第24章 布坎南的公共选择与政府理论

　第24章 布坎南的公共选择与政府理论 第24章 布坎南的公共选择与政府理论 20世纪70年代，凯恩斯主义陷入困境，西方经济学界出现了一股强大的新自由主义思潮，公共选择理论(Public Choice Theory)便是这股思潮中别具一格的一派。公共选择理论有时也叫公共选择学派(Public Choice)、“公共选择经济学”(Economics of Public Choice)、“政治的经济学理论”( Economic Theory of Politics)等，它们在概念上是同称。 公共选择理论实际上是经济学与政治学的结合——经济学方法与政治学对象的结合，是当代西方经济学中以经济学分析方法研究政治问题的一个分支科学，即公共选择理论是经济学在政治学中的应用/政治的经济学。 公共选择理论许多研究领域与公共行政学、公共政策和政治学相互重叠。受公共选择理论的启示，将经济学理论和原则等引入公共行政学领域，开辟了公共行政学研究的蹊径。公共选择理论独特的分析问题和解决问题的思路，为认识和分析政府行为提供了一个新的视角。 第一节 布坎南生平与著作 詹姆斯?布坎南(James M.Buchanan)(1919-)，美国著名经济学家，公共选择理论的创始人，1986年诺贝尔经济学奖获得者。作为公共选择理论的创始人，布坎南一直从事教学和公共选择理论的研究工作，对发展经济与政治决策的契约与法制基础进行研究将近40个春秋，著述颇丰，其代表性著作(中译本)有: 布坎南:《民主财政论》，商务印书馆1993年版。 布坎南:《自由、市场和国家:80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版。 布坎南:《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年版。 布坎南、塔洛克:《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版。 布坎南:《财产与自由》，中国社会科学出版社2002年版。 布伦南、布坎南:《宪政经济学》，中国社会科学出版社2004年版。 布坎南、康格尔顿:《原则政治，而非利益政治——通向非歧视性民主》，社会科学文献出版社2004年版。 布坎南:《宪法秩序的经济学与伦理学》，商务印书馆2008年版。 布坎南:《公共物品的需求与供给》，上海人民出版社2009年版。 其他相关著作: 丹尼斯C.穆勒:《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版。 汪翔、钱南:《公共选择理论导论》，上海人民出版社1993年版。 方福前:《公共选择理论——政治的经济学》，中国人民大学出版社2000年版。 许云霄:《公共选择理论》，北京大学出版社2006年版。 第二节 公共选择理论的创立与基本假设 一、公共选择理论的创立 20世纪30年代以前，传统经济学描绘了一个完全竞争、市场 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 能自动使社会资源有效地达到最优配置的完美世界。但是30年代遍及资本主义世界的经济危机打破了传统经济学的“市场万能”的美妙幻想，使人们普遍认识到市场制度的缺陷，这在客观上促使了凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府干预，特别是通过宏观财政政策和货币政策来调控市场经济运行，挽救资本主义经济于危难中，因此凯恩斯主义被奉为至尊法宝和救世良方，而凯恩斯主义又似乎真的将资本主义各国从衰退引向繁荣。所以二战以后的二三十年间，凯恩斯主义都高居主流经济学的宝座，各主要资本主义国家普遍采取了干预主义政策。可惜，好景不长，随着政 1 府对市场干预的增强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来，政府财政赤字与日俱增，且不可避免，大量政府开支落入特殊利益集团的私囊，政府的社会福利 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 相继失败，经济停滞，通货膨胀。布坎南等人创立公共选择理论，其目的正在于揭示“政府失败”并试图克服政府干预的缺陷。 在西方社会，政治市场与经济市场存在着诸多相似性，经济学的许多原理可以用来分析政治决策行为。在政治市场中，决定人们相互交换关系得以建立的根本因素，也是个人的利益，一切政治行为都以个人的成本-收益计算为基础。因此，政府的政策制定者(政治家、政府官员等)都是理性的经济人，都在追求自己的最大化利益;公民作为选民也是理性的经济人，其选举行为以个人的成本-收益计算为基础。由于普通选民往往无力支付相对昂贵的政治信息成本，他们往往出于“理性的无知”而不投票，这样，政府就往往会被代表特殊利益集团的政策制定者操纵，由此滋长了种种弊端，从而背离其公共利益代理人的角色。所以布坎南认为，现代西方社会面临的种种困难，与其说是市场制度的破产，不如说是政治制度的失败，应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式，它们将能控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长。也正是基于这种需要，布 1坎南创立了公共选择理论。 二、公共选择理论的基本假设 顾名思义，公共选择理论的研究对象就是公共选择。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配。即指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。 公共选择理论用经济学的方法分析政治现象基于三个基本假设:经济人假设、交易政治学和方法论的个人主义。 1、经济人假设 1)涵义:“经济人假设”假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为( 动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。(寻求自身利益最大化) (2)特点:自利和理性。 自利(利己不损人，价值中立——中性)不等于自私(利己又损人，道德判断——贬义) 理性:成本-收益比较(最小的成本获得最大的收益)(斤斤计较——患得患失)。(条件:完全竞争、全知全觉、信息完备性等。) (3)“经济人假设”评价:1)在现实生活中，人的行为并不总是把追求私利当做惟一的目标，理想、信仰、情感等非经济因素都可能成为行为动机;2)人的理性能力是有限的，不可能对所有的可能选择做出精确的利益计算;3)人也不总是理性的，人们可能出自意识形态的原因甘愿做出自我牺牲，也可能由于观念的支配而维持一种低效的经济活动(跟随性认同——随大流，从众);4)经济人假设缺乏经验依据，对政党行为、官僚行为、立法者行为的利益最大化假设 2就显得经验证据不足。 2、交易,中性词,政治学 (1)涵义:政治活动像经济活动一样，政治是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。政治在公共选择理论中被视为一个在解决利益冲突时进行交换达成 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 的过程，含有交易的性质。 (2)政治中的交换与经济中的交换之不同:1)市场上交换的是商品的归属，政治中通过交易形成的是协定、契约、规章等公共物品;2)市场交换发生在个体之间，政治是集团之间的交 1 详见竺乾威主编:《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版，第321-322页。 2 详见徐大同主编:《现代西方政治思想》，人民出版社2003年版，第405-409页。 2 换;3)经济基本上是一种商品交换，政治则是“服从与统治的交换”(黑格尔:主奴关系)。 3、方法论的个人主义 1)涵义:个人主义是微观经济分析的出发点，同样也被看成是集体行为的出发点。集体( 行动不过是个体利益得以实现的工具，政治和国家被当作个人得以寻求自身利益的一种机构。 (2)表现:1)个人是政治决策的基本单位;2)政府不是一个抽象的实体;3)个人主义是评价一切行为的出发点。 1第三节 投票机制和中位选民 从西方学者的观点来看，在非市场决策过程中，投票是最重要的决策方式。投票行为及其过程构成了公共选择理论的重要研究内容。 一、投票和社会偏好 公共选择的目的被区分为两种:为了提高社会福利或是进行再分配。在对公共选择的程序进行安排的时候，必须区分不同的目的来选择不同的公共选择程序。 民众通过投票行为表达自己的偏好。因此投票行为的作用是将个人偏好转化为社会偏好。在此，个人偏好的表达成为研究的重点。研究显示:投票行为所显示的个人偏好信息是不完全的，而且人们在投票过程中，往往不是真实地反映他们的偏好。具体表现为:(1)隐瞒偏好;(2)策略性投票;(3)无意参与投票;(4)偏好强度差异。因此，要保证投票行为能够实现人们的偏好，必须在投票行为发生之前尽可能采取有效措施鼓励选民表现真实偏好。 二、多数决策与投票悖论 西方学者认为，民主有两种基本形式:直接民主和代议制民主。直接民主和代议制民主在投票方式方面的区别是:直接民主要求民众的投票针对被选 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，而代议制民主要求民众的投票针对人，即代表，再由代表的活动来针对被选方案。 在这两种民主制度下都存在如何加总投票的问题，也就是将个人偏好加总为社会偏好，将个人选择变为社会选择。这里有多种投票原则:全体一致原则、简单多数原则、2/3多数原则等。在现代社会中，社会普遍采用的是简单多数投票原则和2/3多数投票原则。在只存在两种备选方案的时候，多数投票原则是非常有效的。 1952年，肯尼斯?O?梅提出了有关多数通过规则的梅氏定理。梅氏定理表明，如果考虑到三个或更多个备选方案时，多数投票原则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票的现象。在多数投票原则下，可能没有稳定一致的均衡结果，这种现象被称为投票悖论。 三、阿罗不可能定理和中位选民定理 经济学家一直都致力于消除投票悖论，但循环罗通过研究证明，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在。这就是阿罗不可能定理。 阿罗不可能定理由投票悖论演化而来，它揭示了民主政治存在内在的弊端，它强调无论在哪种规则之下，政府决策都是可能产生偏差的。从民主政治的这种不完美性出发，就能够理解投票行为中的互投赞成票和操纵投票这些非正规程序。 尽管在投票过程中会出现以上各种各样的影响投票结果的不确定因素，经济学家也发现了影响投票行为的普遍规律，这就是中位选民定理。 处于所有投票者最优偏好结果的中间状态的投票者称为中位选民。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。 中位选民定理在西方民主政治中的作用包含两个方面:对政党而言，他们必须寻找中位选民的偏好以此获得最多的选票而当选，各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要;对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点。 1 详见樊勇明、杜莉编著:《公共经济学》，复旦大学出版社2001年版，第80-93页。 3 1第四节 政府失败及其救治 一、政府失败论 布坎南的政府理论，就是公共选择理论用经济学方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题。这是公共选择理论的一个核心主题。 政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低、预算上出现偏差、政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。 在布坎南看来，政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所作决定的社会效应比政府进行干预前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。于是就提出了一个问题:为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。 布坎南对政府干预行为的局限性的表现及原因进行了较深入具体的研究，主要有以下几个方面: 1、公共决策失误 公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。相对于市场决策而言，政府决策是一个十分负责的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。导致公共决策失误的原因是多方面的:(1)社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗的不可能定理已经证明了这一点;而且，在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而又存在各种特殊利益之间的缔约过程。(2)即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。如现代代议制中通常使用少数服从多数规则，但经常出现多数人对少数人利益要求的漠视。(3)决策信息的不完全性。(4)选民的“短见效应”。(5)选民的“理性的无知”。 2、政府机构工作的低效率 所谓政府机构工作的低效率是指政府机构、执行政策的效率不高、官僚主义作风严重，而这必然影响政策执行的结果，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失败。政府机构工作低效率的原因在于:(1)缺乏竞争性压力。(2)没有降低成本的激励机制。(3)缺乏监督信息。 3、政府的扩张 布坎南等人从五个方面加以解释:(1)政府作为公共物品的提供者和初始效应的消除者导致扩张;(2)政府作为收入和财富的再分配者导致扩张;(3)利益集团的存在导致扩张;(4) 2官僚机构的存在导致扩张;(5)财政幻觉导致扩张。 4、政府的寻租活动 寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。在布坎南等人看来，寻租是指用较低的贿赂 1 详见竺乾威主编:《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版，第323-330页。 2 当纳税义务人遗忘公共支出的增加，势必引起税负的提高，或误以为自己不需负担全部的支出成本，而极力争取政府扩大公共建设的支出，此现象即谓之财政幻觉。如果公民以他们所纳的税赋来衡量政府财政支出的多少，那么政府会以让纳税人觉察不到税收的方式，扩大财政支出，当纳税人出现这样的感觉时就是财政幻觉。当纳税人因财政幻觉而低估税赋时，会极力支持更多的政府支出。因此，税收结构越复杂，越容易产生财政幻觉。 4 成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。租金是超过社会成本的收入。 寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入，寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。布坎南认为，由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释理由而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争、实现高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”，而政府官员为了获得这种经济租金，会想方设法地去利用种种特权寻求租金，这就是所谓的“政治创租”或“抽租问题”。 公共选择理论认为寻租主要有三类:(1)通过政府管制的寻租;(2)通过关税和迸出口配额的寻租;(3)在政府订货中的寻租。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源;寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包;寻租也导致不同政府部门官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。 二、救治“政府失败”的政策建议 布坎南等公共选择理论家虽然对西方国家现行的政治制度和安排进行了洋人的批评，但他们并未对追求自我利益的理性个人在实现“公共利益”方面完全丧失信心。因此他们提出了补救“政府失败”的具体建议。 1、限制国家权力的增长 布坎南等人认为，现代资本主义社会陷入了一种恶性循环，即国家权力总是追求更大的国家权力。要补救“政府失败”，首先就要从这种恶性循环中解脱出来。其基本方法如下: (1)创立一种新的政治技术，提高社会民主程度。公共选择理论提出要借助于“需求显示法”来完善选举制度。因为“需求显示法”提供了一种新的机制，使所有参与集体选择的个体都有充分的激励，说出他对某一公共物品的真实需求状况，从而使投票者得到公共物品的数量与质量，最大限度地接近投票者的实际偏好结构。因此，它不仅将大大提高制定集体决策的社会效率，还必然会加强为使政治决定权力分散化而活动的力量。这两个因素最终会制止国家权力不断扩张的必然趋势。 (2)在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。在公共选择理论看来，其主要包括:第一，在行政管理体制内部重新建立竞争结构。第二，引进利润动机。第三，精简机构。第四，加强监督。 (3)进行宪制改革。在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失败，最关键的是要在宪制上做文章。布坎南认为，要改进政府-政治过程，首先必须改革规则。布坎南等人着重从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济及政治活动的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供一种指导或 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免决策失误。 总之，公共选择理论深信市场这一“看不见的手”在经济生活中潜在的巨大效力，不再寄希望于通过提高政治家官僚的道德水准或政府机构内部改革来改善政府机构及其工作状况，而是主张对政府机构进行市场导向性改革，具体是指大力引进竞争与效益机制，减少国家干预，尽量发挥市场的功能，最大限度地削弱政府对社会经济生活的干预。 2、减少福利国家的浪费 公共选择理论和其他美国新自由主义经济学家认为，最好的社会政策是不妨碍经济法则的作用，以及利用市场解决问题的政策，而不是硬要取消市场，或者哪怕是“限制”市场的政策。为此，布坎南提出了财政立宪理论。 (1)财政立宪。布坎南提出要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两个方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程中作出，而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常运行 5 过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。 2)税制选择。布坎南认为，税制是国家财政制度的核心问题，它体现了个人和各阶层所( 承担的税收份额，一旦被选定则要在相当长的时间内起作用。 (3)平衡预算。在预算原则上，布坎南强烈反对周期平衡与“充分就业盈余”的凯恩斯主义政策，主张保持预算平衡，并且要以宪法的形式确保其实现。 (4)税收支出的限制。政府活动的支出依赖于赋税，因此，对政府的税收和支出加以约束，就从根本上限制了政府的行为框架，抑制了政府的过度增长或机构膨胀。这种约束可以从政府预算的程序和预算的数量两方面入手:前者要求在批准程序上注意保持收支平衡;后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂钩，并保持在一定的比例内。 (5)货币政策。公共选择论的货币政策主张以布坎南为代表，仍然是从立宪的角度提出的，主张货币供给要按规则确定而不是随意决定、要相对稳定而不是随机变动，货币供给要按与实际产出增长率大致相等的速度增加，并且要广泛宣布和有法律保障，这就是布坎南提出的货币供给规则。货币规则即使不能完全排除通货膨胀，也可使通货膨胀被预期到，使其具有连续性而不是随意波动，使其危害可减轻到最低限度。另外，货币规则的另一个好处是可以有效防止通货膨胀。 总之，公共选择学派认为，一旦发生公共生产低效率的问题，就该从现行体制上寻找原因，从对策上着手，确立一种选拔和制约政治家的程序与规则，以减少政府失败。 1第五节 简评及启示意义 一、简评 1、成就 公共选择理论是以保守的自由放任立场出现在西方经济学界的。它得出的基本结论是，资本主义经济问题的根源不在于经济领域，而在于政治过程;现代民主制度本身就存在着缺陷，这一缺陷直接产生了各种经济问题如政府增长与失误;与此同时，存有缺陷的现代民主制度与凯恩斯主义的国家干预结合在一起，既加剧了已有的困境，又产生新的问题如财政赤字和通货膨胀。于是它主张，为了走出困境，从政治上要改革现有政治制度，提出新的更民主的政治技术;从经济上应放弃凯恩斯主义，取消国家干预，恢复古典学派的自由放任政策。 公共选择理论的出现，对于现代经济学与政治学的研究都具有一定的创新和方法论意义。从经济学的角度看，它填补了传统经济学研究的一个空白，把政治过程纳入到经济分析的框架中，使之成为经济学的一个重要分支，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的关系，特别是政治对经济的巨大影响，以及政治过程与经济过程相互交织的现实。 从政治学的角度看，公共选择理论打通了经济与政治的隔离，用经济学方法分析政治学对象和政治过程，为政治学研究提供了一个新的视野和新的研究途径，是对现代政治学的一个有益的补充。 从实践上看，公共选择理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇为深刻的分析。它在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话，揭示了西方代议民主制的内在矛盾，指出了过半数规则以及其他投票规则的缺陷、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的公共政策，以及它对政府失败的原因分析与对策性研究等，包含着诸多合理的成分。应该说，公共选择理论对资本主义经济问题的诊断是找到了问题的症结所在。 2、不足 1 详见竺乾威主编:《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版，第330-334页。 6 作为当代西方经济学新自由主义或新保守主义思潮的一支中坚力量，公共选择理论及其政府与市场关系论具有明显的局限性。(1)过分依赖于“经济人”假设。公共选择理论把政治过程与经济过程加以机械美化，把市场经济的交换原则无限制地运用于政治领域;它掩盖了当代资本主义国家的阶级实质，没有把西方国家政府干预行为的局限性以及政府失败与资本主义的生产关系以及资本主义社会的基本矛盾联系起来考察，而把资本主义政府谋取私利的特性扩大到所有的政府。而且，它对资本主义国家政府失败的分析并不是要推翻资本主义制度，它固然批评了资本主义制度，但这种批评还是建立在维护资本主义制度基础上的。(2)维护自由放任、反对国家干预的观点也不完全正确。自由放任的市场机制的弊端早已为历次经济危机所证实，政府对经济的干预确实也在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的关键不在于要不要国家(或政府)的干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制相结合，如何用合适的政治过程制定合理的经济政策。对这些，我们也必须有一个清醒的认识。 二、对转型中国的启示意义 我国正处于从传统计划经济体制向现代市场经济体制的转轨过程之中，基于传统经济体制之上的政治与行政体制均存在诸多不适应，有些因素也导致了不同程度的“政府失败”等等。这些都需要进一步改革，而且可以从布坎南的公共选择理论中得到有益的启示。 ,1,转变观念～摈弃传统计划经济体制下形成的“政府万能”的神话～高度重视市场经济条件下政府干预的适度性与局限性问题 ,2,建立和发展适应市场经济体制的政治与行政体制～加快政府职能转变 ,3,进行市场化取向的政府管理改革～引入市场因素 ,4,加强政府法治及监督制度建设～使政府行为法治化 7