中国土壤环境保护政策

中国土壤环境保护政策 中国土壤环境保护政策 Spni.n 近年来,中国的土壤环境保护工作取得了积极进展,但是,土壤污染总体上仍呈加剧趋势.现有的土壤污染防 治法律法规,标准体系及修复技术等也难以满足土壤环境保护需求,土壤环境保护 工作的落后问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 逐渐凸显.国合会 "中国土壤环境保护政策"研究项目,着重对中国土壤污染现状,成因及亟须解决的问题进行了分析,在借鉴发达国 家经验与教训基础上,结合中国国情提出加强土壤环境保护与污染控制工作的政策建议,包括土壤环境监管对象,管 理理念,监管手段,措施及科技支撑,土壤污染控制与治理措施等. 中国土壤环境保护政策 ?国合会"中国土壤环境保护政策"专题政策研究项目组 趋势和 中国土壤环境保护现状, 问题 中国土壤环境保护现状 中国土壤环境保护发展情况自 新中国成立以来,中国土壤环境保护 工作大致可以分为以下三个阶段(见 图1). 第一阶段(1949—1978年)新 中国成立后,人口的增长对粮食生产 提出了严峻挑战,提高土壤肥力,增 加粮食产量是该阶段中国土壤环境的 关注重点.白20世纪60年代开始,中 国开始大量生产使用有机氯农药,70 年代初,随着化肥和农药的使用,中 国的土壤环境问题开始受到关注. 1973年中国召开了全国第一次环境保 护会议,以世界公害为警示,提出了 土 壤 环 境 保 护 理 念 中国存在的环境问题.随后,中国逐 步开展了全国重点区域污染源调查, 环境质量评价及污染防治等研究工 作,并形成了初步的环境 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 . 但该阶段涉及的环境问题主要为大气 和水体污染,土壤污染问题并未受到 应有的重视. 第二阶段(1979—1992年)改 革开放以来,随着经济,社会的迅速 发展,中国的土壤环境保护事业也进 入了一个改革创新的新时期.土壤污 染问题受到越来越多的关注,同时, 中国的环境保护政策和法律法规体系 也初步形成.中国最早在立法中涉及 保护土壤,防治土壤污染的法律是 l979年颁布的《中华人民共和国环境 保护法(试行)》.1982年《中华人 民共和国宪法》,l986年的《中华人 第三阶段 第二阶段誊lllli0 第…阶段簿《邈 重点关注土壤肥力 l94919781992至今时问 图l中国土壤环境保护发展阶段示意图 民共和国土地管理法》均涉及合理利 用土地的相关规定.1989年发布的 《中华人民共和国环境保护法》中明 确提出了防治土壤污染的相关规定. 第三阶段(1993年至今)该阶 段土壤环境关注的重点是土壤污染防 治,近年来尤其关注土壤环境的风险 管理和风险控制.l992年联合国环境 与发展大会召开后,实施可持续发展 , 战略已成为全世界的共识.l996年中国国务院发布了《国务院关于环境 保护若干问题的决定》,为可持续发 展时代的中国土壤环境保护工作指明 了方向.2005年,国务院发布了《国 务院关于落实科学发展观加强环境保 护的决定》,明确要求"以防治土壤 污染为重点,加强农村环境保护". 2006年,环境保护部会同国土资源部 开展了全国土壤现状调查及污染防治 专项工作,通过大量工作,已掌握全 国范围的土壤污染现状,污染范围, 主要污染物和污染程度,目前调查结 果尚在统计和分析中,该项目完成后 将为中国土壤环境的监管奠定基础. 2008年,中国环境保护部发布《关于 加强土壤污染防治工作的意见》,提 出了强化土壤污染防治工作的措施. 为了解中国土壤环境质量状况, i眈耵71 l _Spention 有效防治土壤污染,中国先后组织开 展了全国土壤环境背景值调查,"菜 篮子"种植基地土壤环境质量,主要 污灌区污染状况调查,全国土壤污染 状况调查等一系列基础调查工作;制 定并发布实施了《土壤环境质量标 准》,《土壤环境监测技术 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 》等 一 系列标准和技术规范;不断强化污 染源监管,严格控制点源污染;在区 域土壤环境质量评价,土壤污染风险 管理等方面进行了积极探索;组织污 染土壤修复与综合治理试点示范,并 积极开展了国际交流与合作. 中国主要的土壤环境问题 中国土壤的成土母质大致可分为 基岩风化物和松散沉积物两大系列. 其中,基岩风化物包括浅色结晶岩风 化物,暗色结晶岩风化物,碎屑沉积 岩及相应的变质岩风化物和石灰质沉 积岩及相应的变质岩风化物等4个类 型;松散沉积物包括洪积物,红色黏 土,冲积物,湖积物,滨海沉积物, 珊瑚礁堆积物,黄土,风沙,冰碛物 9个类型.中国土壤类型众多,世界 上的主要土类在中国几乎均有分布. 根据土壤发生分类 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 ,中国土壤类 型共有l2个土纲,61个土类,235个 亚类.中国主要的土壤环境问题是土 壤退化,土壤退化指由于人类不合理 开发利用造成的土地生产力衰减.近 几十年来,随着人口的大量增长和经 济的迅速发展,中国土壤退化状况愈 趋严重,主要土壤退化类型包括以下 几种类型. 土壤侵蚀(水土流失)中国是 世界上水土流失较为严重的国家之 一 ,水土流失严重的区域主要包括黄 士高原,长江中上游,北方石LLl区 (如太行山区),华南红壤丘陵山 区,东北黑土区和川滇藏接壤的横断 山区等.据2009年中国环境状况公 报,中国现有水土流失面积356.92万 平方公里,占国土总面积的37.2%. 其中水力侵蚀面积161.22万平方公 里,占国土总面积的16.8%;风力侵 蚀l95.70万平方公里,占国土总面积 的20.4%.土壤侵蚀会造成土壤肥力 的F降和生态环境的恶化.中国水土 流失的成因包括地质,水文等自然因 素,以及毁林开荒,森林过伐,草场 过牧,开矿,修路等大型基本建设等 人为因素. 土地荒漠化土地荒漠化是自 然与人为因素相互作用的结果.中国 是世界上荒漠及荒漠化土地分布较广 的国家,目前,全国荒漠化土地面积 高达263.62万平方公里,中国土地荒 漠化严重的地区主要分布在北部和西 ?严重的荒漠化可使土地生产力全部丧失,导致生态环境趋于恶化,并对农业 生产造成严重影响. 72珏玩球打 北部,特别是农牧交错地带.这些 地区一般存在过度开垦,过度放牧或 砍伐等现象,导致生态平衡的破坏. 严重的荒漠化可使土地生产力全部丧 失,导致生态环境趋于恶化,并对中 国的农业生产造成严重影响.人类生 产活动是导致荒漠化的主要成因之 一 ,目前,中国部分地区的土地荒漠 化已得到有效遏制或改善,"破坏大 于治理"的状况转变为"治理与破坏 相持",重点治理区生态状况明显改 善,绝大部分省区治理面积大于破坏 面积,全国沙化土地由20世纪末每年 扩展3436平方公里转为每年减少1283 平方公里. 土壤盐碱化土壤盐碱化是指 盐分在土壤表层积聚的过程,土壤盐 碱化主要发生在干旱,半干旱,半湿 润气候区及受海水侵灌的海滨低地区 域.中国盐碱化土壤面积约3690万公 顷,其中受盐碱化影响的耕地主要分 布在黄淮海平原,东北平原西部,黄 河河套地区,西北内陆地区及东部沿 海等地区,总面积达624万公顷,约 占全国土地总面积的7%.中国的盐 碱耕地中,多数属轻度盐碱化,对农 业生产影响不大;少数为中强度盐碱 化,对农业生产影响较大. 土壤贫瘠化土壤贫瘠化是侵 蚀土壤退化最基本的特点之,,由于 养分元素含量在土壤剖面中有自上而 随着土壤退化程度加 下递减的特征, 大,土壤中有机质,全氮,全磷含量 均相应减少,特别是发育在花岗岩母 质的红壤,有机质和养分含量下降更 加明显.在过去几十年中,中国为增 强土壤肥力做出了巨大努力,粮食产 量的增加伴随着土壤中营养物消耗量 的加大,这些营养元素会随粮食收获 带出土壤.中国耕地的有机质含量一 般较低,由于过度垦殖,土壤因有机 质匮乏而导致养分状况失衡,土壤养 分长期的低投入,高支出造成全国范 围土壤肥力的下降.土壤贫瘠化现象 在全国各地都有报道.据2000--2007 年中国环境状况公报,中国约5O%以 上的耕地微量元素缺乏,耕地缺磷面 积达51%,缺钾面积达60%,中国耕 地有机质平均含量为1.8%,棕壤,褐 土等土壤类型比欧洲同类土壤有机质 含量低2倍以上. 土壤污染目前,中国土壤污 染的总体形势不容乐观,部分地区土 壤污染严重,在重污染企业或工业密 集区,工矿开采区及周边地区,城市 和城郊地区出现了土壤重污染区和高 风险区;土壤污染类型多样,呈现出 新老污染物并存,无机有机复合污染 的局面;土壤污染途径多,原因复 杂,控制难度大;土壤环境监督管理 体系不健全,土壤污染防治投入严重 不足,全社会土壤污染防治的意识不 强;由土壤污染引发的农产品质量安 全问题和群体性事件逐年增多,成为 影响群众身体健康和社会稳定的重要 因素. 目前中国农村生活污染治理基 础薄弱,面源污染日益加重,农村工 矿污染凸显,城市污染向农村转移有 加速趋势.据1997年中国环境状况公 报,中国耕地污染较重,有1000万公 顷耕地受到不同程度的污染.据2000 年中国环境状况公报,2000年对30 万公顷基本农田保护区土壤有害重 金属抽样监测,结果发现,其中3.6 万公顷土壤重金属超标,超标率达 12.1%.中国工业场地污染较重,危 险废物的不合理处置将造成场地土 壤和地下水污染.在中国重污染企业 或工业密集区,工矿开采区及周边地 区,城市和城郊地区出现了土壤重污 染区和高风险区.此外,因生产,交 通事故和自然灾害等突发事件导致危 险品泄漏而造成的场地污染也不容忽 视.本专题政策研究将重点针对土壤 污染问题. 中国土壤污染特点及成因 在各类环境要素中,土壤是污染 大量水,气污染陆续 物的最终受体, 转化为土壤污染,损害经济社会可持 续发展的基础.然而,由于土壤污染 具有隐蔽性,滞后性等特征,其对人 类的危害将是灾难性的,对社会经济 可持续发展,人体健康和国家生态安 全构成严重威胁.土壤污染的危害主 要表现在:加剧土地资源短缺;导致 农作物减产和农产品污染,威胁食品 安全,直接或间接危害人体健康;导 致其他环境问题. 土壤环境问题日益突出党中 央,国务院高度重视农村环境保护工 作,经过多年的努力,农村环境污染 防治和生态保护取得了积极进展. 但是,目前中国农村环境形势十分严 峻,点源污染与面源污染共存,生活 污染和工业污染叠加,各种新旧污染 相互交织,工业及城市污染向农村转 移,危害群众健康,制约经济发展, 影响社会稳定,已成为中国农村经济 社会可持续发展的制约因素.大部分 垃圾未经处理,直接堆放在田头,路 旁,甚至抛掷到沟渠,水塘;绝大部 分生活污水未经处理直接渗入地下或 直排沟渠,水塘;乡镇工业布局不 当,工业污染突出;化肥,农药使用 不合理造成的局部地区面源污染突 出;综合利用措施滞后,畜禽养殖污 染日益凸显. 近年来,随着中国经济社会的 发展,城镇化进程的快速发展和国家 产业布局的调整及"退二进三"政策 的实施,大量位于城市中心区和城郊 地区的工业企业搬迁或遗弃遗留的工 业,企业污染场地被再开发为人居环 境.自20世纪90年代以来,中国大中 城市出现了大规模工业企业搬迁的现 象.这些工业企业搬迁,停产,倒闭 所遗弃的污染场地大多位于城市的中 心,由于原企业设备陈旧,工业"三 废"排放以及生产过程中"跑,冒, 滴,漏"等原因,大量的有毒有害物 质进入了土壤和地下水,企业原址土 壤和地下水成为高污染区和高风险 区.企业搬迁后,由于遗留污染物或 土壤污染造成一些环境污染事故. Sp熬n.n 土壤污染成因复杂近30年来, 随着中国工业化,城市化和农业集约 化快速发展,中国土壤环境面临巨大 压力.主要污染源包括:工业"三 废"(废水,废气,废渣);城镇 居民生活废弃物(生活污水,城镇垃 圾);农用化学物质(农药,兽药, 化肥,生长素,调节剂,添加剂); 畜禽养殖废弃物.土壤污染类型多 样,呈现出新老污染物并存,无机 土壤污染途径 有机复合污染的局面. 多,成因复杂,控制难度大.在工业 化发展较早的经济发达地区,不同程 度地出现了局部或区域性土壤环境质 量下降的现象.在重污染企业,工业 密集区,工矿开采区及周边地区,城 市和城郊地区出现了土壤重污染区和 高风险区. 在中国,造成场地污染的主要 活动包括重化工业,石油开采,采矿 和金属冶炼,化学品生产与使用,工 业废物堆存和处理处置等.工业企业 及周边环境土壤污染的来源与途径主 要体现在以下几个方面:生产原料和 中间产品贮存,使用不当;生产过程 中环境污染物质的流失;大气污染物 的排放随颗粒物沉降于地表;地下管 道的泄漏;工业固体废物的不合理堆 存.企业的搬迁虽然结束了对环境的 继续污染,但对土壤和地下水造成的 污染会长期存在.总体上,工业"三 废"排放是导致区域土壤污染的直接 原因.大量污染物排放最终直接或间 接地进入土壤,通过不同途径的扩散 造成土壤污染的发生. 土壤污染危害巨大土壤受到污 染后,其原有特性将遭到破坏,农 作物的质量也会随之下降,并且表 层受污染土易在风力和水力的作用 导致大气污 下进入大气和水体中, 染,地表水污染和地下水污染等生态 环境问题. 农产品质量安全是食品安全的 首要条件和重要基础.近年来,中国 "菜篮子"产品的质量卫生安全问题 猫眈打73 _ ??Sp懿n 比较突出,由于种植和养殖过程中农 业投入品的不合理使用,产地环境污 染致使一些"菜篮子"产品的药物残 留及有害物质超标.当前,中国由土 壤污染引发的农产品安全和人体健康 事件时有发生,成为影响农业生产, 群众健康和社会稳定的重要因素.据 估算,全国每年因重金属污染的粮食 达1200万吨,造成的直接经济损失超 过200亿元. 城市与工业场地污染土壤将对 人体健康和生态环境构成严重威胁, 如石油化工工业场地土壤中的石油烃 类污染物对农作物的产量和品质均有 很大影响;土壤石油污染还会引起其 他环境要素的改变,石油烃还可以通 过呼吸,皮肤接触,饮食摄入等方式 进入人或动物体内,引起致癌,致突 变和致畸作用.固体废弃物露天堆存 时,经长期雨水冲淋后污染物可能随 流失,渗入地表,从而污 雨水溶渗, 染地下水,也污染了江河,湖泊,进 而危害农田,水产和人体健康. 工业企业搬迁,停产,倒闭所遗 留的污染场地大多位于城市的中心, 搬迁后留下的工业用地,多被用于商 用或民用房地产开发.虽然企业已搬 迁或关停,但这些企业对原址的环境 污染并未完全消除,企业原址土壤和 地下水中积淀的污染物质在短期内难 以自然降解,如不及时对企业原址进 行治理修复,污染物将会通过地下 水,空气等途径进入人体,势必威胁 人体健康,危及环境安全,影响社会 稳定.场地或周边地区的居民有权利 了解他们的健康是否会受到以往或现 在工业活动的影响. 土壤污染是威胁居民健康,危害 生态环境和地下水安全,危及食品安 全的重要因素,并将严重影响中国社 会经济可持续发展和全面小康社会目 标的实现.如何保持安全健康的农产 品生产环境,不仅仅是保护农业生产 资源,生产安全的农产品,增强农产 品竞争力,实现农业可持续发展的需 74坛靠 要,更是保障人民群众身体健康,构 建和谐社会,促进民生的必然要求. 土壤环境保护和污染控制领域的 发展趋势 ,10年是实现2020年全 未来的5 面小康社会建设目标的关键时期.目 前中国的土壤环境已面临严峻形势, 预计未来5,10年,中国人口将继续 增多,工业化,城市化和农业集约化 仍将快速发展,社会经济发展与上 壤保护之问的矛盾仍将突出.未来 5,10年中国土壤环境保护而ffi}i的形 势不容乐观. 随着农业发展进入新阶段,人 民生活水平不断提高,对外开放不断 扩大,"菜篮了"工作面临新情况和 新任务,要求突出抓好农产品质量安 全,确保人民群众身体健康.如何保 持安全健康的农产品生产环境,增强 农产品竞争力,实现农业可持续发 展,保障人民群众身体健康也是构建 和谐社会,促进民生的必然要求. 随着产业结构调整的逐步推进, 将有大批石化,冶金,电镀ElJ染, 农药制药等企业进行搬迁,关闭或停 产,这些企业搬迁或关闭后遗留的 场地将成为城市土地再开发的重要来 源.随着城镇化发展和建设,大量搬 迁或遗弃遗留的工业,企业污染场地 可能被再开发为住宅用地,如何保障 城乡居民安全的生存环境是亟须解决 的问题.此外,中国历史遗留的工业 废渣和生活垃圾数量巨大.部分工业 废渣或生活垃圾位于流域上游,水源 补给区域等环境敏感区,对场地土 壤,水体及人体健康具有潜在的风 险.应加强对现有污染企业的调查以 及相关法律法规的完善,以防止土壤 退化. 土壤环境保护与污染控制工作中 存在的问题 中国土壤环境保护与污染控制 工作始于20世纪60年代后期,经过近 40年的研究与发展,取得了显着的成 效.然而,与大气污染和水环境污染 控制工作相比,中国在土壤(场地) 环境保护与污染控制工作中还存在一 些问题. 缺乏土壤环境保护与污染控制的 专项法律法规中国土壤环境保护与 污染控制在立法形式存在分散立法, 附属立法,立法层级较低等缺陷,在 立法内容上存在重复立法较多,立法 冲突,原则立法过多,可操作性差, 基本法律 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 没有建立等缺陷.现有 的土壤环境保护与污染控制相关法律 规定分散且不系统,缺乏针对性,可 操作性不强,存在明显的滞后性,不 能满足中国土壤环境保护工作的实际 需要. 土壤环境监管能力薄弱,缺乏完 善的风险管理体系目前中国土壤环 境监管措施不完善,对土壤污染的历 史和污染现状不明,土壤污染物(特 别是有机污染物)的种类不清,对污 染物的环境行为和危害的科学认识不 够;土壤污染监测体系不完善,缺乏 污染场地信息管理系统;土壤环境管 理中缺少完整的风险评价和风险管 理体系.目前全国只有9个省(区, 市)开展了污染场地的监管工作,其 他省(区,市)尚未开展相关工作. 土壤环境标准体系不健全现行 《土壤环境质量标准》(GB15618— 1995)适用于农用地土壤环境保护管 理,但规定的污染物项目数量较少, 尤其缺少关键性有机污染物项目,不 能满足区域及特定场地各类土壤污染 识别的需要;只规定了全国统一值, 未能完全体现区域性土壤背景与性质 差异.中国现行土壤环境标准体系中 缺乏污染场地部分,缺乏系统,完善 的有关污染场地调查评估标准,场地 治理修复标准及技术规范等.现有标 准远不能满足场地土壤环境评价与管 理的需要,尤其是不能满足当前急需 的工业用地转换为居住,商业用地时 开展场地调查,风险评估和污染修复 工作的需要.现行的土壤监测分析方 法标准仅包括八种重金属和典型农药 仅有 的监测方法;就标准样品而言, 重金属污染物标准样品,缺少各类有 机污染物标准样品.目前的土壤环境 监测分析方法标准和标准样品难以满 足全面开展土壤环境监测工作的要 求,更难以做到"测得出,测得准, 说得清". 污染土壤修复技术支撑能力不强 中国的土壤污染治理技术尚不成熟, 现有的土壤污染治理措施代价较高, 净化周期长,而且效果不甚理想.当 前污染土壤修复技术尚不成熟,大部 分技术仍停留在实验室模拟研究阶 段,缺乏具体的工程实践经验.现有 的各种修复技术存在许多难以解决的 问题,缺乏针对不同类型污染土壤的 经济技术可行的成熟修复技术.目前 中国还未建立修复技术的筛选体系, 现有的技术支撑条件难以满足污染场 地修复工作的需求. 污染土壤修复治理资金缺乏有效 保障污染土壤的修复治理需要全面 考虑受污染土壤及地下水的治理,资 金需求巨大.当前中囤污染土壤调查 评估与治理修复工作的资金一般来自 政府相关部门和土地开发商,资金来 源有限且没有保障,修复治理工作难 以开展,资金问题成为很多污染地块 再开发的主要障碍. 土壤环境保护与污染控制的国际 经验和启示 土壤环境保护的政策制定 重视土壤环境保护措施在20 世纪70年代之前,欧美等发达国家很 少关注士壤污染问题.随着各种污染 事件的发生,土壤污染问题开始受到 关注.20世纪典型的』-壤污染事件见 专栏1.污染土壤修复治理资金需求 巨大,如荷兰2000--2009年土壤污染 修复成本为3-35亿欧元/年,其中政府 投入为1.6亿欧元/年.根据欧美等发 达国家经验,土壤保护成本:土地可 持续管理成本:场地修复成本以l:l0 :1O0的关系增长,重视土壤保护政策 是成本最低的土壤保护措施.因此, 发达国家在土壤环境保护及污染控制 中建立了较完善的法律法规与标准体 系,以加强土壤污染预防,针对土壤 环境的管理从预防起步,也包括对已 污染场地的监管和修复. 跨部门合作对于制定有效的土壤 保护政策至关重要无论在制度上还 是法律上,士壤政策的制定都是很复 杂的问题,它与许多法规(如建筑施 工,农业,空间规划,水和废弃物管 理)以及许多不同的部门相关.利益 相关方支持(即最相关部门的参与) Sp制靛nn一 是制定有效的土壤环境政策的重要因 素.设立跨部门的"工作组"以确定 土壤保护目标并制定法律和规定,是 发达国家土壤环境保护与污染防治的 一 个有效措施(见专栏2). 信息公开是土壤保护政策制定 的一个重要组成部分许多发达国家 建立了污染土壤的信息数据库可供 公众查询,如美国的超级基金信息系 统收录的场地数量有10000多个,公 众可以通过场地名称,场地编号,场 地所在的街道地址,城市,县,州, 地区,邮政区等多种检索方式在线获 取场地的基本信息.加拿大秘书处财 土壤环境管理涉及众多部门,行业,领域,需要加强部门合作与协调 机制,针对土壤环境监管各方面工作构建明晰的体制结构,对于加强政策 的可操作性至关重要.设立跨部门的"工作组"以制定土壤保护法律和规 定是一个有效的措施,相关部门包括环保部门,土地管理部门,建设主管 部门,农业部门,水行政主管部门和质量监督部门等. 20世纪80年代,荷兰在制定土壤保护政策时未能集合足够的部门支 持,导致了空间规划,建筑项目开发和基础设施施工等方面的停滞.在意 识到这一情况后,荷兰集合了以下三个部门重新制定了土壤政策:住房, 空间规划与环境部(领导地位),交通,公共工程(即基础设施)和水管 理部,农业,自然和食品安全部. 眈耵75 产委员会建立的联邦污染场地名录从 2002年7月开始对公众开放,至今收 录的污染场地数量约6700个,公众可 以通过输入场地名称,场地所在的省 份或地区,人口普查大都市区,联邦 选举区,场地污染物,联邦污染场地 行动计划日程安排,场地管理计划等 多种检索方式来获取场地信息,包括 场地的位置,污染程度,污染介质, 污染物性质,当前在识别和阐明污染 问题上取得的进展,已处理的液体和 固体介质的数量等,这些信息可以以 表格和图片两种方式输出. 土壤环境监管 采用基于风险土壤环境监管模式 目前发达国家在对土壤进行监管时, 一 般都采用基于环境风险评估和风险 管理的模式(见专栏3).按照基于 风险的方法进行土壤质量监管,将人 类健康和土壤生态以及地下水(如可 能)作为保护目标. 注重利益相关方的参与利益相 关方支持(即最相关部门的参与)是 进行土壤环境监管的重要因素,美国 污染场地管理流程的一个主要原则就 是社区的全程参与.污染土壤的"谁 污染谁治理"原则有时很难实施,污 染土壤的利益相关者共同参与是一个 有效的解决措施.以污染土地的监管 为例,各直接利益相关者(当地政 府,社区居民,企业和开发商)的关 系见图2. 注重地方政府对土壤的监管加 拿大的经验表明,在地方一级管理土 壤是最有效的方法,可实现资金的最 有效利用.同时,能考虑土壤的多样 性和区域条件的多样性,使土壤环境 管理成本更加优化. 制定有效的土壤环境监管财政 激励措施财政激励是促进土壤环境 保护与污染控制的一个决定性因素, 也是各级政府实施土壤保护战略的关 键要素.多渠道的资金筹措方式是促 进土壤治理和再开发利用的一个决定 性因素,有效的财政手段包括环境税 76i《纥拈 j_l:曩 *4| 采用基于风险的土壤环境监蕾横式__ 根据发达国家经验,污染土壤的修复治理资金需求巨大.如加拿大共 有30000多处污染场地,美国有294000,400000处,美国超级基金法与加拿 大联邦污染场地行动计划均规定,要优先解决最高风险的污染场地.发达 国家一般根据土壤污染对人体健康和环境风险大小,采取基于风险的管理 模式,首先降低人体健康风险,其次降低生态风险以及地下水污染风险, 以降低成本,清理尽可能多的污染场地,并促进当地的经济和社会发展. 基于风险管理的方法可制定不同的土壤管理对策,如对轻微污染区可 实施可持续管理政策,针对污染场地可实施修复政策.根据当前及今后土 地利用情况(如住宅用地,商业用地,工业用地,农业用地或娱乐设施用 地)进行风险评估,并制定相应对策,将风险控制在可接受的范围之内, 同时将土壤及地下水污染程度维持在较低水平. .毒0 0.一喾g誓, 超级基金的资金机制_ll羹l麓毫_?0t*| 超级基金的资金来源主要有:自1980年起对石油和42种化工原料征收 的原料税;自1986年起对公司收入征收的环境税;一般的财政拨款;对与 危险废物处置相关的环境损害负有责任的公司及个人追回的费用;其他如 基金利息以及对不愿承担相关环境责任的公司及个人的罚款. 在1980年设立之初,超级基金的资金主要来源于向石油和化工原料征 收的专门税,还有一部分是联邦财政拨款.1986年《超级基金修正及再授 权法》中除了将上述石油化工行业的专门税税率调高,还创立了一项新 的对年收入在20027美元以上公司所征收的环境税,还有一部分是联邦财 政拨款.1990年《综合预算协调法案》将超级基金税收和财政拨款的期限 延长至1995年,其税收幅度和从一般财政中拨款的数额均不变.1995年以 后,由于没有新的授权,超级基金中新的资金来源基本上仅有向潜在责任 方追回的费用,基金利息及罚款所得. 图2污染土地开发各直接利益相关者的关系图 收,清理补贴,专项拨款,贷款,担 保和市场许可等.发达国家经验表 明,除非有可用资金,且责任人对他 们的行为负责,否则无法充分解决土 壤污染带来的挑战.美国超级基金的 资金机制见专栏4. 土壤环境保护标准体系 完善的土壤环保标准体系是政 策实施的保障土壤质量标准是制定 土壤政策的核心,发达国家在制定了 专门的土壤政策的核心.在法规框架 下,发达国家大都针对士壤风险管理 根据土地用途及受体保护目标 要求, 构建成了完整的土壤环保标准体系, 包括土壤污染物的筛选值,或目标 值,或修复值等标准;同时,体系L}l 通常包括规定标准值推导,土壤调 查,监测,污染筛选评估方法等的技 术规范性文件,共同为场地污染土壤 /地下水的识别,管理及整治提供技 术支持. 基于风险的方法制定土壤环境质 量标准欧美发达国家自20世纪八卜 年代开始,针对工业化时期遗留的工 业场地土壤和地下水污染问题,根据 优先风险(如人体健康,农产品的食 品安全,生态系统和资源保护),考 虑住宅,工业,农业和自然等不刚:【: 地用途制定了土壤环境质量标准(见 专栏5).根据口前国际上土壤质量 指导值的制定情况,基于暴露风险评 估方法,划分不同上地利用方式, 结合土壤生态毒理学效应和人体健 康暴露风险,制定保护生态和人体 健康的士壤质量指导值,已是国际发 腱趋势. i一一_… 制定国家和地方土壤质量指导 标准完善的土壤环保标准体系是政 策实施的保障,地方政府可制定严于 旧家标准的地方标准.自2O世纪9o年代 起,多数欧美国家由制定全国统一标 准发展为针对区域或场地,考虑不同 利』f]功能,不同保护目标对土壤环境 质量的不同要求,及对土壤污染整治 管理目标的不同,制定一系列以土壤 筛选值,整治目标值为核心的土壤污 染评估和修复指导性标准.土壤环保 标准制订和修订重点由全国统一执行 的"通用限值"模式转变为"一套规 则,园地制宜,多重指导值"模式. 加拿大同美国一样,在联邦/国家层面 制定了十壤质量指导标准,下级政府 (如省或州)可以按照自己的意愿采用 吏为严格的标准.综上所述,发达国家 与叶J国土壤环境监管措施对比见表l. Spe熬ni.n 土壤环境保护政策建议 开展土壤环境保护和污染控制立 法工作.完善中国土壤环境保护法律 法规体系.为土壤环境监管提供法律 依据 以国内现行土壤污染防治法律规 范为基础,借鉴国际社会及中国台湾 地区有关土壤环境保护和污染控制的 立法经验,制定一部中国专门的土壤 环境保护与污染防治法.这部法律应 当是对中国多年来在土壤污染防治中 所采取的政策,措施,办法和其他管 理经验或教训的集中总结.其中,被 实践证明成功的政策,措施,办法及 有效的管理经验,将通过制定本法而 上升为法律规范,用法律的形式将其 固定下来,成为人们在土壤污染防治 活动领域的行为准则.在制定『{1刚 表1发达国家与中国土壤环境监管措施对比 发达国家中国 有专『J壤环境保护与污染控制法 律法规,如美国《超级基金法》和没有专门的:l:壤污染防治法立法 《棕色地块法》,荷兰《土壤保护方律 案》,日本《土壤污染对策法》 监管采用基于风险的管理模式未贯彻基于风险的管理模式 具有完善的土壤环保标准体系;加拿土壤环保标准体系不完善; 标准体系人和美国均制定了国家和地方土壤质全国采用统一的《七壤环境 量指导标准质量标准》 资金保障多渠道的资金筹措方式资金来源有限且没有保障 ——————…1……—————rr 制定合适的土壤环境质量标准 2()世纪80年代,荷兰未基于土地再利用制定了(过于)严格的一般性 土壤质量标准,从而犯了错误.这导致了大量土壤不能进行再利用,且受 污染场地的数量巨大.应制定适用的土壤质量标准,并将资金用于治理污 染最严重的土壤,使土壤环境保护与经济社会协调,可持续发展. 土地使用是一项复杂且敏感的问题,在制定土壤环境质量标准时,应 评估土壤质量标准制定对社会经济的影响.如荷兰构建了全国污染土壤数 据库,利用数据库来分析土壤质量标准制定的社会经济效果. 过于严格的土壤质量标准将阻碍社会经济进程,过于宽松的土壤质量 标准将达不到土壤环境保护(和改善)的目的:加拿大和美国政府在过去 30年里花费了大量时间和资源来制定土壤质量标准,政府和开发商利用该 标准来确定场地是否受到污染,在该场地上可以开展何种活动,是否应该 对场地进行治理以及在治理中应采取何种标准 壤环境保护与污染控制专项法律时, 应注意与中国现有法律的衔接,交 叉,避免与之相矛盾或冲突. 成立跨部门的工作组,明确相关 部门在土壤环境监管中的责任和义务 建立跨部级特别工作组,协调制定中 国土壤环境保护和污染控制的法律法 规及相关制度,该工作组将协调处理 中国土壤环境保护问题.明确上壤环 境保护和污染控制的监督管理体制, 其中,最主要的是机构的设置及其职 权的划分,特别是环保与农业,国土 资源,水利,财政,尉防及铁道等部 门之间的职责分工.同时,应明确土 壤环境监管中各主体的基本权利和义 疆lj.77 l -Spenn 务,规定土壤环境保护的基本法律原 则和法律制度,规定预防土壤污染及 对受污染土壤进行修复或整治的基本 要求和措施.另外,还应当明确规 定土壤污染防治纠纷的处理及违反土 壤污染防治立法所应承担的不良法律 后果. 兼顾土壤污染的预防和治理解 决土壤污染问题的根本方法是控制污 染物的排放,实行全程清洁生产,物 质循环利用和控制污染物的排放.综 合考虑中国土壤环境保护与污染防治 的现状和实际需要,中国现阶段的土 壤环境保护与污染控制立法,还是从 土壤污染的预防和治理两个方向加以 规定为宜. 从环境监管对象上来说,应在关 注农业污染土壤的同时,高度重视工 业活动引起的土地污染问题 中国土壤环境治理与修复的中长 期管理政策,需要继续坚持以改善_L 壤环境质量,保障农产品质量安全和 建设良好人居环境为总体目标,以农 用土壤环境保护和污染场地土壤环境 保护监管为重点,按照"保障食品安 全,保障人居环境安全,保障生态安 全"的总体要求,对典型污染土壤进 行综合治理,生态恢复和工程示范, 对全面展开土壤污染防治项目发挥引 导和示范作用. 加强对基本农田,重要农产品产 地土壤环境质量监管筛选基础条件 好,生态环境符合标准,适宜生产绿 色食品和有机食品的区域,成一批 有机食品,绿色食品基地,加强土壤 环境的监督管理,从源头上保证产品 安全.环保部门应会同有关部门制定 重要农产品产地土壤环境监管办法, 制定产品生产土壤环境安全标准及相 加强对影响产品质量的 关技术规范. 污染源的监管,严格控制各类污染物 的排放.城市污泥,底泥未经处理, 不得直接在农田施用,保障农产品安 全和生态安全.环保部门要定期或不 定期对绿色食品和有机食品基地土壤 78掘眈打 环境质量进行监督检查.结合全国土 壤污染调查成果,建立重点城市农产 晶产地上壤环境质量监测网络.实行 分类分区监管,重点加强基本农出, 重要农产品产地特别是"菜篮予"基 地卜壤环境质量管理.开展"菜篮 予"产地环境污染问题专项调查,摸 清"菜篮子"产地环境污染状况.农 业部门要严格监管农药,肥料等的使 用,加强对"菜篮"产品的检验检 疫.环保部门应通过加强监督性监 测,对影响产品质量的土壤环境及污 染源进行监督管理.各级政府应将土 壤环境监测能力建设资金和土壤环境 监测所需经费列入政府财政预算,加 大监测资金投入. 重视高风险工业污染土壤的监管 鉴十工业污染土壤在人群健康方面所 暴露的突出问题,麻高度重视高风险 的工业污染土壤的管理与治理,集中 力量干预和整治下列类型的工业污染 土地:_T业企业搬迁所导致的遗留, 遗弃污染场地;有毒有害废弃物堆放 和处理处置导致的污染场地;加油站 或地_卜储罐污染场地等.针对不同类 型的工业污染场地,应快制定土壤 污染的监测和评价技术规范,明确场 地污染控制与修复的相关规定;结合 重点区域f:壤污染状况调查,对污染 场地七壤进行系统调查,监测,建立 污染场地七壤环境监测网络和数据 库;研发高效,快速的污染土壤修复 技术,发物理,化学和生物联合修 复技术;选择重点地区,开展工业污 染场地修复与治理技术示范.此外, 还需重视放射性污染土壤的防治,制 定放射性污染土壤修复标准或基准, 并研究可川于治理放射性污染土壤的 修复技术. 在管理理念上.应借鉴和强化国 际上较普遍采用的基于风险的土壤环 境管理模式 以人体健康,土壤生态及地下 水作为保护目标,基于风险管理的方 法制定不同的管理对策基于风险的 污染土壤环境管理是目前国际上普遍 采用的监管模式,这种管理手段具有 成本效益合理等诸多优点,在很大程 度上适合于中国作为发展中国家的实 际情况.未来5,1o年,应在基于风 险的管理框架下,制定场地风险评价 和风险管理的技术导则或指南文件; 提出用于污染场地风险评价的土壤基 准和标准;研究风险评价模型,评价 准则和风险管理技术;研究中国典型 城镇及农村区域污染物质污染水平, 生态效应,健康危害和环境控制指标 体系等;根据风险评价的结果,按照