中国准市政债券的现状与发展前景分析（可编辑）

中国准市政债券的现状与发展前景分析（可编辑） 摘 要 市政 债 券 是 国 外 地 方 政 府 及 其 代 理 机 构 为 市 政 建 设 和 基 础 设 施 项 目 融 资的 重要工具。 在 我国, 预 算法明确限制地方政府不得发行市政债券。 但是, 随 着城 市化 进 程 加 速 , 地 方 政 府 基 础 设 施 建 设 的 融 资 需 求 不 断 加 大 , 地 方 政 府 迫 切需 要寻 找 财 政 拨 款 和 银 行 贷 款 外 的 市 场 融 资 方 式 。 在 这 种 条 件 下 , 地 方 政 府 采取 变通方式,利用多种准市政债券方式为基础设施建设融通资金。 本文 主 要 对 我 国 的 准 市 政 债 券 的 现 状 和 发 展 前 景 进 行 分 析 。 首 先 , 本 文对 准市 政 债 券 的 相 关 概 念 、 种 类 和 理 论 基 础 进 行 阐 述 。 其 次 , 本 文 总 结 我 国 准市 政债 券 的 现 状 。 传 统 的 准 市 政 债 券 包 括 国 债 转 贷 资 金 、 地 方 企 业 债 型 准 市 政债 券、资金信托型市政债券等三种形式。2009 年,我国为应对金融危机实行的积 极财政政策, 在 促进传统的准市政债券较快发展的同时, 出 现了 2009 年地方债 这种 更 高 层 次 的 准 市 政 债 券 形 式 。 这 些 准 市 政 债 券 类 似 于 收 益 债 券 , 有 很 强的 政府 行 为 特 征 。 然 后 , 对 我 国 准 市 政 债 券 从 产 生 与 发 展 原 因 以 及 带 来 的 问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 两 方面 进 行 剖 析 。 地 方 政 府 存 在 基 础设施 建 设 冲 动 却 面 临 巨 大 的 资 金 缺 口 , 为规 避国 家 预 算 法 的 限 制 , 采 取 准 市 政 债 券 筹 集 资 金 。 准 市 政 债 券 促 进 了 地 方 经济 发展 的 同 时 也 带 来 了 资 金 使 用 成 本 不 合 理 和 地 方 隐 性 债 务 不 断 增 大 的 问 题 。正 因为 如 此 , 文 章 最 后 探 讨 了 我 国 准 市 政 债 券 的 发 展 前 景 。 国 家 实 施 的 积 极 经济 政策 为 准 市 政 债 券 的 短 期 发 展 创 造 了 良 好 的 政 策 环 境 。 长 期 看 来 , 发 行 真 正意 义上 的 市 政 债 券 取 代 各 种 形 式 的 准 市 政 债 券 应 该 是 一 个 趋 势 。 具 体 来 讲 , 收益 债 券 的 企 业 债 属 性 决 定 了 其 优 先 发 展 地 位 , 而 一 般 责 任 债 券 由 于 条 件 不 成 熟 , 应该慎行。 关 键 词 : 市政债券;准市政债券;2009 年地方政府债券 1A b s t r a c t A s s h o w n b y g l o b a l e x p e r i e n c e , t h e m u n i c i p a l b o n d s e r v e s a s a n i m p o r t a n t f i n a n c i n g i n s t r u m e n t f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f l o c a l i n f r a s t r u c t u r e f a c i l i t i e sI n o u r c o u n t r y , t h e B u d g e t A c t r e s t r i c t s t h e l o c a l g o v e r n m e n t n o t t o i s s u e m u n i c i p a l b o n d sH o w e v e r , w i t h t h e a c c e l e r a t e d p r o c e s s o f u r b a n i z a t i o n , w h i c h c a u s e s c o n s t a n t l y i n c r e a s i n g f i n a n c i n g o f l o c a l g o v e r n m e n t i n f r a s t r u c t u r e , t h e l o c a l g o v e r n m e n t u r g e n t l y n e e d s t o f i n d m a r k e t - b a s e d f u n d i n g o u t s i d e t h e f i s c a l f u n d s a n d l o a n s f r o m b a n k sI n s u c h c o n d i t i o n s , t h e l o c a l g o v e r n m e n t s a d o p t f l e x i b l e a p p r o a c h , u s i n g a v a r i e t y o f q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s f o r f i n a n c i n g t h e c o n s t r u c t i o n o f i n f r a s t r u c t u r e f u n d sT h i s p a p e r f o c u s e s o n C h i n a ' s q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s t a t u s a n d d e v e l o p m e n t p r o s p e c t sF i r s t o f a l l , t h i s p a p e r i n t r o d u c e s s o m e b a s i c c o n c e p t a n d t h e o r e t i c a l b a s i s o f q u a s i - m u n i c i p a l b o n dS e c o n d , i t s u m s u p t h e s t a t u s o f q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s o f o u r c o u n t r yT r a d i t i o n a l q u a s i - m u n i c i p a l b o n d i n c l u d e s n a t i o n a l d e b t o n - l e n d i n g f u n d b o n d s , t h e l o c a l c o r p o r a t e b o n d - t y p e q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s , a n d t r u s t f u n d s - b a s e d q u a s i - m u n i c i p a l b o n d sI n 2 0 0 9 , C h i n a ' s p r o a c t i v e f i s c a l p o l i c y a i m e d i n r e s p o n s e t o f i n a n c i a l c r i s i s , h a v e b e e n p r o m o t i n g t h e t r a d i t i o n a l q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s , a n d a t t h e s a m e t i m e i t h e l p e d t h e e m e r g e n c e o f t h e “ 2 0 0 9 l o c a l g o v e r n m e n t m u n i c i p a l b o n d s ” w h i c h r e p r e s e n t s a h i g h e r l e v e l o f q u a s i - m u n i c i p a l b o n d sT h e s e q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s h a v e a c e r t a i n s i m i l a r i t y t o r e v e n u e m u n i c i p a l b o n d s , w h i c h h a s a s t r o n g f e a t u r e o f t h e g o v e r n m e n t ' s a c t i o n sT h e n , t h e a r t i c l e r e s e a r c h e s t h e r e a s o n s o f t h e e m e r g e n c e a n d d e v e l o p m e n t o f C h i n a ' s q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s a n d t h e p r o b l e m s b r o u g h t a b o u t b y t h e mL o c a l g o v e r n m e n t s , w h i c h f a c e h u g e f i n a n c i a l g a p c o m b i n e d w i t h i m p u l s e s o f t h e c o n s t r u c t i o n o f l o c a l i n f r a s t r u c t u r e f a c i l i t i e s , t a k e q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s t o r a i s e f u n d sC o m b i n e d w i t h t h e f u n c t i o n o f p r o m o t i n g l o c a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s a l s o h a s b r o u g h t s o m e p r o b l e m s s u c h a s u n r e a s o n a b l e c o s t o f f u n d s a n d t h e i n c r e a s i n g h i d d e n d e b t o f l o c a l g o v e r n m e n t sF o r t h i s r e a s o n , t h e a r t i c l e d i s c u s s e s t h e p r o s p e c t s f o r t h e p o t e n t i a l d e v e l o p m e n t o f m u n i c i p a l b o n d s l a s t l yN a t i o n a l i m p l e m e n t a t i o n o f p o s i t i v e e c o n o m i c p o l i c y h a s c r e a t e d a f a v o r a b l e p o l i c y e n v i r o n m e n t f o r t h e s h o r t - t e r m d e v e l o p m e n t o f m u n i c i p a l b o n d sI n t h e l o n g - t e r m , t h e s u b s t i t u t i o n o f s t a n d a r d 2m u n i c i p a l b o n d s f o r q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s s h o u l d b e a t r e n dA m o n g t h e m , r e v e n u e b o n d s , w h i c h s h a r e c e r t a i n a t t r i b u t e s o f t h e c o r p o r a t e b o n d s , a r e t h e p r i m a r y c h o i c e c r e d i tM e a n w h i l e , C o n d i t i o n s a r e n o t m a t u r e f o r i s s u i n g g e n e r a l o b l i g a t i o n b o n d sK K K K e e e e y y y y w w w w o o o o r r r r d d d d s s s s : : : : m u n i c i p a l b o n d ; q u a s i - m u n i c i p a l b o n d s ; 2 0 0 9 l o c a l g o v e r n m e n t b o n d 3目 录 前 言 1 一、研究的背景及意义. 1 二、研究综述 2 三、主要研究 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 及思路3 第 1 章 准市政债券相关概念与理论基础4 1.1 相关概念 4 1.1.1 市政债券 41.1.2 准市政债券 5 1.1.3 准市政债券与市政债券6 1.2 准市政债券的理论基础 6 1.2.1 公共产品理论 6. 1.2.2 财政分权学说. 8 第 2 章 我国准市政债券现状分析 1 0 2.1 准市政债券的传统运作模式. 10 2.1.1 中央政府发行债券转贷给地方政府 10 2.1.2 资金信托型准市政债券. 11 2.1.3 地方企业债型准市政债券12 2.2 2009 年准市政债券发展态势. 13 2.2.1 2009 年地方政府债券 13 2.2.2 传统准市政债券的发展态势 15 2.3 准市政债券的特点 15 2.3.1 准市政债券的类似于收益债券. 15 2.3.2 准市政债务有很强的政府行为特征 16 1第 3 章 准市政债券的经济学分析 1 8 3.1 准市政债券存在和发展的原因18 3.1.1 地方政府基础设施建设的冲动. 18 3.1.2 我国城市基础设施建设存在巨大的资金缺口. 19 3.1.3 地方政府受到预算法的约束,不具有发行市政债券的权利. 20 3.2 准市政债券带来的主要问题. 21 3.2.1 资金使用成本不合理 21 3.2.2 准市政债务的隐性担保导致地方政府隐形债务巨大. 23 第 4 章 准市政债券发展前景分析 2 5 4.1 准市政债券在短期内面临政策利好. 25 4.2 2009 年地方政府债券评析 26 4.3 准市政债券的长期发展前景. 28 4.3.1 收益债券的企业债属性决定了其优先发展地位28 4.3.2 一般责任债券慎行29 结 束 语 3 1 参考文献 3 2 致 谢 3 4 2图表索引 图 2.1 近年来我国地方企业债与城投债发行情况13 表 2.1 1998-2003 年国债转贷情况表 10 表 2.2 集合资金信托 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 投向表. 11 表 2.3 2009 年地方政府债(截止 2009 年 4 月)14 表 2.4 准市政债券模式比较16 表 3.1 地方财政收支缺口. 19 表 3.2 526 个城市基础设施项目建设情况统计表22 3中国准市政债券的现状与发展前景分析 前 言 一、研究的背景及意义 2009 年 3 月 5 日 上 午 , 十 一 届 全 国 人 大 二 次 会 议 在 北 京 人 民 大 会 堂 开 幕 , 国务院总理温家宝作 《 政府工作 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 》 。 温 总 理在政府工作报告中指出, 国 务 院 同意 地 方 发 行 2000 亿元 债 券 , 由 财 政 部 代 理 发 行 , 列 入 省 级 预 算 管 理。 “ 市政 债券”问题再次进入人们的视野,并引起广泛关注。 市政 债 券 是 国 外 地 方 政 府 及 其 代 理 机 构 为 市 政 建 设 和 基 础 设 施 项 目 融 资的 主要 工 具 。 发 行 市 政 债 券 为 地 方 政 府 提 供 了 一 个 非 常 灵 活 的 金 融 管 理 工 具 ,降 低了市政建设的融资成本, 也 对投资者提供了一个好的投资工具。 目前, 美 国, 日本 等 发 达 国 家 已 经 形 成 了 较 为 完 善 的 市 政 债 券 市 场 。 美国 的 市 政 债 券 市 场规 模大致相当于国债市场的 50% 和公司债券市场的 25% , 自 1982 年市政债券发行 额首次超过 1000 亿美元以来, 市 政债券发行额一直保持上升势头。 1993 年至今 , 每年基本保持在 2000- - 4500 亿美元之间。1990 年至今市政债券余额约 1.8 万亿 美元 , 约 相 当 于 当 年 G D P 的 18% 。市 政 债 券 的 余 额 相 当 于 当 年 G D P 的比 重基 ? 本上保持在 15?20% 之间,约占美国全部债务的 6% 。 在我国,1994 年通过的《中华人民共和国预算法》第 28 条 规 定 : “地方政 府各 级 预 算 按 照 量 入 为 出 , 收 支 平 衡 的 原 则 编 制 , 不 列 赤 字 ” 。 “ 除法 律 和 国务 院另有规定外, 地 方政府不得发行地方政府债券 ”。 按 照此项规定, 地 方政府不 具备发行市政债券的权力。 从理 论 上 讲 , 地 方 政 府 是 地 方 公 共 产 品 的 主 要 提 供 者 。 随 着 我 国 分 税 制 的 不断完善, 赋 予地方政府适当的即债权也是必然的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 要求。 然 而, 受 《 预 算 法》限制,我国尚不能发行真正意义上的地方市政债券。 从我 国 实 践 来 看 , 城 市 化 进 程 中 带 来 的 对 基 础 设 施 建 设 的 巨 大 需 求 , 地方 ? 宋 立 , 《 美国的市政债券及对我国的启示》 , 《 宏 观 经 济 管 理 》 ,2004 年第 9 期。 1中国准市政债券的现状与发展前景分析 政府迫切需要拓展除财政拨款和银行贷款以外的融资渠道。 尽 管我国 《 预算法》 规定 地 方 政 府 不 得 发 行 市 政 债 券 , 但 事 实 上 各 种 准 市 政 债 券 形 式 广 泛 存 在 。准 市政 债 券 为 地 方 基 础 设 施 建 设 提 供 了 资 金 , 促 进 了 地 方 经 济 发 展 的 同 时 , 也带 来了 地 方 隐 形 债 务 不 断 加 剧 , 投 资 项 目 效 益 低 下 等 问 题 。 因 此 , 研 究 我 国 准市 政 债 券 的 现 状 及 其 发 展 前 景 , 对 于 深 化 对 地 方 基 础 设 施 建 设 融 资 体 系 的 认 识 ; 探索地方政府新的融资渠道, 加 快城市基础设施建设; 对 于深化财政体制改革, 完善分税制,促进地方政府信用建设都有很强的理论意义和现实意义。 二、研究综述 近年 来 , 随 着 我 国 分 税 制 改 革 的 不 断 深 入 , 城 市 化 进 程 不 断 加 快 对 基 础设 施建 设 融 资 带 来 压 力 以 及 地 方 债 务 膨 胀 等 原 因 , 我 国 对 于 准 市 政 债 券 的 研 究不 断深入。概况来讲,国内的研究主要集中在以下几个方面: 第 一 : 对 准 市 政 债 券 的 形 成 机 理 、 运 作 特 征 及 其 现 实 意 义 的 研 究 。 例 如 。 宋芳秀, 来 有 为 2002 等人对城投债这种 “准市政债券 ” 进行分析指出, “准市 政债 券 ” 是在 我 国 当 前 特 定 的 经 济 环 境 下 , 地 方 政 府 为 规 避 法 律 管 制 而 进 行创 ? 新的产物,其运作按企业债券流程操作, 但 有明显的行为特征。 夏晓燕 ( 2003) 探讨 了 准 市 政 债 券 的 评 估 因 素 , 并 认 为 , 市 政 债 券 在 我 国 的 出 现 , 是 在 现 有法 ? 律框架下, 通 过发行债券筹集基础设施建设资金的一种变通方式。 孙 辉 ( 2004) 在研究近几年准市政债券特征的基础上,从地方政府何以形成对基础设施的强烈 偏好 、 中 央 政 府 为 何 对 市 政 债 券 进 行 严 格 控 制 和 准 市 政 债 券 到 底 具 有 哪 些 独特 ? 优势三个层面对其形成机理进行了解释。 第二: 对 准市政债券的前景分析, 亦 即对发展我国市政债券的必要性和可 行性的分析。贾康(2002)指出,目前,我国预算法虽然规定地方政府不得发 债,但现实生活中已变相出现城市公债。我国建立起划分事权,财权的分税分 级财政体制,赋予城市必要的举债权就是必然的。同时,他还认为,我国已经 ? 宋 芳 秀 , 来 有 为 , 《 准 市 政 债 券 的 运 作 特 征 及 其 发 展 前 景 》 , 《 浙 江 金 融 》 , 2002 年第 8 期。 ? 夏 晓 燕 , 《 准 市 政 债 券 与 市 政 基 础 设 施 项 目 融 资 》 , 《 上 海 经 济 》 , 2003 年第 3 期。 ? 孙 辉 , 《 中国准市政债券的特征及其成因分析》 , 《 金 融 研 究 》 , 2004 年第 1 1 期。 2中国准市政债券的现状与发展前景分析 ? 基本具备发行市政债券的条件。 林毅夫(1999) , 安 义 宽 ( 2000)等人建议通 过发行市政债券,满足基础设施建设和公共事业发展需要。 除此之外, 也 有少数学者提出反对意见。 例 如, 陆 磊 ( 2004 认为发债融资 或许可以降低地方政府的财务压力,但是其巨大的负面激励作用是不容忽视的。 ? 在政府的融资渠道中,可能最糟糕的方式是发行债券。 毛寿龙 ( 2005) 也 认为, 我国正处于治道变革过程中,发行市政债券不利于政府治道变革。当前我们应 该考虑如何改善税收结构,禁止政府举债,实行财政平衡,应该作为一项宪法 ? 规则确定下来。 三、主要研究方法及思路 研究方法决定了理论研究的广度和深度。本文主要采取了一下研究方法: 第一:采取定性与定量结合的研究方法。对准市政债券具体形式,通过实 证,收集数据进行分析,力求对我国的准市政债券的现状有一个定量的了解, 同时,对准市政债券存在的原因,特征,带来的问题等采取定性的理论分析。 第二:采取纵向历史考察,现实分析结合的方法。通过考察我国准市政债 券的历史沿革, 以 及对当下 2009 年地方债券这种准市政债券进行分析, 指 出准 市政债券向市政债券转变的趋势。 本文的研究,主要遵循以下思路:首先,对市政债券,准市政债券的含义 进行阐述。然后,对当前我国准市政债券的现状进行深入分析,探讨准市政债 券的具体形式和特点,准市政债券发展的原因及其带来的问题等。最后,对我 国准市政债券短期和长期的发展前景做出分析,指出,短期内,准市政债券面 临政策利好,会获得良好发展;长期来看,我国应该以真正意义上的市政债券 代替准市政债券。 ? 贾 康 , 李 炜 光 , 《 关 于 发 展 我 国 城 市 公 债 问 题 的 探 讨 》 , 《 财 贸 经 济 》 , 2002 年第 8 期。 ? 陆 磊 , 《 地 方 债 不 是 债 务 危 机 的 解 药 》 ,财经, 2 004 年 3 月刊。 ? 毛 寿 龙 , 《 市 政 债 券 与 治 道 变 革 》 , 《 管 理 世 界 》 , 2005 年第 3 期. 3中国准市政债券的现状与发展前景分析 第 1 章 准市政债券相关概念与理论基础 1.1 相关概念 1.1.1 市政债券 所谓市政债券, 也 称地方债券, 是 指由地方政府或授权代理机构, 在 经常 性 财政 收 支 不 足 的 情 况 下 , 为 满 足 地 方 经 济 和 社 会 公 益 事 业 发 展 的 需 要 , 根 据本 地区 社 会 经 济 发 展 情 况 和 资 金 短 缺 程 度 , 在 承 担 还 本 付 息 的 基 础 上 , 按 照 有关 法律 规 定 向 社 会 公 开 发 行 的 一 种 债 券 。 发 行 债 券 所 筹 集 到 得 资 金 主 要 用 于 城市 或地 方 基 础 设 施 建 设 , 如 桥 梁 , 公 路 , 隧 道 , 供 水 , 供 热 等 基 础 公 用 设 施 和建 筑物 , 而 以 项 目 孳 生 的 收 益 或 其 他 渠 道 的 收 益 作 为 债 券 还 本 付 息 资 金 来 源 的保 障。 一 般 来 说 , 城 市 基 础 设 施 具 有 投 入 资 金 大 , 后 续 成 本 不 稳 定 , 投 资 回 收期 长, 同 时收益外部性等特点, 因 此私人部 门投资基础设施存在一定难度。 所 以, 长 期 以 来 政 府 部 门 尤 其 是 地 方 政 府 部 门 成 为 公 共 基 础 设 施 最 主 要 的 投 资 主 体 。 而一 些 西 方 国 家 通 过 发 行 债 券 筹 集 资 金 用 于 当 地 基 础 设 施 建 设 , 地 方 政 府 成为 一般 意 义 上 的 市 政 债 券 的 发 行 人 。 从 这 个 意 义 上 说 , 市 政 债 券 也 等 同 于 地 方政 府债 券 , 是 一 些 发 达 国 家 资 本 市 场 的 主 要 融 资 工 具 。 由 于 体 制 原 因 , 我 国 目前 还 没 有 发 行 真 正 意 义 上 的 市 政 债 券 。 但 是 在 国 外 , 尤 其 是 一 些 经 济 发 达 国 家 , 如美 国 , 英 国 , 日 本 等 , 地 方 债 券 市 场 十 分 发 达 , 已 经 成 为 债 券 市 场 的 一 个重 要组成部分。 市政债券一般可以分为两类: 一 般责任债券和收益债券。 一 般责任债券是 指直 接 由 政 府 出 面 发 行 的 , 以 政 府 的 一 般 征 税 能 力 为 担 保 的 债 券 ; 收 益 债 券是 由地 方 政 府 的 代 理 机 构 或 授 权 机 构 发 行 的 , 以 发 债 资 金 投 资 的 项 目 所 产 生 的收 入来担保的市政债券。 一般责任债券发行的先决条件是, 地 方政府财政的自主权比较大, 有 独立 4中国准市政债券的现状与发展前景分析 的收入, 能 够为自己的经济行为负责; 其 法律地位明确, 即 地方政府可以破产 , 所以其本质仍是一种财政资金的 “预支”, 属 于政府债券范畴。 收 益债 券与特定 的市 政 项 目 联 系 , 类 似 项 目 融 资 , 其 还 本 付 息 主 要 来 自 于 资 金 投 资 项 目 本 身的 收益 , 其 风 险 的 评 价 主 要 基 于 对 项 目 未 来 收 入 的 研 究 与 预 测 , 收 益 债 券 的 发行 人,发行目的及投资项目均具有特定性。 一 般 责 任 债 券 与 收 益 债 券 的 根 本 区 别 在 于 , 一 般 责 任 债 券 时 以 政 府 信 用 和 全部 税 收 作 为 偿 还 保 证 , 可 以 视 为 对 未 来 税 收 的 提 前 支 取 和 使 用 , 因 此 安 全性 高。 也 正 因 为 如 此 , 一 般 责 任 债 券 的 发 行 比 较 严 格 , 各 国 都 利 用 立 法 来 规 范和 限制 一 般 责 任 债 券 的 发 行 。 收 入 债 券 主 要 是 由 发 债 项 目 所 产 生 的 现 金 流 作 为未 来还本付息的保证,在逻辑 上更具有公司债的属性。 1.1.2 准市政债券 尽 管 市 政 债 券 在 发 达 国 家 一 级 成 为 一 种 成 熟 的 资 本 市 场 工 具 , 但 在 中 国 是 禁 止 的 。 《中华人民共和国预算法》 第 28 条规定, 除 法律和国务院另有规定外, 地方 政 府 不 得 发 行 地 方 政 府 债 券 。这一 规 定 使 地 方 政 府 没 有 发 行 市 政 债 券 为地 方基 础 建 设 融 资 的 权 力 。 在 筹 集 的 基 础 设 施 建 设 资 金 无 法 满 足 现 实 需 求 的 情况 下,地方政府积极寻求替代性的筹资方式,准市政债券出现了。 从 已 有 的 研 究 成 果 看 , 对 “ 准 市 政 债 券 ” 概 念 的 阐 述 一 般 都 从 代 替 从 事 投 资职 能 的 专 业 投 资 公 司 发 行 的 企 业 债 这 种 准 债 券 形 式 出 发 。 宋 芳 秀 ( 2002 )认 为 , “准市政债券” 是指那些由和政府有密切关系的企业发行、 所 募资金用于城 ? 市或地方基础设施建设的债券。 孙辉 ( 2004) 认 为, 准 市政债券和一般意义上 的 市 政 债 券 不 同 , 它 不 是 直 接 由 地 方 政 府 或 其 授 权 机 构 发 行 的 , 而 是 通 过 设 立 隶属 于 政 府 的 企 业 作 为 融 资 平 台 进 行 融 资 的 金 融 工 具 。 但 准 市 政 债 券 又 区 别于 真 正 意 义 上 的 企 业 债 , 其 发 债 方 主 要 承 担 地 方 政 府 的 相 关 职 能 , 并 享 受 相 应 的 优惠政策, 很少基于“ 利润最大化”原则进行自主经营、自负盈亏。 “ 准”字 ? 说明了它处于市政债券和企业债之间的灰色地带。 笔者认为, 上 述 定义突出了 “准市政债券” 中关键的这个 “准” 字的内涵, 但对 准 市 政 债 券 的 外 延 有 待 扩 展 。 它 针 对 的 是 地 方 政 府 通 过 下 属 的 专 业 投 资公 ? 宋 芳 秀 , 《 中 国 准 市 政 债 券 发 展 研 究 》 , 《 经 济 体 制 改 革 》 , 2002 年第 6 期。 ? 孙 辉 , 《 中 国 准 市 政 债 券 的 特 征 及 其 成 因 分 析 》 , 《 金 融 研 究 》 2004 年第 1 1 期。 5中国准市政债券的现状与发展前景分析 司、 城 建 公 司 发 行 的 企 业 债 券 这 种 重 要 的 “ 准市 政 债 券 ” 形式 。 事 实 上 , 地方 政府 为 规 避 预 算 法 , 还 采 取 了 其 他 重 要 的 方 式 , 比 如 资 金 信 托 型 市 政 债 券 。另 一方面, 《 预算法》 并 没有完全堵死地方政府利用负债进行基础设施建设的路子 。 1998 年的东南亚金融危机期间,当时为应对金融危机的影响,中央政府通过发 行长 期 建 设 国 债 并 转 贷 给 地 方 的 方 式 , 增 加 地 方 政 府 财 力 。 财 政 部 印 发 的 《 国 债转 贷 地 方 政 府 管 理 办 法 》对 国 债 转 贷 资 金 做 如 下 规 定 : 省级 人 民 政 府 要 平衡 全省 的 综 合 财 力 , 根 据 建 设 项 目 的 特 点 , 决 定 和 落 实 还 款 资 金 的 来 源 , 在 本省 范围 内 统 借 、 统 筹 、 统 还 。中央 转 贷 国 债 资 金 需 要 地 方 省 级 政 府 以 全 省 综 合财 力作为还本付息的保证,当然构成地方政府债务,具有准市政债券特征。 所 以 , 笔 者 认 为 , 准 市 政 债 券 是 地 方 政 府 为 规 避 《 预 算 法 》 对 于 发 行 市 政 债券 的 限 制 , 由 地 方 政 府 财 力 直 接 或 间 接 担 保 偿 还 的 为 筹 集 基 础 设 施 建 设 资金 而采 取 的 融 资 方 式 。 它 包 括 地 方 政 府 专 业 投 资 公 司 发 行 的 企 业 债 券 、 中 央 国债 转贷资金、资金信托型市政债券等。 1.1.3 准市政债券与市政债券 准 市 政 债 务 与 市 政 债 务 , 两 者 有 区 别 也 有 联 系 。 其 共 同 点 在 于 , 两 者 都 利 用了 地方 政 府 信 用 作 为 最 终 保 障, 在信 用 级 别 方 面 具 有 相 当 优 势, 融资 成 本 低 于一 般 的 企 业 债 券 。 准市 政 债 券 我 国 地 方 政 府 规 避 《 预 算 法 》 关 于 地 方 政 府不 得发行市政债券的限制,为地方基础设施建设融资而采取的变通方法。 中 国 的 准 市 政 债 券 同 一 般 意 义 上 的 市 政 债 券 的 主 要 区 别 在 于 , 后 者 是 由 地 方政 府 或 其 授 权 机 构 直接 发行 ,而 前 者 不 是 。 尽管 如 此 , 鉴 于 地 方 政 府 实 际对 相关 债 券 的 兑 付 提 供 了 隐 性 担 保 , 该 类 债 券 实 质 上 仍 可 归 于 市 政 债 券 范 畴 。准 市政 债 券 在 我 国 的 出 现 , 是 在 现 有 法 律 框 架 下 , 以 一 种 变 通 的 方 式 实 现 了 发行 债券筹集城市基础设施建设资金的目标。 1.2 准市政债券的理论基础 1.2.1 公共产品理论 公 共 产 品 是 私 人 产 品 的 对 称 , 是 指 具 有 消 费 或 使 用 上 的 非 竞 争 性 和 受 益 上 6中国准市政债券的现状与发展前景分析 的非排他性的产品。 在 公 共 品 理 论 中 , 公 共 品 有 纯 公 共 品 和 混 合 公 共 品 或 准 公 共 品 之 分 , 纯 公 共 品 必 须 同 时 具 有 三 个 特 点 : 效 用 的 不 可 分 割 性 、 消 费 的 非 竞 争 性 和 受 益 的 非排他性。其典型例子是国防、行政 或司法 服务。但大多数公共品都只具有 有 限 的 非 竞 争 性 或 有 限 的 非 排 他 性 , 介 于 纯 公 共 品 和 私 人 品 之 间 , 因 而 只 能 称 作混 合 公 共 品 。 如 教 育 、 政 府 兴 建 的 公 园 和 医 院 、 拥 挤 的 公 路 等 都 属 于 混 合公 共品。一般来说, 对纯公共品的供给, 政府财政应全额负担 , 不能依靠市场机制 解决, 而对于混合性公共品的供给, 则应该采取政府和市场共同分担的原则。 就 是 说 , 无 论 纯 公 共 品 的 供 给 还 是 混 合 公 共 品 的 供 给 , 政 府 都 有 不 可 推 卸 的 责 任 , 假 设 政 府 可 以 举 债 , 关 键 是 要 分 清 哪 些 公 共 品 必 须 由 财 政 资 金 提 供 , 哪 些 可 以 由债务资金提供并且更有效率。 下 面 考 虑 政 府 部 门 的 对 公 共 品 的 支 出 。 政 府 部 门 的 支 出 分 为 经 常 性 支 出 和 资 本 性 支 出 , 在 一 定 时 期 如 一 年 的 政 府 支 出 中 , 经 常 性 支 出 直 接 形 成 当 年 的 社 会 消 费 利 益 , 而 资 本 性 支 出 所 产 生 的 利 益 不 直 接 发 生 在 当 年 , 而 且 还 同 时 在 今 后 若 干 年 内 发 挥 作 用 , 根 据 这 样 的 划 分 , 政 府 对 公 共 品 的 支 出 大 部 分 都 属 于 资本性支出, 如政府建造的公路、 图 书馆等混合公共品以及国防、 照 明等纯公 共 品 , 它 们 将 在 今 后 很 长 的 时 期 内 为 整 个 社 会 提 供 利 益 , 其 建 造 成 本 不 能 全 部 视 作当年提供的公共品的成本, 而应该分摊到今后的收益年份中去。 只 有一 部分纯 公共品, 如政府必须支付国家公务员的工资、 行 政 办公费用等 , 才属于经常性支 出 , 这 些 支 出 直 接 形 成 当 年 公 共 品 的 成 本 , 它 与 社 会 当 年 受 到 的 公 共 服 务 利 益 直接 相 关 。 政 府 通 过 收 取 税 费 获 得 的 财 政 资 金 和 通 过 举 债 获 得 的 债 务 资 金 来支 付这些公共品支出。 在 通过税费等财政手段筹资的情况下 , 收益者和成本负担者 是 一 致 的 , 而 举 债 筹 资 把 公 共 品 的 受 益 与 成 本 负 担 分 割 成 两 个 不 同 的 时 期 , 使 受 益 者 和 成 本 负 担 者 变 得 不 一 致 , 现 在 的 社 会 成 员 免 费 享 用 了 公 共 品 所 带 来 的 效益, 而未来的社会成员则要承担以往公共品的生产成本。 这 样, 政府部门的经 常 性 支 出 应 由 财 政 资 金 承 担 , 如 果 以 举 债 收 入 来 承 担 当 年 的 经 常 性 支 出 , 意 味 着让现在的人无偿享受公共品的利益, 而让以后的人来承担偿还债务的责任。 公 共 品 的 受 益 者 与 成 本 承 担 者 的 分 离 , 难 以 使 公 共 品 的 提 供 达 到 有 效 配 置 的 目 标 , 举债 筹 资 会 使 公 共 品 的 提 供 规 模 超 过 有 效 率 的 提 供 水 平 。 对 于 政 府 部 门 的 资本 性 支 出 则 不 应 以 财 政 筹 资 作 为 唯 一 的 渠 道 , 通 过 举 债 筹 资 将 成 本 分 摊 到 今 后 的 7中国准市政债券的现状与发展前景分析 各个受益期, 将有助于社会选择比较符合效率要求的公共品提供水平。 因 为如果 用 当 年 财 政 资 金 来 承 担 当 年 全 部 资 本 性 支 出 , 就 意 味 着 让 现 在 的 人 承 担 公 共 品 的 全 部 成 本 , 而 让 以 后 的 人 免 费 享 受 它 所 产 生 的 效 益 , 从 资 源 配 置 的 角 度 看 , 这 会使公共品的提供水平低于有效率的水平。 于是可以得出结论, 政府部门的经常性支出由财政资金支持、 资 本性支出 由 小部 分 财 政 资 金 和 大 部 分 债 务 资 金 共 同 支 持 是 符 合 效 率 要 求 的 。 由 于 政 府 对部 分 纯 公 共 品 的 支 出 和 对 部 分 混 合 公 共 品 的 支 出 都 属 于 资 本 性 支 出 , 所 以 政 府 对 绝 大 部 分 公 共 品 的 支 出 在 使 用 一 部 分 财 政 资 金 的 基 础 上 , 都 可 以 以 举 债 获 得 的 债务资金来支持。 另 一 方 面 , 公 共 产 品 根 据 收 益 范 围 还 可 以 分 为 全 国 性 公 共 产 品 和 地 方 性 公 共产 品 。 地 方 性 公 共 产 品 的 成 本 和 收 益 基 本 上 在 一 个 区 域 之 内 , 其 供 给 用 来满 足本 地 居 民 的 需 要 , 成 本 由 本 地 居 民 负 担 , 这 符 合 公 平 原 则 。 同 时 , 由 于 生活 水平 和 文 化 环 境 等 影 响 , 不 同 地 区 居 民 对 公 共 产 品 的 偏 好 程 度 不 同 , 导 致 地方 性公 共 产 品 的 种 类 和 需 求 量 存 在 差 异 。 由 于 地 方 政 府 对 本 地 公 共 产 品 的 需 求了 解和 信 息 掌 握 上 具 有 比 较 优 势 , 因 而 地 方 政 府 比 中 央 政 府 更 了 解 本 地 居 民 对公 共产 品 的 偏 好 , 由 地 方 政 府 提 供 公 共 产 品 可 以 更 好 地 满 足 本 地 居 民 多 样 化 的需 要,符合效率原则。 总 之 , 基 于 代 际 公 平 原 则 , 政 府 应 该 以 债 务 方 式 为 公 共 产 品 融 资 。 基 于 地 域公平和效率原则,地方政府应该承担地方性公共产品债务融资主体。 1.2.2 财政分权学说 公 共 产 品 收 益 范 围 的 区 域 性 不 是 地 方 性 公 共 产 品 的 供 给 由 地 方 政 府 负 责 的 充分 条 件 。 只 有 中 央 政 府 和 地 方 政 府 “分家 ” ,亦 即 存 在 中 央 政 府 和 地 方 政府 的财政分权,上述命题才成立。 几 乎 任 何 一 个 国 家 的 政 府 体 系 都 是 分 为 若 干 级 别 , 通 过 权 力 的 分 配 达 到 区 域经 济 的 协 调 发 展 是 中 央 政 府 的 重 要 目 标 , 财 政 分 权 是 指 给 予 地 方 政 府 一 定的 税收 权 力 和 支 出 责 任 范 围 , 并 允 许 其 自 主 决 定 预 算 支 出 规 模 与 结 构 , 使 处 于基 层的 地 方 政 府 能 自 由 选 择 其 所 需 要 的 政 策 类 型 , 并 积 极 参 与 社 会 管 理 , 其 结果 便是使地方政府能够提 供更多更好的服务。 有 关财政分权的理论不仅在发达国 家得 到 普 遍 的 重 视 , 许 多 发 展 中 国 家 也 将 财 政 分 权 视 为 打 破 中 央 计 划 束 缚 ,走 8中国准市政债券的现状与发展前景分析 上自我持续增长道路的重要手段。 传 统 的 财 政 分 权 理 论 以 马 斯 格 雷 夫 , 奥 茨 的 分 权 定 理 为 代 表 。 马 斯 格 雷 夫 ( 1959 )从 考 察 财 政 的 三 大 职 能 出 发 , 分 析 了 中 央 和 地 方 政 府 存 在 的 合 理 性和 必要 性 , 他 认 为 : 宏 观 经 济 稳 定 与 收 入 再 分 配 职 能 应 由 中 央 负 责 , 因 为 地 方政 府对 宏 观 经 济 稳 定 实 施 控 制 缺 乏 充 足 的 财 力 , 另 外 经 济 主 体 的 流 动 性 也 严 重束 缚了地方政府进行 收入再分配的尝试; 而 资源配置政策则应根据各地居民的偏 好不 同 而 有 所 差 别 , 在 这 方 面 地 方 政 府 比 中 央 政 府 更 适 合 , 更 有 利 于 经 济 效率 的提 高 和 社 会 福 利 水 平 的 改 进 。 他 还 指 出 在 公 共 品 供 给 效 率 和 分 配 的 公 正 性实 现方 面 , 中 央 政 府 和 地 方 政 府 间 必 要 的 分 权 是 可 行 的 , 这 种 分 权 可