关于农村基层民主选举的思考

关于农村基层民主选举的思考 四川宜宾高县县委政研室 李艳梅 2010年07月19日18:00 来源:人民网-理论频道 社会主义民主的本质是人民当家作主。作为九亿农民充分享有自己民主权力的最直接方式就是按照自己的意愿，选出自己满意的村干部。然而，在实践中，农村基层民主选举并不尽人意。不管是在发达地区，还是在不发达地区，都普遍存在贿选的情况，“流动票箱”被称为“黑箱”，这严重地影响了民主选举的质量，甚至影响到社会主义民主 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 在人民心中的地位。因此，有必要对农村基层民主选举存在的种种问题作进一步的思考。 一、村民自治制度的发展及其要求 村民自治制度的发展大致经历了三个阶段。从1983年到1985年，伴随着人民公社的撤销、实行政社分开、恢复乡镇政府的进程，村委会也开始普遍建立起来，村民的民主权利得到尊重，实行自我管理、自我教育、自我服务，解决了我国农村社会主义基层管理体制的重大问题。这可视为村民自治的第一阶段。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会组织和村民自治做出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。在中央政府的直接推动下，以贯彻《村民委员会组织法(试行)》为契机，村民自治在形式上逐步铺开，各地还积极开展了村民自治示范活动。在从典型试点到面上展开、从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一、从对村民自治知之不多到知之较多、从具体操作办法不规范到逐步规范的实践过程中，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治体制框架初步形成，村民自治精神逐步深入人心。这可视为村民自治的第二阶段。村民自治的第三阶段是从1998年至今。1997年9月，中共十五大明确提出:“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”1998年9月，江泽民在安徽考察工作时发表的重要讲话指出:“包产到户、乡镇企业、村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造”，“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性，促进农村两个文明建设，确保农村长治久安的一件带根本性的大事。要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁布。该法所增加的内容主要就是选人、议事和监督等方面，强调了民主选举、民主决策和村务公开，并以法律条文规定了必须向村民公开的内容。对自治的内容规定得如此详细，这在世界有关自治立法上也是少见的，说明党和国家十分重视村民自治的功能性问题。一些地方为了适应村民自治的要求和维护法制的统一， 调整或消除与法律不符乃至相悖的矛盾关系，进行了乡镇机构及管理体制改革。从村民自治的产生，到村民自治法律地位的确立;从《村民委员会组织法》的试行，到《村民委员会组织法》的进一步完善，村民自治在社会需要中应运而生，在探索中发展，在前进中完善，在实 1 践、认识、再实践、再认识的反复过程中，开辟了一条建设中国特色农村社会主义民主政治的成功之路。 村民自治包含四个方面的内容，即民主选举(指由村民直接选举产生村委会干部)、民主决策(指村中涉及村民利益的问题必须由村民参与决定)、民主管理(指村民依照一定的法规制度，参与村中事务的管理)、民主监督(指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监 。显然，在这四个方面当中，民主选举最为关键最为重要。因此，农村基层民主选举是督) 推进社会主义民主进程的必然产物，要完善村民自治制度，必须保证选举的公平、公正，对选举中存在的不公正现象必须消除。 二、村干部参选的诱因 (一)政治地位的提高 改革开放和实行家庭联产承包责任制以来，农村涌现了一大批先富裕起来的“能人”，经济上的成功使得他们开始转向对政治地位的追求。因此，他们为达到竞选成功的目的而不惜经济上的成本。从经济学的角度看，此时政治地位对他们产生的效用极大，而在竞选过程中所支付的经济成本相对来说就较小，这样产出投入的比例就较大，所以参选的欲望就强烈。这部分人在竞选取得成功后，其行为往往可以分为以下几种:(1)以村干部为依托，努力 跑关编织与上级领导的人脉关系网。实施这种行为的人往往不干实事，大部分时间都花在“系”上，用积累起来的人脉关系捞取自己的政治资本，以图进一步提升的目的，或者提升自己在上级领导心中的地位，以增加自己的政治影响力。(2)提高自己在群众中的政治地位。这部分人往往能认真为群众办实事，也能够兢兢业业，但是，他们这种行为的动力是外生的，是为了提高自己在群众中的政治地位而不得不这样做。在这种情况下，如果他们的付出得不到及时的回报，即不能被群众认可，则可能会放弃或者转而追求其他方面的利益。 除了经济上的成功驱使部分人转向对政治地位的追求外，在农村或多或少都存在一些除经济方面以外的“上流人士”，这些人往往因为有出众的人际交往能力和人格魅力而赢得了群众的普遍尊重，在这种背景下，他们同样会产生对农村政治地位的渴望。这种渴望也许来自他个人的心理需求，也许来自群众的这种“众望所归”对他所产生的影响，或者是两者皆有。 (二)经济利益的追求 经济动因主要包括以下几个方面:(1)在我国农村，不管是发达地区还是非发达地区，都存在许多剩余劳动力，因此，农村工作岗位的竞争是比较激烈的，而村干部职位工资虽然不是很高，但在这种情况下，能当上村干部当然是一个不错的选择。所以，为挣得相应的工资是村民竞选村干部经济动因的一个方面。(2)在我国农村，村集体或多或少都拥有一些集体财产和公共资源，在现行的体制下，村干部在很大程度上直接控制或经营这些财产或资源，因此，这就给村干部提供了许多获得隐性收入的机会，而且，这部分收入可能是工资的几倍甚至几十倍。(3)近年来，在城镇边缘地带，都普遍存在征地现象，村集体对征地款有相当大的一部分提留，而村干部对这些钱的使用有很大的支配空间，在目前村财务监督机制还不 2 健全的情况下，谁也不能保证村干部会把这些钱全部用在村民身上。(4)在我国工业反哺农业，城市反哺农村的大背景下，国家每年提供给农民的直接补贴在不同的地区少则几十元，多则几百元，虽然许多地区直接把钱打在村民的银行账户上，但村干部作为乡镇与农民联系的纽带，仍然有许多办法对这些钱做一些手脚。如果不是打在村民的账户上，则钱一旦到了村这一级，村干部又有很大的自由支配空间。(5)在目前的农村，要想做生意，不管规模的大小，都需要有一个很强的人际关系网，部分村干部以此为依托，编织一个利于自己人际关系网，这也是经济动因方面的一个十分重要的因素。 (三)自身文化需求 这里说的文化需求与上面的政治地位的提高可能有交叉的部分，在此需要指出的是:“诱因”的外在表现是内心为达到某一个目的自己所认可的解释因素，但自己为什么这样解释所产生的根源可能是内生的，可能是外生的，也就是说可能是受主观因素，也可能是受外在因素的影响。以上的政治地位的追求更多的是来源于外在因素，而文化需求更多的来源于主观因素。文化需求主要包括:(1)目前的村干部主要是在五十至七十年代出生的，由于当时特殊的社会背景和条件，可能有许多人热爱学习而最终没有走上学习的道路。虽然他们没有受过正规化的系统教育，但可能文化功底却很深，水平也很高。他们一方面愿意向村民宣传民主观念，解释国家的有关政策和法律;另一方面，受现代文明熏陶产生的平等、民主的观念和知识分子的正义感和热情，使得他们乐于带领群众走上致富和民主的道路。(2)同样，在这一时期出生的热爱学习但最终没有走上学习道路的知识分子，他们部分人心里又是不平衡和失落的，希望借助选举的成功来赢得村民的认可和尊重。(3)一部分在岗的村干部，由于不愿意承受由村干部变为普通村民的心里落差，因此在下一届的选举中会继续参选。 (四)维护宗族利益。在一个行政村中，一般都存在几个或者几十个不同的宗族，宗族间也有一定的利益冲突，这样，如果某一个宗族成员能当选为村干部，将会有利于维护本族的利益。当然，维护本族的利益有可能是维护本族人的正当利益，也可能是偏袒本族人。 综上所述，正是由于以上某些原因，导致了部分人为了竞选上村干部，不惜进行贿赂，严重的破坏了选举的公平公正，影响了村民自治制度的健康发展。 三、从源头上消除参加竞选的潜在利益 首先分析政治地位的追求。在任何条件下，我们不可能去阻止人对政治地位的追求，对这种追求的评价关键看拥有地位后的行为。在除(1)以外的所有因素中，这些并没有损害村民的根本利益，而且，这种动因构成了他们做事的动力之一，尽管他们的本意不是为村民服务，但这种服务在行为上已构成了现实。因此，这种条件下的贿选也就不能成为真正意义上的贿选，因为并不是以损害村民的利益和为了自己的收益为前提，而且在外在行为上也做到了尽职尽责，只是要对其进行正确的引导。但(1)就不一样了，这种情况下，镇政府必须对其进行严肃的批评，对整天热衷于“搞关系”的村干部要及时向村民通报，切断其追求政治地位的潜在诱惑。 3 其次，分析经济利益动机。关于“1”，如果是这种因素导致贿选行为，那说明相应的工资过高，需要调整村干部的工资。在“2、3、4”中，可以发现，这直接损害了村民的根本利益。因此，当务之急是要完善村级财务管理监督制度，切断其利益根源。关于“5”，难以从根源上阻止贿选的行为。 第三，关于文化动因。尽管这种动因也存在一定的私心，但笔者认为，这是最值得我们推崇的，因为这实际上并没有损害村民利益，而且因此而贿选的可能性不大。 第四，关于宗族利益。这种动机在外在行为上主要表现为不同宗族之间的竞争。在农村，这种竞争是避免不了的，没有办法去阻止这种现象的发生，因此，只能从选举模式上去解决存在的种种不公正问题。 四、结论及有关对策 为了从源头上切断贿选行为的根源，当务之急是要完善村级财务管理监督制度，同时，乡镇领导必须对村干部的工作作风进行引导，对热衷于“搞关系”的村干部要及时向村民通报。同时，为了坚决杜绝农村基层民主选举的贿选行为，必须进一步完善选举方式和相关的法律法规，具体有: (1)党政部门要依法加强和改进领导工作。换届选举前，上级党委、政府要成立换届选举领导小组，村级成立或由选民推选产生的选举领导小组，或以村党支部书记为组长的领导小组，为村委会选举的顺利进行提供强有力的组织保证和行政监督。 (2)进一步规范选举程序和行为。首先，要着手制定关于村委会选举的专门性法律，用相应的程序法从国家层面对民主选举进行法律引导，做到有法可依;在法律尚未来得及指定的情况下可以考虑先试行一些地方性法规，拟订可操作性较强的实施条例;同时，各村也可根据各自的特点制定各具特色的选举方法，规范选举程序。 (3)尝试和创新其他选举模式。十多年来，我国在村民自治的实践中创造了许多好的经验典型。特别是在选举方式上，除“海选”外，还有平行选举(村委会主任、副主任、委员同时投票选举)、职次选举(依次选主任、副主任、委员或先选委员，再从委员中选主任、副主任)以及叠加选举(三个职位一次投票，一个候选人可以有主任、副主任或委员三种职位的选票)等多种模式。初步实验证明，这些选举方式不仅符合中国农村实际，而且具备现代民主选举的特点，可操作性强，具有一定的借鉴推广意义。 4 对制约农村干部工作若干因素的思考 泰安市委党校副教授 何传新 2010年07月27日15:42 来源:人民网-理论频道 目前，中央提出要通过学习沈浩同志的先进事迹和崇高精神，进一步弘扬沈浩同志“一心为民、服务群众的宗旨意识，解放思想、不断创新的改革精神，艰苦奋斗、扎根基层的实干作风，任劳任怨、无私奉献的高尚品德，团结农民、带领百姓的群众工作能力。”党的十七届四中全会指出:要加强农村基层组织建设，继续选聘高校毕业生到村任职，完善下得去、待得住、干得好、流得动的长效机制。 一、政策制约，农村集体经济收入缺乏保证 近年来，由于中央政策的改革,农村税费改革政策的实施,也为乡镇、村财源建设带来了极大的考验。特别是对以农业税为主要收入来源的农业大镇，乡镇财政减收的比例较大，给农村基层政权的运转、乡村干部工资的发放以及以农村义务教育为主的农村公益事业发展带来了诸多困难和问题。取消农业税和禁止向农民摊派，意味着乡村组织几乎失去了经济基础，“无钱办事”的问题日显突出。农村取得收入的来源减少,公积金、公益金的提取名存实亡;农村公共事务受到严重影响，政府转移支付资金的管理难度较大。 取消农业税后，国家制定了相应的转移支付政策，其目的是弥补因税费改革所带来的经费缺口，保证乡镇机构及村级组织的正常运转。但由于机构改革和相关体制改革不到位，过去由农业税和向农民征费来维系的乡镇、村行政支出和公益事业支出，不但没减少，反而还有一定的增多，而转移支付只是将原来制度外的财政收入纳入到制度内管理，且转移支付比例低，数额小，远远不能弥补乡村行政运转必需的经费及公共事业建设的需要。转移支付的不足再加上县乡财政一直较困难，根本没有公共财力弥补农村公益事业建设不足的缺口，凸显了农村公益事业建设资金短缺的问题。2003年中央财政转移支付305亿元，2004年为了推进农村税费改革，中央财政转移支付510亿元。温家宝总理在政府工作 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 中宣布，2005年，专项转移支付的数额为3517亿元，占中央对地方转移支付数额的31%。而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里每年要收1500,1600亿元，税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。 二、地方经济发展缓慢，乡村级组织经费无保障，难以维持基层组织的运转 (一)农村经济发展力度不够、路子不准 当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，表面上看是由税费改革引起的，但归根结底是由于农村经济的落后所致。越是经济条件好、集体经济越强大的乡村，基层组织的号召力越强，用他们的话说就是“干部号召什么老百姓就干什么”，主要原因是这些村庄经济发展情况好，集体经济基础雄厚，农民得到的实惠多。相反那些经济落后、债务多、集体经 5 济薄弱的乡村，基层组织没有任何号召力，主要原因是农村经济长期停滞不前，干部工资不高甚至兑不了现，办任何事情都向群众伸手，必然导致党群、干群矛盾激化。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到种种问题，发展不够是关键的症结所在。 2007年泰安市3571个行政村，其中，集体经济收入超过1000万元的只有肥城新城办事处的孙村和王瓜店镇王西村，100万元以上的只有889个，50---100万元的只有149个，低收入村(5万元以下)1938 占54.4%经济空壳村还有100多个。全市1976个村支出大于收入,占53.81%。 个, (二)村干部职数过多，挤占了行政开支 据统计，全市3600个行政村(村委会)2003年享受工资补助的村干部61338人(在职人员49418人、退休人员11920人)，每村平均17人(在职13.7人、退休3.3人)。在职人员中，村两委18016人(村均5人)，专职计生人员12132人(村均3.4人)，村民小组长19270人(村均5.3人)。2007年底统计，计划生育干部14521人，比村两委人员多1250人。 按照目前村干部职数计算，加上必要的办公经费，每村每年约需经费3万元(不包括独生子女父母奖励);如果按照农村税费改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 确定的村干部配备职数(小村3-5人、大村5-8人)计算，每村每年平均需经费2万元。农业两税政策调整前，绝大部分村的经费收入在3万元以上，基本能够保证村级组织运转。农业两税政策调整后，除少部分集体经济比较好的村以外，绝大部分村将难以维持正常运转。 三、离退职村干部的待遇覆盖面小，难以落实，普遍存在后顾之忧 一些地方在制定离退职村干部待遇有关政策时，仅考虑到了现任的农村党支部书记、村委会主任，或者为符合条件的人办理了养老保险，或者从财政上为不能办理养老保险的人离退职后的待遇提供了保障，但对现任的其他村两委会干部和制定政策前已经离退职村干部的待遇则不予考虑;有的地方虽然明确了所有村干部的离退职待遇标准，并且明确由村集体负担，但由于农村集体经济薄弱，一些离退职村干部的待遇仍然难以落实。 四、事权和财权的不对称，影响了农村干部的积极性 要做好农村基层群众工作，必须按照“三个代表”重要思想的要求，认真研究农村工作的新变化和群众工作的新特点，把握工作原则，找准工作着力点，提高工作水平，强化制度建设，不断推进农村基层群众工作的健康发展。要群众利益为上、实事求是为策、多予少取为本、宣传示范为重、诚实守信为高。中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的《意见》明确规定，五准五不准，即:(1)坚持实事求是，不准虚假浮夸;(2)坚持依法办事，不准违法乱纪;(3)坚持艰苦奋斗，不准奢侈浪费;(4)坚持说服教育，不准强迫命令;(5)坚持廉洁奉公，不准以权谋私。强调干部要处事公心，带头致富能力强，带领群众致富能力强;要有理想、有责任、有能力、形象好;实行“一对一”，一名党员负责一项村务，一个党小组帮扶一个困难户。繁重的工作压力、有限的工作成效、收入的低微，极大地打击了农村干部的积极性。 五、政治上发展“顶峰”观念，是影响农村干部工作积极性的重要思想根源 政治上要求进步，是广大农村干部普遍的从政心理。各级党委、政府对农村干部的选拔使用历来十分重视。从以前选拔农村干部的历史看，有的地方党委每隔2-3年，就选拔一批优秀农村干部上挂任职或转为国家干部，成为当时选拔任用干部的重要渠道之一。广大农村干部感到政治上有奔头，工作积极性高涨，涌现出了许多先进典型。但是，从90年代中期至今，随着国家公务员制度的实施，干部选拔渠道的拓宽，加之行政、事业单位编制控制相对较严，农村干部的提拔使用数量逐年下降，能从支部书记、村主任的岗位上提拔到管区、乡镇任职成为国家干部的，更是凤毛鳞角。在相当长一个时期里，广大农村干部几乎成了政府的“代言人”，他们不仅为党和人民的事业做出过巨大的贡献，而且在农村地区具有很高的声望。依现行运作状况，村级干部的工资都是从农业税附加中予以开支。农业税及其附加取 6 消后，村级干部的工资无处开销，全被“晾起来”了，村组干部完全排除在政府财政体制之外:在职务上，村干部在村里最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，没有什么出路;在位时收入低，退休后因不是公务员，也难以足额享受养老保险、医疗保险，更没有什么退路。因此，这一大批“准农村干部”处于欲退不能、留又不情愿的尴尬境地。 “出口”不畅，使农村干部产生了一种“到顶”的思想。对政治前途感到渺茫，这是影响农村干部工作积极性的重要思想根源。 7