我与邦交国外交关系概论

我与邦交国外交关系概论 第五講 我與邦交國外交關係概論 邦交關係的重要性 中國自一九四九年後分裂為兩個政府,分立於海峽兩岸。中共在國際上主張排它性的「一個中國」原則,意圖透過邦交國的競爭讓我無法獲得其它國家的承認,令我喪失國際人格,從而被迫與中共完成統一。在其觀念中,國際承認是國家存在的依據,只要台灣獲得的國際承認越來越少,國家存續就會面臨危機,最後就不得不中共談判統一。 做為一個主權國家,必需擁有受其管轄的領土,在其領土上行使主權權威的政府,以及接受該政府統治的人民。國家存在的第四個要素是承認,承認意味著國家所宣稱的領土範圍及其對人民行使主權的權利受到其它國家承認。承認通常涉及建立外交關係或遵守條約義務的行為。兩國建立外交關係即代表雙方承認彼此的國家主權與政府的合法性。 國家主權是否受到國際承認對該國的國際角色有重大影響。由於台灣的主權未受到大多數國家承認,導致它無法充分參與國際事務,貢獻它的能力並享有權利。其結果不單影響政府,也影響人民,不光影響安全與外交,也影響貿易、投資與社會,文化事務。因為國際協定經常是主權國家間的協定,主權也是國際經濟連結的政治基礎。 台灣尋求國際社會對其主權的承認,包括擴展邦交國與推動重返聯合國,有助於提高台灣的國際能見度。因為如果台灣不能獲得國際社會注意,沒有一個國 1 家會注意到它的處境。對一個小國來說,取得國際地位才能取得國際保護,這是很重要的。國際法相互尊重主權的原則對弱國構成最大的名義上的保障。小國應該盡可能強化主權,不論透過國際組織,雙邊條約或國際調停。 台灣在國際的孤立與欠缺國際空間,使台灣問題可能被視為中國的內政,如此一來台灣就容易受中共吞併,外國也沒有立場干涉。台灣的外交活動能弱化北京對台領土主張,維持一定的外交空間對於台灣的生存、發展甚至兩岸談判都是必要的。 台灣具有一定國際地位可以強化政府統治台灣的合法性,並提振台灣人民的國家驕傲感。隨著台灣的經濟發展與民主化,台灣應該扮演與其經濟能力與民主成就相稱的國際角色。 為了強化我國際地位,我外交政策目標在加強與我有邦交國之外交關係,擴展與無邦交國家之實質關係,以及加入國際政府間組織。我與邦交國之雙邊關係,不僅是維持我國在國際間主權地位之主要憑藉,也是支持我國參與國際組織的重要力量。例如我每年5月及9月皆動員邦交國支持我參與WHO及聯合國,各邦交國在國際場合發言支持我國取得在國際政府間組織的會籍,是我國參與國際社會最重要的助力。 中華民國的邦交關係 兩蔣時期(1949-1988)的外交 兩蔣時期(1949-1988)的外交不變的原則是堅持中華民國是中國唯一合法政 2 府??漢賊不兩立,以及反共立場決不妥協??不與中共接觸、談判、妥協。由於兩岸一開始皆堅持排他性的承認原則,各自以代表中國的唯一合法政府自居,並據此向第三國尋求外交承認,第三國僅能在兩岸間擇其一,因此在邦交國的競爭上無可避免地將形成「零和」的結果。 冷戰期間我能維持相當多的邦交國,1969年曾達到68國的高潮,主要是東西對抗的結果,許多親美的國家追隨美國的外交政策,維持與中華民國的外交關係。1972到1988年蔣經國執政期間,國際局勢的發展對我十分不利。1971年我退出聯合國以前尚有62個邦交國,主要西方國家除了法國與加拿大以外,都仍與我維持外交關係。然而我退出聯合國後,1972年邦交國數目便驟降為42國,同年中共有85個邦交國。之後國際政治地位日益重要,美國為戰略與經濟利益著意拉攏中共,導致友邦紛紛與我斷交。從1975年開始,我國邦交國占世界國家總數比例就降至百分之二十以下,到1987年底蔣經國去逝前,中共邦交國達到133個,我僅餘23國,中共邦交數目是我的5.8倍,與世界上近八成的國家都保有外交關係。 李登輝時期的外交(1988-2000) 1988年李登輝接任總統時,中華民國邦交國僅有22個,中共有136個。面對這樣的局勢,李登輝先生大力推動「務實外交」,他在1988年國民黨第十三次全國代表大會揭示外交政策重點,強調要「採取更實際、更靈活、更具有前瞻性的作為,以升高並突破目前以實質外交為主的對外關係」。這是務實外交的由來。 3 我外交部對務實外交曾做如下的界定,務實外交工作所指之「實」,既指「實力」,亦指「腳踏實地」,,,,,其在內涵上,包括靈活之策略、積極之作法及總體之力量。 務實外交與雙重承認 在務實外交原則的指導下,台灣發展對外關係不再受限於意識形態,而在名稱及形式上採取彈性立場,強調運用經貿、科技、文化、體育、軍事等總體力量來開拓我國之對外關係。對於與邦交國的關係也不再主張排它性的承認,而容許雙重承認的結果。1988年3月,前外交部長丁懋時即曾聲明,我國將接受與中共建交國家發生外交關係。1989年當時外交部長連戰也公開表示『雙重承認』問題在北京,而不在台北,並指出過去我國所奉行『漢賊不兩立』觀念已不再適用。1991年李登輝接受法國「國際政治」季刊訪問時指出,「中華民國本著理性務實、獨立自主與平等互惠原則,制定與執行外交政策,至於外國政府如何對待或承認中共政權,係其主權決定,我政府無法干涉。」 依據1990年制定的國統綱領,李登輝的大陸政策在1994年以前將兩岸關係定位為「一個中國,兩個政治實體」,在外交上願意改變漢賊不兩立的立場,容忍邦交國雙重承認,並與中共共同與參與國際組織活動。亦即我在務實外交原則下,雖然仍主張「一個中國」,但不反對邦交國採雙重承認方式同時與兩岸保持外交關係。遠程目標則在促成中國和平統一於自由民主體制之下。 務實外交的進展 4 我國推動務實外交後,外交關係迭有斬獲。1989年我國與賴比瑞亞、巴哈馬、格瑞那達、貝里斯四國建立全面外交關係,並於同年在各該國設立大使館。1990年與幾內亞比索建交並恢復與尼加拉瓜、賴索托之外交關係,同年分別在其首都建立大使館。1991年我與中非共和國恢復外交關係,並於其首都班基設立大使館。 至1999年年底止,我共計在29邦友國家設置29個大使館,3個總領事館,在62個無邦交國家設置62個代表處,35個辦事處。其中亞太地區占22.5%,亞西地區占8.5%,非洲地區占12.4%,歐洲地區占20.9%,北美地區占12.4%,中南美地區占23.3%。 就外國駐台機構數量而言,在1998年李登輝上台之初,有13個國家在台灣開設12個大使館和1個領事館(consulate, by Nauru),到1999年有15個國家在台維持15個大使館,而且多數受到台北的資助。 台北也與某些無邦交的小國簽定相互承認協定(mutual recognition protocol),使台北得以宣稱獲得外交承認卻沒有建立完全的外交關係。目前為止,巴紐、萬那杜和斐濟(都在南太平洋)與台灣有這樣的協定。相互承認協定允許兩國以官方名義處理彼此的關係,包括使用正式國號。相關外交安排比半官方關係層級來得高。巴紐與斐濟也是台北的非邦交國中支持台北重返聯合國的僅有的兩個國家。 務實外交的限制 5 雖然我國已改採彈性原則處理與第三國建交事宜,但中共卻始終在建交原則與立場上毫無鬆動跡象,中共繼續採取誓不兩立政策,雙重承認至今未有成例。例如1989年我國與原為中共邦交國的格瑞那達、賴比瑞亞及貝里斯三國宣佈建交或復交後,中共旋即與這三個國家先後斷絕外交關係。兩岸外交的零和遊戲在往後仍不斷重演。 就整體外交情勢而言,我邦交數目雖然從1988年最低的22個一度增加到1995年及1996年最高的30個,但邦交占有率仍僅有一成五。相對地,中共在1989年後因與脫離蘇聯獨立的東歐各國大量建交,邦交占有率提高到百分之八十。九:年代後,我雖爭取到一些小國,但失去沙烏地阿拉伯(1990)、韓國(1992)與南非(1998)這三個重要邦交國,顯示整體不利的局面仍無法扭轉。 對於較大的國家而言,地緣政治考量、區域與國際利益、以及國際威望的需要,使得它們無可避免地要與中共開啟全面外交關係,也因此必需接受中共的一個中國原則,與台灣斷交。大陸市場的前景,尤其在香港回歸大陸以後,更為中共的外交工作增加動力。 在小國與窮國的世界,北京與台北的競爭依然強烈,達到所謂「沒有一塊石頭沒被翻過」(No stone being left unturned)的地步。在兩千年以前,世界上只有兩個國家與兩岸都沒有外交關係,就是摩納哥(Monaco)與不丹(Bhutan)。但中國與摩納哥早於1995年1月便建立領事關係,2006年2月中摩關係更升格為大使級。至今只有不丹尚未與中共建交,然而彼此保持友好交往。1971年不丹投票贊成 6 中共進入聯合國。1979年起,兩國領導人每年均互致國慶賀電。 兩岸外交競爭也給小國帶來利益。冷戰結束後,當西方強權與俄羅斯不再在乎弱小窮國,兩岸邦交競爭提供它們以小博大的賺錢機會。例如1992年7月非洲的尼日(Niger)與大陸斷交轉與台北建交,1996 年8月北京又誘使尼日重回懷抱。賴比瑞亞(Liberia)在1997年9月承認台北時,已經是它第三次與台北建交。塞席爾(Senegal)也是與台灣斷交三次又復交三次的國家,最後一次是在1996年。這全都是兩岸支票外交的結果。 再以南太平洋的帛琉為例,做為一個人口只有一萬八千人的南太平洋小島國,帛琉在1994年獨立到1999年以前,從兩岸獲得許多好處,卻連任一邊都不願承諾。它在1999年主辦南太平洋論壇時,台北捐助了23萬美金充做會議開支,北京也援贈了價值40萬美元的豪華禮車做為接得貴賓之用。最後由於台北的經濟與技術援助規模較大,帛琉終於下定決心於該年年底與台灣建交。 台北最大的建交醜聞發生在1999年7月與巴布亞紐幾內亞建立外交關係之時,據說當時台灣借予破產的巴國Bill Skate政府23億美金,然而就在台北駐巴國Moresby港的半官方代表處改名大使館後的16 天,這筆交易被取消,原因是巴國國內政局改變,以及澳洲和中國施壓所致。 民進黨時期的外交 民進黨政府主政以來,繼續推動務實外交,目的在維護中華民國的主權與尊嚴,確保國家的生存與發展,保障國人在國際社會應享有之安全與福祉。同時也 7 強調推展「人權外交」與「民主外交」,將我國與國際人權及民主體系接軌,協助國際社會成員改善人權狀況,創造有利於民主和平的國際環境,我並可藉此提升國際形象與地位,強化我參與國際社會的正當性。 然而民進黨政府的務實外交與國民黨時期不同,國民黨時期的『務實外交』是在『一個中國,兩個對等政治實體』關係架構下追求我國應有外交空間,民進黨時期的務實外交則是以突破一個中國架構,建立台灣主體地位為目的。 2000年520陳總統當選時,我國共有29個邦交國,其中在亞洲地區有5五個國家,歐洲地區兩國,非洲地區8國,美洲地區14國。陳總統在當選後由外交部所安排與各國駐華大使之會談中,以及在就職後接見各邦交國代表團時,均強調我國外交政策具「持續性」與「穩定性」,政府將尊重與各國所訂之條約、協定及各項合作計畫,並在既有的基礎上,加強彼此間的合作關係。 1在民進黨主政八年間,當時陳總統強調台灣要「站起來,走出去」, 並且經常出訪在中南美、非洲和南太平洋的友好國家。統計陳總統在位八年期間,總共出訪15次,絕大多數是中華民國的邦交國。陳總統出訪紀錄如下, 時間 任務名稱 訪問國家 備註 2000/8/13 ~ 民主外交? 訪問多明尼加、尼加拉參加多明尼加新任總2000/8/25 1 In Chen’s inaugural speech in 2000, he emphasized Taiwan should “actively participate in international affairs”, and “expand Taiwan's room for survival in the international arena”. In his second inaugural speech in 2004, Chen once again insisted “the time has come for Taiwan to stand tall, to reach out with courage and conviction.” See President Chen's Inaugural Speech “Taiwan Stands Up: Advancing to an Uplifting Era,” May 20, 2000; And President Chen's Inaugural Address "Paving the Way for a Sustainable Taiwan" May 20, 2004. 8 友誼之旅 瓜、哥斯大黎加 統梅西亞就職典禮 甘比亞、布吉納法索、 查得 2001/5/21~ 合作共榮? 瓜地馬拉、薩爾瓦多、參加第三屆我國與中2001/6/5 睦誼之旅 巴拿馬、巴拉圭、宏都美洲國家元首高峰會 拉斯 2002/6/30~ 合作互助? 塞內加爾、聖多美普林2002/7/10 關懷之旅 西比、馬拉威、史瓦濟 蘭 2003/10/31攜手同慶, 巴拿馬 參加巴拿馬建國一百~ 2003/11/6 欣榮之旅 週年慶典,並賀巴拿馬 總統陶瑞賀士就職。 過境紐約、安克拉治 2004/8/30~ 共創雙贏, 巴拿馬、貝里斯 參加巴拿馬新任總統2004/9/5 胸懷世界之旅 馬丁杜里荷就職典禮 (翔遠專案) 過境夏威夷、西雅圖 2005/1/27~ 海洋夥伴? 帛琉、索羅門 參加帛琉共和國總統2005/1/31 合作之旅 雷蒙傑索就職典禮 過境關島 9 2005/4/7~ 和平與追思之教廷 首訪歐洲參加教宗若2005/4/9 旅 望保祿二世追思彌撒 2005/5/1 海洋夥伴? 馬紹爾、吉里巴斯、吐參加馬紹爾群島共和2005/5/5 陽光之旅 瓦魯 國國慶 過境關島、斐濟 2005/9/20~ 攜手登峰? 瓜地馬拉、多明尼加、過境訪問阿拉伯聯合2005/10/2 永續共榮環球尼加拉瓜,聖文森及聖大公國阿布達比 之旅 克里斯多福 過境邁阿密、峇里島 (翔峰專案) 2006/5/4~ 和平永續? 哥斯大黎加、巴拉圭、 參加哥斯大黎加總統2006/5/12 邦誼永固之旅 利比亞 阿里亞斯就職典禮 (興揚專案) 過境訪問阿布達比、印 尼巴譚島,BATAM, 2006/9/3~ 群峰之旅 帛琉、諾魯 參加第一屆台灣與太2006/9/6 平洋友邦元首高峰會 過境關島 遍訪太平洋邦交國 2007/1/8~ 攜手共榮? 尼加拉瓜 參加尼國新任總統奧2007/1/12 邦誼永續之旅德嘉就職典禮 10 (嘉欣專案) 過境舊金山、洛杉磯 2007/8/21~ 共創宏景? 宏都拉斯、薩爾瓦多、參加在宏國的第六屆2007/8/29 永續關懷之旅尼加拉瓜 中美洲國家暨明尼加 (宏誼專案) 元首高峰會 過境阿拉斯加 2007/10/11和諧共榮, 馬紹爾群島 參加第二屆太平洋友~ 2007/10/14 永續經營之旅邦元首高峰會 (群峰專案) 首度訪問友邦而沒有 繞道第三國 2008/1/13~睦誼共隆? 瓜地馬拉、聖露西亞 參加瓜地馬拉總統就2008/1/18 永續發展之旅 職典禮,首度訪問東加 (隆誼專案) 勒比海友邦聖露西亞。 大體而言,民進黨政府採取一個較國民黨激進的外交政策立場,勇敢地衝撞對台灣不公民的國際秩序現狀,並動員民意支持相關的政策 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 。陳前總統在2002年7月兼任民進黨主席後,將「台灣前途決議文」與政府的大陸政策相連,導致後來的「一邊一國」(2002年10月)、「公投制憲」(2003年9月)等主張。 2006年春,陳前總統又對台灣人民提出三大訴求,廢除國統綱領、以台灣為名加入聯合國,以及舉行新憲公投。這三大主張加上台灣民間社會重啟的「台灣正名運動」,已經演為內政與外交的意識形態革命。 11 然而民進黨政府的外交政策並未能達到所期待的結果。在民進黨政府結束時,台灣的邦交國從李登輝時期的29國降為23國,支持台灣參與聯合國的國家數目也不斷減少,相對地支持中共一中原則的國家則不斷攀升。 馬英九主政後的外交 有鑒於民進黨衝撞式外交策略的失敗,2008年5月上台的國民黨馬英九政府決定改變策略。馬英九在就職演說中表示,台灣將以「尊嚴、自主、務實、靈活」作為處理對外關係與爭取國際空間的指導原則。馬英九也從「活路外交」的思維出發,要求兩岸「外交休兵」,做為兩岸在國際領域發展互賴的基礎。外交休兵政策主張兩岸停止耗費資源爭奪新的邦交國,使政府能將精力放在鞏固既有的邦交關係與增進友好國家人民的福祉上。政府也將更加努力於強化與美國、歐盟、日本與其它民主國家的實質夥伴關係,同時把參與國際社會的目標放在聯合國所屬的專門組織如世界衛生組織、世界銀行、與國際貨幣基金。 截至2009年,中華民國政府在27個國際政府間組織及其下屬機構擁有會藉,包括亞洲發展銀行、世界貿易組織(以台澎金馬個別關稅領域名義)、亞太經濟合作會議(以中華台北名義)等。同時也在21個國際政府間組織及其下屬機構取得觀察員地位,包括世界衛生組織在內。 馬總統出訪紀錄 時間 任務名稱 訪問國家 備註 97.08.12 敦睦邦誼 巴拿馬、巴拉圭、多明參加巴拉圭及多明尼 12 , 尼加 加總統就職典禮 97.08.19 去程過境洛杉磯,回程 舊金山 98.05.26 人道與援助 訪問貝里斯、瓜地馬參加薩爾瓦多新任總, 拉、薩爾瓦多 統就職典禮 98.06.04 去程過境洛杉磯,回程 西雅圖 98.06.29 經貿、技術合巴拿馬、尼加拉瓜 參加巴拿馬新任總統,98.07.06 作外交之旅 就職典禮 去程舊金山,回程夏威 夷 中華民國現有邦交關係概覽 台灣現有的23個邦交國有12個分佈在拉丁美洲(貝里斯、多明尼加、薩爾瓦多、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、尼加拉瓜、巴拿馬、巴拉圭、聖克里斯多福、聖文森、聖露西亞),4個位於非洲(布吉納法索、甘比亞、聖多美普林西比、史瓦濟蘭),6個坐落在大洋洲(吉里巴斯、馬紹爾群島、帛琉、索羅門群島、吐瓦魯、諾魯),1個鑲嵌在歐洲(教廷)。這些國家只有5國面積超過了10萬平方公里,最小的教廷面積僅0.44平方公里。 我國目前擁有 23 個邦交國,分別為 13 East Asia and Pacific: 6 countries 帛琉共和國Republic of Palau 吐瓦魯Tuvalu 馬紹爾群島Republic of the Marshall Islands 索羅門群島Solomon Islands 吉里巴斯共和國Republic of Kiribati 諾魯 Republic of Nauru Central and South America: 12 countries 瓜地馬拉共和國Republic of Guatemala 巴拉圭共和國Republic of Paraguay 聖文森及格瑞那丁St. Vincent and the Grenadines 貝里斯Belize 薩爾瓦多共和國Republic of El Salvador 海地共和國Republic of Haiti 尼加拉瓜共和國Republic of Nicaragua 多明尼加共和國Dominican Republic 宏都拉斯共和國Republic of Honduras 巴拿馬共和國Republic of Panama 聖克里斯多福及尼維斯Saint Christopher and Nevis 聖露西亞 Saint Lucia 14 Africa: 4 countries 布吉納法索Burkina Faso 聖多美普林西比民主共和國Democratic Republic of Sao Tome and Principe 史瓦濟蘭王國Kingdom of Swaziland 甘比亞共和國Republic of The Gambia Europe: 1 country 教廷The Holy See 15 16