公共部门战略管理

公共部门战略管理 《 公共部门战略管理 》 2012310026 ——陈级 一、公共部门战略管理概述: (一) 战略与战略管理: 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标。相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某一战役的低层目标。 战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。 从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术，而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 (二)对战略管理，人们认识的角度也不尽相同: 有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为:“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(ThompSOn，J(1995) 有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况: (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动; (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动; (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择; (4)促进战略的有效执行。 (三)一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为:制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 (四)战略管理与非战略管理: 行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异: (1)战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述); (2)具有目标达成的时间框架; (3)有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析; (4)有对组织环境的评估; (5)比较各种备选 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 后选择一战略，以求目标的达成; (6)围绕这一战略整合组织的努力与行动。 (五)战略管理与战略规划: 战略规划在管理领域流行于20世纪60—70年代，在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题，如果将战略规划、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。 (六)战略管理与功能管理: 战略管理看重战略目标的实现，而功能管理(Functional Management)强调做何事的内容以及具体的目标; 功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理;战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。 二、公共部门战略管理的性质: (一)战略与战略管理: 在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术。 对战略管理，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为:制定、实施和评价使组织能够达成目标的、跨功能决策的艺术或科学。要注意区别战略管理与非战略管理、战略规划、功能管理的区别。 (二)战略管理的基本特征: 波齐曼和斯特劳斯曼认为战略管理有如下四个特征: (1)关注长远; (2)将目标与组织内的等级制整合在一起; (3)认识到战略管理与战略 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 不会自行贯彻; (4)强调一种外向性的观点，不是去适应环境而是改变环境。 另一观点: (1)战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。 (2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。 (3) 战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会(extemal oppOrtullitieS)和化解或回避外部威力。 (4)战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuition)对于制定良好的战略决策至关重要。 (5)战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。 (三)战略性的公共管理则需要增加额外的一项要求，即战略思维必须考虑行使政治权利的问题。 公共部门战略管理包括战略规划、战略实施和战略评价三个阶段。在这里我们将公共部门战略管理定义为:在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新的机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好 地向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。 三、公共部门——私营部门的区别与战略管理 (一)公共部门战略管理是在私营部门战略管理的影响下发展而来的，但是由于公共部门和私人部门之间是有差异的,这就决定了公共部门的战略管理需要是有差异的.具体说来公共部门和私人部门的差异主要有环境因素、交易因素和内部程序因素。 (二)公共部门重视战略管理的原因: 战略管理，原本在私部门的管理中受到重视。但是自20世纪80年代以来，战略管理问题越来越受到公共部门的重视。学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。公共部门之所以将战略管理作为重要的管理工具，乃是出于以下方面的原因: (1)更加复杂和不确定的环境。在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定。战略管理能够保证组织与其环境之间有一个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。 (2)公共部门角色的变化。政府的角色(特别是中央政府)发生了变化，即要成为领航者而非划桨者(steering Rather than Rowing)。因此中央政府提出长期愿望的作用，战略规划的作用更为重要。 (3)国际化和国际竞争力的挑战。为了应付国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。 (4)公共利益的挑战。政府是公共利益的代表者。公共利益不仅仅意指公民共同的利益。公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。这就是说，公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。 (三)公共部门战略管理的影响因素: (1)环境因素: 1.1市场 私人部门市场有人们的购买行为决定，为了提供某项服务相互竞争，资金来源依赖收费，市场信号清晰;公共部门市场有监督机构构成，资金来源于预算拨款，市场信号弱。因此不同于私人部门战略制定和实施依赖于市场的变化，公共部门战略制定和实施必须考虑权威网络决定的市场，认清权威网络成员的信仰和需求。 1.2 制约 私人部门具有较高的自主权和灵活性，他们通常只受到法律和私人部门对于政治影响被当作例外处理，不做特别的安排，政治影响对于私人部门的 影响是间接的;公共部门的环境中充满了需要考虑的政治因素。领袖的观点、议员和利益团体的直接操纵或机构行动权利的正是反对都可能使公共组织的财务陷入困境，而财务是对公共组织最重要的一环。在制定战略的过程当中，主要成员间随时都可能出现意见不统一或互投赞成票的现象。因此需要采用讨价还价和谈判技巧以做出重要决定。 (2)交易因素: 2.1强制力 在私人部门，消费是自愿的，人们依据使用情况付费。在公共部门，得到经过授权的强制力，使他们可以获得纳税人的资助。有些情况下纳税人不得不使用这些部门提供的服务，即使他们不愿意。因此，公共部门可以把强制力当场战略的重要组成部分，而私人部门则主要依赖于向潜在的顾客出售服务，根据市场自愿消费的变化来制定和实施战略。 2.2影响范围 私人部门由于涉及的利益面较窄，通常它制定的战略对社会的影响范围较为狭窄。而公共部门由于其具有公共性，做出的战略涉及的公共利益的较多，与外部的环境关系密切，所以战略的社会影响范围广泛，这就需要战略管理者在采取战略行动之前，应该努力找出那些反映了外部环境要求的议题。 2.3公共审查 受公共审查的可能性与组织的公共性呈正比增长。由于私人部门的战略涉及的公共利益较少，所以它们可以较为隐蔽的制定计划并将计划保密。而公共部门及其管理人员受公众监督较多，这就要求公共部门的管理要注意透明度，在阳光照射的地方制定战略，战略的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 需要受到公众的监督，这就要求公共部门制定和实施战略时要寻找可以让外界参与战略制定的外部因素途径。 2.4所有权 私人部门的所有权属于股东，除了股东几乎没有利益相关者，战略只需要考虑股东的利益。而公共部门的所有权属于全体公民，每个公民都是利益相关者，公众要求公共部门对公民诚信、公平、正直、负有责任性并及时对公民的要求做出回应。因此在制定战略时要了解公众对服务的要求和期望，有效高效的识别利益相关者。 (3)组织程序因素: 3.1目标 私人部门是以盈利为目的的，在于最大限度的占有市场份额，组织目标清晰，且上下一致认同，战略最关注效率和利润。公共部门长期短期目标不断变化、复杂、相互冲突且难以界定，组织公共性的特征要求公共部门要关注公平。但是公平 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 可能是组织无法专心解决目标模糊不清的问题。而大多数战略管理程序都要求有明晰的目标，能够高效运作是这一目标的底线。公平与效率一样重要，因此在实行战略管理时要找出目标的替代物，以克服目标的不明确及其潜在冲突。 3.2权利限制 在私人部门中执行被授权给有权利行动的权威人物，机构的 管理基 本上不受外界影响。在私人组织中，一方面，好的创意马上就能被运用于战略管理过程，另一方面，好的创意也能源源不断地从实践中产生出来。 战略管理者控制资源，行动几乎不受限制。在公共部门中，执行依据相关利益者而定，行动受政府控制下的机构管理，公共部门的自主权利和灵活度较低，他们的权力基础要比私人部门薄弱的多。这就要求制定和实施战略时考虑行动需要的资源是不是在战略管理者的控制之下，重视权利限制。尽量谋求各方的支持，提供可以辨明和管理必不可少的资源的方法，学会应对有限的行动空间。 3.3绩效期望 私人部门战略绩效目标清楚，并且长期稳定不变，因此战略使管理者和员工有紧迫感。而公共部门绩效期望模糊并处于不断地变化之中，随选举和政治任命的变化而变化，受到的政治影响较大因此战略管理要创造紧迫感、明确绩效目标并采取行动实现它。 3.4激励 私人部门可以用金钱来奖励个人对利润和相关指标的贡献，但是，公共性程度较高的公共部门在实施激励时，偏好的奖励方式、个人对绩效的贡献和绩效评估标准对此产生巨大的阻碍租用。班菲尔德发现，公共部门雇员对稳定的工作、被委以重任、权利的赞赏等的偏好超过了金钱的奖励。然而，要给予这些奖励是非常困难的:稳定的工作和权力只能分配一次;而且，当需要给予奖励时，却不一定刚好有重要的人物分派。另外，将雇员的努力与奖励联系起来也是一件非常困难的事。也就是说公共部门很难实施基于个人成就的激励机制，因此战略管理必须考虑到公共部门对激励机制反应较为迟钝这一点，在制定激励机制时，要更富有穿衣，找出真正适合组织文化和打动雇员的激励机制。通常可以通过稳定的工作、角色和任务以及战略参与使员工得到激励并获得工作动力。 (四)抓住战略重点，提升公共部门战略管理能力 公共部门和私人部门之间在环境、交易和组织程序方面存在差异，但并不意味着公共部门不能实现战略管理，公共部门的战略管理必须能够区分和确认这些差别，考虑组织战略时才能抓住重点，提升公共部门战略管理能力。 (1)公共部门要充分发掘和利用现有的政治资源，为公共部门战略管 理提供稳定的环境和强有力的支持。 战略管理的实施与组织所处的环球密切相关，建立在对组织资源和优势的准确判断之上。公共部门战略管理由于在市场、制约和政治影响要求公关部门确定关键的权威人物的信仰和要求，通过权威网络成员来平衡签约双方和使用者，维持资金来源渠道的安排。因此在之公共部门实施战略管理时要培养组织的领导人、组织成员进行战略性思考和行为能力。树立发展前瞻性、长期性、全局性的思考观。 (2)注重政治与行政的整合，便于战略规划和战略实施间的有效配合。 战略管理是一个全面的过程，并注重组织长期性、整体性目标的构建于实现。它强调了行政的主动性，以及它与政治目标的一致性。考虑政治影响和权威网络的行动更容易获得成功。在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与权利与机会不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理途径。首先，政府部门对战略规划设计的广泛参与，清楚跟中僵硬的制度障碍。其次，还需要打破部门主义的限制，加强各部门的沟通与合作，建立有利于战略规划和战略实施有效结合的组织机构和工作程序。 (3)提高公共部门的学习能力，为战略管理提供持续的动力。 战略管理的构建主要是为了应对复杂多变的环境，公共部门系统为了提升自身的管理能力，加强对外部环境的控制和适应，必须持续学习，发展团队学习、终身学习以及全员学习，一个学习型组织更能够倾听各方面的意见，以主动的姿态掌握变化的环境，根据内外情势的发展趋势来正确引导组织的战略规划和发展。因此，公共部门必须为组织提供良好的学习氛围，使知识具有通畅的流通渠道，形成学习互动;并且使得公共管理人员掌握业务以及各方面的知识，将其有效地作用于实践。 四、公共部门战略管理过程 战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。管理学家斯蒂芬?罗宾斯将战略管理划分为九个步骤:确定组织当前的宗旨、目标和战略; 1、分析环境; 2、发现机会和威胁; 3、分析组织的资源; 4、识别优势和劣势; 5、重新评价组织的宗旨和目标; 6、制定战略; 7、实施战略; 8、评价结果。 一、环境分析 环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。 二、战略规划 战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。一般而言，它包括以下几个方面的主要活动。 (1)展现愿景和确认、陈述任务; (2)确认重要的环境变化及趋势的议题; (3)决定机关要强调的主要价值; (4)选择重大的关切性议题领域; (5)设定基本的、明确的策略方向; (6)选择恰当的策略; (7)创设执行这些策略方向的行动议程。 三、 战略实施 战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的不同: 战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量; 战略规划重视目标的有效性，而实施则关注效率; 战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程; 战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广泛的行动者之间的协调。 战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动: (1)明确实际目标与进展的指标; (2)进行有效的资源配置; (3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配; (4)建立和发展有效的沟通与协调机制; (5)促进变革，克服变革的阻力; (6)通过社会及政府营销，促进战略实施。 四、 战略评估 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。 战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发生快速和剧烈的变化，战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方面的活动: (1)检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。 (2)衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。 (3)战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，以作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。 一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。战略规划的议题具有三个基本属性: (1)稀少性。战略性决策是不寻常的，通常没有先例可循; (2)重大性。战略议题往往涉及全局性的重大问题; (3)指导性和长远性。战略性决策，指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方针. 战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容: (1)战略范围，规定了本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明了要达到那一方面的目标; (2)资源部署，要阐明如何部署资源; (3)战略应该说明本身战略范围的机会与威胁; (4)最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。 五、战略规划的过程 (1)发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值，需要介入的单位和人员;特定的步骤以及方法等。 (2)确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的;另一方面要确认组织的使命。 (3)进行SwOT分析。 SwOT分析的主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与 威胁的相关信息，以便组织作出最好的回应。 (4)确认组织所面临的战略议题。战略议题，乃是组织根本的政策选择. (5)战略选择。在综合分析各种可能战略基础上，作出适合组织发展的使命，具有可能性与可行性的战略。 六、SWOT分析与战略规划 (一)分析的基本原理 SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。 SWOT分析乃是通过了解自己组织的优势(strength)与弱势(weakness)，掌握外部机会(Opportunity)，规避威胁(thrends)，从而制定良好战略的方法。SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。 (二)SWOT分析的应用 分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的 战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWOT分析最困难为部分，它要求有良好的判断。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略三配和选择。 (1) 优势—机会(SO)战略。是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织及管理者都期望可以利用自已的优势，并抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过采用WO、ST或WT战略达到能够采用SO战略的状况。 (2)弱点,机会(wO)战略。wO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是:组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。 (3)优势,威胁(ST)战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。 (4)弱点,威胁(wT)战略。wT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略，一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织的确出于不安全或不确定的境地。 七、公共部门战略管理中的问题和对策 战略管理作为一种管理工具，受到许多政府部门、非营利部门的重视，并得到广泛应用。从实务方面来看，战略管理在公共部门的应用的确产生了许多正面的效益，同时也有一些负面的缺点。 (一)战略管理在公共部门应用的正面效果: (1)提供战略性发展方向。 (2)指导资源配置的优先顺序。 (3)强化组织对环境的适应能力。 (4)设定了追求卓越的标准。 (5)提供了控制和评估的基础。 (二)公共部门战略管理的问题以及限制: 学者托夫特认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括: (1)政府任期的短期性和行动取向 (2)公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。也就是说，法律确定了政府机关在什么时候、什么地点将如何做。战略管理的途径除了仔细研究执行的战略外，的确该阐明立法意图。 (3)公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过 程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。 (4)可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分析方法如成本一效益方法也不能抓住那些无形的东西。 (5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟。 (6)由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。 (7)与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策 来实现的。 (三)公共行政学者罗伯特(R0bert，N，1993)认为，政府采用战略管理至少有四个困难: (1)政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。其他政府部门如立法或司法机构，或者利益团体。 (2)政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。某一纳税团体往往认为政府的社会方案很慷慨，但受惠者可能视为有所不足。 (3)政府管理者与私部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。 (4)政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。 (四)公共部门战略管理的对策 对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战略管理是十分重要的。 (1)公共管理者必须树立长期观(long_termism)，打破短期主义(shOrt_termism) 的思考，发展前瞻性思考。 (2)政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主(departmentalism)的限制，发展一种全局观，强调整合(integration)的管理途径。 (3)在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。 (4)重视更高层次的问题。将问题放在更高层次上去看，就会发现很多短期利益可以让位于长远利益。 (5)追求满意。在战略管理中，满意比最佳更为重要。用可以接受的战略实现满意结果，这比用不受欢迎的战略而没有实现最佳结果要好得多。 (6)殊途同归。通过不同的方法或途径达到类似的结果是可能的。得到成功构结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。 关键术语 战略管理 战略管理过程 战略规划 战略执行 战略评估 SWOT分析