引黄灌区推广用水者协会管理模式初探

引黄灌区推广用水者协会管理模式初探 1 引黄灌区推广用水者协会管理模式初探 姚庆锋 马德海 刘 燕 等 引黄灌区推广用水者协会管理模式初探 11211姚庆锋～马德海～刘 燕～刘香坤～刘丽丽 (1山东省滨州市簸箕李引黄灌溉管理局 山东 滨州 251700; 2山东省滨州市韩墩引黄灌溉管理局 山东 滨州 256600) 摘 要 用水户参与灌溉管理的主要内容是把政府包揽的管理职责部分或全部移交给用水户～按照“民办、民管、民受益”的原则～由用水户组成具有法人地位的组织进行民主管理～减少政府的行政干预。用水户参与灌溉管理的模式顺应了世界灌溉管理发展趋势～通过各种类型农民用水户协会的试点探索不同的管理模式～最终建立有中国特色的用水户参与灌溉管理体制。 关键词:引黄灌区灌溉管理,用水者协会,管理模式 中图分类号:TV213.4 文献标识码:B 2 1 用水户参与灌溉管理 “用水户参与灌溉管理”是20世纪80年代中期国际上灌溉管理体制和经营机制出现的一项重大变革，引起了许多国家的重视。其背景是在20世纪60,70年代，许多发展中国家为了加快经济发展，解决粮食和农产品供应短缺问题，兴建了一批灌溉工程，其中很大一部分是由世行等国际机构支持兴建的。这些灌溉工程一般由政府承贷，从枢纽、干支渠到田间工程一次配套完成。建成的工程，作为公共设施由政府组建专门机构负责运行、维护和管理，通常是从枢纽一直管到田间，用水户基本不参与管理。所交水费，不足以维持运行维护和管理开支，亏损部分由政府补贴。对于众多发展中国家政府来说，巨额补贴成为财政的沉重负担，愈来愈难承受。而农民对工程的运行维护状况和提高水的利用率并不关心，工程老化损坏、管理技术落后、用水浪费现象比较普遍。因此，需要用水户参与灌溉管理，建立一种机制，使用水户成为工程的主人，使用及管理工程设施。 用水户参与灌溉管理的主要内容是把政府包揽的管理职责部分或全部移交给用水户，按照“民办、民管、民受益”的原则，由用水户组成具有法人地位 收稿日期:2011-09-14 作者简介:姚庆锋，男，助理工程师，主要从事灌溉与工程管理方面的工作,Email: sdhmyao@126.com 的组织，如用水户协会等，进行民主管理，减少政府的行政干预。工程的运行管理费用，部分或全部由用水户承担。政府所属的灌溉专管机构对移交的管理职责要通过多种形式对用水者协会给予技术、设备等多方面的支持与服务。“用水户参与灌溉管理”，要求用水户在灌溉管理的“各个方面”及“每一层次”都参与。“各个方面”包括新建工程或更新改造工程的规划 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 、施工、检查验收、资金筹措、管理条例的制定以及工程的运行、维护、监测评价等;“每一层次”包括国家政策的制定到工程建设管理本身。 2 推广用水户参与灌溉管理的必要性 (1)用水户参与灌溉管理是实现我国节水灌溉战略决策的需要。农村改革的实践证明，只有充分发挥农民的积极性和创造性，改革才能取得成功。要实现节水灌溉重大战略决策，关键是要转变观念，提高灌溉管理水平。用水户参与灌溉管理把农民作为灌溉管理的主体，必将极大调动农民的积极性和创造性，加速我国节水灌溉战略决策的实现。 (2)用水户参与灌溉管理是实现我国现行灌溉管理体制和经营机制改革的需要。传统的灌溉管理体制是:政府投资兴建取水枢纽和干支渠骨干设施，乡村集体和农民投劳集资兴建斗渠以下的田间灌排设施，建成的灌区、骨干工程由政府组建的专门管理机构负责管理，斗渠以下的较小工程及灌水服务由乡村集体负责。这种管理体制虽然在促进灌区发展中发挥了积极的作用，但随着市场经济体制的全面引入，越来越暴露出弊端:一是工程设施资产所有权模糊，所有者主体不到位，维护管理责任不清，影响了农业生产的正常进行;二是田间灌水服务和水费征收等日常管理过多地依靠乡村基层行政组织，水费收缴中的搭车收费、截留挪用现象时有发生，影响了农民交水费的积极性和工程的定期维修。这些都严重制约了我国灌溉农业的可持续发展。现行灌溉管理体制和经营机制的改革，重点放在提高灌溉水利用效率、完善水费征收上，用水户参与灌溉管理正体现了我国水管理理念的转变。权力下放、运行职责转移以及灌溉管理商业化，这是我国灌区管理体制和经营机制改革的需要。 (3)用水户参与灌溉管理顺应了世界灌溉管理发展的趋势。20世纪80年代中期以来，许多国家把对灌溉工程的管理权从公共管理部门手中下放到用水户和由用水户组成的灌溉协会手中，实现了将工程管理职责直接交到受益者本人，使责、权、利三者得到较好的统一。在我国推行用水户参与灌溉管理，是对世行等国际组织在全世界范围内推进这项活动的积极响应，也顺应了世界灌溉管理的发展趋势。 3 对深化用水户参与灌溉管理改革的几点建议 3.1 要为用水户参与灌溉管理营造良好的发展环境 推进灌排工程管理体制改革，采用各种切实有效的办法为用水户参与灌溉管理创造有利条件。各地在总结本地经验、学习借鉴外地做法和经验基础上，及时出台地方政策法规，明确农民用水户协会的性质、任务，以及政府有关部门、灌区管理单位等有关各方在灌溉排水事务中的责任、权利、义务，为协会建设提供良好的政 3 策法规环境。 3.2 建立有中国特色的用水户参与灌溉管理体制 农业发展水平不平衡，农民综合素质较低是我国的国情。因此，在积极开展用水户参与灌溉管理的同时，应结合我国的实际，循序渐进、抓住重点、有的放矢。从用水户参与灌溉管理的形式看，应以用水户代表为主，受益地区的政府主管负责人和灌溉管理主管部门负责人作为委员会成员参与工作。 3.3 加强用水户协会等农民组织建设 农民用水户协会是用水户参与灌溉管理的组织，是灌溉管理的主体，用水户协会组织建设的好坏，是决定我国灌溉管理体制改革成败的关键。政府要制定相应的法律确定协会的地位、作用、职责、经济利益，使之成为具有法人地位的独立实体，自己掌握自己的命运。 3.4 进行各种类型农民用水户协会的试点，探索不同模式 要区别不同情况，进行农民用水户协会的试点。在井灌区、河灌区，大、中、小等不同类型的灌区试行;在不同农作物和不同灌溉制度的灌区试行;以不同区域为单位试点;在不同起点的农村试行。只有在不同地区、规模、起点之上试点，我们才能真正摸清协会创建和运行的规律，完善改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，对推进协会进行科学的指导，最终选择一条符合当地实际和有利于灌区发展的模式。 3.5 加强领导，多方配合，注重发展农民合作能力 农民用水户协会正处于起步探索阶段，缺乏管理经验，还有许多问题正待解决，需要各级领导的支持。管理部门要强化协会内部约束和运行机制，积极稳妥，循序渐进的培育发展，坚持“先试点后发展，边发展边 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ”的原则。各级政府要尽早出台有关政策，给予协会明确的法律主体地位，加强在资金等方面的政策扶持，使之健康、有序、稳步发展。 4 推行用水户参与灌溉管理取得的成效 (1)用水户参与灌溉管理加强了支、斗以下渠系工程的管理。传统的灌溉管理模式下，大多灌区支、斗渠系工程管理不善，用水混乱。水到斗渠下，上游争水、大水漫灌，下游无水、毁渠弃灌，田间工程逐年损毁，灌溉面积逐年减少。推行用水户参与灌溉管理后，支、斗渠以下的工程维护和经营管理责权移交给农民用水户协会，调动了农民投工投劳积极性。 (2)用水户参与灌溉管理不仅有利于水费改革，也减轻了农民负担。过去向用水户征收水费要经过县、乡(镇)、村、组多个环节，各级“搭车”占水费的40%左右。用水户参与灌溉管理后，水费计收通过用水户协会实现了收缴到户，按量收费，推选水务公开，用多少水、交多少钱都向农民张榜公布，接受检查，农民用的是明白水，交的是清楚钱，提高了“水商品”意识，克服了“吃大锅饭、喝大锅水”的习惯。同时，也减少了水费收缴的中间环节，杜绝了搭车收费现象，农民的水费负担降低，实现用水户和灌区专管机构“双赢”，也有利于维持良好的灌水秩序。 (3)用水户参与灌溉管理能提高水的利用率，达到节水扩浇的目的。农民用水户协会执委委员负责支渠管理，正常情况下按面积向斗渠配水，用水紧张时，实行分段轮灌，斗、农渠由水组代表负责输水灌到田间。这种分层协调灌水模式，减少了卡水、偷水、灌水过多过水、弃水等现象。农民知道多用水要多交钱，提高了水的利用率，降低了灌水定额，节约了用水。 (4)用水户参与灌溉管理有利于确保灌区效益持续稳定的发挥。推行用水户参与灌溉管理把具体管理权和经营权交给用水户，进一步理顺政府、管理部门与农民三者之间的关系，使用水户与灌区专管机构成为利益共同体，他们是灌区工程的受益者，可以最大程度的调动农民参与灌区管理和农民投入工程建设的积极性，增强国家投资的拉动效益，维护灌区的效益发挥和良性运行。 5 推行用水户参与灌溉管理的几点体会 (1)用水者的民主参与是保证协会成立并健康发展的重要基础。用水者协会本身的性质就是用水者通过民主方式组织起来的社会团体。因此，坚持民主参与、民主决策，最大限度的调动起全体用水者民主参与的积极 4 性，是协会能够存在并发展的组织保证。只有充分发扬民主，依靠群策群力，团结协作，才能正确引导和吸引更多的用水者参与到协会组织中来，凸显协会做为“民办、民管、民享”这一社团组织在灌溉管理中所发挥的积极作用，确保协会能够在地方政府的领导和灌区管理机构的业务指导下走上“自我组织、自我管理、自我发展”的良性运行与可持续发展的轨道。 (2)理顺政府、用水者与灌区管理机构三者之间的关系是确保协会能够健康持续发展的关键。用水者协会作为一种全新的农民用水合作组织在成立之初可能会遇到在 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 与运行机制上的困难，它需要政府给予更多的政策、财政上的支持及灌区专管机构的业务指导。只有在制度的规范与约束下，明确三方的权、责、利、义，才能建立起适应协会发展的长效机制，才能保证协会真正成为在地方政府的领导、灌区管理部门的业务指导与监督下相得益彰并良性运行着的社会团体。 (3)灌区管理局提供经常性的业务指导与监督是确保协会实现良性运行的重要环节。协会的正常运行离不开灌区专管机构的业务指导，用水者业务技能的提高离不开业务部门的指导与培训。对协会提供经常性的业务指导与培训对提高协会人员素质，帮助其规范、熟练的开展业务工作具有十分重要的意义，只有提供经常性的业务指导与技术培训，才能确保协会的运行与管理逐步实现制度化、规范化，确保灌区管理机构与协会间的业务合作实现制度化、规范化，最终实现“互利共赢”。 (4)配套测水量水设施是确保水费计量、收缴等 5 各环节科学合理的重要保障。规范、准确的测水量水工作是水费计收的重要科学依据，灌区管理机构与用水者协会的利益共识最终要统一到测水量水上来，如果量水设施不配套，则测水量水工作无法进行，更不能保证测水的规范性和准确性，因此，配套测水量水设施是实现规范测流的基础，是确保水费计收科学合理的重要保障。 6 推行用水户参与灌溉管理存在的困难和问题 (1)田间工程配套程度低，水资源浪费现象仍十分严重。目前，我国大型引黄灌区一般只负责干级渠道的运行管理，水费计收到县或乡(镇);支级以下渠道及建筑物多由县、乡管理，工程建设 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 偏低，运行年限长，加之长期缺乏足够的资金投入，支以下建筑物基本处于失管状态，大多已老化失修，超期服役。建筑物的老化破损直接导致输水过程中的跑、漏水现象，末级渠系灌溉水的利用系数较低，导致很大程度上的水量浪费。 (2)水费计收方式有待于进一步改进。以簸箕李引黄灌区幸福郑农民用水者协会为例，目前协会与灌区管理局以支渠取水口计量水量核算水费，协会按用水面积分摊到用水户，各用水户实际用水数量无法计量，长此以往，必将引起协会内各用水户之间新的矛盾。与此同时，随着农业种植结构的调整，种植蔬菜、花木等经济作物的面积不断增大，例如:协会区域内果树和花木种植面积所占比重很大，需水量不同，水费按面积分摊，显然不够合理。因此，只有不断加强量水设施建设和设备添置，提高量水设施的技术水准，提高量水精度，使计量收费更加准确、公平、合理，同时合分摊水费，才能使协会持久运作，发挥用水户参与灌溉管理这一体制模式的作用。 (3)地方政府政策扶持不够，形成政策性引导机制还较困难。长期以来，地方政府收取的水费留成也是地方财政收入的重要组成部分，用水者协会成立后，水费收缴不再通过县乡征收，而变为灌区专管机构直接对用水者协会收取，水费收入的减少，也是地方政府政策性支持力度不大的重要原因。 (4)缺乏对用水户参与管理更明确的配套的法律和政策作保障。推行用水户参与灌溉管理的时间尚短，大部分用水户协会的约束与激励机制不健全，在管理上还没有形成一整套行之有效的管理措施和办法，缺乏对用水户参与管理更明确的配套的法律和政策作保障。