任阳-最终稿(毕业论文范文)

湘潭大学毕业论文 题  目：我国地方政府债务风险研究 学    院：  商　学　院　 专    业：  金　融　学　 学    号：  2007133126　 姓    名：  任　阳    指导教师：  肖　绮　芳　 完成日期： 2011年5月4日　 湘  潭  大 学 毕业论文（设计）任务书 论文题目：    我国地方政府债务风险研究  　                  　 学号：2007133126       姓名：任阳          专业：  金融学          指导教师：    肖绮芳                  系主任：谭燕芝      一、主要内容及基本要求                              主要内容：在我国4万亿经济刺激计划实施过程中，我国地方政府债务呈明显的增长态势，由此累积了巨大的风险，将会影响我国财政和经济的安全。对地方政府债务风险的分析可分为四部分，第一部分引言应明确本文的研究背景及意义，并对当前国内外的研究情况做简单介绍。第二部分应主要阐述地方政府债务的特点及潜在风险，第三部分应深入分析债务风险的成因，第四部分提出债务风险防范对策。                                                              基本要求：                                                              1、围绕所选课题，认真收集和研读有关文献资料，至少10篇以上；比较准确地把握国内外研究动态，在此基础上找准自己研究的切入点和重点；                                                  2、理论联系实际，理论阐述清楚，方法运用得当，有自己的见解；                                              3、结构严谨，重点突出，层次清楚，观点明确，资料翔实；                                              4、表达准确，逻辑严密，论据充分，论证严谨；                                                5、结论合理，有一定说服力；                                              6、语言流畅，符号统一，引文规范，符合论文格式要求。                                                                                    二、重点研究的问题 1.地方政府债务风险形成的原因。                                      2我国地方政府债务风险的防范对策。                                                                                               三、进度安排 序号 各阶段完成的内容 完成时间 1 初定选题意向 2010年12月 2 检索文献资料，确定论文题目 2011年1月前 3 拟定写作提纲 2011年3月 4 阅读文献、进行调研、写出初稿 2011年4月 5 反复修改论文 2011年5月 6 定稿打印、交稿、准备答辩 2011年5月中旬 7 论文答辩 2011年5月中下旬       四、应收集的资料及主要参考文献 [1] 中国统计局.中国统计年鉴（2009）中国统计局网站：。 [2] 刘尚希.财政风险及其防范研究文集[M].北京:经济科学出版社.2000  [3] 王朝才，傅志华. 关于建立地方公债制度的探讨[J]. 北京：中国财经出版社.2001  [4] 魏加宁. 中国地方政府债务风险与金融危机[J].北京：经济科学出版社.2004        [5] 张冠宇.地方政府债务治理[J].现代经济信息.2009(11):78 [6] 时红秀:财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务[J].中国财政经济出版社2007版 [7] 樊丽明，黄春蕾，李齐云.中国地方政府债务管理研究[M].北京:经济科学出版社.2006 [8] 郭家虎.对我国地方政府债务问题的思考[J].中国外资.2009(11):50－51 [9] 苏晓鹏,王兵,冯文丽.地方政府投融资平台风险预警与化解对策[J]，《金融市场》,2009年12月期,第29页。 [10]许梦博，张岩.地方政府债务问题的国际比较及启示[J].求实.2009(10):44－47 [11]何晶，陈巍等.地方政府债务成因分析及解决办法[J].哈尔滨职业技术学院学报.2009(2):31-32 [12] 冯静.地方政府债务控制经验借鉴与模式选择[J].财贸经济.2008(2):81－84 [13] 安春明.关于地方政府债务风险生成机理的探讨[J].社会科学战线.2009(2):263-265 [14] 李萍，许宏才，李承.地方政府债务管理：国际比较与借鉴[M].北京:中国财政经济出版社.2009 [15] 王晓光.地方政府债务的风险评价与控制[J].统计与决策，2005(6) [16] 李翠翠.我国地方政府债务管理研究，兰州大学硕士学位论文，2010年5月 [17] 杜威.中国经济转轨时期地方政府债务风险问题研究，辽宁大学博士学位论文，2006年5月 湘 潭 大 学 毕业论文（设计）评阅表 学号  2007133126    姓名     任  阳      专业     金 融 学                    毕业论文（设计）题目：   我国地方政府债务风险研究                              评价项目 评 价 内 容 选题 1.是否符合培养目标，体现学科、专业特点和教学计划的基本要求，达到综合训练的目的； 2.难度、份量是否适当； 3.是否与生产、科研、社会等实际相结合。 能力 1.是否有查阅文献、综合归纳资料的能力； 2.是否有综合运用知识的能力； 3.是否具备研究 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的设计能力、研究方法和手段的运用能力； 4.是否具备一定的外文与计算机应用能力； 5.工科是否有经济分析能力。 论文 （设计）质量 1.立论是否正确，论述是否充分，结构是否严谨合理；实验是否正确，设计、计算、分析处理是否科学；技术用语是否准确，符号是否统一，图表图纸是否完备、整洁、正确，引文是否规范； 2.文字是否通顺，有无观点提炼，综合概括能力如何； 3.有无理论价值或实际应用价值，有无创新之处。 综 合 评 价 论文选题符合专业目标，体现学科、专业特点和教学计划的基本要求，达到综合训练的目的，选题难度适中，具有实践意义和应用价值。论文收集和归纳了大量资料和数据，具备了一定的综合运用知识的能力。文字通顺、图表完备，引文规范。论文观点正确，结构较合理，达到了毕业论文的要求，同意其参加答辩 评阅人： 2011年5月 日     湘潭大学 毕业论文（设计）鉴定意见 学号：2007133126       姓名：任阳           专业：  金融学                      毕业论文（设计 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 书） 15    页                图 表     0  张 论文（设计）题目：我国地方政府债务风险研究 内容提要：在我国4万亿经济刺激计划实施过程中，我国地方政府债务呈明显的增长态势，由此累积了巨大的风险，将会影响我国财政和经济的安全。本文第一部分引言明确了本文的研究背景及意义，并对当前国内外的研究情况做了简单介绍。第二部分主要阐述了地方政府债务的特点及潜在风险，第三部分则对债务风险的成因进行了分析，第四部分给出了对债务风险防范对策的，最后是结尾部分，概况本文的主要研究成果，并指出研究中的创新点以及不足。                         指导教师评语 近年来经济刺激政策实施过程中积累的政府债务风险问题日益严重。任阳同学以此作为研究选题，较为深入地分析了风险存在的原因，并提出了防范风险的相关建议。选题具有较为重要的现实意义。文章结构较为合理，论述较为充分，文字通顺，格式规范，是一篇较为优秀的本科毕业论文。 同意其参加答辩，建议评定成绩为良好。 指导教师： 2011年 月 日 答辩简要情况及评语 该生对论文陈述主题明确，思路清晰，重点突出；对针对论文的提问，回答基本正确，有自己的见解。 根据答辩情况，答辩小组同意其成绩评定为良好。 答辩小组组长： 2011年 月 日 答辩委员会意见 经答辩委员会讨论，同意该毕业论文成绩评定为良好。 答辩委员会主任： 2011年 月 日   目录 一、引言    2 （一）选题研究的背景及意义    2 （二）目前国内外研究文献综述    2 （三）本文研究思路、主要内容与创新点    4 二、我国地方政府债务风险的现状及特点    4 （一）我国地方政府债务风险的现状    4 （二）我国地方政府债务风险的特点    5 三、我国地方政府债务风险成因分析    6 （一）体制性原因    6 （二）政策性原因    8 （三）管理层面原因    8 四、我国地方政府债务风险防范对策    9 （一）地方政府自身对于债务风险的防范对策    9 （二）营造化解地方政府债务风险的外部环境    11 五、结束语    14 参考文献    15 我国地方政府债务风险研究 摘 要：在我国4万亿经济刺激计划实施过程中，我国地方政府债务呈明显的增长态势，由此累积了巨大的风险，将会影响我国财政和经济的安全。本文首先介绍了地方政府债务的的研究背景及意义，并对当前国内外的研究情况做了简单介绍。然后主要阐述了地方政府债务的特点及潜在风险，接着则对债务风险的成因分析进行了分析，并给出了关于债务风险的防范对策，最后概况了本文的主要研究成果，并指出研究中的创新点以及不足。 关键词：地方政府；债务风险；风险防范 Research on the risk of Local Government            Debts in Our Country Abstract: 4 trillion in China's economic stimulus plan implementation process, our local government debts for growth was evident, therefore we have accumulated a huge risk, will affect China's financial and economic security.The first part is an introduction.It defines the background and significance of this thesis and introduces the current research in home and abroad. The second part mainly elaborated the definition of local government debt, background, features and potential risks.The third part analyses the reason of the risk of local debts and make the measures in order to prevent it.The fourth part gives the suggestions of creat the perfect environment of local government debts.The final is the conclusion,it summarizes the main findings of this article and points out the innovation and the lack in the reserch. Key words:local enviranment; the risk of debts;risk prevention 一、引言 （一）选题研究的背景及意义 改革开放以来，我国进入了大规模经济建设时期，各地基础设施建设的资金需求也日渐扩大，在巨额的建设支出压力面前，地方政府有限的财政资金难以支撑。为此，我国地方政府纷纷采用借款、担保或延期支付、转贷国债资金等方式筹集资金，由此产生了各种形式的地方政府债务。有数据显示，全国目前地方政府的债务总额约100000亿元[1]。随着经济社会事业的不断发展，地方政府越来越需要加强公共管理职能，这就使得地方政府债务规模进一步扩大。巨额债务很可能会导致财政风险，严重困扰着各级财政。地方财政是进行地方基础设施建设的基础，也是稳固国家财政的前提。我国中央政府对于地方政府负债一直持谨慎态度，《预算法》、《担保法》等相关法律法规都禁止地方政府负债和违规担保。然而，这些立法没有明确规定监督和控制地方政府债务的立法目标，而只是指向了实现这一目标的具体手段(如“不得发行地方政府债券”等)，这导致地方政府选择更加隐蔽的途径举债。地方政府债务日益隐性化，风险较高，再加上各地普遍缺乏专门的债务管理机构和 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 ，也没有完善的偿还机制和监督体系，各地方政府债务规模膨胀，管理混乱。 目前，我国许多地方经济发展迟缓，财政实力薄弱，财政管理体制不健全，而地方政府债务规模却逐年增大，地方政府债务问题突出，日益成为我国地方经济事业发展的制约因素，严重影响着地方经济和社会的可持续发展。 国外由地方政府债务问题引发国家财政金融危机的诸多例子更是值得思考。 例如俄罗斯地方政府大量借款导致联邦财政状况的恶化，联邦政府最终不得不以 极高的利率借入短期债务，后者的迅速积累又导致财政危机和 1998 年 8 月的卢布崩溃。1999 年，巴西的第三经济大州——米纳斯吉纳斯州宣布延期偿付中央政府的债务，随后引起了巴西股市、债市、汇市的狂跌和信心危机，巴西经济动荡。前车之鉴不可不防。国内外学者对地方政府债务风险研究已经积累了一些学术成果。在这样的基础上，本文选择地方政府债务问题进行研究，对进一步规范地方政府债务管理、有效防范和化解政府债务风险等都极具现实意义。 （二）目前国内外研究文献综述 刘尚希从20世纪90年代中期开始一直关注并研究与政府债务有关的财政风险问题，在《财政风险及其防范研究文集》(2000)中提出了“公共风险”的概念，随后把财政风险作为“一个分析框架”探讨了地方政府的或有债务问题[2]。王朝 才、傅志华在《关于建立地方公债制度的探讨》(2001)中指出地方公债是政府公债的组成部分，在我国逐步建立地方政府公债制度是全面落实地方政府应有财权的客观需要，也是缓解各级政府财政困境的必然选择，有利于统一政府债权、强化债务管理、防范政府债务危机，政府可以通过有限度、有选择地发行地方公债来规范地方政府债务[3]。魏加宁在《中国地方政府债务风险与金融危机》(2004)中认为债务危机已经超越金融危机，成为威胁我国经济安全与社会稳定的最主要因素，并很可能最终引发金融危机，他还提出地方政府债务问题是制度变迁的敏感问题，必须要从“地方财政公开、允许地方政府适量发行债券”等小的方面做起，逐步突破[4]。张冠宇在《地方政府债务治理》(2009)中指出我国地方政府债务风险已经在局部显现，潜在的风险很大，如不及时防范和化解，将会对国家的经济安全和社会稳定造成严重威胁[5]。时红秀在《中国地方政府债务的形成机制与化解对策》(2007)中分析了我国地方政府债务的现状及其形成机制，指出化解地方政府债务风险的根本出路在于规范政府之间的财政关系、建立各级政府债务约束制度，以使每一级政府的财政行为与风险匹配[6]。樊丽明、黄春蕾、李齐云在《中国地方政府债务管理研究》一书(2006)中指出我国地方政府债务管理存在明显的“弱动力”问题，即“债务管理的弱强制性和弱诱致性”，并从权责划分、预算管理、项目计划、偿债基金、信息管理和风险管理等方面提出了地方政府债务管理的思路，是近年来比较全面、系统地研究我国地方政府债务问题的重要成果之一[7]。郭家虎（2009）指出，政府投资需求现己成为拉动经济增长的最有力因素，但对国债投资与国有银行投资产生了严重依赖，这种依赖不实施的经济行为和调控手段与市场化的改革目标相背离，并使市场自我调控的机制难以建立起来[8]。从财政运行和银行经营角度看，苏晓鹏（2009）认为地方投融资平台的融资状况不透明[9]。 国外市场经济国家大多允许地方政府发行公债或借款，对于地方政府债务国外更多的是关注政府债务的规模、财政风险问题。其中最具有代表性的是，Hana Polackova在《政府或有负债:影响财政稳定性的潜在风险》(Contingent Government Liabilities: A Hidden Risk for Fiscal Stability)（1998)一文中，对政府债务风险的研究，其从政府债务角度提出了著名的财政风险矩阵(fiscal risk matrix)。Bommer Julian和Spence Robin（2002)指出，政府在应对隐性债务风险时，可以借助灾害保险计划将政府隐性债务风险转移到国际再保险市场上，从而实现对风险的防范和规避。 （三）本文研究思路、主要内容与创新点 本文试图运用政府债务管理理论及经济基础理论，紧密联系实际，在全面分析我国现阶段地方政府债务的定义、特征、现状及潜在风险的基础上，着重研究探讨我国的地方政府债务风险及其防范对策。通过运用政府债务风险理论，探讨一种在我国现阶段政治架构和经济发展水平下，适合地方政府正常举债的制度。 本文的创新点主要有：第一，从风险防范的角度作为研究地方政府债务的切入点来分析和解决问题，避免大而全的泛泛之谈；第二，提出深化政治经济体制改革才是解决地方政府债务风险相关问题的重点。 二、我国地方政府债务风险的现状及特点 （一）我国地方政府债务风险的现状 目前，我国尚没有关于全国地方政府债务规模的正式官方统计，但根据相关的调查和研究推断，我国目前地方政府债务总额至少在100000亿元以上，占到GDP的28%-35%。其中，乡镇政府负债总额在2200亿元左右，平均负债400万元。巨额债务己经超越了地方政府的偿债能力，引发了局部性债务风险，有的地方甚至出现支付危机。我国地方政府债务具有明显的地域特征。以省为界，有的省份为清理整顿地方金融而举借的专项借款数额庞大，成为当地政府的主要债务负担之一;东北三省国有企业债务转嫁形成当地政府的主要债务负担;县乡财政困难问题成为西部各省区的主要债务负担，县乡债务在全省负债中占到更大比例，而外债数额庞大，构成东部一些省区的主要债务负担。作为我国四级政府中的最低一级，乡镇政府的债务状况最能反应我国地方政府债务分布的实际情况，以及相应的债务风险情况。我国乡镇政府债务在地域上表现出东部地区最高、西部次之、中部相对较低的特点。比如江苏省乡镇平均债务额高达1227万元，是中部地区乡镇平均债务的3倍多。在某些局部地区，乡镇债务高的惊人，河南省豫灵镇2001年债务规模高达1亿元。如果考虑到乡镇财政收入的差别，中西部地区乡镇债务状况远比东部严峻。另外，中西部地区由于财力薄弱，相比东部地区，显性债务数量较少，但隐性债务的数量相当惊人，主要表现为拖欠教师的工资、工程款项以及挪用上级的专项资金等。如“甘肃省的礼县是一个国家级贫困县，每年财政支出的盘子1.4亿元，而每年的财政收入仅仅有2000多万元，加上上级政府的转移支付不到6000万元，其余的缺口基本上都是吃专项，挪用专项资金在西部地区己经是一个比较普遍的现象”。 （二）我国地方政府债务风险的特点 1. 债务总量巨大，风险较高 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的信息看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡（镇）政府债务2200亿元，平均每个乡（镇）负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 2．债务构成复杂，隐蔽性强 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 3. 缺乏偿还机制，容易发生信用危机 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 4. 债务风险危害严重 我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。在这种情况下，如果中央政府对地方政府债务风险进行援救，将会拖垮中央财政，危及整个国家的经济安全和社会稳定。 三、我国地方政府债务风险成因分析 （一）体制性原因 1994年我国实行分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制在提高了中央财政收入的同时，也挤压了地方财政收入增长空间，再加上中央与地方之间的事权划分不清晰，地方政府面对有限财力和无限责任之间的矛盾不得不负责维持运转。 1.财税制度还在不断调整中 作为我国经济体制改革一个组成部分的财税制度改革还没有完成，在改革过程中，财政收入占GDP的比重在不断下降，但是政府财政支出没能及时做出调整，导致各级政府财政的收支缺口越来越大。实质上，我国1994年以来实施的分税制只明确了中央和省级政府的财政分配关系，省以下各级政府的事权与财权划分一直并不规范。分税制改革后，中央集中了大部分的财政收入，2000年以来中央本级财政收入占全国财政收入的比重一直稳定在55%左右，省以下地方政府的财力相当有限，再加上不完善的财政体制，造成了地方政府的财力和事权严重不对应。地方政府的财权、财力已经大大缩小，而地方政府在人员、办公经费、经济发展、社会稳定等方面的支出仍然在不断增加，财政赤字日趋突出。同时县乡政府承担的公共产品供给责任过重，如农村义务教育方面，根据国务院发展研究中心的调查，在目前全国义务教育的投入中，县乡负担约87%，省地负担约11%，而中央财政只负担了约2%。从全国乡镇一级财政供养人员结构来看，教师占全部在职公职人员的70%左右;从乡镇财政支出结构看，教师的工资也占到了全部乡镇财政支出的70%左右，义务教育支出成为地方财政的最大负担，这也加重了乡镇财政的拮据。原本理应由中央财政负担大头的全国性公共产品，如计划生育支出、民兵训练费支出以及社会保障支出等方面，现在却都主要由地方政府在承担。 2.国有企业改革不彻底 在计划经济体制下，国有企业和政府之间的关系相当密切，一方面，政府可以直接参与国有企业的生产经营决策;另一方面，国有企业也承担着很多本应由政府履行的职能。在这种情况下，国有企业的收入全部上交财政，而国有企业的各项费用支出(包括亏损)自然全部由财政负担。 改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的重点，也是其难点所在。随着市场化改革的深入和多种所有制结构的形成，市场机制已经在很多方面制约着国有企业的运行，但是从根本上看我国国有企业改革的效果并不理想，国有经济结构的本质仍然为“政府一企业一银行”三位一体的计划经济模式。因为国有企业与政府之间的这种“脐带”关系并没有完全割断，所以国有企业所遇到的市场风险中有相当大一部分通过转嫁由政府财政负担，而且在国有企业改革中也出现了一些棘手的问题，如国有企业改制过程中形成的债务问题、职工大规模失业问题等，一旦国有企业无法解决，都将需要政府加以解决。因此，国有企业与政府的“脐带”关系没有完全割断也是地方政府债务不断增长、债务问题日益严重的一个重要原因。 3.金融管理体制改革未完全到位 金融管理体制改革的不到位也是我国地方政府债务形成的一个重要诱因。我国的金融管理体制存在许多问题，首先表现在政府、国有企业、国有银行之间从本质上依然是“政府一企业一银行”三位一体的关系，国有银行的经营活动仍受到来自各级政府的干预，所以至今没有得到完全独立的市场主体地位。也正是由于金融管理体制改革不到位，各级地方政府一再将本应由财政解决的资金问题转嫁由银行贷款来解决，造成了信贷资金的财政化。行政干预发放的银行贷款中有很大一部分形成了银行的不良资产，国有银行很难靠自身全部消化这些不良资产，所以很大一部分的不良资产最终将由各级政府财政来承担。另外，我国金融管理体制中还存在一个比较严重的问题，即银行自身的制度还存在许多缺陷，例如信贷约束软化、资金运作不规范、风险意识淡薄、内控机制不健全等，这些也是导致不良资产增多、地方政府或有债务规模不断膨胀的原因之一。 4.投融资体制改革中存在不少问题 我国虽然一直在改革投融资体制，但至今与市场经济体制的要求之间存在的差距还很大，其中存在的问题主要表现在投资主体风险意识淡薄、融资渠道混乱、权责划分不明确等方面。更为严重的是，真正意义上的多元投资格局还没有在我国形成，各级政府尤其是地方政府对投融资活动还有着相当大的影响，即使在一些所谓的“市场投资行为”中也仍然包涵着相当大的政府干预成分。这样一来，一旦出现问题，各级地方政府将最终承担投融资活动所带来的风险和责任。所以，投融资体制中存在的各种缺陷是导致我国地方政府债务问题的又一个重要原因。 （二）政策性原因 税收减免等政策、农村税费改革制度及国有经济“抓大放小”等战略性调整政策，使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政，不仅无力加大对一些民生项目和重点建设的投入，而且为“保工资、保运转、保稳定”需要，不得不依靠从省里调度资金过日子，为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，不得不走上举债道路。 1.政府职能“越位” 在规范化的市场经济体制下，政府应当仅限于对市场失效的领域进行干预。目前，我国仍处于经济转轨时期，政府职能范围的界定尚不是很明确，而且政府的活动也缺乏相应的机制来限制，因此，政府活动“越位”的现象还相当多，这个问题在中西部地区更为突出。各级地方政府负有发展经济和稳定社会的责任，在地方财力并不宽松的条件下，为了促进地方经济和社会的发展，各级地方政府仍选择通过举债筹集竞争性领域所需要的资金。各级地方政府经常将借入的财政周转金用于兴办企业和扶持企业;地方政府债务资金投向生产性支出的比例也相当大。而由于多种原因，竞争性领域内的国有企业普遍存在效益较差、偿债能力明显偏低等问题，因此国有企业自身很难偿还所投入的各种债务资金，很大一部分最后都将转嫁到地方财政头上。 2.地方政府行为不规范 在现代法治社会里，政府的具体行政行为违反了相关法律的规定，并且损害社会经济主体的利益的，政府财政就要对其不当行政行为负责，给予适当的赔偿。目前，我国政府尤其是地方政府实际上存在大量的不规范行为。这些不规范行为在损害经济主体利益和影响经济发展的同时，也给自己带来了规模不小的债务。我国法律明确规定政府及所属部门不得对外提供担保，但是很多地方政府还是通过“承诺函”、“保证函”的形式为其下属企业担保，还有一些地方政府通过担保手段来融资。对于担保来说，所产生的地方政府债务是一种或有债务，但这种或有债务很容易转化为直接的显性债务。我国一些地方政府在招商引资过程中有时承诺给外商固定或不低于某一数目的投资回报，一旦承诺无法兑现，就将由地方政府来承担责任，导致地方政府债务问题越来越严重。 （三）管理层面原因 一方面受行政考核体制负面诱导的原因，一些地方政府为了出政绩往往通过各种方式和途径向金融机构贷款搞建设，一些“形象工程”、“政绩工程”轻率上马。另一方面，社会经济的发展、财政收入的增长，使部门单位和领导干部缺乏艰苦奋斗思想，享乐攀比之风盛行，且财政供养人员增长过快，导致财政支出居高不下，财政支出缺口逐渐增大，各级地方政府不得不四处举债。其次，地方政府缺乏债务风险意识，债务管理水平较低，缺乏有效地债务偿还机制，有些地方政府甚至债务管理混乱，债务数据不准确，从而加大了地方债务风险。 1.上级政府政策影响 上级政府的具体政策和指令，也是影响各级地方财政的一个重要因素。上级主管部门经常会下达各种如教育“普九”达标、建设小城镇达标、计划生育卫生室达标以及法庭达标等的指令性达标活动。这些常常以行政命令的方式下达的达标活动，往往是层层下达、层层检查，而基层政府在财政困难的情况下，只得借债应付。另外，上级政府经常以下级财政部门提供相应的配套资金为条件，给下级地方政府拨付专项补助，否则就取消补助。各级地方政府为了得到补助，只得通过各种途径来筹措资金，甚至不惜举债筹资。这种层出不穷的达标活动和“钓鱼”项目对地方政府财政方面的影响很大，也进一步促成了规模巨大的地方政府债务。 2.地方政府债务管理滞后 我国地方政府债务缺乏规范的管理办法和统一的管理机构，也是其债务规模不断膨胀的重要原因。目前，各地对中央转贷给地方的各种专业贷款和国债转贷实施了一些简单的管理，但是管理尚不够科学、合理;而对于其他大量的债务融资活动而言，由于大多分散在众多的职能部门及其所属的企事业单位，并由其进行自行管理，所以还没有进行统一的管理。地方债务融资在总体上缺乏科学合理的规划，根本无法摸清地方债务融资的增长情况，更无法对地方政府债务的总规模进行必要的控制;在分散的管理格局下，债务融资的各个项目由于没有经过严格的论证和管理，直接导致了债务资金使用效率低下，进而使得债务资金的自身偿债能力下降，加重了地方政府的债务负担。另外，对于地方各种不合法的债务融资行为，我国目前的处罚力度还明显不够，这也在一定程度上助长了地方政府债务融资行为的泛滥，使得地方政府债务问题更加严重。 四、我国地方政府债务风险防范对策 （一）地方政府自身对于债务风险的防范对策 1.全面清理地方政府债务，规范债务管理，加强债务风险防范制度的建设 首先摸清底数、核实主体、理清旧债，按债务主体、发生时间、形成原因、约定利率、还款时间、还本付息等情况，建立债务信息管理系统，落实偿债责任和途径，列出化解时间表，增强还贷还债的计划性和主动性。坚决避免多头管理 各自为政、责任不清的局面，对以各种名义举债、提供担保、应付为付而最终直接或间接由政府资金偿付形成的债务进行逐个清理核实，全面摸清债务来源与用途结构、债务余额等情况。 2.增强地方政府债务信息透明度，严格控制地方债务规模 当前我国地方政府债务的构成复杂、各类隐形债务与或有债务大量存在，政府债务信息的透明度较低，不利于对地方政府的信用状况做出判断。所以，建议以公开发行地方政府债券为契机，提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相举债措施，引导各种政府性债务的“显性化”。同时建立健全地方政府的财务报告制度，通过政府资产负债表来披露政府的负债信息，以便在次基础上摸清地方政府的债务总量和结构，从而加强对地方政府债务规模的有效控制与管理，防止地方过度举债。 3.严格限定地方债的使用范围，加强对债券资金使用的监督 按照适度从紧、防范风险、量力而行、注重效益的原则举债，对地方债务项目实行科学规划和民主讨论，加强对贷款项目的可行性研究和经济效益分析，完善工程监控和资金配套 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，建立责任追究制度，要做到政府债务结构优化、功能合理、规模适度、良性运行、将政府债务的举借纳入国民经济和社会发展规划，并与本地区的经济和社会发展水平及财政承受能力相适应。各级政府新的举债项目，必须首先落实明确可行的还款渠道和还款来源，否则一律不得增加政府举债项目。 4.构建政府债务风险预警机制，建立健全政府偿债准备金制度 将政府债务纳入预算管理，采取预算内安排、预算外统筹、综合政府资源性收益等措施，多渠道筹集偿债资金。将每一年度财政收支结余、新增财力、预算外资金、生产建设性支出等按一定比例划入偿债准备金，不得挪作他用。对部门举债项目，要按照“谁举债、谁偿还”的原则，结合单位实际情况，建立还债准备金，指定偿债计划，保证借债能到期归还。 5.发展经济、稳步增加财政收入 一是大力发展农村规模化、集约化和产业化经营并切实加大农村基础设施投入，改善农业生产和农民生活的基础条件，增强农村经济发展后劲。 二是着力调整、优化产业结构、培育壮大冶金、能源、建材、化工、农产品加工等支柱产业，带动传统优势产业的发展。集中力量办好各级园区，充分发挥工业园区产业集群、要素集聚、资源集约的“洼地”效应，打造地域经济快速发展平台，构筑特色鲜明、优势突出、错位发展的县域经济发展新格局。 三是大力加强基础设施建设，按照突出重点、适度超前的方针，着力抓好交通、能源基础设施建设，为实现经济跨越式发展打造较为优势的生产要素供应环境。 四是强化收入征管，构建收入稳步增长机制。坚持“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税 ”的方针，进一步加强财源监控、挖掘征收潜力、堵塞收入漏洞、确保应收尽收、及时入库，并将非税收入纳入部门综合预算，充分发挥非税收入对补充地方财力的突出作用。 6.加强中央对地方债的监控，对地方政府发债权进行必要的限制 从我国的实际情况来看，由于当前地方政府债务负担已经较重，在地方政府尚缺乏财政责任意识、而地方人大监督机制又不完善的情况下，如果给予地方过度的发债权限，地方政府债务很可能面临失控的风险。因此，尽管我国地方政府发行债务有必要性与合理性，但在各种未成熟之际，为了防范与控制地方财政风险，中央政府有必要对地方政府债务进行监控。为防止地方过度的举债行为，中央政府必须审批地方债的发行，实行负债限额管理。同时，中央政府还应当考核地方债务风险预警体系对债务的违约风险动态和前瞻性的评价，考虑将债务负担率、偿债率、利息支出率、债务依存度等指标纳入预警体系，根据以上指标体系进行评价考核，从而最大限度的控制地方债务危机的发生。 7.适时成立地方政府债券监管委员会，对地方债进行统一监管 我国现产生了一系列如多头管理、多重管理以及规则不统一等诸多问题，这是由于我国目前缺乏独立的政府债务管理部门，所以不利于对政府债务进行系统性的管理与风险控制。我们综合各方经验，从我国实际情况出发，通过成立地方政府债券监管委员会将其作为负责地方政府债务监管的专业部门是一个比较合理的方案。地方政府债券监管委员会做出具体规定监督管理地方举债主体资格的限定、债券收入的使用方向、债务发行的规模等事项。 （二）营造化解地方政府债务风险的外部环境 我国地方政府债务负担沉重，不仅源于地方政府自身因素，更多的是来源于我国经济的某些领域改革的滞后。因此，为了从根本上杜绝地方政府债务产生的途径，我们需要完善现行分税制财政体制与转移支付制度，并且深化金融体制改革、加快国有企业改革、加快粮食流通体制与转移支付制度。 1.改进现行分税制财政体制 （1）合理划分中央与地方政府事权 对现行分税制财政体制进行完善，首先必须通过法律形式，按照公共产品的 受益范围，科学、合理地划分中央与地方以及地方各级政府间的事权。就中央和 地方的事权划分而言，属于全国性、全局性的事权应划归中央，涉及国家安全、 国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设、 协调地区间经济和社会事业发展及其中央机关的职能运转、中央直接管理的事业 发展等支出项目，由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一。 为了避免中央政府与地方政府以及地方政府之间事权的交叉，对各级政府事 权的划分，不能由政府以文件形式作原则规定，而应当由国家最高权力机关以法 律形式来规范。从长远角度来讲，我国应当逐步建立政府间事权划分的法律体系。 在分税制财政体制较为成熟的国家，基本都有相应的法律来明确规范各级政府的 事权。例如德国的《德意志联邦共和国基本法》有相应条款规定德国财政体制，其中，最重要的是对各级政府所承担的公共事务进行了划分，并由此确定了各自 的财政支出范围和财力。因此，我国应尽快制定政府间财政关系的基本法，使 中央和地方各级政府间事权划分、支出职责法制化、规范化，既有权威性，又增 加了透明度；既有利于处理政府之间的关系，又有利于加强社会监督，减少事权划分的随意性和人为性。 （2）合理确定财政级次 我国目前税种 28 个，政府层级 5 级，把 28 个税种在五级政府之间划分而且要保持各级政府收支的大体均衡及财政体制的稳定，应该说这是一大难题。就实行市场经济的国家来看，世界各国大多采取三级政府架构，遵照国际惯例，我国应修改宪法以减少政府层级，首先，乡（镇）级财政本身就无稳定的税收，农业税取消后，乡（镇）财政更是难以为继，取消乡作为一级独立财政层级，把乡仅作为县的派出机构。进一步可考虑虚市（地），我国的浙江等省，省与县联系很紧密，而市只不过是一种过渡形式。从我国历史来看，不论朝代如何变化，省与县一直是较为稳定的政府层级，实行中央、省、县三级加两个派出机构，这样的政府层级与市场经济国家基本接近，为进一步完善分税制和解决省以下财政体制划分不清，提供了较好的解决方案。适当缩减政府层次，精简政府机构，不仅有利于分税分级财政管理制度的改革与实施，使得财政分级层次与政府分级层次相对应，同时也有利于提高政府的运作效率和财政支出的效用。 2.完善转移支付制度 我国目前地方政府债务呈现出不同政府层级和不同经济发展水平，债务负担不同的特点：经济发展水平和政府层级与债务风险成反方向变动，即层级越低、经济越不发达地区，地方政府债务风险越大。转移支付制度实施的目标是实现公共服务水平的均等化，实质就是提高经济不发达地区的债务风险的承受能力。为实现转移支付制度均衡财政资源的作用，必须完善现行的转移支付制度，特别是省以下转移支付制度。 3.加快国有企业改革步伐 国有企业是地方政府债务风险的来源之一，主要是由于以下因素而带来政府债务：一般竞争性国有企业亏损和债务的最后偿还；公益性国有企业的亏损补贴；政府、银行和国有企业三位一体的国有经济结构，地方政府的非规范担保、政府点贷等不规范行为，都对地方财政运行造成冲击，造成地方财政紧张状况。加快国有企业改革，建立于市场经济相适应的产权明晰、政企分开、权责分明、管理科学的现代企业制度，强化风险约束，既是国有企业应对国内国际竞争的需要，也是消除地方政府或有债务的根本举措。 （1）加快国有企业战略性结构调整。地方金融机构的不良贷款，主要是由于比重过高、范围太大、效益低下的国有企业贷款造成的。为了防止国有银行对国有企业的大量不良贷款再次发生，应对国有企业进行战略性调整，将国有资本从一般竞争性领域大部或全部有序退出，集中布局与关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及具有社会公益性的公共产品部门不断提高国有经济的质量和控制力。 (2)要进一步完善企业法人治理结构。要进一步完善企业法人治理结构，切实加强企业的内部管理，依靠法律及规章制度来规范和约束企业经营行为，以减轻国有企业不良资产和经营亏损对财政造成的压力和负担。加大国有企业产权改革力度，通过有效的产权交易实现国有企业主体的多元化，形成新的资源配置格局，解决企业产权主体虚位、缺乏有效地约束激励机制和委托代理成本过高的问题。 4.深化金融体制改革 银行不良资产是政府或有债务的重要来源，也是或有债务转化为直接债务的主要渠道。因此，必须进一步深化金融体制改革。一是要给银行更多的独立性，减少政府对国有银行过多的行政干预；二是加快银行经营机制的转变，促使银行真正按照流动性、安全性、收益性原则发放贷款，提高风险意识，防止和化解不良资产；三是要把商业性金融和政策性金融彻底分开，避免信贷资金财政化；四是要尽快完善各项法律法规，按国际惯例加强银行监督，提高银行运作的规范性，有效规避金融风险。 5.健全社会保障制度 健全社会保障制度是关系改革、发展、稳定全局的大事，社会保障制度改革的目标是要逐步形成独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。 就目前来说，一是要进行社会保障法制化建设，其能有利于保证全体公民的社会保障权益不受侵犯。二是依法扩大基本养老、失业、基本医疗保险覆盖面，逐步覆盖到城镇全体劳动者。三是多渠道筹集资金，弥补社会保障资金缺口。四是逐步实现社会保障管理服务社会化。全面实行基本养老保险、医疗保险、失业保险的社会化发放，加强社会保障资金的财务管理，提高社会保障资金的使用效益。 五、结束语 本文对国内外学者关于地方政府债务管理的研究进行了阐述，并将有关地方政府债务的概念、分类、特点、功能等做了具体的介绍，然后分析了我国地方政府债务的现状。从目前的情况来看，我国的地方政府债务构成复杂、隐蔽性强；债务规模大、风险较高；负债日益隐形化、债务管理混乱；缺乏偿还机制、容易发生信用危机。 我国地方政府债务出现这些问题的成因主要包括体制性，政策性，管理性三个层面。基于地方政府债务管理理论，我们同样可以从这三个方面来完善我国地方政府债务的管理，主要的措施包括规范地方政府举债条件、构建地方政府债务评价体系、控制地方政府债务风险、建立地方政府债务风险预警机制、建立地方政府偿债基金、建立严格的约束监督机制以及建立债务信息披露制度等。我国利用地方政府投融资平台在一定程度上控制了地方政府债务风险，但同时也积累了很大的风险，这需要我们提高警惕。我国地方政府债务的管理实际上存在着许多问题，地方政府债务产生的原因和完善措施也不仅限于此，但由于篇幅和能力所限，本文的研究没能够面面俱到，这也是本人以后需要加强学习的地方。 参考文献 [1] 中国统计局.中国统计年鉴（2009）中国统计局网站：。 [2] 刘尚希.财政风险及其防范研究文集[M].北京:经济科学出版社.2000  [3] 王朝才，傅志华. 关于建立地方公债制度的探讨[J]. 北京：中国财经出版社.2001  [4] 魏加宁. 中国地方政府债务风险与金融危机[J].北京：经济科学出版社.2004        [5] 张冠宇.地方政府债务治理[J].现代经济信息.2009(11):78 [6] 时红秀.财政分权、政府竞争与中国地方政府的债务[J].中国财政经济出版社2007版 [7] 樊丽明，黄春蕾，李齐云.中国地方政府债务管理研究[M].北京:经济科学出版社.2006 [8] 郭家虎.对我国地方政府债务问题的思考[J].中国外资.2009(11):50－51 [9] 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