边远地区设置行政特区建制构想——基于三沙市、罗布泊镇、玉麦乡建置悖论的分析

边远地区设置行政特区建制构想——基于三沙市、罗布泊镇、玉麦乡建置悖论的 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 边远地区设置行政特区建制构想——基于三沙市、罗布泊镇、玉麦乡建置悖论的分析 第30卷第2期 2010年3月 中南民族大学学报(人文社会科学版) JournalofSouth—CentralUniversityforNationalities(HumanitiesandSocialSciences) V0l_30NO.2 Mar.2010 边远地区设置行政特区建制构想 —— 基于三沙市,罗布泊镇,玉麦乡建置悖论的分析 苏祖勤 (中南民族大学公共管理研究所,湖北武汉430074) 摘要:根据行政区划理论及我国有关法律的规定,人口是行政建制的基本要素,因此,在几乎为无人区的三沙 设市,罗布泊设镇,玉麦设乡是与理论和现行法律相悖的.在类似三沙,罗布泊,玉麦等边远地区应当设置行政特区 建制,这样不仅有利于建立高效,专业化的行政机构,也有利于国家功能分区战略的实施以及解决一般行政建制带 来的政权建设矛盾.为此,应加强行政特区建制设置调研和试点,适时修改并完善相关法律. 关键词:西部陆疆;东部海疆;民族地区;行政特区建制;三沙;罗布泊;玉麦 中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1672—433X(201O)02—0137一O4 本文所言"边远地区",是指地旷人稀的偏远山区, 荒漠或海域.在我国,从大的地理范围来说,边远地区主 要分布于我国西部边疆民族地区及东南部海域.近年来, 为了加强对边远地区的治理与开发,有关政府部门开始 设置行政建制单位.但值得注意的是,目前已设置的许多 行政建制单位名实不符,既有损国家行政区划及政权建 设法律,法规的尊严,也不利于国家对边远地区的有效管 理.以下作初步探讨,供有关政府部门参考. 一 ,三沙市,罗布泊镇,玉麦乡建置的悖论分析 1.三地行政建置简况.三沙,指位于我国南海的西 沙,南沙和中沙三个群岛,其海域及陆地面积共260万平 方公里(其中陆地面积13平方公里).历史上,西,南,中 沙群岛是中国人最早发现,命名并进行管辖和行使主权 的.新中国成立后,经国务院批准,广东省海南行政区于 1959年3月在西沙群岛的永兴岛上设立了"中共广东省 西,南,中沙群岛工作委员会"和"广东省西,南,中沙群 岛办事处"(县级),负责三沙地区的行政管理.海南建省 后,该办事处划归海南省管辖.2007年11月,经国务院 批准,海南省筹建县级三沙市,将派出机构性质的办事处 升格为一级政权组织.如果三沙市挂牌成立,我国市建制 将出现几个新的"之最":人口最少的市,居民仅260余人 (2007年数据);辖域最大的市,管辖区域接近全国陆地 面积960万平方公里的四分之一. 2002年4月4日上午8:4O分,在雄壮的中华人民 共和国国歌声中,鲜艳的五星红旗在罗布自腹地冉冉升 起,新疆若羌县罗布泊镇政府正式挂牌,从而诞生了我国 人口最少,面积最大的建制镇,也是继楼兰古国后1500 多年来在罗布泊无人区诞生的第一个政府机构.罗布泊 镇行政区域位于新疆若羌县东北部的罗布泊地区,西北 与新疆尉犁县为邻,北与哈密,鄯善接壤,东与甘肃省交 界,划定面积约5.2万平方公里,超过了浙江省全省面 积,因此号称"中国第一镇"[1].但与辖域面积第一大镇形 成强烈反差的是,罗布泊建镇时总人口450人,且全部是 流动人口L2],可谓中华第一小镇. 玉麦乡位于中国与印度边境线上喜马拉雅山脉南麓 一 个偏僻的山区,隶属西藏山南地区隆子县,是目前我国 人口最少的乡.从1985年至1995年,住户仅边巴次仁一 家,父亲是乡长,两个女儿是乡民.后来,县里为玉麦乡派 来了一名乡党委书记,父亲桑杰曲巴退休,大女儿卓嘎任 乡长,一名医生兼任教师和副乡长,住户数由原来的1户 增加到了3户,全乡18个人,这是玉麦乡1996年的状况; 到2004年,住户数由原先的3户变成了7户,人数由18 人增加到了27人.到目前为止,玉麦乡仅辖1个村委会, 即玉麦村.虽然玉麦乡是我国人口最少的乡,但是它的辖 区面积有1987平方公里,几乎与非洲国家毛里求斯相差 无几(2006年数据)L3]. 收稿日期:2009—12--15 基金项目:国家社会科学基金项目"民族地区乡镇服务型政府建设研究 "(O8BMZOO5). 作者简介:苏祖勤(1961一),男,湖北省京山县人,中南民族大学教授,主要研究公共 管理原理,民族地区基层政权建设. E—mail:suzuqin@sohu.corn 137 中南民族大学学报(人文社会科学版)2OlO年第2期 2.存在的问题.首先,从理论层面看,和我国的工矿 区,林区及国外的学区,灌溉区等行政特区建制不同,市, 镇和乡(包括省,县)属于一般行政建制(或普通行政建 制).按照行政区划理论,一般行政建制的基本元素应当 是居民和地域,尤其是市镇建制,它们应当是国家设置在 人口密集,工商业高度发达的地区的行政建制,人口密集 是必要和首要条件.但很明显,上述三地几近无人区,"居 民"这个首要元素就残缺不全,尤其是三沙地区,基本上 没有常住人口,与设市要求可谓相去甚远,建制"名"与 "实"不符.同时,一般行政建制是出自于一般或综合行政 管理的需要,具体来说,它主要是适宜人121相对密集的工 农业地区管理的需要,而上述三地情况应当是特殊行政 管理需要:三沙主要是宣示国家主权,加强海防及海洋渔 麦也应当是出于边防及环境保护的需要.无论是哪种情 况,应当说都是与一般行政建制或普通行政建制设置目 的相左的. 其次,上述三地行政建置明显与我国相关法律法规 相悖.关于建制镇设置条件,现行法规是1984年国务院 批转的民政部《关于调整建镇标准的 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 》.其中规定:县 级地方国家机关所在地应设镇;总人口在2万以下的乡, 乡政府驻地非农业人口超过2000的,可以建镇;总人口 在2万以上的乡,乡政府驻地非农业人口占全乡人口 1O以上的,也可以建镇;少数民族地区,人口稀少的边 远地区,山区和小型工矿区,小港口,风景旅游,边境口岸 等地,非农业人口虽不足2000,如确有必要,也可设镇. 关于设市条件,1993年国务院批转民政部《关于调整设 政管理,罗布泊地区应当主要为矿产开发及环境保护,玉市标准报告》确定的定量 标准如下: 县级市 指标原来县的人口密度地级市 >4001OO一400<100 县城镇人口 人非农产业人口?12万?10万?8万市政府驻地 非农户口人口?8万?7万6万非农户口人口>20万 口县总人口中?15万?12万?1O万市区人口中非农产业人口 非农产业人口?3O?25%?2O>25万 全县乡镇以上市区 工业产值?15亿?12亿>18亿工农业总产值>25亿 经占工农业总产值?80?7O?60工业产值占>80 全县GDP?l0亿?8亿?6亿市区GDP>25亿 济全县第三产业占GDP>2O>20%>2O第三产业占GDP>35 ?100元/人?80元/人?6O元/人 地方预算内财政收入地方预算内财政收^,>2亿? 6000万元?5000万元?4000万元 基自来水普及率?65?60%?55 础道路铺装率?65?55?5O 设 施排水系统较好较好较好 根据上述法律法规规定精神,可以肯定三沙设市, 罗布泊设建制镇是不符合法定条件的.很明显,三沙无 论是人口,还是基础设施都与设市要求相去甚远.至于 罗布泊,总人口450人,且全部是流动人口,当时设镇 是完全不符合法律规定的.虽然目前罗布泊镇总人口 已达4000余人,但其中钾盐企业1500人,建筑业2000 余人,服务人口500余人(!),实际基本上也不是常住人 口,而是因开矿和建筑需要而临时进驻人员.由于当地 自然条件恶劣,不适宜人类居住,因此,一旦矿产资源 开发殆尽,能有多少人员能够留存下来很难说清.对于 这类处于开发初期,各种因素处于变动不居状态的矿 区,有无必要设置普通政权建制是很值得考量的. 关于建乡标准,因为各地情况差别很大,国家没有 138 具体统一规定,但人口肯定是首要和基本因素.一般来 说,发达地区乡人口规模要比边远落后地区大.例如, 中共安徽省委办公厅,安徽省人民政府办公厅关于做 好全省乡镇区划调整工作的通知[皖办发(2003310 号]规定标准是:平原地区乡镇在50000人左右,行政 村在4000人左右;丘陵地区乡镇在30000人左右,行政 村在3000人左右;山区乡镇在15000人左右,行政村在 1500人左右.宁夏回族自治区最新一次(2003)乡镇行 政区划调整的人口量化标准是,原则上不再保留1万人 以下的乡镇,调整后的乡镇规模应在2万人以上,城关 ?罗布泊镇概况. index.php?t35514— 1.htm1. 第3O卷苏祖勤:边远地区设置行政特区建制构想 镇和中心镇可以更大一些;山区试点县(区)要按照因 地制宜原则确定调整的定量标准[4].边远地区人烟稀 少,乡建制人口标准可以低一些,但不管怎么设定标 准,像玉麦这样居民只有3人或者20多人的乡肯定是 不合理的. 再次,三地行政建置可能造成我国现行行政体制 及机构设置的混乱.在我国,市,镇和乡都是 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的一 级国家政权组织.根据国家有关法律和党的政策规定, 作为一级国家政权组织,它必须设置党委,政府,人大, 县级以上政权组织还必须设置政协,人民法院,人民检 察院等机构.但是,从玉麦最初设乡建制时的情况看, 无论怎么设计,乡级政权组织的基本框架都难以健全, 更何况,这其中还涉及到乡民选举乡人大及乡长等国 家根本政治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的大问题.国家法律不是儿戏,政权建 设也不能过家家!同样,仅200多居民的三沙设市也将 面临同样的问题:作为县级市,除党委,政府机构外,它 应当设置政协,人民法院,人民检察院等机构,这显然 是不现实的. 二,边远地区设置行政特区建制的必要性与可 行性 根据人口地理专家的研究,我国人口分布状态是: 从东北黑龙江黑河到云南腾冲划一条直线,线以东地 区全国43的土地面积拥有全国94的人口,线以西 57的国土面积却只有全国人口的6.新疆,西藏,青 海,宁夏,甘肃的大部,内蒙古,四川西部地区人口密度 每平方公里不足1人.因此,我国地旷人稀的边远地区 除东南部几百万平方公里的海疆外,陆地面积亦有几 百万每平方公里.目前,这些地区有些国家已采取设置 自然保护区的形式予以直接管理,如位于青海境内的 可可西里国家级自然保护区,四川卧龙国家级自然保 护区等,但大部分地区仍然是在一般建制区域内处于 管理空悬状态.例如,罗布泊在设镇前属于新疆若羌县 版图,而若羌县总面积近2O万平方公里,为我国面积 最大的县,人1=I3万人(2004年).由于钾盐开采前是无 人区,作为一般建制性质若羌县政府对罗布泊是没有 实质性管理的.另据海南省有关部门透露,目前南海诸 岛仍处于未开发状态,就连相关规划也没有[5].因此, 如何有效管治大片人烟稀少的国土,这是新时期政权 建设必须认真考虑的国家战略问题.笔者认为,引入行 政特区建制,根据不同情况设置功能性政府是一个值 得重视的思路. 1.行政特区应当是边远地区最适宜,也是有效的 行政建制形式.行政特区是国家基于特殊事务管理而 设置的行政管理单元,依据行政特区建制设置的管理 机构是为功能性政府,即履行某种特定或单一管理职 能的政府.和一般建制政府不同,行政特区建制政府在 职能配置,机构设置及人员配备等方面亦依据特定事 务确定.可见,行政特区具有职能单一,管理专业化,机 构设置灵活和精简等特点,是边远地区最有效的行政 建制形式.可以设想,如果三沙设置以渔政资源管理及 海防协助职能为主,罗布泊设置以资源勘察保护和利 用为主,玉麦设置以边防区建设和边防协助职能为主 的特区政府,其适应性和管治效果应当大大优于市镇 乡等一般行政建制. 2.在边远地区引入行政特区建制有利于国家功能 分区战略的实施.改革开放以来,我国经济快速发展, 城乡面貌日新月异.与此同时,由于缺乏国土空间开发 方面的正确引导,也出现了地区差距扩大,部分地区过 度开发导致生态环境恶化,区域间不协调性增强的问 题.正是基于这样的情况,党的十六届五中全会和国家 "十一五"规划提出了建设主体功能区的战略任务,要 求"按照优化开发,重点开发,限制开发和禁止开发的 不同要求,明确不同区域的功能定位,并制定相应的政 策和评价指标,逐步形成各具特色的区域发展格局". 很显然,边远地区基本上属于限制开发和禁止开发地 区,设置与功能分区相适应的特区政府无疑能够真正 切实推进国家功能分区战略的实施.举例说,位于青海 南部的唐古拉山是我国长江,黄河和澜沧江的源头核 心区域,也是生态环境十分脆弱的地区,应当属于国家 禁止开发区域.如果在这里设置三江源保护区政府,政 府中心职能定位于生态保护,政府的机构设置围绕生 态监测,生态保护及生态移民展开,无疑会比现行设置 的唐古拉山镇政府更能有效实施功能分区目标?. 3.行政特区建制便于建立精干的政权机构,有效 解决边远地区一般行政建制与政权建设的矛盾.在我 国,省,市,县和乡镇(包括自治区,自治州,自治县及民 族乡)都是正式和规范的一级国家政权,其政权建设的 刚性约束很强,即必须设置相应的政府,人大或政协等 机构.但是,行政特区政权机构设置则相对比较灵活. 建国以来,我国既有政企合一行政特区(一般是工矿新 区,不设人大等机构),也有政府,人大等机构健全的行 ?位于青海南部的唐古拉山曾经是中国面积最大的乡,其辖 地面积4.9万多平方公里.1956年建唐古拉山工委(县 级),1964年撤销唐古拉山工委设唐古拉山区,归格尔木市 代管,1971年改为唐古拉山公社,1984年改为唐古拉山乡 仍由格尔木市代管.2005年,格尔木市调整乡镇行政区划, 唐古拉山撤乡设镇. ]39 中南民族大学学报(人文社会科学版)2010年第2期 政特区(如现在的湖北神农架林区),总的原则是根据 人口规模,基础设施及经济发展水平等因素设置或调 整政权机构.可以设想,若在玉麦设行政特区,就可以 只设简单的政府机构,而不会出现稀少的人口与政权 建设刚性要求相冲突的尴尬. 4.在边疆有争议地区设置行政特区还可能使我国 在外交上处于更有利地位.例如目前我国与一些国家 存在南海诸岛主权争议,我国奉行的外交政策是"主权 在我,搁置争议,共同开发",在南海诸岛也一直只设置 非正式行政建制性质的办事处.近年来,因周边一些国 家实际占据南海部分岛屿并设置行政建制单位的逐步 升级,有关政府部门曾提出过设立三沙市的方案,但可 能考虑到外交上的敏感,方案一直未正式实施.如果设 置三沙行政特区,一方面宣示中国的主权,另一方面也 不与"搁置争议,共同开发"政策相左,在外交上可能更 主动.因为特区有"特殊地区"之意,表明中国愿意与相 关国家谈判的诚意. 在边远地区引入行政特区建制不仅十分必要,也 切实可行,基本上不存在法律及实践障碍.首先,我国 法律虽然没有关于行政特区建制的具体规定,但自新 中国建立以来一直存在设置行政特区的做法.据统计, 1949年以来国家设置的县级工矿区近2O个j.我国现 存的特区有3个:贵州的六枝特区(1966)和万山特区 (1966),湖北的神农架林区(1970).其次,行政特区设 置程序相对简便,机构与人员配置灵活,在实际操作中 不易引起大的波动.再次,在边远地区设置行政特区, 实施实际治理与开发的物质条件已相对完备.在过去 相当长的时期,由于国力贫乏等原因,像南海诸岛,罗 布泊等边远地区实际上一直处于行政管理的悬空状态 (即名义上有行政建制单位,但并未实际管理和控制). 现在我国综合国力大大增强,交通和通讯条件也日益 完善,加强对边远地区的实际治理与开发已完全可能. 参考文献: [1]中国第一镇——罗布泊镇选出镇长[EB/OL].[2002—07—22]. 781725.htm1. [2]赵永琦,陈国安.罗布泊镇的春天[N].人民日报,2003—08—26. [3]边巴次仁.一面国旗和27个人——记中国人口最少的玉麦乡IN]. 西部时报,20o6一O9—27. [4]戴均良,黄茹,黄智晖.宁夏乡镇行政区划调整的做法与启示[J]. 三,政策建议 行政区划及行政建制改革事关国家与地方长治久 安的战略全局,必须有稳妥与周密的安排. 1.加强理论探讨与政策研究.虽然我国一直存在 行政特区建制,但关于行政特区建制理论的探讨却几 乎是空白.行政特区建制是什么,行政特区机构设置有 哪些原则,我国行政特区建制发展的经验教训是什么, 行政特区与目前存在的经济开发区,风景区,自然保护 区,国家综合配套改革试验区等有什么区别,这些都是 事关行政特区健康发展的理论问题,有关政府部门应 当组织攻关.同时,要组织普查式的调查研究,系统了 解我国边远地区管理现状,客观评估各类管理模式(如 乡镇建制模式,自然保护区模式,派出机构模式等)的 运行效果,认真 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 经验教训.通过比较充分的调查研 究,有关政府部门应当尽快制定行政特区设立办法或 指导意见,对设立条件,审批程序,机构设置,人员编 制,行政级别,治所安排等事项作出具体规定. 2.积极开展试点.目前,除可以将类似三沙,罗布 泊,玉麦等情况的地方作为试点外,还可以考虑在西部 国家自然保护区中选择一些进行试点.虽然我国过去 设立过许多行政特区,但这些特区主要是工矿新区,其 他类型很少?,在边远地区设置行政特区可以说是一个 新事物,没有现成的操作模式,只能在试点中探索经 验,逐步完善. 3.完善有关法律制度.行政区划及行政建制是国 家重要政治制度,我国也一直实际存在行政特区建制, 但遗憾地是宪法,法律及行政法规没有任何相关规定, 这是很不适当的.可以考虑在试点,修正完善的基础上 逐步提升相关规范的效力等级,最终上升到法律和宪 法层级,即由全国人大颁布专门行政特区条例,并适时 修改宪法,明确将其作为一种法定的建制类型. 中国民政,2003(9). [5]王全宝.探访西沙南沙中沙群岛办事处:无单位标志[EB/OL]. [2009一O3一l9]. 49570351~.pageno:1. [6]陈潮.中国行政区划沿革手册[M].北京:中国地图出版社,2007: 234—330. (责任编辑彭建军) ?建国以来设置的其他类型特区只有6个:庐山特别区(1952),井冈山管理局(1959),华云工农区(1979),金口河工农[R'(1979),白 沙工农~(1979),神农架林~(1970)除神农架林区外,其余5个均已撤销. 140