..15 3.1.5 人事管理.15 3.1.6 资金管理.16 3.1.7 资源管理.16 3.1.8 服务管理.17 3.2 日本国家公园管理现状18 3.2.1 综合管理体制..18 3.2.2 法律系统.19 3.2.3 公园 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 .19 3.2.4 分区管理.20 V 3.2.5 资金管理.20 3.2.6 服务管理.21 3.3 德国国家公园管理现状22 3.3.1 地方自治型管理体制..22 3.3.2 法律系统.22 3.3.3 分区管理.23 3.3.4 资金管理.23 3.3.5 服务管理.23 3.3.6 森林资源管理..24 4 美日德国家公园管理模式比较..24 4.1 管理理念24 4.2 管理体制26 4.3 法律体系26 4.4 资金来源27 4.5 参与机制28 4.6 经营模式29 5 美日德国家公园管理模式对我国的启示.30 5.1 美日德三国国家公园管理模式的经验归纳.30 5.1.1 坚持可持续发展的思想.30 5.1.2 坚持国家公园的社会福利性..31 5.1.3 坚持清晰的产权界定..32 5.1.4 坚持相关利益者的权益维护..32 5.2 中国国家公园管理的国际经验借鉴.33 5.2.1 坚持可持续发展的管理理念..33 5.2.2 建立统一的管理机构..33 5.2.3 制定专门的法律.34 5.2.4 注重公众参与..34 5.2.5 创新资金筹措机制35 5.2.6 实行分区管理..35 5.2.7 实施特许经营制度36 6 结论.36 6.1 全文总结36 6.2 研究局限37 参考文献..39 后 记..43 VI 1 绪论 1.1 选题背景与研究意义 国家公园是一国为合理地保护和利用重要的生态自然资源和历史文化遗产 而设立的具有较大面积的陆地或海洋保护区域。与严格的自然保护区相比, 国家 公园除了资源保护之外,还有娱乐、富民等多种功能。世界上第一个国家公 园是 建立于 1872年的美国黄石国家公园。 国家公园制度已在世界上得到广泛使用,是被实践证明了的一种能够在资源 保护和利用方面实现双赢的先进 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。自美国创立国家公园之后,一场国家 运动就开始了。在大洋洲,澳大利亚于 1879年建立了世界上第二个国家公园?? 皇家国家公园(1954 年以后改称);在北美洲,加拿大在 1885 年成立了班夫国 家公园;在中美洲,墨西哥在 1989年建立了首个国家公园;在欧洲,1909 年, 瑞典诞生了欧洲第一个国家公园;在非洲,南非在 1926 年也拥有了第一个国家 公园;在亚洲,日本的第一批国家公园于 1934 年产生。第二次世界大战以后, 伴随着全球旅游业的蓬勃发展,国家公园运动波及到世界的每个角落。根据 IUCN 的统计,截止 2009年,全世界有 158个国家都建立了国家公园,其总数达到 3417 2 个,总面积约 420 万 km 。在此过程中,国家公园制度在实践中不断得到优化 和完善,各个国家都建立了统一的专门机构来管理国家公园,形成了各具特色的 管理模式。国家公园已经成为一种使自然与文化资源实现可持续发展的最优 化的 管理制度和各国普遍适用的规律。 在我国,与国际接轨,台湾省最早开始国家公园的建设。1984 年,台湾建 立了自己的首个国家公园??垦丁国家公园。至今,台湾已经拥有了六座国家公 园。和台湾地区相比,我国大陆国家公园的建设开始得很晚。大陆真正按照国际 规范模式来建设和管理国家公园始于云南普达措国家公园的诞生。普达措国家公 园于 2005 年 11 月建成,2006 年开始营业。它是由地处“三江并流”遗产区的 2 属都湖、尼汝片区和碧塔海地区组成,总面积为 1993 km 。普达措国家公园是 云南省国家公园体系构想实施的开端。2008 年 4 月,云南省公布了包括普达措 国家公园在内的首批 8个试点国家公园。另到十二五期间,计划建设第二批国家 公园,初步形成全省的国家公园体系。国家公园建设的热潮在云南省可说是势不 2 可挡。除云南省之外,2005 年,位处秦岭北麓、面积近 3 万 km 的太白山旅 游 1 区也提出了建设中国中央国家公园核心旅游区的概念。2006 年 3 月,新疆《喀 纳斯旅游总体规划》通过专家评审。规划提出,按照世界顶级的生态旅游度假地 的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,未来 15 年间,将喀纳斯打造成一个中国西部国家公园。其规划面积会 2 2 由现在的 2000 km 扩大到 10030 km ,超过美国黄石公园的面积。2008年 9月, 素有“红松故乡”美誉之称的原始森林区??黑龙江汤旺河被国家环境保护部和 国家旅游局选定为中国首个国家公园试点。汤旺河国家公园由于获得国家级政府 部门的审批而被认为是中国第一个真正意义上的国家公园。汤旺河国家公园规划 2 面积有 2153.51 km ,几乎覆盖了整个汤旺河区。 此外,我国涉及到“国家公园” ? 概念的地区还有庐山、吉林省的拉法山以及拟建中的四川龙门山国家公园等 等 。 由上可知,先进的国家公园制度正在我国资源管理中逐步得到认可、应用和 推广。我国在推行国家公园建设的过程中,尤其是在初期阶段,汲取国际上成功 的国家公园管理经验是非常必需的。国际上开展国家公园建设的历史时间长,实 践经验十分丰富,国际管理模式相对成熟,对我国国家公园建设来说是一个很好 的参照。以国家公园建设开展最早的台湾省为例,台湾二十年来,从宝岛自身地 理和资源环境实际情况出发,正是借鉴了美国、日本等先进国家的管理经验和知 识技术,国家公园管理方面取得了很多为世界所瞩目的成绩。本文选取国际上在 国家公园管理方面具有典型代表性的美国、日本、德国三国的国家公园管理作为 研究对象,试图通过对三国国家公园管理模式共性和差异性的探讨,能对中国国 家公园的建设有所启示。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 美国国家公园管理研究现状 美国是国家公园的创始地,是世界上第一个建立国家公园管理模式的国家, 因此关于美国国家公园管理的研究最为全面和深入,相关的综合性的、系统的专 门性著作也比较多。国外研究内容主要在以下几个方面:国家公园资源保护与开 发 Bennett G.H., 1983; Mantell Miehael A., 1991、国家公园法律研究 DasmmanR.F.,1984、美国国家公园体系资源管理(Mantell Micheal A.,1990)、 国家公园管理研究Rettie Dwight F.,1995;Sellars Riehard W.,1997 、国家公园 规划系统Newton Norman T.,1997、美国国家公园资源标准和评审程序? 林洪岱. 国家公园制度在我国的战略可行性[EB/OL]. [2009-2-11]. ////0>. Common.Web/DocViewSummary.aspx?docId1886345&leafId3060 2 Mackintosh Harry,2000;Rettie Dwight F.,2000等等。 作为世界国家公园建设的先驱,美国国家公园的管理成为各国研究和学习的 对象。国内对于美国国家公园的研究大多以管理经验借鉴为视角,研究内容几乎 涉及到国家公园管理的各个层面。杨锐(2001)以探索国内自然文化遗产保护之 路为出发点对美国国家公园管理的经验和教训进行了综合性论述,论述涉及到管 理体制、立法、规划、经营等各个方面。李如生(2001)、李铁英(2003)和杨 锐(2003)对美国国家公园的法律系统进行了研究。费宝仓(2003)从组织管理、 法治和资金来源角度,将美国国家公园的管理体制和中国国家重点风景名胜区进 行了比较,对我国风景名胜资源管理体制的创新提出了建议。郑敏(2008)论述 了美国国家公园管理局对国家公园发展过程中所出现的危机的处理及其经验启 示。周永振(2009)对美国国家公园的公益性建设进行了论述,并结合实际,从 门票价格、国家公园体系建设、财政支持、商业限制四个方面提出了中国国家公 园进行公益性建设可采取的具体措施。 1.2.2 日本国家公园管理研究现状 马乃喜(1995)通过将中国自然保护区和日本国家公园作对比研究,介绍了 日本国家公园管理体制、管理职能、法治建设和资金投入等。袁晖(2002)、杨 鲜华(2003)和苏雁(2009)对日本国家公园的管理进行了综合性介绍,包括法 律体系、管理理念、管理计划、管理规划、管理体制、经营模式、社区参与、资 金筹措等。杨素娟(2002)从自然保护区的视野,介绍了日本国家公园的各项 管 理制度,包括自然保护管理计划、许可制和申请制、私有土地征购和税收优惠制、 损失补偿制和多种管理费用负担原则。章俊华、白林(2002)和程健(2008)介 绍了日本自然公园的分区管理模式和多种土地所有制。梁文婷(2006)、刘艳 (2006)、赵静2007)和单丽娜(2008)对日本国家公园资源法治现状进行了具 体介绍。乌恩(2007)谈到了日本在国家公园管理中所坚持的“旅游是教育”的 价值观。 1.2.3 德国国家公园管理研究现状 李周、包晓斌(1997)提到德国国家公园在管理中通过开展教育旅游等其它 形式的旅游,将国家公园的保护和开发利用结合起来,获得了较好的社会效益和 3 经济效益。张晓(1999)提到了德国国家公园的建立目的和国家公园管理处的职 责。田贵全(1999)、范媛吉(2006)通过论述德国自然保护区的分类情况及建 设目的、原则、现状及特征,从侧面提供了国家公园的管理背景。李铁英(2003)、 曾毓隽(2005)对德国国家公园资源法治现状进行了研究。谢屹、李小勇等(2008) 以案例的形式论述了德国国家公园管理的机构设置、生态保护、资金来源等方面。 1.2.4 美日德三国国家公园管理比较研究现状 张玉钧(2005)和廖柏明(2006)提到了日本国家公园管理中的“地域制” 管理制度的做法,将其与美国的“建造物制”管理制度的做法进行了比较。陈琳 (2007)、沈志国(2007)和涂华国(2009)论述了美日德三国所代表的三种不 同的国家公园管理体制,分别为中央集权型(美国)、综合管理型(日本)和地 方自治性(德国)。杨静(2008)在综合论述的基础上,对美日两国国家公园管 理在经营管理理念、治理目的、资金来源、法律体系、国家公园管理、国家公园 经营和社区参与等方面进行了比较。郭少优(2009)从公产管理的角度,提出了 美日德三国进行国家公园管理的三大共性:坚持国家公园的公产属性、制定健全 的管理法律法规和保持管理机构的利益中立性。 1.2.5 研究总结 综上可知,有关美日德国家公园管理模式个案研究的文献很多,涉及比较研 究的文献较少,专门的比较研究文献几乎没有。现有的比较研究大多仅集中于管 理机构设置的差异性上,其它方面只是零星提及,全面性、系统性研究不足。本 文试图通过对三国国家公园管理模式作专门的、深入的比较研究,揭示三国是如 何根据本国的国情建立起比较完善的国家公园管理模式的,以期为中国国家公园 的发展提供诸多启示。 1.3 研究内容和框架 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 从绪论开始论述选题背景、研究意义、研究内容和框架、国内外研究现 状和相关理论基础。第二章介绍美日德三国国家公园发展概况。第三章具体分析 美日德三国国家公园管理现状。第四章从管理体制、管理理念、法律体系、经营 模式、资金来源、参与机制六个方面对美日德三国国家公园管理模式作比较,总 4 结分析三国国家公园管理模式的相同之处和不同之处及其产生差异的原因。第五 章对美日德三国国家公园管理模式进行了经验归纳,并且联系中国国家公园建设 的实际,对国家公园管理提出坚持可持续发展的管理理念、建立统一的管理机构、 制定专门的法律、注重公众参与、创新资金筹措机制、实行分区管理、实施特许 经营制度七项建议。 1.4 研究理论基础 1.4.1 可持续发展理论 可持续发展思想是人类社会发展到一定阶段的产物,对其的最普遍的定义 为:“可持续发展是指既满足当代人的需要,又不损害后代人满足需要的能力的 ? 发展” 。从基本内涵来讲,它一方面强调协调发展。认为人类社会在发展过程 中要兼顾对生态环境的保护,经济和社会的发展不得以牺牲环境为代价,以达到 经济、社会、生态的协调发展。同时主张在发展中要注重经济增长的效率、生态 的和谐度和社会的公平性,以实现人的全面发展为终极目的;另一方面强调公平 发展。具有三方面的含义:一是指代际公平性。要实现当代人和后代人对有限的 自然资源的公平共享。当代人不能损害后代人对于自然资源与环境的需求;二是 指代内公平。可持续发展要能使当代人的基本需求得到满足,为他们过上较好的 生活提供必要条件。三是指人与自然界的公平性。 可持续发展所倡导的经济、社会和生态的协调发展、共同进步在国家公园的 保护和利用上有着集中的体现。国家公园设立的初衷是保护好多样、珍贵且脆弱 的生态环境和独特的自然、历史文化资源,实现资源的高端利用,使其能够为世 世代代所享用。在对国家公园进行管理的过程中,一定要把此初衷体现在行为措 施的方方面面。不仅要保持公园的自然状态,防止因过度商业化所带来的经济利 益的过分膨胀而导致社会利益和生态利益的丧失,还要因地制宜,进行适度开发, 发挥国家公园的多样化功能,真正为国民带来福利。 1.4.2 公共产品理论 按照公共经济学理论,公共产品是和私人产品相对的一种社会产品。它为公? 可持续发展理论[EB/OL]. ////. 8F%91% E5% B1%955 众所必使用,且社会中每个成员对其的使用不会减少其它人对该产品的消费。公 共产品具有非排它性和非竞争性两个特点。非排他性是针对产品的所有权而言, 是指一个人在消费公共产品时,无法排除他人同时也使用该产品。非竞争性, 又 被称为公共产品消费时的合作性。它是指新增他人参与公共产品消费的边际成本 为零。公共产品一般是由公共组织生产,但并不一定非由政府提供,个人也可以。 国家公园资源的特殊性决定了其公共产品的性质。政府或相关管理部门在对 国家公园进行管理的过程中,一方面要保证国民能够最大限度的自由进入国家公 园区域来享用祖先带来的宝贵财富;另一方面必须防止“公地悲剧”现象的发生, 确保国家公园给国民带来社会福利的同时,能够得到永续的保护和持久的利用。 1.4.3 产权理论 在现代社会中,进行清楚的产权界定对于保护资产,包括保护自然资源具有 ? 很重要的意义 。关于产权的定义很多,一个得到普遍认同的定义为:产权指的 是由物的存在和使用所引起的被相关主体互相认可的行为关系。产权从形式上主 要分为公有产权和私有产权,从内容上主要包括:财产的所有权、占有权、使用 权和收益权。科斯产权理论认为:制度设立是所有经济活动的前提,而制度实 际 上规定的是人们之间行使行为的权力。因此,经济分析的第一任务是进行产权界 定,明确当事人的行为约束,以实现资源的有效配置。在对国家公园进行管理的过程中,产权制度的合理安排和实施对于国家公园 目标和功能的实现十分关键。国家公园资源的公共产品性质决定了它的产权属于 公有产权。不同国家,国情不同,国家公园产权的具体安排也不同。土地产权是 产权中最基础的部分,它影响着其它产权的归属。国家公园内土地的所有权很大 程度上控制着资源的所有权、占有权、使用权和收益权。 1.4.4 利益相关者理论 利益相关者理论是公司管理中的一项重要理论。从广义上来说,利益相关者 可分为三层,第一层为交易伙伴,包括企业的股东、债权人、员工、消费者、供 应商等;第二层为压力集团,包括政府部门、当地居民、当地社区、媒体、环保 组织等;第三层为受到企业经营活动直接或间接影响的客体,包括自然环境、人? 马梅. 公共产品悖论??国家公园旅游产品生产分析[J]. 旅游学刊,2003,18(4):466 类后代等。弗里曼认为“利益相关者”指的是影响组织目标实现或受之影响的任 何团体或个人。他认为利益相关者在企业战略制定和执行过程中起着很重要的作 用,各利益相关者需要积极参与到战略决策的制定和实施中去。 国家公园作为一国重要的自然和文化遗产,由于历史、地理、经济和社会等 各方面因素的影响,在管理过程中也涉及到多重利益主体。其中包括政府、学术 团体、非政府机构、社区居民、旅游者以及其它社会公众等等。这些利益主体在 国家公园管理过程中担任着不同的利益角色,在管理过程中需要充分认识到各利 益主体的利益诉求,恰当处理好各利益主体之间的关系,并根据实际情况,确保 各利益主体适当参与到国家公园管理事务中来,最终确保国家公园管理的稳定、 持续的发展。 2 美日德国家公园概况 2.1 美国国家公园概况 2.1.1 美国国家公园起源 国家公园思想的出现始于美国人对荒野的保护。荒野是较少或没有受到人为 影响的自然本色。它具有原生性、和谐性、趣味性、开放性、多样性等特征。 荒 野是美国国度的原始自然状态,当美国的先祖在 1620 年乘坐“五月花”号帆船 跨越大西洋在普利茅斯登陆时,整个北美洲大陆全处于荒野的状态。荒野承载着 美国社会发展的历史,可以说美国的历史就是一部拓荒史。在美国历史上具有里 程碑意义的西进运动是美国国内的一次大规模移民拓荒运动,对美国的经济、政 治及美国民族精神的形成都产生了重大而深远的影响。西进运动培养了美国的民 主意识,锻炼了美国人自由、竞争、乐观、冒险的性格,强化了美国的个人主义。 荒野精神在美国本土文化成立之初就以一种民族情感的方式深深扎入美国文化 内部,成为美国文化的重要精神象征。 西进运动促进了美国的工业化和城市化,但同时伴随着荒野原始自然状态遭 到破坏,西进运动对自然环境产生了诸多不利的影响。另一方面,现代文明在给 人们的生活带来物质上的富足的同时,也带来了战争、贫富加剧、精神忧虑等新 问题。回归荒野成了人们摆脱现实生活的纷扰、实现心灵宁静的强烈愿望。 保护 7 荒野这一精神文化的孕育地渐渐成为了人们所关注的问题。1832 年,美国画家 乔治?卡特林提出建设国家公园的建议。他希望政府通过制定一些保护性政策建 立一个国家公园,以保证公园中的所有资源都处于原始、自然的状态。1872 年 4 月 1日,美国国会以法案的形式批准在蒙大那和维奥明的地域里建立黄石国家公 ? 园 。于是,世界上第一个国家公园诞生了。 2.1.2 美国国家公园体系 现在美国共有 58 个国家公园,大部分位于西部地区。处于美国国家公园管 理局管理保护之中的不止国家公园,还包括其他许多类别,如纪念地、历史公园、 战场、保留地、风景区、娱乐区、河流、道路等等,它们和国家公园一起构成了 美国的国家公园体系。目前,国家公园体系中的成员数量达到了 388个,包括国 家公园、国家保护区、国家湖泊、国家历史公园等 20 个小类,总土地面积有三 2 十二万多 km 。本文后面只提“国家公园”,用来泛指国家公园局管理下的大多 数单位。 2.1.2.1 国家公园标准 美国共有六种类型的自然保护区,分别是美国国家公园系统、鱼类和野生动 物保护区禁猎区系统 、森林和草地保护区、自然资源和土地、保护区系统、游 ? 憩和户外娱乐保护区系统、军事设施保护区系统 。国家公园系统在这六大自然 保护区中规模最大,保护级别最高、最严格。入选国家公园系统具有以下特定标 准: (1) 待选资源在杰出性、遗产性、教育性、娱乐性和完整性方面具有全国 性意义。 (2) 具备成为国家公园系统一员的适宜性。是否具备适宜性一般需要考虑 两点:一是其它机构组织有没有对该资源进行类似的保护;二是该资源是否能够 和国家公园内的其他资源一起形成资源组合优势。 (3) 具备成为国家公园系统一员的可行性。评估可行性时需要综合考虑到 各种因素,包括规模、布局、土地所有形式、成本、资金、公众利用的可能 性、 对规划区域环境的影响、对周边环境的影响等等。 (4) 国家公园管理局与其他机构或私人企业相比,其对此资源能够进行最 ? 陈鑫峰. 美国国家公园体系及其资源标准和评审程序[J]. 世界林业研究,2002, 15(5):49? 宋朝框. 自然保护区工作手册[M]. 北京:中国林业出版社,1998:48 好的保护。 制定上述标准是要保证国家公园系统只能包括国家中杰出的自然和文化资 ? 源,同时也为了表明成为国家公园系统一员不是保护资源的唯一选择 。 2.1.2.2 国家公园功能 在美国,国家公园不单单意味着其所保护的资源,它代表着“美国的灵魂”。 国家公园是美国人民宝贵的历史财富,对于美国人民具有重要的文化和社会意 义,主要表现在以下四个方面: 第一,国家公园保存着多个典型的、完整的生态系统,为国民生存提供了 自然资源和良好的生存环境。它拥有众多独特而稀有的物种,是“物种的基因库”, 这使其成为进行科研探索的基地和环境教育的重要课堂。 第二,国家公园是国民进行游览和休憩的重要场所。国家公园是国民的巨大 ? 的度假地 ,它让国民摆脱日常生活的状态,逃离尘世的浮躁喧扰,感受大自然 的深刻与永恒。原始的大自然风景给人以心灵的复苏,让人重新领悟到生活的真 谛,给人的精神注入新鲜活力。 第三,国家公园体现着美国重要的价值观与理想。在国家公园系统中受到保 护的苍山旷野、纪念地、历史遗址等都向人们展示,追求自由、独立是美国文化 的情结所在。同时,国家公园系统作为“美国史册”展示出来,成为美国历史的 “见证人”,体现着美国人希望后代所了解的历史经历。 2.2 日本国家公园概况 2.2.1 日本国家公园的建立 日本人民自古就有野外游娱的传统习俗,自然山林多为大众化的游览佳所。 明治六年(1873),日本正式建立了公园制度,近代公园建设开始。此后建立的 一批公园如天之桥立公园、?公园、严岛公园、大沼公园、松岛公园等都具备了 作为自然公园所应具备的天然条件。 明治末,伴随着美国国家公园思想的传入,日本人对于自然风景的重视逐步 提高,国家公园建设开始兴起。明治 44年(1911)在第 27届帝国会议上,野木 恭八郎等人提出了“关于设定国设大公园建议案”,倡导将富士山一带建设 为国 家公园。议会通过了这项建议案,并提出了对全国自然风景的调查。进入大正时? 李如生. 美国国家公园管理体制[M]. 北京:中国建筑工业出版社,2005:2? Roderic Nash. The value of wildness[ J ]. Environmental Review, 19973: 169 代,对于自然风景的调查活动更加频繁,国立公园的设立变得越来越广泛。到了 昭和年代,国立公园建设的步伐加快。昭和二年(1927年),国立公园协会以民 间团体的形式成立,这是日本第一个有关自然公园建设的专门机构。昭和 5 年 (1930),内务省成立“国立公园调查会”来审议与国立公园有关的制度和政策。 次年,通过了《国立公园法》。在各方面条件基本具备的情况下,昭和 9年(1936), 首批国立公园产生。它们分别是户内海、雾岛和云仙。同年 12 月又确定了日光 等五处国立公园。昭和 11 年(1936),又指定了十和田等四处。这 12 处国立公 园设立之后,有关自然公园的行政管理工作正式开始。 第二次世界大战结束之后,昭和 23年(1948),厚生省成立国立公园部。昭 和 24年(1949),将《国立公园法》进行了重新修订,把其中原规定的“准国立 ? 公园地区”改为“国定公园”,并规定了自然公园指定和管理程序 。昭和 26 年 (1951),在准国立公园地区设立了首批三处国定公园,它们是耶马日田英彦山、 琵琶湖和佐弥彦,国定公园诞生了。此后,为了满足不断增长的游憩需求,在继 续设立国立公园和国定公园的同时,昭和 32 年1957,以《国立公园法》为基 础所制定的《自然公园法》中增加了都道府县立自然公园。至此,一套完整的自 然公园体系最终确立。 2.2.2 日本自然公园体系 2.2.2.1 自然公园分类 日本的公园分为三类:城市公园、自然公园和其它公园。自然公园代表着全 国范围内规模最大的原始自然风景,主要是森林和湖泊风景区。它分为三类,分 别是国立公园、国定公园和都道府县立公园。这三类公园的区别在于每个公园所 涵盖的自然地域的等级不同。这种等级通过自然风景的知名度、代表性和自 然原 始性的重要程度来评判。国立公园自然景观非常优美,代表着日本最优秀的自然 风景典型地域。它由国家指定,早在自然公园发展的最初阶段,有关国立公园申 报和审议工作已经完成。国定公园的自然风景比国立公园稍差一点,也由国家指 定。都道府县立公园代表着都道府县的自然风景区,自然风景进一步次于国 定公园,由都道府县指定。 这三类公园构成了日本的自然公园体系。截止到 2007 年底,日本共有国立公园 29个,国定公园 56 个,都道府县立公园 309个。自然 2 公园总面积达到 5万多 km ,约占国土总面积的 14%。 ? 雍振华. 日本的自然公园[J]. 苏州城建环保学院学报,1994,7(2) :7810 2.2.2.2 自然公园功能 日本自然公园的功能主要体现在四个方面: 一是保护优美的自然风景。自然美学价值是自然公园选取时重要的评判标 准。岛国的特殊地理条件赋予日本以优美的自然环境。日本自然公园集中着全国 最美丽、最有特色的自然风景,是自然风景的精华所在。 二是保护生态系统的完整性。日本自然公园内有着珍贵的生态系统,保留着 珍稀的动植物物种,是大自然的基因库。 三是为国民提供休憩、享用自然和教育的机会。日本人喜好野外游憩,自然 公园成为日本人亲近自然、保健修养的场所。同时日本人非常重视环保教育,自 然公园成为提高国民环境保护意识的重要教育基地。 四是发展生态旅游事业,带动经济的发展。旅游业是日本经济发展的重要产 业,历史上日本一度实行“观光立国”的经济发展策略。自然公园作为发展生态 旅游的重要载体,对国家经济的发展起到了一定的带动作用。 2.3 德国国家公园概况 2.3.1 德国保护区的建设 德国对自然保护的区域划分得很细致,已经建立的保护区主要有八类,分别 是自然保护区、国家公园、原始森林保护区、自然公园、景观保护区、生物圈保 护区、鸟类保护区和湿地保护区。每一种保护区都有各自不同的性质和设立目的。 其中自然保护区和国家公园作为两种严格意义上的保护区,是德国进行自然保护 2 的主要场所。二者相比,自然保护区面积较小,一般为 1km ,但是数量众多, 2 全国有超过 5000个;国家公园面积较大,一般为 50km ,数量较少,全国为 14 ? 个 。 2.3.2 德国国家公园的设立 德国国家公园成立时间较晚。在欧洲,继瑞典在 1904 年设立第一个国家公 园之后,在将近 70年之后德国才于 1970年设立了第一个国家公园?巴伐利亚森 林国家公园。德国在建立国家公园方面落后的原因可能是与文化遗产保护相比,? 谢屹,李小勇,温亚利. 德国国家公园建立和管理工作探析??以黑森州科勒瓦爱德森国家公园为例[J]世界林业研究,21(1) :7311 其对自然遗产的保护重视不足,经验也欠缺。经过很长一段时间,德国人才慢慢 了解到自然遗产保护的同等重要性,认识到自然遗产的价值同样需要得到珍视。 根据《联邦自然保留区法案》,在法律上国家公园区域的指定是基于以下的 规定: 一是区域的资源具有特殊性; 二是区域的大部分符合自然保护区的相关规范; 三是区域受人类影响较少,适合被划为自然保护区。 现在,德国境内共有 14 个国家公园,大部分位于共和国北部地区。国家公 2 园总面积达到 7000多 km ,超过德国总面积的 2%。这些国家公园代表着德国主 要的景观,其中文化地景占据大部分,只有少数的自然区域。国家公园在面积上 具有相当大的差异。最大的国家公园??石勒苏益格-荷尔斯泰因州北海浅滩国 2 家公园面积为 4415km 。而最小的国家公园??雅斯明特国家公园面积只有 2 30.03 km 大小。 2.3.3 德国国家公园功能 根据法律规定,德国国家公园具有多样化的功能,其不像自然保护区、自然 公园和野生动物公园等单纯地具有环境保护的作用。国家公园的功能主要为:一 是维持自然的生态演替过程,最大程度地保护物种的多样性;二是保护区域独特 的特征和优美的风景;三是在不影响环境保护的前提下,为国民提供在区域内进 行科学研究、科普教育、游览和休养的机会。德国人非常重视环境教育,而国家 公园成为进行环境教育的天然场所。 3 美日德国家公园管理现状 3.1 美国国家公园管理现状 3.1.1 保护资源和价值的完整性原则 现处于国家公园系统中的地区以及以后即将进入的地区,代表着美国完整 的自然和文化遗产。保护国家遗产的完整性,使其能够为美国子民世世代代永远 享用是国家公园存在的宗旨。对国家公园进行管理的根本原则就是保护资源和价 值的完整性,对此的理解有以下两点: 12 第一,资源和价值的完整性是进行国家公园保护的最高准则,神圣不可侵 犯。这一准则分别是从资源数量和质量两方面来诠释国家公园完整性保护标准。 不但要尽量保持资源数量的完整性,而且要保持资源的高质量性,即资源的价值 不能受到损害。 第二,要避免“不完整性”和“价值受损”情况的发生。国家公园管理人员 要对可能导致公园资源和价值受损的行动做到提前预知,并对该行为的发生可能 给公园带来的危害性进行事先评估。同时立即采取相关措施,通过阻止、限制该 行为的发生或者调整行为发生的条件和方式,避免或最大限度地降低人类活 动对 公园资源和价值所产生的任何不良影响。 3.1.2 中央集权型的管理体制 美国国家公园的管理体制为中央集权式的。成立于 1916 年的国家公园管理 局是对国家公园进行直接管理的核心机构。它的总部设在首都华盛顿。国家公园 管理局向上隶属于美国内政部。内政部是联邦政府二十个行政部之一,负责四大 事务,之下共设七大管理机构。国家公园处于由国家公园管理局和美国渔业和野 生生物管理局管理的渔业、野生生物和公园事务之中。内政部依照自身的法律权 限和职责,在国家公园日常管理或重大问题决策时指导国家公园管理局的工作, 给其提供以资金申请和政策的支持。具体来讲,国家公园实行三级管理,即国家 公园管理局、国家公园管理地区分局、国家公园管理处。共有七大地区分局,每 个地区分局统管该区域内的各大国家公园管理处,与地方政府无关。公园一级机 ? 构图如下所示 : ? 李如生. 美国国家公园管理体制[M]. 北京:中国建筑工业出版 社,2005:18413 表 1 美国国家公园一级机构图 园长 助理园长 行政管理办公室维修处 讲解处 资源管理 特许经营 公共事务 执法处 处长 处长 处处长 处处长 汽车维修人 自然/文 执法人员 讲解员 员、电工、管 化资源专 以及搜寻 件工、木工、 家 和救援人 地面维修 员 人员 3.1.3 法律系统 健全的法律系统一方面赋予国家公园保护以权威性,另一方面使得对于国 家公园的利用极具约束性,给国家公园管理以宏观的法律指导,保证管理的方方 面面都依法进行。主要表现为立法全面、立法级别高。在立法数量方面,不仅有 专门的法律,比如最重要的《国家公园基本法》,而且还有大量的规章和行政命 令,比如《国家公园局长令》。在立法内容方面,不仅有针对国家公园体系的整 体立法,比如《原野法》、《原生自然与风景游路法》、《国家风景与历史游路法》 等等,还有各个国家公园的独立的授权立法,比如最出名的、也是引用最多的《黄 石公园法》。在立法主体方