我国农民工流动子女义务教育制度的多维度分析

我国农民工流动子女义务教育制度的多维度分析 我国农民工流动子女义务教育制度的多维 度分析 决策与思考2007午第17却?黉8l9?.《{f#"*;'?, 魏国农民工流动子女义务 教胄制度的多维度分析 ?张军凤方芳张宝贵 摘要:造成流动子女义务教育问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的制度阻隔,是多方利益主体之间相互交织盘割 的结果.以 多方利益主体为视角,以利益诉求,利益共享,利益供给为脉络,审视各种利益主体 针对流动子女义 务教育而滋生的制度范型,揭示其中存在的利益关系,进而为建立一个长效合理的 农民工流动子女 义务教育制度,提供比较清晰的分析视域. 关键词:农民工;流动子女;义务教育 伴随我国工业化,市场化和城市化的快速发展, 农民工作为流动人口的主力军,成为城市发展建设的 基础力量.大部分农民工正处于中青年阶段,他们的 子女也大都处于接受义务教育时期,而对于拥有子女 的农民工来说,外出打工最放心不下的就是孩子的教 育.因此,很多农民工携子女一起来到打工城市,他们 希望子女能在城市接受义务教育.然而,由于农民工 流动子女在城市接受义务教育受到现有多种制度阻 碍且自身也有相当的复杂性,导致他们很难接受到和 城市适龄儿童少年平等的义务教育,仍然游走于城市 与农村之间.从现实性而言,造成流动子女义务教育 问题的制度阻隔,是多方利益主体之间相互交织盘割 的结果.本文拟以多方利益主体为视角,以利益诉求, 利益共享,利益供给为脉络,剖析和审视各种利益主 体针对流动子女义务教育而滋生的制度范型,进而为 建立一个长效合理的农民工流动子女义务教育制度, 提供比较清晰的分析视域. 一 ,制度分析视角之一:流入地与流出地 (一)流动子女义务教育管理责任难以到位 农民工流动子女之所以会出现在城市与农村游 离的现象,其中一个重要的原因就在于流入地和流出 地各自对于流动子女义务教育的管理责任分工不明. 中央政府早已出台了相关的政策,明确要求"进城务 工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女 接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主"(简称 一l4一 "两为主"政策).从政策解读的层面而言,流入地和流 出地双方针对农民工流动子女接受义务教育各有自 己的态度和看法.流出地政府认为,进城就业的农民 工大都处于青壮年时期,本地为其成长和发展付出了 大量的教育和培养费用,他们进城参与城市的建设和 发展,为城市创造了巨大的财富和税收,成为城市的 纳税人,他们理应象城市人一样享有纳税人的权利和 义务,他们的子女也理应享受和城市人子女平等的受 教育权利,流入地政府应当完全承担流动子女的义务 教育管理责任.越来越多的农民工及其流动子女向城 市涌入,也给城市带来了巨大的财政压力.流入地政 府认为,解决农民工在流入地工作需要综合治理的思 路,本地政府不仅要解决流动子女上学的问题,还要 解决农民工住房问题,社会保障问题,医疗保障问题 以及缓解城市公共设施供给压力等问题.这样一来, 农民工在本市创造的税收很少,基本上等于农民工自 己在这个城市里面的消耗,这就等于他们对流入地基 本没有创造什么税收.因此,流入地政府不愿意甚至 不可能完全承担流动子女全部的义务教育管理责任. (二)流动子女义务教育财政资源配置不匹配 农民工作为一个身份标志,有其特殊的经济和社 会背景.进城务工的农民大都来自那些人口密度较 大,人均占有土地较少,经济比较落后,文化生活相对 贫乏的农村地区.在当前农村义务教育经费保障机制 改革还没有完全落实到位的情况下,作为农民工流出 酶li》l警2OO..7年第17期… 地的县乡政府,能够用于发展本地义务教育的财政投 入是极其有限甚至还存在着很大缺口的.对于本地农 民携子女外出打工,作为劳动力输出者和义务教育实 施者的县乡政府是采取鼓励和支持态度的.因为这样 既可以减轻本地政府人口发展的压力,增加本地的财 政收入,又能使农民早曰脱贫致富.但是,从我国当前 义务教育管理体制上来讲,县乡政府对于随父母外出 打工的子女接受义务教育仍然是有一定的责任的.这 是因为,我国义务教育阶段实行的是"分级办学,分级 管理"的教育体制,义务教育阶段主要是由地方政府 负担.虽然中央和省级政府也加大了对农村义务教育 财政转移支付的力度,但是,财政转移支付仍然是以 户籍人口为统计口径.这就导致:一方面,县乡政府仍 然掌握着各级政府划拨下来的用于流动子女接受义 务教育的经费投入;另一方面,由于流动子女没有流 入地的户口,所以无法名正言顺地享受由流入地政府 财政负担的教育经费.虽然部分大城市如北京,武汉, 上海,天津等地,都针对流动子女入学采取了相应的 措施,如无锡市教育局等七部门在2002年联合发文, 公开承诺"以流入地政府管理,公办学校就近接纳为 主,不让一个农民子女失学",但从全国范围来看,由 于目前各省市在义务教育的总体规划上,无论在学生 经费的划拨,师资的配置,学校设置及布点等方面,仍 然是以户籍人口为基础,流动子女仍然被排除在总体 规划之外.如此导致的结果是,流动子女处于十分尴 尬的境地,他们接受义务教育的权利没有得到充分的 保障;县乡政府成为既得利益者,更由于和作为流入 地的大中城市政府缺乏平等的行政对话渠道,而处于 自愿失语状态;作为流入地的大中城市是利益的付出 者,他们必须直接让出一部分利益给流动子女,使其 在城市接受义务教育. "我国现有的公共教育资源配置路径是由政府到 学校再到学生,学生不能直接从政府手中获取公共教 育资源.这就意味着在现有的体制下,一个公民要想 获得由政府提供的公共教育资源,就只有在户籍地上 学这一路径.显然,这种制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 对于农民工流动 子女接受义务教育是不利的,也成了一些流人地政府 拒绝给与流动子女以"同城待遇"的理由.对于流入地 和流出地在义务教育财政资源方面不匹配的问题,流 出地政府和流入地政府应加强沟通,建立协作机制, 平衡两地的义务教育财政配置.正如周洪宇教授的观 点认为:"考虑权利与义务平等的原则,流出地也要承 担相应的责任.如果你是国家级贫困地区拿到中央财 政专项转移资金时要转到流入地.简单地说,就是如 果流出地政府拿到一个学生500元的补助,就不能扣 决策与思考 *,.一 住这500块钱,应该相应转到流入地."网 (三)流动子女义务教育 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 存在分歧' 毫无疑问,农民工流动子女义务教育作为一项纯 公共产品,其所需资源,需要由国家公共财政提供,政 府要承担全部责任.由于我国城乡发展的巨大差异, 农民工子女留在户籍地接受义务教育所需费用和在 农民工打工所在城市接受义务教育二者之间存在很 大的差距.作为流出地,一方面,受其财政能力的限 制,难以提供给农民工子女和城市大致水平相当的义 务教育(这也可能是农民工带子女进城上学的原因之 -- ),另一方面,流出地也希望流动子女能够接受流入 地的较高质量的义务教育,这样既能从根本上提高人 口素质,又能激发大量的农民工子女流向城市就学, 从而缓解流出地义务教育压力.作为流入地,如果能 够把流动子女和市民子女一样统一纳入当地教育发 展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为 主,并按照实际在校人数拨付学校公用经费,这也将 从根本上解决农民工流动子女义务教育问题.而实现 这一目标的基本前提,在于流入地政府能够掌握足够 的用于流动子女义务教育的教育资源(尤其是教育经 费).但是,从现实而言,给流动子女以市民子女待遇, 对于大多数流入地政府的财政实力都是一个极大的 考验.针对流动子女接受义务教育的标准问题,流人 地的理性做法是,希望能在流动子女原户籍地教育标 准和本市教育标准之间求得平衡. 不可否认,流入地政府对于解决流动子女义务教 育问题是采取积极作为态度的.但是,如果不能把流 动子女与市民子女一视同仁,继续延续我国城乡二元 分制的思维,实行"同一城市,两种待遇",这是和教育 平等理念相违背的,在当前"工业反哺农业""城市支 援农村"的时代背景下,我们应该转换思路,抛弃城乡 二元思维,采取城乡一体化的发展路径. 如果用城乡一体化的思维解决流动子女义务教 育问题,那么,流动子女义务教育标准就应该以流人 地为准,在学校设施,师资,教育经费等各方面配置 中,实行流动子女和市民子女同等对待.从某种意义 上讲,进城务工农民子女进城上学是随着父母工作地 点的变化而随迁就学,与其他市民工作调动子女转学 并无不同.何况,在同一城市,农民工创造的劳动力价 值和市民是同质的,他们应该同样拥有劳动权和市民 权,他们的子女理应享受到和本市市民子女相同规格 的义务教育.不过,需要注意的是,在中国义务教育财 政分权背景下,流动子女教育机会的供给主要以流入 地政府为主导.因此,流入地政府财政实力直接影响 流动子女的受教育质量.据报道,武汉市公办学校对 一薹5一 决策与思考 流动儿童的收费减免政策正遭遇财政短缺的困境.因 此,在流入地政府财政能力不足的情况下,中央政府 要积极给与财政支持,加大对流入地的财政投入力 度,制定长效的财政补助机制. 二,制度分析视角之二:农民工个人发展与国家 发展的利益统一 身兼农民和工人双重身份的农民工,作为新生代 力量,正在为我国的社会主义现代化建设做出重要的 贡献.农民工已经融入我国经济社会发展的方方面 面,许多行业的工厂,车间在第一线劳动的多数也是 农民工,城市里最累,最苦,最脏,最险的工作大多是 农民工在干,农民工正在成为各行各业不可缺少的重 要力量.农民工对国家发展的贡献是全方位的,他们 对于加速国民经济增长,促进国家产业结构调整,推 动劳动力市场发育,转移剩余劳动力,缩小城乡差别 都起着积极的作用. 农民工虽然身处在城市,但是,不可否认,在农民 工身上仍然有着很浓重的"农民情结".在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体 制下,农民出售农产品的收入很低,却需要付出较多 的钱购买工业品,这是一方面;另一方面,农业税是国 家财政的主要来源虽然从形式上看,国家是从集体 手中拿走了一部分,但实际上所有集体收入都是农民 劳动创造出来的.中国农民为中国现代化付出了巨大 的代价,但他们却愈来愈被排挤在现代化成果之外. 农民在就业,教育,社保等方面成为二元结构的牺牲 品.我们渴望通过城市化解决二元结构问题,但城市 规模的扩大,房地产的快速发展,带来的却是强制性 的征地,克扣法定补偿和推诿就业安置.失地农民(可 能成为农民工)不仅没有现代化,反而失去了赖以生 存的生产资料,潜伏下更大的社会危机. 农民工的个人利益和国家利益是高度统一的,甚 至可以说,解决农民工问题,维护农民工的利益,就是 维护国家利益.胡鞍钢认为,当代中国实际上面临"四 农"问题,即农民T-I'司题与"三农"问题,农民工问题甚 至逐渐成为牵动其他"三农"问题的核心问题.国家应 该正视农民工产生发展的时代背景,充分尊重农民 工,高度重视解决农民工问题,维护农民工的各种合 法权益(包括平等就业权,劳动报酬权,社会保障权, 教育培训权,子女教育权,居住权等),让农民工公平 分享国家发展成果,平等参与民主政治以及在精神文 化与流入地居民融为一体. 三,制度分析视角之三:流入地及流入地内各级 政府,部门,学校 (一)流入地与流入地之问的博弈 中央政府针对保障农民工流动子女受教育权益 200717 0一黼潮?%鞋#驿辩it{群隅 制定了一系列政策,这些政策成为对流入地政府的一 种刚性规约.许多流入地政府却以教育资源紧张为 由,未能完全贯彻执行中央政策.流入地政府这样做, 也是有自己的苦衷的.这表现在:一方面,"作为中央 政策的执行者和目标团体,地方政府必然要考虑大规 模的外来人口对本地区经济和社会生活造成的压力 和自身所能承受的限度."翻而一旦把农民工子女就学 作为城市政府必须解决的日常工作问题,就可能导致 农民工家庭的集体进入,这意味着城市政府还要考虑 解决由此带来的城市公共福利和公共设施承受的压 力;另一方面,在全国特别是流入地的周边城市的相 关政策还没有统一之间,如果某一流入地政府首先给 流动子女以市民子女待遇,那么,周边地区乃至全国 其他地区的农民工流动子女会因为希望能够接受优 质教育而大量向该城市迁移,从而加剧该城市人口流 动规模和城市化有限的人口吸纳能力之间的矛盾,流 动人口的大量积聚进而有可能会超出流入地的财政 承受极限,使流入地身处困境.因此,在接纳流动子女 进城就读问题上,流入地政府出于害怕自身利益受损 的考虑,而大都采取静观时变,等待观望的策略. 在大多数流入地政府正等待观望的时候,一些人 口流动比较集中且经济发展水平较好的城市(如无锡 市,昆山市,张家港市等)却"反其道而行之",在保障 流动子女义务教育方面投入巨资,并且制定和出台了 一 系列的优惠政策,从而吸引了更多的农民工流动子 女到该市就读.应该说,这些城市采取主动迎合的策 略是带有一定风险的,但也是有其合理性的.一个城 市的人口流动规模和人口承受能力都是有限的,一个 农民工要想使自己的子女来该市就读,前提条件是, 他必须能在本市找到一份相对稳定的工作.常识告诉 我们,那些文化道德水平较高,又懂专业技术的农民 工会得到更多的就业机会.流入地以其优厚的流动子 女受教育条件为资本,引进农民工就业竞争机制,吸 引来自全国各地的农民工来本市竞争上岗.在这个过 程中,不仅能够使本市农民工逐渐趋于合理有序的流 动,也能使农民工自身素质得到较大的提高,进而从 根本上,有利于本市经济社会的持续快速发展. 各个流入地政府到底要采取何种执行策略,需要 根据本市实际情况,对中央政策予以解读,选择适合 本市发展的执行路径,这也将是对流入地政府执政策 略和执政水平的考验. (二)流入地内各级政府之间的利益亟需协调 中央政府在关于农民工流动子女义务教育的一 系列政策文件里都反复强调,流动子女接受义务教育 问题的解决"以流入地区政府管理为主",流入地政府 ?翻越糍}t船.一,一{一#一…z拙出撕'm月* .l6. 辫媾20O7年葶17期. 负责流动子女接受义务教育工作,保障流动子女能够 和市民子女平等接受义务教育. 作为流人地政府的市级政府和区级政府是如何 解读"以流人地区政府管理为主"这一政策精神的呢? 从现实情况来讲,在管理流动子女义务教育问题上, 谁管理就意味着谁要付出较大的利益,或者说将要损 失一定的利益,这对于哪一级政府都是不情愿做的事 情.由于中央政策对于流人地的市级政府和区级政府 的责任分工未做出明确的说明,因此,尽量少负责或 者不负责便成为市级政府和各区级政府应有的策略 选择. 由于责任分工的模糊性,使得现实中存在的问题 很难得到明确而完满的解决.比如,农民工子女的义 务教育费用应该由区级政府还是市政府来担负?家庭 的住宅区跟父母的工作区不一致的流动子女的义务 教育费用是由父母工作所在的区级政府还是由家庭 住宅所在的区级政府承担或是由市级政府统一划拨? 为此,应该加强中央政策的明晰性和可操作性,明确 规定各级政府的责任分工. (三)流入地内各部门之间需要分工协作 农民工流动子女在城市接受义务教育问题的解 决,是一个涉及流人地各级政府众多行政职能部门的 综合性问题.只有各个职能部门积极配合协作,流动 子女教育问题才能得到妥善的解决.政府应统筹协调 教育,财政,税务,公安,司法,劳动保障,民政,计划生 育,工商,物价等多个部门,增强各个职能部门的责任 意识和服务意识,并明确各职能部门的职责分工,相 互配合,齐抓共管. (四)流入地内公办学校与非公办学校之间的利 益需要协调 出于维护农民工流动子女受教育权益的考虑,更 由于公办学校的办学 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ,教育质量有保证,中央政 府制定了农民工流动子女义务教育"以全日制公办中 小学为主"的制度设计,使公办学校承担了接收流动 子女教育的责任.然而,这只是问题的一个方面,更为 现实的一面是公办学校能否以一种积极的态度和足 够的能力来接纳蜂拥而至的流动子女? 客观来说,处于"教育市场"中的公办学校,为了 追求办学效益的最大化,学校都不太愿意招收这些教 育基础比较薄弱的流动子女,因而,不少公办学校会 拒收或少收流动子女,有的公办学校则采取流动子女 与本地学生"分校","分班""划块"的办法.公办学校 的此种做法的合伦理性和正当性是值得商榷的.此 外,由于城乡地缘之间存在着巨大文化差异,公办学 校招收流动子女的行为在短时间内很难得到城市学 决策与思考"#m 生和学生家长群体广泛认同,因此,公办学校从被动 接收农民工子女到主动接纳农民工子女仍有一段距 离.' 在公办学校还不具备让所有流动子女进入公办 中小学接受"一视同仁"的义务教育的主客观条件的 时候,私立学校,简易学校的及时补充,对缓解公办学 校压力,使流动子女在城市接受义务教育成为现实, 充实非公办学校实力都是非常有益的.也就是说,在 如何接纳流动子女接受义务教育的问题上,我们应该 采取"公办为主,私办为辅,私校公助"的制度策略,进 而在最大程度上使农民工流动子女的受教育权益得 到保障. 参考文献: 【1】万俊人.政治伦理及其两个基本向度U】.新华文摘,2005.10. [2】刘义程.对流动农民工子女受义务教育问题的制度性分析U】.贵 州社会主义学院,2004.2. [3】原春琳.公办学校瞧不起农民工子女平等上学的路在何方【N】. 中国青年报,2O07—3—5. [4】潘洁.国家统计局昨天发布农民工作生活质量系列调查一半农 民工希望留在城市【I.北京青年报,20o6—1O一25. 【5】周佳.农民工子女义务教育政策执行研究U】.中国青年研究, 2006.9. (作者:天津市教育科学研究院研究实习员,教育学硕士; 天津市教育科学研究院研究实习员,法学硕士;天津市教育科 学研究院教育决策与发展研究所副所长,管理工程硕士) (责任编辑:陈培瑞) 一 一,一一篙