国有控股企业国有资产财务监管问题研究

国有控股企业国有资产财务监管问题研究 独创性声明 本人声明所呈交的学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名:缪孝洪 日期:2008年 06 月 08日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名:缪孝洪 导师签名: 摘要 摘要 实施有效的监管是关系到国有资产管理体制改革成败与否的重大课题，而在 国有资本的整个监管机制中财务监管又是重中之重，所以研究新型国有资产管理 体制下的国有资本财务监管体系是当前函需解决的重大问题之一。 在传统的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制下，并不存在真正意义上的国有企业财务监管。我国 真正意义上的国有企业财务监管是从改革开放以后开始的。改革开放以来,我国国 有企业财务监管我国的国有资产管理体制大致经历了三个阶段。2003年国资委的 成立，标志着管资产与管人、管事相结合的新的国有资产监管体系的确立。 当前我国国有控股企业资产管理(财务监管)还存在许多问题，主要表现在: (1)依法监管的法律依据不足。(2)财务监管的内容不清晰。(3)监管方式单一 化、简单化。(4)监管力量的整合不够。(5)产权多元化后的监管问题缺少对策; (6)国有控股企业治理结构还有待于进一步完善，等。 为了完善我国国有控股企业财务监管，构建我国国有控股企业财务监管的新 模式，我们应在借鉴西方发达国家的经验的基础上，从本国的国情出发，探索出 适合自己的道路。为此，我们必须首先确定我国国有控股企业财务监管新模式的 原则，理清构建我国国有控股企业财务监管新模式的目标，并在此基础上构建我 国国有控股企业财务监管的基本框架:(1)进一步完善国有控股企业的会计监管 制度。(2)进一完善国有控股企业审计监管制度。(3)构建国有控股企业财务监 管的综合 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 体系。 为实现国有控股企业财务监管的目标，我们必须建立相应的配套高度，如完 善相应的法规，完善国有控股企业的治理结构，推进财务监管的信息化建设，健 全国有资产评估体系，对国有控股企业领导进行合理的激励与约束等。 关键词:国有控股企业，财务监管，会计监管，审计监管，综合评价体系 I ABSTRACT ABSTRACT Effective supervision is related to success or fail of state-run assets management system and financial supervision is more important in all supervisory systems, therefore, it is one of the most important affairs to study the state-run capital financial supervisory system under the new management system of state-run assets. Under the traditional Planned-economy system, there was no real financial supervision to the state-owned enterprises. In China, the real financial supervision to the state-owned enterprises started after reform and opening drive. Since the reforming and opening to the out-side world, the financial supervision to the state-owned enterprises has experienced three stages. The founding of the State-Owned Assets Supervision and Administration Commission the State Council in 2003 announced the birth of the new state-owned assets supervision system featuring the combination of supervising people, assets and materials. At present, there still exist a lot of problems in the assets supervision (financial supervision)of the state-holding firms: the legal base on which the supervision functions is not so sufficient legal base; the content of the supervision is not so clearly defined; the means of the supervision is too simple; the supervision forces have not been well integrated; we still falls short of countermeasures to the supervision after in face of property right diversification of state-owned enterprises; the governance structure of the state holding enterprises is far from perfect, etc. To perfect the financial supervision to the state holding enterprises and thus established a new supervision model, we should learn from the advanced countries; and what’s more important, we must pave a new way that matches the situation of China. For that, we must ,first, define the principle to establish the new supervision mode and make clear the aim of the financial supervision to the state-holding enterprises, and thus establish the basic framework of the financial supervision to the state holding enterprises: perfecting the accounting supervision system of the state holding enterprises, perfecting the auditing supervision system of the state holding II ABSTRACT enterprises, and setting up the comprehensive evaluation system of financial supervision. To achieve the aim of the financial supervision to the state holding enterprises, we must establish some matching systems, including to perfect the relevant laws and regulations, to perfect the governance structure of the state holding enterpr5ises, to reinforce the informalization of the financial supervision, to perfect the evaluation system of the state-owned assets, and to exert motives and restrictions to the managers of the state-holding enterprises. Keywords: state-holding enterprises, financial supervision, accounting supervision, auditing supervision, comprehensive evaluation system III 第一章绪 论 ...................................................................................................................................... 1 1.1研究的背景与意 义 ...............................................................................................................1目录 1.1.1研究的背 景 ................................................................................................................1 目录 1.1.2研究的意 义 ................................................................................................................2 1.2研究方 法 ...............................................................................................................................2 1.3研究内容与框 架 ...................................................................................................................2 第二章国有控股企业国有资产财务监管问题研究理论综 述 ........................................................3 2.1财务监管的理论基础............................................................................................................3 2.1.1公共经济学理 论 ........................................................................................................3 2.1.2公共财政理 论 ............................................................................................................5 2.1.3公共产品理 论 ............................................................................................................7 2.1.4政府职能理 论 ............................................................................................................7 2.1.5政府监督、监管理论.................................................................................................8 2.2国内专家学者对我国国有企业监管问题的相关研究........................................................9 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分 析 ..........................................................................11 3.1我国国有企业财务监管历史的简要回顾..........................................................................11 3.1.1我国国有资产管理体制形成历程...........................................................................11 3.1.2我国国有资产管理体制特点...................................................................................13 3.2我国国有控股企业财务监管存在的主要问题..................................................................14 3.2.1国有公司财务管理机制存在问题...........................................................................15 IV 3.2.2国有控股公司现行财务监督体制存在的主要问题...............................................17 3.3我国国有控股企业财务监管问题产生的原因分析..........................................................21 3.3.1国有控股公司财务管理机制存在问题的原因分析...............................................22 3.3.2国有控股公司现行财务监督体制存在问题的原因...............................................23 第四章国有控股企业财务监管的应然分目录 析 ..................................................................................26 4.1国有资本财务监管的原则和目标......................................................................................26 4.1.1国有资本财务监管的原则.......................................................................................26 4.1.2国有资本财务监管机制的构建目标.......................................................................27 4.2国有资本财务监管的主体定位..........................................................................................27 4.2.1中央和地方政府在国有资本财务监管中的权责地位...........................................27 4.2.2“三层架构”管理体制下各层次财务监管的主体定位.......................................28 4.3国有资本财务监管的主要内容..........................................................................................28 4.3.1资金的监 管 ..............................................................................................................28 4.3.2资产的监 管 ..............................................................................................................28 4.3.3收入和利润及其分配的监管...................................................................................29 4.3.4财务报告的监 管 ......................................................................................................29 第五章完善我国国有控股企业财务监管的对策措 施 ..................................................................30 5.1西方发达国家国有企业财务监管的实践与借鉴..............................................................30 5.1.1西方国家对国有企业的监管体制...........................................................................30 5.1.2启示与借 鉴 ..............................................................................................................33 5.2构建我国国有控股企业财务监管新模式的原则和目标..................................................35 5.2.1我国国有控股企业财务监管新模式构建原则的确定...........................................35 5.2.2我国国有控股企业财务监管新模式的目标的构建...............................................36 5.3国有控股企业财务监管基本框架的构建..........................................................................36 5.3.1构建我国国有控股公司财务管理机制的目标模式...............................................36 5.3.2会计监管制度的完善...............................................................................................37 5.3.3审计监管制度的完善...............................................................................................41 5.3.4财务监管综合评价体系的构建...............................................................................47 V 5.4国有控企业财务监管配套措施的完善..............................................................................48 5.4.1相关法规的完 善 ......................................................................................................48 5.4.2国有控股企业法人治理结构的完善.......................................................................49 目录 5.4.3建设好财务监管的信息化.......................................................................................51 5.4.4健全国有资产评估体系...........................................................................................52 5.4.5企业领导的激励与约束...........................................................................................52 结 论 ..................................................................................................................................................54 参考文献 ............................................................................................................................................56 致 谢 ..................................................................................................................................................58 VI 第一章导论 第一章绪论 1.1研究的背景与意义 1.1.1研究的背景 会计委派制是政府部门和产权管理部门以所有者身份对行政事业单位、国有 企业等的总会计师、会计机构负责人和会计主管人员进行委派，监督派驻单位的 资产经营和财务管理的一种会计制度。长期以来，由于会计管理体制和监督制约 机制不健全等原因，企业会计信息失真、造假严重成为我国行政企事业单位改革、 建立现代政治制度过程中最为棘手的问题之一，且对国家宏观决策也有一定影响。 为了解决存在的问题，会计管理体制改革成为学术界研究的焦点。 改革开放以来，国家虽然成立了国有资产管理专司机构，但由于政资不分， 仍然由国有资产管理部门来行使所有者职能，必然会导致新的政企不分，所以国 有资本所有者缺位的问题仍然是困扰我国国有资产管理体制改革的难题之一。 党的十六大确立“建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责， 享有所有者权益，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一的国有 资产管理体制”的战略决策。在此精神指导下，2003年 3月国务院国有资产监督 管理委员会的建立，第一次在政府层面真正做到了政府的公共管理职能与出资人 职能的分离，使国有企业的出资人制度得以明确，标志着我国国有资产管理体制 改革进入一个崭新的阶段，这是党中央、国务院做出的重大决定，是深化国企改 革、实现国有资产保值增值的必然要求。 党的十七大在对十六大以来国有资产管理体制和国有企业改革取得重大进展 给予充分肯定的基础上，进一步提出了深化国有企业公司制股份制改革，健全现 代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力; 加快建设国有资本经营预算制度。完善各类国有资产管理体制和制度的新要求。 1 电子科技大学硕士学位论文 1.1.2研究的意义 财务监管是国资监管的核心和基础。近年来，国有控股企业的国有资产流失， 会计信息严重失真的现象已引起社会各界的高度重视。这种现象说明了我们的经 济监督机制很不完善。就国有控股企业来说，企业内部监督、出资人监督、政府 行政监督及社会监督等的关系末能理顺，特别是由于出资人缺位导致了所有权对 经营权的监督弱化。在明确出资人前提下，加强出资人对国有控股企业的财务监 管，有利于通过适当的制度安排和必要的监控措施，切实加强对国有控股企业的 财务活动和经营行为的约束和监督，改变目前对经营者缺乏约束的局面，并为理 顺经济监督体系、完善经济监督机制奠定良好的基础。 因此，本研究不但具有较强的理论意义，也具有较强的现实意义。 1.2研究方法 本文采用规范研究方法，在借鉴大量国内外史证的基础上，结合相关数据开 展研究。论文运用行政管理学及经济学的基本原理，对现状进行分析的基础上， 并借鉴他国成功经验，提出解决问题的设想。 1.3研究内容与框架 本文沿着提出问题、分析问题和解决问题的基本思路，概括国内外相关理论 研究，分析了我国国有控股企业财务监管的历史沿革、现状、存在的问题及形成 原因，并介绍西方发达国家国有企业财务监管实践的基础上，重点探讨完善我国 国有控股企业财务监管的对策措施。 本文共分五章:第一章为绪论;第二章为国有控股企业国有资产财务监管问 题研究理论综述;第三章为我国国有控股企业财务监管的现状分析;第四章为国 有控股企业财务监管的应然分析;第五章完善我国国有控股企业财务监管的对策 措施。 2 第二章国有控股企业国有资产财务监管问题研究理论综述 第二章国有控股企业国有资产财务监管问题研究理论综述 2.1财务监管的理论基础 2.1.1公共经济学理论 2.1.1.1委托代理理论 起源于诺贝尔经济学奖获得者科斯的产权理论的代理人理论(Agent Theory， 又称代理理论)认为，由于现代企业管理系统在股东(所有者)、总经理、部门经 理乃至个人之间层层分权，层层委托责任，使得各层次的委托人与代理人的关系 问题成为企业管理的核心问题。最理想的情况应当是各层次委托人与代理人目标 一致，齐心协力地为企业终极委托人即所有者的财富增长目标——企业经济价值 最大化目标服务。[1]但在现实中却很难做到这一点，主要原因在于:(1)委托人 与代理人各自追求自身利益的最大化，但由于他们属于不同的利益群体，因此追 求的目标不尽相同;(2)直接从事各项生产经营活动的代理人容易获得大量公开 或不公开的信息，而委托人则因远离这些具体活动而信息不灵，难以了解真相; (3)各层次的委托人与代理人对待风险的态度不尽相同。因此，如果不采取有效 的控制措施，必然出现道德风险(即代理人不能为实现委托人的最大利益而努力 工作)和逆向选择(即代理人有意选择有利于其自身利益而损于委托人利益的行 为)，增加代理成本。在这种情况下，各层次委托人迫切需要引导代理人的经营管 理行为与委托人的目标协调一致，以降低代理成本，提高管理效率。因此，国家 作为国有资产的所有者，在出资人所有权与法人财产权分离的条件下，需要建立 制衡机制来克服潜在的权力滥用，促使代理人做出有利于委托人利益最大化的决 策。 樊继达(2006)认为，从委托代理的关系看，在政治委托代理链条中，全体 人民是委托人，全国人大是代理人;在行政委托代理链条中，全国人大成为新的 委托人，中央政府和地方政府成为代理人，进而各级政府成为委托人，国有资产 经营公司成为代理人;在经济委托代理链条中，国有资产经营公司是委托人，国 3 电子科技大学硕士学位论文 有企业经理层是代理人。[2] 2.2.1.2博弈理论 该理论认为会计监管的必要性，不仅仅是为了消除委托代理关系下的“信息 不对称”的问题，也不只是为了解决“会计作假”问题，会计监管必须兼顾和协 调各方利益。因此会计监管可以被看作为一个讨价还价的动态博弈过程，市场参 与者组成各自的联盟对监管政策及其实施展开谈判，以求得最佳的监管效果。[3] 现实中，国有控股企业的经营者(主要是企业负责人)掌控着企业法人财产 权，其个人意志体现为企业意志，企业行为体现了其个人行为。因此，国资委和 被其监管的国有控股企业(各决策单元)的经营者是国有资产监管运行中真正的 博弈者。国资委与被监管企业的经营者签订一个长期 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ，规定企业经营者的报 酬、福利，以及获得条件。企业经营者根据合同履行职责。由于信息的不对称和 道德风险的存在，作为一个理性的经济人，国有企业经营者往往以谋求个人效用 最大化为目标，而非国有资产的增值保值为目标。在当前我国对国企经营者的监 督约束和激励机制尚不完善的情形下，出于经济人的理性出发，国企经营者的渎 职甚至违法行为时有发生。 2.1.1.3受托责任理论 绝大多数学者认为“审计因受托责任而发生，又因受托责任的发展而发展”， 亦即受托责任产生审计。可以说现代社会广泛存在的各种受托责任关系是现代审 计广泛应用和发展的基础。“受托责任”源于英文单词“accountability”，这一词 汇最早出现于 1906年查因斯?斯普拉格的《账目原理》( The Philosophy of Accounts)一书中。在 20世纪 50年代后，才逐渐流行起来。杨时展教授是我国 首先将这一词汇译作“受托责任”并给与解释的人，他在《中国会计的现代化问 题》一文中认为:“受托责任是由于委托关系的建立而发生的……委托关系建立后， 作为一个委托人，就要以最大的善意、最经济的办法、最严格的按照当事人的意 志来完成委托人所托付的任务。这种责任叫‘受托责任’，审计就是由于这种受托 责任而发生的，也是由于这种受托责任的发展而发展的……。”[4]但对于受托责任 的理解，目前理论界还存在各种不同的解释，著名的《柯勒会计师词典》对受托 责任定义为:(1)雇员、代理人或者其他人就其被授权进行的行为以及行为上的 失误定期提出使人可以确信的报告的责任;(2)在政府审计中是指为某一项目或 金额确定支付的官员义务;(3)计量以货币、其他财产单位或其他预先确定的基 4 第二章国有控股企业国有资产财务监管问题研究理论综述 础所表示的对他人的责任;(4)证明由法律、规章、协议或惯例所要求的管理、 控制或者其他业绩良好的责任。[5] 据此定义，受托责任是源于授权而又可以以某种确定的基础予以计量，并被 法规和契约及惯例调整的责任。授权可以源于双方或多方的协定或契约，也产生 于各种惯例及约定，这种受托责任必须以一种可以确信的报告方式予以报告和说 明，以使委托和受托方解除或者继续这种责任，审计因此而产生。 国有控股公司是国家授权经营国有资产的机构，其设立要经过国务院或省级 人民政府(国有资产管理机构)批准。国有控股公司和国家的关系是受托与委托 的关系。国家(国有资产管理机构)将一定范围内的国有资产授权给国有控股公 司经营，并对控股公司实施监督管理。包括派遣董事，选派监事会，对国有控股 公司的国有资产保值增值状况、国有资产经营收益指标完成情况和投资效益指标 完成情况及国有资产的收益的使用等财务状况进行监督和考核。对经营效益不好 的国有控股公司，国家(国资管理机构)有权更换经营者或将其资产转向效益好 的经营机构。国有控股公司对授权范围内的国有资产依法自主经营，对国家(国 资管理机构)承担国有资产保值增值的责任，并接受后者的监督考核。 2.1.1.4资产保全理论 对资产保值的研究是以资本保全为理论依据。 [6]官以资本保全，从对资本的 不同理解出发，会计界有财务资本保全和实物资本保全两种观点。财务资本保全 观点，是将资本视为一种财务现象，认为资本保全意味着在扣除本期的所有者分 配和所有者出资后，期末净资产的财务(或货币)金额必须大于期初净资产的财 务(或货币)金额，才算赚得利润。实物资本保全观点，是将资本视为一种实物 现象，资本保全意味着在扣除本期的所有者分配和所有者出资后，企业的期末实 物生产能力(或营运能力，或企业达到期末实物生产能力所需的资源或资金)，必 须大于期初实物生产能力，才算赚得利润。从资本所有者控制资本的角度出发， 一般多采用财务资本保全观念，具体的来讲，企业资本是指价值形态的资产范畴， 而不是指企业实物形态的资产范畴。在资本保全观下，企业家要的目标必须从单 纯的利益最大化走向出资者权益最大化(资本保值增值)，企业的出资者权益将成 为制约企业的根本动力，因此，资本保全观为国家确定国有资本保值增值的国有 企业管理目标提供了理论依据。 2.1.2公共财政理论 5 电子科技大学硕士学位论文 二十世纪 70年代末 80年代初，居主流地位的国家分配论者就主要针对 社会 共同需要论掀起了一场争论高潮，随着实践中财政改革进程的推进，近些年来， 中国财政界就是关于公共财政的论争。论争主要在国家分配论和公共财争论之间 展开。张馨认为，公共财政指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配或经济 活动。它是与市场经济相适应的经济类型和财政模式。张馨强调公共财政的原因 在于市场经济要求并决定着财政具有“公共性”，“公共性”是市场型财政的根本 特征。他认为公共财政所具有的四大特征和内涵是:其一，公共财政是弥补市场 失灵的财政。其二，公共财政必须为市场活动提供一视同仁的服务。其三，公共 财政具有非市场赢利的性质。其四，公共财政是法治化的财政。[7] 安体富(2005)认为，作为市场经济主体的政府，指的是政府的经济活动， 即政府经济，又称公共部门经济。 [8]公共财政实质是市场经济财政，突出表现在 公共财政理论的核心是市场失灵论。公共财政理论认为，在市场经济条件下，社 会资源的主要配置者是市场而不是政府。只有在市场失灵的领域，政府部门的介 入才是必要的。 叶振鹏(1999)认为，公共财政是为了发挥市场为基础配置资源的优势，适应 市场经济体制的一种财政类型。公共财政是为市场经济提供公共服务的政府分配 行为。主要内容有:公共财政以市场的基础性作用为分析的基点，在市场能够提 供而且只能由市场提供才能保证效率优化的私人产品领域，政府不介入。公共财 政以市场失效为前提，财政活动只局限于市场失效的范围内，而在这个领域内必 须由政府介入。政府分配是为了满足社会公共需要，而不像企业和个人那样追求 企业最大化。[9] 郭代模(2000)认为，公共财政强调的是政府及财政必须为市场提供公共服务 的问题。公共财政归纳出市场经济条件下的一般特征，是国家分配的本质观在市 场经济背景下的具体化体现，是我国在建设社会主义市场经济体制中建立合理财 政运行模式的出发点。[10] 李德伟(1999)认为，市场经济条件下作为公共权力执行物质基础的财政，属 于公共财政。市场经济决定了公共财政，市场经济产生和发展了公共财政，公共 财政是市场经济运行和发展的必然结果。公共财政与市场经济有必然的联系。[11] 左敏(2002)认为，公共财政是与私人财政相对应的概念，它是代表社会公共 利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活 动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需要的一种工具 和手段而与政府本身在要领上的区别。[11]公共财政作为一种满足社会公共需要的 6 第二章国有控股企业国有资产财务监管问题研究理论综述 收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的 条件下，主体的责任自然应当由国家和政府来承担。因此国家财政必然是公共财 政。 2.1.3公共产品理论 公共产品理论在市场经济和私人经济的基础上，探讨公共经济和私人经济的 基础上，探讨公共经济的存在和国家对经济的介入等问题。该理论认为，公共产 品存在之处，必然是市场机制运行失灵和私人经济难以存在的地方。这是由公共 产品消费的非排他性决定的，产品的提供者没有办法让每一个受益者都未支付费， 因为大家都指望别人去购买，而自己坐享其成，这种“搭便车问题”的存在，使 得如果私人部门提供某种公共产品将很有可能无法收回投资，因此私人部门提供 某种公共产品将很可能无法收回投资，因此私人部门提供公共产品，其数量会远 远低于产品需求。[12]所以公共产品不可能像其他产品那样适合有市场提供，市场 本身也无法解决此类矛盾，这就是市场失效问题，最终导致政府介入，由政府提 供公共产品。政府介入则应限制在市场失灵的范围内。提供公共产品是政府最主 要的活动范围之一。 2.1.4政府职能理论 2.1.4.1自由市场理论 政府职能理论是伴随着经济理论的发展而发展的。在市场经济的初期阶段， 亚当?斯密在他的经典著作《国家康富的性质和原因的研究》(简称《国富论》) 中指出:看起来似乎杂乱无章的自由市场实际上是个自行调整机制，自动倾向于 生产社会最迫切需要的货品种类的数量。他认为，一切经济活动都是在市场这只 “看不见的手”的指挥下进行的，企业处于资源竞争之中，如果自由竞争受到阻 碍，那只“无形的手”就不会把工作做得恰到好处。[13] 因而斯密相信自由贸易， 为坚决反对高关税而申辩。事实上他坚决反对政府对商业和自由市场的干涉。他 声言这样的干涉几乎总要降低经济效率，最终使公众付出较高的代价。斯密虽然 没有发明“放任政策”这一术语，但他为建立这个概念所做的工作比任何其他人 都多。斯密反对政府干涉商业和商业事务、赞成低关税和自由贸易的观点在整个 十九世纪对政府政策都有决定性的影响。事实上他对这些政策的影响今天人们仍 7 电子科技大学硕士学位论文 能感觉出来。 斯密认为政府应该充当“守夜人”的角色，与之相对应的政府职能仅仅是“国 际警察”即局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。在这种理论的影 响下，大多数西方国家强调所谓“自由企业制度”，而政府对经济活动的干预日趋 减少。 20世纪 30年代爆发的经济危机使斯密的“小政府”理论受到质疑。随着 凯 恩斯提出的国家干预政策主张为大多数国家所接受，“小政府”逐渐让位于“大政 府”，与之相对应的政府职能范围日益扩大。 在《货币改革论》(1923)，凯恩斯体现了自己是个“稳定论者”，即希望实现 国内价格稳定，与之相对立的一批学者则相信，货币政策的首要目标是实现固定 的货币交换汇率。[14]他认为，如果按照《货币改革论》对货币进行管理，就能实 现真正的突破。凯恩斯主义在理论经济学上的要旨已经初露端倪:货币的供应相 对地偏离价格，重视制订政策时的财政环境，政府发挥重要作用，从宏观上管理 ——尽管不是细节上进行指挥——全国经济。在 30年代初，货币政策已经变成了 一种没有效果的政策工具，因为，通货紧缩已经将利率压低到很低的一位数水平。 于是，在货币政策之外，凯恩斯又提出了财政政策。给经济打气，让经济重新启 动，就成了政府的责任。政府应当雇佣民众，上马公共工程，实行转移支付，保 持较高开支。基本上可以这样说，随着经济状况变化，原来是货币政策更有效， 现在则是财政政策可能具有更大作用，于是，20年代的货币主义者凯恩斯，到了 30年代，也就变成了鼓吹财政政策的凯恩斯。 1936年，凯恩斯发表了《就业利息和货币通论》一书，在书中他论证了国家 直接干预经济的必要性，提出了比较具体的目标;他的这种以财政政策和货币政 策为核心的思想成为政府干预理论的核心，后来更成为整个宏观经济学的核心。 2.1.5政府监督、监管理论 财务的一般涵义是处理钱财的事务，“就是理财、管钱，就是组织和调节资金 运动，监督的字面意思是监察督促或监视督察，是一种非行为当事人对行为当事 人的监视督促，目的是规范行为当事人的行为，使其符合监督人的意志。 财务监督是监察督促有关处理钱财的事务，使财务活动按既定的规范进行。 从财务监督的一般构成要素来看，一个完备的财务监督概念应该包括:第一，财 务监督主体。即由谁主要负责或从事财务监督;第二，财务监督客体。也称财务 8 第二章国有控股企业国有资产财务监管问题研究理论综述 监督对象，即财务监督主体的特定指向或被监督者;第三，财务监督依据。即监 督主体凭借监督的根据或缘由;第四，财务监督的内容。即财务监督主体对财务 监督客体监督的具体范围和事项;第五，财务监督的目标。即财务监督主体旨在 达到的目的，它是财务监督的归宿点与出发点。 2.2国内专家学者对我国国有企业监管问题的相关研究 陈清泰(1999)指出，国有资产管理总的原则是“国家所有、分级管理、授 权经营、分工监督”。建立国有资产管理、运营、监督体制要解决下列问题:国家 所有者职能的到位;通过一系列制度和体制安排使政府社会管理职能与国有资本 经营管理职能分开，为各类企业创造公平竞争的条件;确立企业法人财产制度和 有限责任制度，实现国家出资者所有权与企业法人财产权的分离。[16] 李铁映(1999)认为，按照国家统一所有、政府分级监管、政资职能分开、委 托授权营运、企业自主经营的原则建立适应社会主义市场经济要求的国有资产监 督营运体系。对经营性国有资产管理制度改革的基本方向就是建立国有资本出资 人制度和营运主体，在实现企业公司改组的基础上，逐步从对国有资产的实物管 理转向价值形式的资本管理，实现国有资本的有效运行和保值增值。[17] 张卓元(2002)强调，应变国有资产统一所有分级管理为分级所有、分级管 理，目前实行的是国有资产统一所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则， 这是一种很不完善的制度。中国有庞大的国有资产，由国家统一所有，国务院代 表国家统一行使所有权，是很不现实的;我们现在已实行分税制和分级财政制。 地方政府用财政的钱投资兴办企业形成的国有资产变为国务院所有是完全悖理 的。[18] 钱津(1999)认为，国有资产经营必须改变以政代法的状态，实行国有资产经 营的立法主导。2002年中共十六大上确定了国有资产监管新的改革方向，从而掀 起了国有资产监管研究的一个新的高潮。[19]这一阶段的研究出现了不少有影响力 的观点。 在国有资产监管的重要性和紧迫性方面:张卓元认为，改革国有资产管理体 制是探讨国有制有效实现形式的重要方面，是深化国有企业改革，从总体上增强 国有经济实力、控制力和竞争力迫切需要解决的重大课题，因而是今后深化经济 体制改革的重大任务。[20] 9 电子科技大学硕士学位论文 刘纪鹏(2003)指出，国有资产管理体制改革是经济体制改革与政治体制改革 的接合部，经济体制改革的深化直接引出政治体制改革的破题。由于现有体制下 国有企业的出资人是政府，意味着国资体系的建立不仅是简单的企业产权制度创 新，也是政府管理体制的创新。[21] 现行国有资产监管模式研究主要局限于“三层次”、“两层次”模式。主要观 点分为两类:一类观点认为两层、三层或多层都可以;另一类观点则认为应采用 三层次的模式。如张文魁(2005)认为，不要把“三个层次”模式当作唯一的模式。 构建新的国资管理体制不一定要设立中间层公司，也可采用“两个层次”模式。 中间层公司的设立，对于塑造国有企业“老板”、解决所有权缺位的问题起到了积 极作用，在一定程度上遏制了企业乱投资、乱担保，遏制了企业内部人控制和财 产非法转移，提高了国有企业的财务安全性。但也存在一些重大弊端，如中间层 公司并不满足于“资产运营”而进行“业务运营”，带有较强的政府色彩，对企业 的管理控制常常与公司治理规则发生冲突等。[22] 与此相反，刘纪鹏认为，新的国有资产管理制度必须形成三层次的经营架构。 第一层是国资委，这个机构必须实体化，不能是虚的。第二层是从事资本运作、 价值形态管理的控股公司。其使命是在国资委和实体企业之间构造一座资本桥梁， 必须按照现代资本规律运作，用国有资本经营取代国有企业管理，其管理要从实 物形态进入到价值形态，从一般产权形态进入到股权形态。只有完成这一跨越， 这个桥梁的作用和职能才能得以实现。 贾康(2003)指出，应有控股公司作为中间层次。不排除在某些局部可以直接 由国资委管企业这样的实验，但以企业性的投资控股公司作为经营性资产体系的 中间层次这一框架不能否定。如果国资委一竿子插到企业里去，只管大政方针， 信息不对称将会非常突出，传统的各种弊病就非常容易复活。[23] 10 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 3.1我国国有企业财务监管历史的简要回顾 在传统的计划经济体制和统包型财政模式下，国有企业不具备独立商品生产 经营者的地位，只是国家行政机关的附属物和国家财政的预算单位。国家直接经 营企业，财政成为国有企业的总财务，企业的供、产、销和财务会计活动均处于 国家的直接控制之下。虽然国家对企业财务工作的监管比较严格，但企业缺乏作 为微观经济主体应有的活力。而且，当时理论界对于财务与会计并不加以严格区 分，一般统称为财会工作，因此在这一时期人们使用较多的是“财会监督”或“财 务监督”一词，“财务监管”作为一个特定的概念并没有出现。对国有企业而言， 虽然国家(政府)对其采取了相应的监管活动，然而这种监管更多属于强制性行 政监管范畴，并不能构成真正意义上的财务监管了。 3.1.1我国国有资产管理体制形成历程 为了适应市场经济的发展，我国从改革开放之初就开始尝试从宏观层面上建 立国有资产管理的新体制，从微观层面上在国有企业中建立现代企业制度。我国 的国有资产管理体制大致经历了从 80年代初期开始的国有企业改革、到 1988年 国务院组建国有资产管理局之前，再到 2003年国资委成立，可分为三个阶段:[29] 3.1.1.1第一阶段(80年代初——1988年) 从 80年代初开始，中国开始了国有企业的改革。在这期间，国有企业还不是 严格意义上的企业，改革的主要手段是国家对企业放权让利，只涉及微观主体的 改革，宏观层面的国有资产管理体制改革几乎没有触及。这一阶段探索的结果表 明，仅仅从企业层次着手是建立不起现代企业制度的，也难以搞活企业，而必须 从宏观层次出发，建立合理的国有资产管理体制，从整体上搞好国有企业。 11 电子科技大学硕士学位论文 3.1.1.2第二阶段(1988年——2003年) 为了从体制上建立国有资产管理的新模式，国务院于 1988年成立了国有资产 管理局。但是在此阶段，中央政府尚未考虑建立一个权利集中的机构，相反是把 出资人权利分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计 委、中组部、主管部局等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管 理体制。在国资局的实际运作中，由于与国有资产相关的各个部门都没有放权， 如国有资产的资产权归财政部管，投资权归国家计委管，日常经营归经贸委管， 人事权归企业工委管，延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面，多个部门可以 对同一个企业发号施令，弊端甚多。加上其它原因，国资局管理上矛盾重重，职 能地位也迟迟不能清晰起来，只能做一些辅助性的工作，如清产核资、研究国资 管理政策、探讨国资改革的思路和 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 等等。1998年后的机构改革，如把国有资 产管理局归并到财政部，撤消大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员 会，撤消经贸委所属的局，都只是把权利在这些部门做内部调整，并没有从宏观 上真正建立起一个权利集中的国有资产管理机构，其结果必然是政出多门，难以 真正地履行出资人职育旨。 3.1.1.3第三个阶段(2003年—至今) 目前，我国国有企业改革正处于第三阶段，该阶段是以建立国有资产管理新 体制、建立健全现代产权制度、使股份制成为公有制的主要实现形式为核心任务 的。当前，无论对于理论界，还是实际工作部门，探讨国有企业改革的方向是否 正确是没有任何意义的。我们应该关注的是，在当前这个阶段深化国有企业改革 过程中面临的具体现实问题。 2003年年初,管资产、管人、管事相统一的国资委的成立，是我国国有资产管 理体制的重大创新。国资委成立三年来,围绕调整国有经济布局结构，深化国有企 业改革，加强国有资产监管三个方面进行了诸多的探索，实施了国有大型企业股 份制改革、完善公司治理结构、稳步推进国有企业兼并破产、进行主辅业分离的 改制工作、加大企业为主体的科技创新、规范国有企业改制、加强对国有企业日 常监管、加强企业人才工作等方面,进行了大量工作,取得了显著的效果。 国资委作为一个全新的国务院特设机构，国资委的主要职责包括:根据授权, 依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组; 代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核 并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进 12 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 行监管;拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资 产进行指导和监督;承担国务院交办的其他事项。显然，国资委这种职责定位还 是方向性、原则性的，需要在实践中逐步加以完善和清晰。 3.1.2我国国有资产管理体制特点 三年来，在探索中逐步形成了几个方面的初步共识:[30] 3.1.2.1国资委的职能定位是“股东会”，而不是“董事会” 国资委将自己定位于“股东会”、而不是“董事会”，来履行所有者监管国有 企业的职能，国资委的工作重点不是监督管理国有企业的具体运行，而是完善公 司治理结构，推进国有企业的董事会、监事会建设。在新修订的《公司法》中给 予了国资委“股东会”职能的明确注释。 在现代公司制企业中，公司股东会和董事会都是履行出资者职能的机构，只 是股东会的决策职能更为宏观。股东会作为企业的最高权力机构,一般只对重大事 项如公司章程制订和修改、董事会成员人选及其薪酬、重大产权重组、年度预算 及决算等方面进行表决。实际上,股东会是在公司日常运行的组织框架之外的是通 过选择董事来行使出资者职责的。而董事会则是受股东会委托、代表全体股东履 行所有者职能的，是企业组织内部的核心决策机构,并通过选聘、激励、监督约束 经理阶层来对企业的日常运作进行管理,使企业按照董事会的决策来运转。 这种制度设计既保证了股东的出资者权力，又避免了股东对公司日常经营管 理活动的干涉，有利于充分发挥经理阶层的专业才能。 从国资委三年来具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看，国 资委逐步将自己定位为国有企业“股东会”，从战略管理、预算管理、业绩管理等 方面来监管国有资产和国有企业。实际上，国资委的职责的扩大，并非国资委的 本意，而是过渡时期国资委不得不承担的社会公共职能，不得不采取的权宜之计。 国资委要将自己定位于“股东会”而非“董事会”来履行出资人职责，需要一个 完善的外部政府公共管理来配套，需要一个完善的国有企业法人治理结构来配套， 国资委的工作重点是推进国有企业的董事会建设 ,配合政府推进各项公共管理的 改革。在这两方面没有完善之前，国资委就不可能只履行“股东会”的职责。但 当这些环境到位后，国资委应回到自己的角色中。 3.1.2.2国资委的监管方式所有者利益导向的市场方式 13 电子科技大学硕士学位论文 三年来，国资委正逐步改变政府监管企业的习惯性思维方式，尤其是避免短 期政绩导向，避免用“婆婆”的管理方式行使“老板”的职责，重视产权市场和 经理市场培育、国有企业制度建设等基础性、长期性工作。 应该说，国资委作为国有出资者代表行使选拔、任命、激励、约束企业负责 人的权力本无可厚非。但对国资委而言，极力避免直接采用行政性方式、方法行 使对国有企业的出资者权力是必须注意的。实际上，在国有产权市场、国有企业 经理市场还不健全和完善，国有企业还没有都形成以董事会为核心的现代公司治 理框架的情况下，国资委监管国有企业彻底避免行政性手段是不可能的。因此， 国有产权市场和经理市场机制的培育和规范、国有企业公司治理机制的建立，是 国资委必须重视的基础性和长期性的工作。 3.1.2.3提高国资委监管效率的方式是“分类监管” 国资委要有一个总体的国有企业改革与监管的思路，这个总的思路必须以“分 类监管”为总的原则，现在需要根据企业目标对现有的国有企业进行分类或者重 组，制订详细的分类目录进行“分类监管，这是国资委有效监管国有企业的前提。 国有企业数量众多，情况十分复杂，目标也多种多样，“分类监管”就十分必 要和重要。国资委在具体监管国有企业时重视国有企业的目标和行业性质的差别 问题。从企业目标角度，应该存在两类企业，服务于社会目标的国有企业和服务 于经济效益目标的国有企业(或者在同一企业中有服务于社会目标的业务和经济 效益目标的业务)。第一类企业的社会目标居于优先地位,盈利目标处于次要地位， 而第二类企业其盈利目标和资产安全居首要地位。目标的差异决定了企业运行的 根本性差异。更进一步，在追求经济效益目标的企业中，又分为垄断性和竞争性 行业的企业，前者企业发展和获利更多的是由于垄断的结果，经营管理难度相对 较小，而竞争性行业中的国有企业获利和发展主要是企业经营管理团队努力的结 果，经营管理难度要大。对于这些不同类型的企业，国资委要在法律法规、产权 改革模式、经营管理者的业绩考核和薪酬制度设计、预算决算制度等方面都进行 明确的政策区分 ,甚至有必要在国资委组织结构上针对不同类型企业设置专门的 部门，使得国资委的监管更有针对性和效率。 3.2我国国有控股企业财务监管存在的主要问题 14 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 3.2.1国有公司财务管理机制存在问题 3.2.1.1财务管理动力机制及其存在的问题 (1)财务管理动力机制的含义及内容 财务管理动力机制，就是利用财务激励或利益激励手段，激发企业财务管理 系统中各个参与者的行为动机，调动他们为实现财务管理目标而努力工作的积极 性和主动性。财务管理动力机制是财务管理系统能够正常运行的能量来源，它决 定着企业财务管理系统功能的大小。财务管理系统在其动力机制的驱动下，才能 有效地运转并正常地发挥其功能，实现企业的财务管理目标。行为科学理论告诉 我们，人的行为动机以及由此而引起的积极性的大小，取决于激发力量的强弱。 财务管理动力机制的重要问题就是如何激励财务活动的参与者，使其产生强大的 激发力量，为实现企业财务管理目标而努力。 (2)财务动力机制存在的问题 国有公司经营者动力的激励，仍然以传统的行政晋升、授予荣誊称号等精神 激励为主，物质激励虽已开始受到重视，但还显不足，企业经营者的身份不是“企 业家”，依然具有行政官员的性质。这种动力机制扭曲了经营者的经营行为，使其 经营活动中参杂了一些非市场化因素，国有公司经营者为了追求行政晋级或某种 荣誊称号，会从事一些缺乏经济效率和效益的理财活动。另一方面，在财务动力 机制中，虽然引进了物质激励方式，但是，物质激励的力度还很不够，尚未形成 制度化、规范化、稳定性的物质激励机制，物质激励不足问题还十分突出。动力 机制激励不足是导致国企经营者“59岁现象”、“褚时健风波”的重要原因。 3.2.1.2财务管理运行机制及其存在的问题 (1)财务管理运行机制的内容 财务运行机制是指企业财务活动运行过程中各种因素相互作用、相互制约的 关系。 财务运行机制是企业财务机制中最主要和最关键的部分，它由财务预算机制、 财务决策机制、财务控制机制和风险管理机制等子机制所构成。[31] (2)财务运行机制存在的问题 高效率的财务管理机制，应该是运行顺畅有效的一种机制。然而，由于受计 划经济财务管理模式的影响，我国国有公司财务管理运行机制存在着诸多不完善 之处。 15 电子科技大学硕士学位论文 第一、在财务预算机制中，预算编制流程和预算约束力方面都存在着不尽如 人意的地方。目前，许多企业预算制定方法遵循着一种自上而下的流程，即先由 总部向下属各部门及经营单位发布一揽子预算方案，并辅以各种亟待填写的表格 及要完成的销售、成本费用和营业预测，填表人填好表格后，返回原处。接着通 常是一段时间的讨价还价，一边是总部要求作预算调整，少花钱，多增加销售， 而另一方面，下属部门及各经营单位通常是怨声载道，诉说苦衷，双方纠缠不休。 自第一轮预算方案发布起，这种情况往往要持续几周，甚至数月时间，最后上下 级才能达成一致的结果。而面对激烈竞争、变化多端的市场环境，还继续采用这 种忽视战略规划作用的预算模式，其后果只能是自铸其败。 [32] 另外，有些企业财 务预算缺乏一定的硬度。财务预算一经确定，不能随意变更，各责任单位再不能 随意地讨价还价。如果财务预算软化，就起不到约束作用，财务预算也形同虚设。 只有财务预算合理，且具有一定的硬度，财务管理部门对执行过程中所出现的偏 差，按例外原则和调节原理进行控制和调节，才能正确引导财务活动按照预算预 定的轨迹运行，达到财务预算预期的目的。 第二、财务决策机制不规范。在传统的计划经济体制下，国有公司没有筹资、 投资、分配和生产经营的自主权，企业决策权都掌握在政府主管部门手中，企业 只是根据政府下达的计划指令来组织生产经营活动。目前，传统体制下的政企不 分现象依然存在，国有公司经营决策权由政府主管部门和企业经营者共同控制， 这导致了政府与企业之间权利不清，责任不明，这种共同控制的决策机制是不符 合市场经济发展的客观要求的。在这种决策机制下，一方面由于政府的社会管理 者身份，使其在参与决策时，必然参杂许多非经济因素。实际上，政府主管部门 过多的参与企业决策，包揽企业太多事务，既不符合政府转变职能的要求，又不 利于企业自主经营，自主管理的发展，既管不了，也管不好，同时，也为国有公 司经营者推脱经营责任留下借口，使管理责任难以划分。另一方面，由于政府官 员非职业企业家的地位和知识结构决定了他们不可能具备企业经营决策方面的专 门技能，也不是企业经营决策的行家里手，他们对市场信息的获得往往是间接的 和不全面的，这都会导致由政府官员进行企业决策的低效率甚至决策失误。现实 经济生活中大量的企业投资决策失误的事例充分暴露了这种决策机制的弊端。 第三、财务控制机制不健全。在过去高度集中的计划经济体制下，企业的控 制权高度集中于政府主管部门。在企业财务管理上，政府制定了非常严格和十分 具体的财务管理法规，对企业的财务活动严格加以控制，并要求企业定期向政府 主管部门上报财务会报表，了解企业计划执行情况和对企业控制结果。目前，我 16 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 国国有公司控制机制存在的主要问题:一是政府依然掌握国有公司经营者的人事 任免权，我国国有公司干部人事制度，还有计划经济体制的遗迹，如国有公司干 部统一由政府主管部门调配，企业干部的“官本位”，企业干部与企业级别相对应， 享有相应的待遇等，这在企业改革时期显然是不适应的，它不仅破坏了公正和民 主的程序，侵犯了小股东的利益，而且会将政府部门作为社会管理的意图，甚至 政府官员个人意图施加于公司高层人员选择之中，难免带有强烈的行政干预色彩。 国有企业公司制改革后，依照《公司法》的规定，管理者产生的途径是由股东选 举产生董事组成董事会，由董事会聘任经理。掌管一个企业关键管理人员的人事 任免权，实质上就掌握了一个企业重大经营和财务决策控制权。二是国有公司存 在严重的“内部人控制”问题，在现代公司中，虽然公司高管人员在授权范围内 享有高度的自主权，但是他们的经营活动受到股东及其他利益相关者通过董事会 进行的全面监督。由于我国数十年放权让利改革的影响，人们普遍认为改革的最 高原则是给企业以不受所有者约束的经营自主权。于是股东大会和董事会形同虚 设等违反公司制基本原则的做法广为流行，这实际上将企业所有者排除在企业之 外，经营者实际掌握着企业最终控制权，在缺乏内外监控的情况下全权经营这部 分国有资产，于是便产生了“内部人控制”现象。从产权制度上分析这一问题， 由于我国国有公司产权制度是以全民所有制为主体的，这种产权制度只能采取委 托代理形式，政府代表国家将企业经营权委托给企业经营者，并委托政府官员行 使所有者的权力。而政府官员并不拥有企业所有权，也不承担企业经营风险，他 们不象私人所有者那样谨慎选择经营者并认真控制经营者，这样企业控制权就被 逐渐转移到企业经营者手中。“内部人控制”问题的产生，说明了国有公司财务管 理控制机制的不健全。 3.2.2国有控股公司现行财务监督体制存在的主要问题 3.2.2.1缺乏对一些公司高层重大财务决策行为的及时有效监督 按照现行国有公司财务决策管理体制，公司内部的重大财务决策，如投资决 策、贷款决策、对外债务担保决策和企业并购或重组决策等，只要通过董事会讨 论决定，即可付诸实施。在董事会开会讨论过程中，董事们常站在经营者的位置 上考虑问题，作出决策。监事会参与现场会议全过程，履行监督职能，但监事会 成员无反对表决权，只能进行事后评判式监督。从监督结果看，在国有公司重大 资产流失案件中，政府部门公司的董事会和监事会不能有效代表国有资本出资者 17 电子科技大学硕士学位论文 利益进行监督。突出现象是: (1)对国有公司向外盲目扩张缺乏监督。如蓝田股份。该公司自上市后基本 上就无主营业务，向银行贷款 20亿元，靠借新债还旧债维持运转。几年竟看不到 国有资本代表政府及其监督部门的监督检查结论。还有棱光实业、幸福实业等国 有控股上市公司，都不得不吞下盲目并购的苦果。 [33] 对外扩张中缺少出资者利益 代表的监督，成为这些公司倒闭的重要原因之一。 (2)对公司债务担保失去监督。据统计，2001年，仅在国有控股上市公司中， 就有 130多家发布过担保事项公告，总金额达 230多亿元，其中，至少有一半公 司的担保金额超过其净资产的 20%，担保期从几个月到二、五年，有的甚至长达 十四年。如 ST九州，至 2001年 9月底，该公司累计欠银行贷款约 8亿元，负债 总额 13亿多元，2001年第二季度的净资产为-7.75亿元，还为其他上市公司担保 债务一亿多元，该公司的办公室、财务部和企业管理部二个部门和法人代表都可 以对外提供担保。更具典型意义的是，2001年度的股东大会，其国有股代表的政 3.2.2.2对公司高层经营管理人员违规获取个人财务利益的监督不到位 府职能部门福建省国有资产管理局竟未派员参加。[34] 表现之一是对公司经营管理层过度职位消费的财务监督不能发挥实效。现行 财务监督体制对国有公司经营管理层的职位消费未设置有效的监督关卡，造成国 有资本出资人的资金不是流向生产经营，而是流向少数高层人员的畸形消费。如 前 ST九州股份的董事长赵裕昌，每次出行都有警车开道，耗时几年仍未盖起来的 九州大厦，设计中的楼顶有停机坪，连以后拥有飞机都想到了。对其高级职员， 他规定完成了计划指标，就允许配高档车。一时间，下属分公司经理都利用各种 手法，完成了“指标”，纷纷开上了价值百万元的豪华车。在此，看不到代表出资 者利益的财务监督者的任何作用，全由公司经营管理层说了算。 表现之二是对公司经营管理层利用或转移公司资产，谋取个人不当利益监督 不力。现行财务监督体制对经营管理层暗地里利用国有公司的人才、资金、产品、 市场和技术等谋取个人利益的监督存有缺陷。一些国有公司的经营管理层，在任 国有公司高层职务的同时，设立自己的私有企业，并利用国有公司监督制度方面 的缺陷，转移国有资产。如原湖南电线电缆集团公司党委书记兼总经理陈海燕一 伙，在其任职的二年零九个月期间，侵吞、转移国有资产，使国有公司亏损竟达 二亿六千万元之多，而其私营公司迅速恶性膨胀，资本积累达一亿元之多。 [35] 历 时长达二年九个月，看不到出资者代表的政府监督部门发挥作用。 18 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 表现之三是对高层经营管理人员利用公司工程项目捞取个人私利，缺乏强有 力的及时监督。在一些国有公司中，没有形成及时有效的招标投标监督制度，造 成国有公司资产流失。如原浙江省瑞安市华瑞发电有限公司董事长张某，从 1996 年 3月上任到 1999年 3月案发，个人包办公司的设备采购和工程出包事项，鲸吞 巨款，涉案金额 680余万元。在长达二年的时间里，有关监督部门不能及时给以 制止，造成国有资产损失。[36] 表现之四是对公司经营管理层利用国有资产行贿无法实施财务监督。为了达 到某些个人目的，一些国有公司高层经营管理人员，采取各种形式，变着法子行 贿。如设立“公关”资金，专门对某些要员联络情感，以求口后好办事 ;送一些要 员随公司人员赴国外“考察”，去旅游胜地“调查研究”;利用公司上市之机，给要 害部门官员送原始股票、或低价“卖”给领导内部职工股。大庆联谊用发行的原 始股行贿，造成轰动全国的大案，就是最明显的事例。现行财务监督体制对此监 督的效力有限。 3.2.2.3对国有公司经营管理者隐瞒真实信息不能及时实行有效监督 在对关联方交易的监督方面，还难十根治利用关联方交易虚构业绩行为。经 营管理层利用会计资料生成技术，虚增业绩，特别是利用关联方交易虚构利润， 蒙蔽政府职能部门和国有控股公司的相关利益人。一些原来年年会计报表利润较 大的国有公司，在经历了短暂的几年辉煌后，出现生产资金短缺、银行借贷本息 偿付困难、员工工薪发放无着落等现象，在负责人离任审计或政府审计部门进驻 后，才发现原来的利润是利用会计技巧“制造”的。根据中国证券报有关资料整 理结果，在 2000年的 1018家上市公司中，有 844家上市公司存在与关联方应收 应付款的结算余额，占总数的 82.91%，其中，应收关联方账额达 828亿元，应付 关联方账额为 237亿元。这些关联交易有多少成就了账面利润，恐怕只有公司内 部的少数经营管理者和会计人员才知道，外人永远无法计算得出。 在公司利润信息的监督方面，还不能完全杜绝人为虚增利润行为。现今国资 委对国有公司的考核指标，仍然是依靠建立在会计权责发生制意义上的财务指标 体系。2002年国家发布的企业业绩考核指标和国有资本保值增值率指标，只要公 司利润为正，则资本保值增值率和企业业绩都会呈现较好态势。经营管理层为了 向上级“表功”和维护公司的“良好形象”，不惜以各种方法隐瞒真实情况，虚构 经营业绩。如“中国高科”虚构 2574万元利润案、“重庆川仪”虚构 3820万元利 润案等。对于这些虚构的利润，国家政府及其职能部门难以及时有效监督，只能 19 电子科技大学硕士学位论文 采取秋后算帐方式予以惩处。 3.2.2.4国有公司年度财务报告审计委托制度不能有效维护出资者利益 现今对国有公司财务报告的审查和鉴证，主要依靠政府审计部门和社会中介 审计组织。其中，国有独资公司的财务报告审查，一般由政府审计部门承担，而 国有控股上市公司财务报告的审查则按证券监管部门规定，由社会中介组织会计 师事务所承担。由于政府审计部门主要负责政府财政收支、公益性投资和转移性 支付等方面的审训一，部分国有独资公司的财务审计也委托社会中介组织会计师 事务所进行。这方面存在的主要问题是: (1)部分会计师事务所对公司年度财务报告审计鉴证严重失真。 近几年，大凡恶性会计舞弊、侵吞出资者资本或侵害出资者权益的公司案件， 都可以看到会计师事务所在其中的不光彩行为。如麦科特、琼民源和银广厦等案 件就是明证。 (2)会计师事务所对国有公司违纪问题揭露无积极性。 在现行审计委托制度下，会计师事务所无权越范围对国有公司违反规定的财 务收支行为进行检查和披露，也不愿越出范围去检查和披露。 (3)年度财务报告审计鉴证业务“寻租”现象严重。 在现行体制下，会计师事务所等一些中介监督组织，获取业务的方式不是提 高审计鉴证质量、提供可资信赖的审计报告或鉴证评估意见，而是千方百计与有 权力委聘的公司经营管理层搞好关系，以此取得国有公司年度财务报告审计鉴证 业务的长期委托聘用合同，造成了会计师事务所业务竞争的不正常;C4)国有公司经 营管理层随意解聘“不合意”的会计师事务所。为了控制会计师事务所的审计意 见，公司经营管理层确定较短的聘用期。对于不按公司“意思”出示审计意见报 告书的会计师事务所，公司可以在聘用期满时，随自己的意愿重新选聘会计师事 务所。这种方式，迫使相当多的会计师事务所不得不违心发表审计意见。 3.2.2.5经营管理者财务监督体制尚未成型 (1)经营管理者财务监督目标不明确。 主要表现在:其一，缺乏明确的理论。对经营管理者财务监督问题的探讨， 至今尚未引起足够的重视。，在国有公司监督理论和实践中，对于是否存在经营管 理者财务监督问题，尚不意见一致。在一些公司章程或内部制度中，缺少经营管 理者财务监督体制目标的条款规范和对公司内部的子公司、职能部门的财务监督 20 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 目标规范的条文;其二，保护法人财产所有者利益或公司整体利益并没有作为经 营管理者财务监督的重要目标。在内部财务监督问题上，部分国有公司没有把切 实维护法人财产所有者利益或公司整体利益(以下简称法人财产所有者利益)作 为设计监督体制的重要目标，也没有拟订相关制度予以保障。对下属的财务监督 主要集中在是否执行经营管理者的决策和指示方面，而不管这些决策和指示是否 损害法人财产所有者利益;一些公司，甚至出现中上层职员收入高居不下、企业 则是多年亏损的现象。 监督目标不明晰，使经营管理者在处理公司长远利益和短期利益、整体利益 与职工个人利益方面，经常陷入偏重短期利益和个人利益的泥淖中。 (2)财务监督机构专职人员的地位与归属不一致。 主要表现在以下几方面:第一，总会计师或财务总监在财务监督体制中的地 位不明。非上市的国有公司中，实行总会计师制度，不设财务总监。国有控股上 市公司实行则务总监制度，不设总会计师。在公司财务监督方面，总会计师或财 务总监是归属董事会还是直接受总经理的指挥，没有统一规定，成为一个问题， 影响到公司整体监督付制的设置;第二，内部审计机构的归属已成争议话题。在 现行体制中，绝大多数内部角计机构隶属于总经理管理，作为专设的具有相对独 立的监督机构，归总经理领导，其能否相对独立、对不同层次经营管理者进行公 正监督，已引起较大争议。该一问题，影响财务监督的效率和作用，也关系到内 部审计的发展;第三，对下属委派的财务监督机构和财务监督人员的身份确定两 难。相当多的国有公司中，总部对下属子公司委派了财务机构和财务人员，他们 身兼二职，既要维持下属的口常财务运行，负责口常则务事项处理，又要代表公 司总部对下属财务收支行为进行监督。从政府角度看，他们还要代表国家行使出 资者财务监督职责。监督身份的多样化，使基层财务人员工作难度加大;第四， 监督程序不规范。根据现行财务监督的有关规定，高层、中层及不同层次的财务 人员，专设的监督机构和人员，都有责任和义务对公司各层次的财务决策者和职 能部门、机构实行平行层面的监督，也可以对上层进行监督。这一问题至今仍然 困扰着相当一部分的财务会计人员，使他们在履行监督职责时往往处十尴尬地位。 3.3我国国有控股企业财务监管问题产生的原因分析 21 电子科技大学硕士学位论文 3.3.1国有控股公司财务管理机制存在问题的原因分析 3.1.1.1严重的多头管理和实际上的“所有者缺位”现象 传统的体制下，国有资产所有者的职能被政府部门分割，造成了产权管理的 多元化，政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令，企业要对多个政府部 门负责，但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责 任主体不明确，企业缺乏应有的监督和约束，尤其是那些直接归各级政府管理的 大企业集团，其产权归政府所有，但政府是由各综合经济管理部门行使管理职能 的，由于政府没有授权由哪个部门进行监管，结果是政府哪个部门都可以管企业， 但谁都管不了，谁都不负责任。同时，由于政府各个部门目标的多元化，不可避 免地出现政出多门、重复指令、企业无所适从的情况，造成监督效率的低下和监 督成本的增加，即实际上的“所有者缺位”。 3.1.1.2在国有资产管理问题上存在政资不分现象 我国的国有企业在很多的情况下是作为一种政策工具而存在的，其经营目标 除了追求经济上的利润目标，还包括社会和政治目标。国有企业经营的经济目标 和社会目标的双重性常常是处于冲突状态的，使得国有企业无法完全按照效率目 标来从事生产经营，难以参与公平的市场竞争，导致效率低下，在竞争中必然处 于劣势，后果是牺牲了高效的经济目标且仅仅获得了有限的社会目标。经过多年 的政企分开为主要内容的经济体制改革，政府虽然不再直接干预企业的生产经营， 但是在国有资产管理体制上政资不分现象仍然存在。国有企业资产的所有权属于 国家，国家通过自己的机构来实现这种所有者的职能，政府是国有企业的所有者、 实际支配者，国有企业仅仅是国有资产的使用者、经营者，没有独立的支配国有 资产的权利。这种情况下，政府实际上一直在履行着双重职能:国有资产所有者 职能和社会经济管理职能。政府角色的不确定，使政府为各类企业创造公平竞争 环境的努力大打折扣，更严重的是政府过多地承担不该管的国有资产的所有者职 能，必然影响其很好地履行在市场经济中应该履行的公共管理者职能，造成行政 代理和经济代理的混淆和出现政府既是“运动员”又是“裁判员”的现象。 3.1.1.3国有资产管理的委托代理链过长 在国有资产管理体制问题上，按照现代企业理论的委托代理理论，国家作为 国有资产的出资者成为委托一代理关系的委托人，负责国有资产运营的企业成为 22 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 代理人，更确切的说企业的厂长经理成为代理人。在现存的情况下，国有资产的 真正所有者(最终所有者)是全国人民，这是一个“消极”的所有者。一般需要 政府作为国有资产的产权代表管理国有资产，这使得国有资产与其他资产相比在 进入市场之前就存在一层委托代理关系。由于在原有的“国家所有、分级管理” 的国有资产管理模式中，国家作为第一层次的委托人，然后层层向下委托。由于 委托环节过多，造成信息传递上的多环节和实践上的阻碍，使本来就不对称的信 息更易发生扭曲，而且由于中央政府和地方政府、地方政府之间、地方政府和企 业之间利益的不一致，信息不可避免的要被各部门按照符合自己利益的方式来重 新解释。因此，国家与企业之间存在的多环节委托代理所造成的“代理链”过长 的问题，加重了所有者和内部经营者之间的信息不对称，使“内部人控制”现象 严重，国有企业无法形成有效的公司治理结构，难以成为真正的股份制企业。在 国有资产“所有者缺位”的情况下，又存在“代理链”过长的问题，是造成我国 国有资产管理体制存在弊端的根本性原因。 3.1.1.4国有企业高层管理人员的选择具有浓厚的行政色彩 在原有的国有资产管理体制下，国有企业的主要领导人员，如董事会人员和 经理人员，几乎全由政府部门直接任命或委派，并且还保留了国有干部的身份和 行政级别，既所谓的“官员企业家”。董事会不是由股东大会选举产生，意味着董 事会成员可以不向全体股东负责，不受股东的监督。同样，经理人员不由董事会 通过竞争性经理市场选聘，意味着其可以不向董事会负责，不受董事会的约束。 这样，股东大会、董事会、监事会形同虚设，董事长和总经理独揽大权，失去约 束和控制，经营者权利被不断强化，“内部人控制”现象普遍，出资者利益无法得 到保障。 3.3.2国有控股公司现行财务监督体制存在问题的原因 3.3.2.1内部缺少真正代表终极所有者行使监督职权的机构和人员 2000年上海市 24家国有控股上市公司只有两家设立了专职监事，专职监事 与兼职监事的比例为 1:49，此外，有四家单独设立了监事会工作机构，六家设 立了监事会秘书，全都是兼职人员。在非上市的国有公司中，监事会的成员通常 在公司内部产生，报政府部门审查批准，从“内部人”角度看，其能否站在国家 所有者的立场上行使监督职权，使人产生疑问。高明华经过调查后指出，53.85% 23 电子科技大学硕士学位论文 左右的国有控股上市公司监事会有专业审计人员，其中 77.59%由内部审计人员兼 任。[38]相当多的国有公司中，虽已实行了财务总监的监督制度，但是直接隶属于 总经理或董事会，履行经营管理者监督职能，由董事会或总经理任免或聘用，难 以执行终极所有者的财务监督职能。 3.3.2.2国有控股公司年度财务报告审计委托质地存在不合理性 (1)表层原因:从审计主体与审计客体分立角度看，现今公司年报审计委托 方正是被审计方或受托责任方。在非上市的国有公司中，国有股占有绝对控股地 位。政府代表国家行使所有者职权，选派代表作为董事进入公司，组成了以国有 股董事为主的董事会。董事会理论上代行国有股职权，提出聘用会计师事务所的 预案，并在股东大会上投票表决，使之成为股东大会决议，国有股代表为主的董 事会的意志实际上就是股东大会的决议。在国有控股上市公司(以下简称上市公 司)中，基本格局并未发生变化，董事会和监事会的主要成员、总经理及其班子 主要成员虽然大部分均由国家委派或任命，但其个人物质利益和政治前途与公司 经营业绩紧密相关。一些公司的经营管理高层，为了追求“契约”内外的个人利 益，喜欢在会计报表方面制造有利于取得自身利益的财务信息，选择肯按其意思 出示审计报告的会计师事务所。从这个意义上看，董事会、经理会和监事会的所 有成员共同至组成选聘会计师事务所的“内部人控制”团体，所有者或投资人的 意志被淡化了，形成了事实上由被审计方委托审计主体的格局。 (2)深层原因:从理论上看，国有公司产权代表并非真正意义上的所有者。 政府或政府职能部门是法定的履行出资者职能的代理者，公司董事会和经营管理 层，是国有资产委托代理链中的一个委托或受托方，在理论上也要代表国有资产 出资者的利益。但实际上，由于投资并非其出，不会从投资者的立场考虑问题， 按照出资者的内在要求建立公司年度财务报告审计委托关系。政府作为法定的国 有公司出资者代表，拥有国有公司的剩余索取权，但政府部门的公务人员并非国 有公司的出资者代表，并不拥有剩余索取权，其中的一些人也会利用职权，用各 种方式谋取个人利益，而置终极所有者的利益于次要地位。 3.3.2.3国家监管政策及执行方面存在缺陷 (1)未完全按市场规则形成国有控股经营管理者的委托代理关系。相当多的 国有公司中，经营管理者的产生依靠行政手段，有的甚至由政府个别要员的意志 决定，导致公司内部的各项经营管理活动只对政府部门负责。一些高层人员对加 24 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 强内部管理、提高经济效益的事项关注不够，而对搞好与上层关系倾注心血较多， 放弃了内部经营管理方面的财务监督。 (2)营管理者的离任审计结果尚未作为奖优罚劣的主要依据。国家虽然制定 了离任审计制度，对国有控股的经营管理者实行离任审计。但是在实际工作中， 相当一部分离任审计的结果并没有作为对经营管理者奖惩的主要依据，亦未成为 国有公司经营管理者升迁与继续聘用的主要考核指标。这客观上产生了误导作用， 不利于弘扬正气，警示现任; (3)国有财务制度和财务监督制度制定权下移过多，负面作用较大。在国有 控股公司中，国家将原来统一掌握的财务制度制定权基本下移给了企业，使经营 管理层拥有了公司内部财务收支制度、财务监督制度和一定范围内对内部财务监 督结果的处罚制度制定权等。财务制度和财务监督制度制定权的下移，对公司经 营管理层完成任务目标有利，但是，一些经营管理者利用获取的财务制度制定权 谋取私利，得到较多的“契约”外实惠。从而形成双方的零和博弈结果。这是一 个长久的博弈过程，双方或多方的博弈会影响财务监督体制的作用效果。 25 电子科技大学硕士学位论文 第四章国有控股企业财务监管的应然分析 4.1国有资本财务监管的原则和目标 4.1.1国有资本财务监管的原则 结合新的国有资产管理体制所确立和强化的国有资本出资人制度，在社会主 义市场经济条件下和现代企业制度下国家作为出资者在重构国有资本财务监督体 系时，应该遵循以下原则。 4.1.1.1坚持国家所有与出资人职责相结合的原则 坚持国家所有，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责的体制， 既要防止企业出资人缺位，所有者权益被侵蚀，又要防止“婆婆加老板”把企业 管死。 4.1.1.2立足于资产与财务管理的有机结合 资产与财务，从其本质上讲是一个问题的两个方面:一方面，对资产运行结 果的反映，就是企业的财务状况;另一方面，企业的财务状况又反映着企业资产 运行的质量。因此，资产与财务管理的基本职能是一致的。随着各项财税制度改 革的深化，财务管理中的国有资本管理职能越来越突出，以政府作为出资人身份 对企业营运国有资本进行财务管理的共同特征也必然愈加明显。第三，充分落实 企业财务自主权，促进企业转换经营机制，建立现代企业制度;严肃财经纪律， 依法实施财务监督，维护国有权益，防止国有资产流失。第四，立足于促进企业 经营机制的转换，建立企业外部财务监督与企业内部财务约束相结合的机制;建立 规范有效的出资人激励约束机制。第五，资本保全和维护所有者权益原则。资本 保全是指企业业主权益的保全，这是维护所有者权益的一前提，它要求企业在生 产经营活动中，成本补偿和利润分配必须要保障资本的完整性和不受侵害。根据 26 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 这一原则，在国有资本财务监督管理中，坚持资本保全和维护所有者权益是维护 国有资本权益，防止国有资产流失的重要保证。 4.1.2国有资本财务监管机制的构建目标 为推动国有资产经济管理体制的改革，构建以出资人为核心的国有资本财务 监管机制的总体目标是:第一，适应社会主义市场经济的发展，建立能够反映市 场经济规律和要求的国有资本财务监督机制。第二，围绕国有企业体制改革，建 立能够适应和促进现代企业制度的国有资本财务监督机制。第三，围绕国有资产 管理体制改革，建立能够充分保证国有资产出资人有效履行其监督职责的国有资 本财务监督机制;第四，建立衔接宏观管理体制与微观企业机制的多层次、全方 位、讲效率的国有资本财务监督机制。 4.2国有资本财务监管的主体定位 4.2.1中央和地方政府在国有资本财务监管中的权责地位 在根据新的国有资产管理体制所确定的国有资本财务监管机制中，中央政府 和地方政府分别代表国家行使国有资产的出资人权利，履行出资人的财务监督职 能。中央的国资委管好中央所控的国有资产，其对地方国资委有指导作用，但没 有上下级关系，各级国资委分别对同级人民代表大会负责并接受其监督。国家仍 然保留国有资产的终极所有权，即立法权及必要时的统一调配权，在贯彻执行全 国人大颁布的有关国有资产监督管理法律的前提下，地方人民代表大会对同级政 府管理的国有资产也可以制定相应的财务监管法律。因此，中央政府出资人与地 方政府出资人对国有资本财务监管的权利界限是清楚的。 构建新的国有资本财务监管机制，还要注意理顺中央和地方在国有资产监管 方面的各种关系，调动地方的主动性积极性，促进所有者到位。具体来讲:一些 由中央投资建设的国有企业，一些涉及到国家安全和全国性经济生活的重大设施， 一些全国垄断性的国有企业及基础设施、资源性的资产需要由中央一级代行所有 者的职责，由中央来进行管理;其他方面的国有资产出资人权利，都应交由地方政 27 电子科技大学硕士学位论文 府。 4.2.2“三层架构”管理体制下各层次财务监管的主体定位 如前文所论，十六大确立的新型国有资产管理体制建立起的国家出资人监督 机制，是指由国家出资人按国有资产管理体制所建立的自上而下的所有权监督体 系和措施，可归结为:人民代表大会——国务院及国有资产监督管理委员会—— 国有资本运营主体—基层国有企业的出资人体系。 从本质上讲，这是一条以财产产权或资本为纽带组建的监督系统，与计划体制下 的自上而下的行政监督是不同的，其各层次在国有资本财务监管机制中承担相应 的职责权能。 4.3国有资本财务监管的主要内容 4.3.1资金的监管 为保证资金的合理使用，基层国有企业发生重大筹资、集资、融资活动时， 除是企业正常的生产经营活动所需要的周转资金外，都应报国有资本运营主体等 监管部门同意或备案。具体主要表现情况包括:第一，采取吸收合并等筹资方式， 导致企业股本结构改变时，应先经作为投资方的国有资本运营主体同意。第二， 用资产抵押方式向外举债筹资，国有独资企业无论数额大小，都应报国有资本运 营主体同意。第三，未经企业股东大会批准，企业不得随意变更股本结构。企业 注册资本金的增减变动、筹资及法定重估中资本公积金的增减变动、弥补亏损引 起盈余公积金的变动等，应经监管部门同意后，提交股东大会批准。第四，企业 要按照生产经营、固定资产投资、对外投资、生活福利等分类，按季编制资金运 营预算，如属企业重大资金使用计划，应报国有资本运营主体备案。 4.3.2资产的监管 国有资本运营主体必须对其负有监管责任的下属企业的各类资产进行监督管 理，控制资金流向，对资产保值增值负责。第一，国有控股或独资的基层企业， 进行固定资产技术改造投资时，需先报作为其投资方的国有资本运营主体同意批 28 第三章我国国有控股企业财务监管的现状分析 准。第二，基层企业对外投资的各类财产，必须在进行可行性研究的前提下，报 国有资本运营主体同意。第三，基层企业一般不得对外提供经济担保，确属特殊 情况者，必须先报所属的国有资本运营主体审批。第四，基层企业发生的其他有 关资产的分离、合并、租赁、拍卖、重组、发行债券、破产等产权变动事项也必 须由国有资本运营主体层的监管部门审批后实施。 4.3.3收入和利润及其分配的监管 被监管的基层企业应严格按《公司法》、《企业财务通则》、企业章程和其他有 关规定合理界定收入，不准随意高估或隐瞒，并在真实收入的基础上准确核算企 业当期的利润，按规定程序实施利润分配。作为监管机构的国有资本运营主体要 定期的对企业收入、利润实现的真实性和税后利润分配的合理性进行监督管理， 对于下属的控股或独资基层企业的税后利润分配方案，必须在严格审查利润分配 表及相关资料后进行审批，同时重点监督其是否按规定提取法定盈余公积金与公 益金。 4.3.4财务报告的监管 报表的真实性、可靠性及相关性是保证信息使用者做出正确决策的基本前提 和条件，因此要严格审查报表相关数据的真实性，从源头上堵住会计信息做假的 可能性。基层企业应按月、季和年度向国有资本运营主体的相关部门报送财务决 算报表和有关财务报告，随报表还需编写财务报告说明，尤其重点说明期后事项、 或有负债、或有损失等特殊事项，年度财务决算报表还应同时报送注册会计师的 审计报告。 29 电子科技大学硕士学位论文 第五章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 5.1西方发达国家国有企业财务监管的实践与借鉴 5.1.1西方国家对国有企业的监管体制 对国有企业的监督管理各国都非常重视，但由于每个国家的政治制度、经济 体制不同，国有企业在国民经济中所占的比例也不一样，因此表现在监督管理方 式及手段上不尽相似，各具特色。西方经济发达国家对国有企业的监督管理主要 有以下几种方式: 5.1.1.1议会监管 美国国有企业的监督工作主要由议会审计委员会负责。政府相关机构也行使 部分监督职能。监督内容主要是国有企业的经营范围、市场准入、销售领域及价 格等。监督对象主要为董事长、董事和首席执行官。 英国议会和国有企业之间的关系是监督与被监督关系，这种关系是通过立法 来确定的。任何国有企业的建立、改组或私有化，都必须由议会通过立法程序来 决定，否则不具备法律效力，国有企业改变经营方向或改组、撤销，必须征得议 会同意。议会经常就国有企业的经营方针、经营管理状况等听取汇报并进行辩论。 英国议会内设有许多与国有企业有关的专门委员会，其中最主要的是国有化工业 委员会。这些专门委员会定期或不定期向议会提交国有企业营运的书面报告，对 政府有关部门或国有企业提出质询，并认真监察它们所承诺事项的落实情况。 在法国，国有企业的设立、撤销、所有权处置由议会行使，其产权能否出售 由议会立法确定或授权政府部门决定。对于国家股份在 90%以上的国有企业，其 董事长和总经理的任命由主管部长提名，经议会内阁会议讨论通过后以法令形式 直接任命。 5.1.1.2国家审计法院监管 在法国，一般情况下，国家审计法院每隔两年要对国有企业的经营状况和经 30 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 济效益进行一次审计评估。国家审计法院有权对国有企业的账目进行事后稽核， 有权查阅会计档案和有关信息资料，随时召见企业领导人和财务主管人员，而且 可以对违反财务管理规定的行政机关公务员和企业职员执行罚款或审判。国家审 计法院每两年提供一份有关国有企业的审计报告，分析其财务管理和经营状况。 审计报告呈送财政经济部、国民议会和参议员负责国有企业监督的议员。 在意大利，审计法院依法对国有全资企业实施审计监督，其中对数十家重要 的大型企业各派一名资历较深、业务熟悉的审计法官，常驻企业进行审计监督; 对包括上市的含有国有股份的企业进行审计，并有权要求企业内部审计机构协助 审计。 在德国，联邦政府对国有企业的监督主要由联邦审计法院负责，审计的依据 是联邦预算法。根据该法规定，股权比例在 25%以上的联邦和州政府股权投资， 以及联邦和州政府拨款或兴建的项目，都要列入联邦和州政府审计法院的审计范 围。审计结论不必取得被审计者同意，但被审计者可以提出不同建议。对审计发 现的问题，审计法院无权处置，只有报告权和披露权。[39] 美国审计署具有庞大的审计力量，监督国有企业财务收支及公众财产。审计 署对国有企业的监督控制通常有三种机制:一是企业内部审核机制，要求企业按 规定定期报送报表，说明财务经营状况，审计署对这些报表进行审查复核;二是 各级行政当局，包括联邦政府有关部门和州市镇政府，也设有一定的机构对国有 企业财务报表进行审核;三是任何公民认为国有企业存在舞弊行为，均可以给议 员写信，议员将信批转给审计署，由审计署进行调查并做出结论。 5.1.1.3政府监督 第一，技术主管部门监督。 英国是一个传统的市场经济国家，企业享有极大的自主经营权和决策权，政 府一般只通过法律手段辅以必要的经济手段来规范市场秩序及企业行为。但对国 有企业而言，政府的决策和管理仍然具有极大的影响力，有关部门甚至直接参与 某些特大型企业的决策与管理。英国国有企业的所有权同样由议会行使，经营管 理权则由内阁相关部门行使。公司董事会成员及董事长均由政府主管大臣任命， 国有企业的经营方针和发展方向由政府主管部门的大臣决定。 在西方国家中，法国的国有经济比重较高。由于国有企业的地位和作用比较 特殊，因此法国政府十分重视国有企业的管理。法国政府对国有企业充分行使所 有权、领导权和监督权。法国政府对国有企业的监督是全方位的，但重要的是财 31 电子科技大学硕士学位论文 务监督。法国政府对国有企业实行事前和事后监督机制。事前监督是指由财政经 济部向国有企业派出国家监督员，由主管部门派出政府专员，监督企业的日常经 营管理活动，并参与企业的重大决策。事后监督是指由财政经济部派出代表(财 务稽查员)，负责监督国有企业的财务经济状况。 第二，财政部监督。 英国政府的财政部通过预算确定对国有企业的资助额度，具体审批由各主管 部门决定。国有企业必须按规定，及时向主管部门报告财政拨款的执行情况。对 财政拨款的使用，财政部和主管部门都负有监督责任，且财政大臣有权对企业剩 余物品以及董事会成员的薪金等提出建议。国有企业发行股票亦须征得财政大臣 的同意。 在德国，联邦财政部在管理国有企业方面设有三个司，其主要任务是:制定 某些国有企业管理政策和经济发展目标;了解掌握国有企业的经营发展状况;推 荐监事会主席并通过监事会确定董事会人选;批准国有企业的设立、解散、合并、 增资、出售以及国家参股企业的股份买卖;选择审计机构及审计人员对国有企业 进行审计;对国有企业财务状况进行监督检查;国有资产的处置和国有企业私有 化改造等。 意大利对国有企业的监督分为外部监督和内部监督两种方式。对企业的外部 监督，主要是通过证券委、法律仲裁委员会、证券公司、会计师事务所、以及政 府派出的“金股份”代表分别实施。其中，证券委隶属于经济财政部，其主要职责 是:审批企业上市资格;审查上市公司要披露的企业信息报告;从多方面了解企 业的各种信息，根据具体情况对企业进行相应的干预。 5.1.1.3企业内部监督 第一，实行独立董事制度对企业实施监管。 实行独立董事制度是英国企业公司治理结构的重要组成部分，政府对国企的 监管往往也是通过它来实现的。企业董事会中有一半以上的董事都是独立于公司 以外、有管理经验、专业背景的独立董事。独立董事负责监督企业的经营管理活 动，决定主要经营者的工资、奖金、福利待遇标准和关键部门人选的提名。独立 董事在董事会的提名委员会、薪酬委员会、审计委员会中居主导地位，在英国企 业的工作中发挥了重要作用。 在英国，国家对关系国家安全和国计民生的重要行业企业，不是一改了之， 撒手不管，而是设立了若干行业监管办公室，并根据“公司法”有关“特权股” 32 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 的原则，持有“金股”。国家设置“金股”，有权任命董事会中的 1,2名董事。该 董事根据政府部门的指令可以行使“金股”权力，拥有一票否决权，有权阻止外 国投资者的恶意收购和董事会的重大不当行为。[40] 在意大利，国有企业私有化后，政府派出的“金股份”代表，在企业做出的 决策有损国家和公司整体利益时，有权阻止，行使否决权，直至召开股东大会撤 换董事会和监事会。对一般生产型企业保留 3年“金股份”权力，以后逐步退出， 但对从事公共事业的企业，政府将长期保留“金股份”。 5.1.2启示与借鉴 国有资产经营同时承担有社会目标和经济目标的性质，使国有资产管理成为 一个世界性的难题。无论发达国家还是发展中国家，都在结合本国国情和发展道 路的基础上，努力探索和选择自己的管理模式，并形成了一些带有共性的做法。 5.1.2.1中间化的资产运营组织 从西方一些国有资产管理比较成功的国家来看，对于经营性国有资产的管理 都设有国有资产中间运营组织，一般采取国有控股公司的形式，作为介于国家和 国有企业之间的资本经营组织形式。这些国有控股公司一般为企业法人，受政府 部门委托，经营委托范围内的国有产权，追求经济效益最大化;对政府国有资产管 理职能部门负责，承担国有资产保值增值责任;通过参股、控股方式，以股东身 份进行产权经营和管理。新加坡的淡马锡控股公司、奥地利的工业控股公司、意 大利的伊里、埃尼、埃菲姆三大控股公司是国有控股的典型模式。这样的国有资 产管理模式有效地使经营性的微观企业与政府通过控股公司的隔离，而实现政企 分开。 我国新型国有资产管理体制也采取了这种模式，在中央和地方国资委与国有 企业之间设立了国有资产经营公司。其设立的初衷也是为了隔离政府和企业，有 效实现所有权和经营权的分离和政企分开，起到缓冲政府干预、有效协调决策、 提供战略指导和完善财务纪律、集中稀缺管理人才、提高企业管理水平等积极作 用。但从目前实际运作的情况来看，国有资产经营公司的发展有些偏离了原来的 目标:一方面，这些公司虽然从事的是资产管理，却经常采用行政的方法、而非 经济的方法办事;另一方面，有的公司不满足于仅承担资产管理的角色，还积极 33 电子科技大学硕士学位论文 开发实业，有些业务与其控股的公司有潜在甚至明显的利益冲突。因此，对国有 资产经营公司的定位有待加强。 5.1.2.2广泛而有效的监督管理 西方国家在对国有资产经营管理状况的监督方式尽管不尽相同，但大都采用 了议会监督、审计部门监督以及政府主管部门监督相结合的做法。同时，各国还 各自拥有一些独特的经验，如法国政府向企业派驻稽查特派员的方式在当时独树 一帜。尤其是新加坡的社会公众监督的方式非常有效，即除了政府作为所有者可 以对国有企业随时进行检查之外，任何机构或个人，只需交纳很少费用，都可以 在注册局调阅任何一家企业的资料。 在我国，虽然国资委的成立使国有资产监督管理有了明确的法定主体，但健 全的国有资产监督体系还未建立起来。首先，国有资产初始委托人的监督积极性 和监督能力较弱。有别于普通的委托代理关系，我国国有企业的委托代理关系实 际上是一种“代理人代理代理人”的关系，即代理人(国企经营者)代理代理人(国 资委)的关系。在这种情况下，国有资产的终极所有者(全体公民)与代理人(国企经 营者)之间形成了一条长长的代理链，导致作为国有资产终极所有者和初始委托人 的公民无法对企业的经营迅速做出反应，也无法直接获得剩余索取权，不能直接 从监督活动中受益。加之“搭便车”心理的普遍存在，公民缺乏监督、约束国企 经营者的积极性。即便他们具有监督的积极性，但他们无法亲自决定代理人以及 契约内容，监督能力相对较弱。其次，各级人民代表大会的监督作用还未充分发 挥。虽然各级国资委作为国有资产管理的专司机构被置于政府体系内，但这并不 能否认各级人大的监督权力。各级人大作为全体人民的代表，是立法和监督组织， 有权力、也有义务对国有资产的经营管理活动进行监督。但目前我国新型国有资 产管理体制在发挥各级人大的监督作用方面还很欠缺。此外，通过法律、行政、 社会等途径对国有资产进行监督的体系还远未完善。 5.1.2.3完善的法律体系 在德国，1965年颁布了《股份公司法》，明确股份公司的治理结构。无论是 国有股份公司，还是其他类型股份公司，都依照这个法律设立和运行。为了保护 竞争，限制垄断，充分发挥市场机制的作用，德国制定了相应的竞争法规，包括 《反限制竞争法》、《监督联合法》等。德国要求职工参与企业的经营管理，颁布 34 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 了多种关于职工参与企业管理的法律，如《共同决定法》、《共同决定权修改法》、 《企业法》和《雇员参预决定法》。德国对国有资产监管也有相关法律。[41] 相比之下，我国的国有资产管理立法较为滞后，立法的系统性不强，层次也 不高，缺乏应有的连续性和权威性。如果说我国以往的国有资产管理体制效率低 下的重要原因之一是法制的缺失，那么这一情况目前仍未改观。国资委的成立， 标志着新型国有资产管理体制已经初步建立，但与之相应的《国有资产法》至今 仍未出台。目前，除了国资委颁布的《企业国有资产监督管理条例》外，有关国 有资产管理的其他法规都是一些部门行政法规，效力层次低，执行中难免会有局 限。同时，立法的分散性加剧了部门间的利益争夺，导致立法的不统一，相互间 难以协调甚至发生冲突。[37]这一情况，不仅影响了国有资产管理的效率，也为国 有资产的流失打开了方便之门。因此，为了保证国有资产的安全，保证改革的顺 利进行，我们必须加快对国有资产管理相关法律的空白点和薄弱点的立法工作， 做到有法可依。 必须明确的是，我们在借鉴西方国家先进经验的同时，一定要从本国的国情 出发，探索出适合自己的道路。 5.2构建我国国有控股企业财务监管新模式的原则和目标 5.2.1我国国有控股企业财务监管新模式构建原则的确定 结合新的国有资产管理体制所确立和强化的国有资本出资人制度，在社会主 义市场经济条件下和现代企业制度下国家作为出资者在重构国有资本财务监督体 系时，应该遵循以下原则: 第一，坚持国家所有，建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责的 体制，既要防止企业出资人缺位，所有者权益被侵蚀，又要防止“婆婆加老板” 把企业管死。 第二，立足于资产与财务管理的有机结合。资产与财务，从其本质上讲是一 个问题的两个方面:一方面，对资产运行结果的反映，就是企业的财务状况;另 一方面，企业的财务状况又反映着企业资产运行的质量。因此，资产与财务管理 的基本职能是一致的。随着各项财税制度改革的深化，财务管理中的国有资本管 理职能越来越突出，以政府作为出资人身份对企业营运国有资本进行财务管理的 35 电子科技大学硕士学位论文 共同特征也必然愈加明显。 第三，充分落实企业财务自主权，促进企业转换经营机制，建立现代企业制 度;严肃财经纪律，依法实施财务监督，维护国有权益，防止国有资产流失。 第四，立足于促进企业经营机制的转换，建立企业外部财务监督与企业内部 财务约束相结合的机制;建立规范有效的出资人激励约束机制。 第五，资本保全和维护所有者权益原则。资本保全是指企业业主权益的保全， 这是维护所有者权益的前提，它要求企业在生产经营活动中，成本补偿和利润分 配必须要保障资本的完整性和不受侵害。根据这一原则，在国有资本财务监督管 理中，坚持资本保全和维护所有者权益是维护国有资本权益，防止国有资产流失 的重要保证。 5.2.2我国国有控股企业财务监管新模式的目标的构建 为推动国有资产经济管理体制的改革，构建以出资人为核心的国有资本财务 监管机制的总体目标是:第一，适应社会主义市场经济的发展，建立能够反映市 场经济规律和要求的国有资本财务监督机制。 第二，围绕国有企业体制改革，建立能够适应和促进现代企业制度的国有资 本财务监督机制。 第三，围绕国有资产管理体制改革，建立能够充分保证国有资产出资人有效 履行其监督职责的国有资不财务监督机制。 第四，建立衔接宏观管理体制与微观企业机制的多层次、全方位、讲效率的 国有资本财务监督机制。 5.3国有控股企业财务监管基本框架的构建 出资人财务监管作为一种股东财务监督工作，其基本职责必须符合《公司法》 《会计法》等法律法规的规定。对于出资人财务监督，其内容主要是涉及出资人 权利及所出资企业财务管理各个环节，以保证出资人的各项权利充分行使和各项 利益的充分实现。要完善出资人财务监管制度，概括起来，主要构架是形成出资 人结合运用会计监管、审计监督和综合评价三种监管手段的制度体系。 5.3.1构建我国国有控股公司财务管理机制的目标模式 36 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 我国企业改革经过二十多年的实践探索，已经明确国有公司进行公司制改造， 以建立现代企业制度作为改革的目标，并已基本上建立起了现代企业制度的框架。 但是，与市场经济相适应的现代企业财务管理机制尚未形成，现行的国有公司财 务管理机制依外带有许多计划经济体制遗留的痕迹。目前，我国企业财务管理机 制是行政干预下的经营者控制型的财务管理机制，前已述及这种财务管理机制有 许多弊端，会导致严重的代理问题，无法有效保护利益相关者的利益，也是造成 国有公司效率低下的主要原因之一。 为此，我们应积极探索与社会主义市场经济相适应的企业财务治理结构，以 求重新构建国有公司财务管理机制。 根据国有公司财务管理机制设计应遵循的目标和原则，以及借鉴西方发达国 家经验，结合我国国有公司实际情况，本文认为新的国有公司财务管理机制的目 标模式是，市场导向下的利益相关者共同控制型的财务机制，具体表现为:以物 质激励为主，精神激励为辅的综合激励的动力机制;运行流畅、功能完善的运行 机制;内外结合的财务监督机制;科学合理的财务评价机制。见图 4—3。 5.3.2会计监管制度的完善 会计监管既是出资人财务监督的主要内容，也是出资人有效履行职责的重要 基础。《公司法》第三十八条规定，股东会有权“审议批准公司的年度财务预算方 案、决算方案;审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案”。因此，会计监督 应该包括财务预算管理、财务决算管理、利润分配、重大财务事项监管、会计制 度等基础内容，会计监管的范围就是出资人财务监管对象，是出资人财务监管的 37 电子科技大学硕士学位论文 基础。 5.3.2.1会计监管的主要内容 根据新型国有资产管理体制构建的国家出资人产权体系，完整的国有资本财 务监督机制应是个逐级监督和逐渐到位的过程，具体包括:第一、全国人民对国 有资产监督管理委员会的监管;第二、国有资产监督管理委员会对国有资本运营 主体的监管;第三、国有资本运营主体对基层国有企业的监管。这是按宏观监督、 中观监督和微观监督三个层次的有机结合来建立国有资产产权监管体制，由于本 文主要关注的是国有独资企业、控股企业的国有资本的财务监管机制问题，因此， 此处仅从微观监督层讨论对基层国有企业进行国有新型国有资产管理体制下的国 有资本财务监管研究资本财务监管的主要内容。 第一，资金监管。 为保证资金的合理使用，基层国有企业发生重大筹资、集资、融资活动时，除是 企业正常的生产经营活动所需要的周转资金外，都应报国有资本运营主体等监管 部门同意或备案。具体主要表现情况包括:一是采取吸收合并等筹资方式，导致 企业股本结构改变时，应先经作为投资方的国有资本运营主体同意;二是用资产 抵押方式向外举债筹资，国有独资企业无论数额大小，都应报国有资本运营主体 同意;三是未经企业股东大会批准，企业不得随意变更股本结构。企业注册资本 金的增减变动、筹资及法定重估中资本公积金的增减变动、弥补亏损引起盈余公 积金的变动等，应经监管部门同意后，提交股东大会批准;四是企业要按照生产 经营、固定资产投资、对外投资、生活福利等分类，按季编制资金运营预算，如 属企业重大资金使用计划，应报国有资本运营主体备案。 第二，资产监管。 国有资本运营主体必须对其负有监管责任的下属企业的各类资产进行监督管 理，控制资金流向，对资产保值增值负责。一是国有控股或独资的基层企业，进 行固定资产技术改造投资时，需先报作为其投资方的国有资本运营主体同意批准; 二是基层企业对外投资的各类财产，必须在进行可行性研究的前提下，报国有资 本运营主体同意;三是基层企业一般不得对外提供经济担保，确属特殊情况者， 必须先报所属的国有资本运营主体审批;四是基层企业发生的其他有关资产的分 离、合并、租赁、拍卖、重组、发行债券、破产等产权变动事项也必须由国有资 本运营主体层的监管部门审批后实施。 第三，收入、利润及其分配的监管。 38 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 被监管的基层企业应严格按《公司法》、《企业财务通则》、企业章程和其他有 关规定合理界定收入，不准随意高估或隐瞒，并在真实收入的基础上准确核算企 业当期的利润，按规定程序实施利润分配。在我国许多国有控股企业，特别是有 些上市公司，为了种种利益，采取各种财务骗术，以提高收入。如过早记录收入 或记录有问题的收入，记录伪造的的收入。使用一次性所得增加收入，将现货费 用往前或往后转移，不记录负债，将现货收入转移到未来，把未来费用作为特别 费用转移到现在。对此应高度警惕，严格审查。作为监管机构的国有资本运营主 体要定期的对企业收入、利润实现的真实性和税后利润分配的合理性进行监督管 理，对于下属的控股或独资基层企业的税后利润分配方案，必须在严格审查利润 分配表及相关资料后进行审批，同时重点监督其是否按规定提取法定盈余公积金 与公益金。 第四，财务报告的监管。 报表的真实性、可靠性及相关性是保证信息使用者做出正确决策的基本前提 和条件，因此要严格审查报表相关数据的真实性，从源头上堵住会计信息做假的 可能性。这里特别要注意的是，由于新会计准则施行后，部分财务陷阱已被堵住， 但以下十大舞弊招数又纷纷出笼。一是自我交易:设立空壳公司，通过资金运作 虚增收入;二是循环交易:A提供商品或劳务给 B，B提供商品或劳务给 C，C 又将之卖给 A;三是阴阳交易:开具阴阳发票与阴阳合同，粉饰交易的真相;四 是填塞渠道:调节库存收入以确认金额;五是不断并购:收购兼并滥用公允价值。 六是会计差错:会计估计变更，将亏损往前移，收益要直接进入当期损益;七是 大洗澡:隐瞒净资产，在以后期间可以释放出来作利润;八是报表重组:置出不 良资产、置入虚假的优质资产，以降低巨额潜亏;九是隐瞒炒股:将炒股收入粉 饰为主营业务收入。十是现金陷阱:隐瞒借款与担保，虚构现金.上述种种舞弊行 为造成两年不少企业经营业绩火山般爆发。要其后可能的业绩“敦刻尔克”大撤 退，尤其是在银根紧缩的今天。企业应按月季年度向国有资本运营主体的相关部 门报送财务决算报表和有关财务报告，随报表还需编写财务报告说明，说明期后 事项、或有负债、或有损失等特殊事项，尤其要重点说明关联交易、投资损益、 资产重组、追溯调整等重大事项。 5.3.2.2会计监管模式的选择 回顾会计监管的历史发展进程，政府作为市场唯一的会计监管主体，政府承 担所有的监管收益与风险的会计监管模式只是在理论中才存在，实际上各国会计 39 电子科技大学硕士学位论文 监管的发展模式都经历了一个以政府单独监管为主到各方利益主体共同参与的过 程。长期的会计监管理论与实践的发展，市场本身日益发展的复杂性、不确定性 也使得这种多方参与监管过程的会计监管模式不断完善和发展，并根据不同国家 国情和市场经济发展程度衍生出类似而又不同的各种会计监管模式。对会计行业 的监管，目前主要有政府主导型监管模式、行业自律型模式以及中间型监管模式。 第一，政府主导型监管模式。 该模式主要依靠部门对会计活动进行监管，会计职业团体的上级主管通常是 政府的部门，民间职业团体中一般设有政府代表以贯彻国家的意志，有的会计职 业团体甚至是一个官方的组织，完全独立于政府部门的会计职业团体一般不发挥 监管作用，通常仅仅是对其成员提供专业咨询和指导。政府监管模式凭借政府的 强势地位，不但维护了会计监管的权威性和强制性，也更加有力地维护会计师出 程序出现过度竞争的混乱局面。一般具有如下优点:第一，能公正、公平、高效、 严格地发挥会计监管作用，并能协调全国资本市场，防止出现过度投机而造成的 混乱局面;第二，具有统一的法律法规，促使各种资本市场行为有法可依，提高 了资本市场会计监管的权威性;第三，有利于确立会计规则的权威性、人们对会 计规则的认同感和服从效应;第四，监管者处于相对超脱的地位，更加注重维护 广大中小投资者的合法权益。但是，其局限性显而易见:一方面，由于它缺乏相 对可以比照的对象，所以很容易对监管的具体作用失去正确的评价，尤其在封闭 的经济环境下，这种现象更为严重;另一方面，在这种监管体制下，由于监管权 力过于集中，又没有强有力的约束机制来遏制寻租行为的发生，最终会带来整个 社会效率的损失。另外由于政府处于社会结构的最上层，各种法规的制定者和监 管者脱离市场，与会计行业存在着信息不对称，从而使得会计监管政策可能脱离 实际，难以及时地处理行业中存在的问题，造成会计监管效率下降，这也使得政 府会计监管的直接成本较高。同时，一旦在诚信危机发生时，为了平息社会舆论 压力，政府往往会对会计行业采取更严格的监管措施，可能会导致会计行业的萎 缩。 第二，行业自律型监管模式。 该模式对会计行业的监管主要是依靠民间职业团体进行的，政府部门基本上 不参与行业监管，注重发挥市场参与者的自我管理作用。行业自律模式在民间审 计制度历史悠久，会计职业机构完备的国家得到广泛的应用，加拿大、澳大利亚、 2002年之前的美国采用的就是这种监管模式。在该种模式下，由于会计监管者更 加贴近市场，对市场一线的违法行为能作出迅速有效的反应，因此行业自律型监 40 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 管模式能够及时地解决行业中存在的问题，具有较强的灵活性、效率性和预防性。 它一般具有如下优点:首先，通过市场参与者的自我管理和自我约束，可以增强 市场的创新和竞争意识，有利于促进市场经济的活跃;其次，允许市场参与者参 与制定市场会计监管的规则，可以促使市场会计监管更加切合实际，制定的会计 监管规则具有更大的灵活性，有利于提高会计监管效率;另外，由自律机构代替 政府部门的若干微观监管行为，将会直接减少政府监管的执法成本，并通过更富 有效率的自律管理间接减少监管的守法成本，改善会计市场监管失灵。但它也具 有很明显的局限性，主要表现为:一方面自律型监管往往会把会计监管的重点放 会计市场的健康运行和企业利益的保护上，而对会计信息需求者提供的保障往往 不够充分;另一方面，缺乏统一的专门立法做后盾，散见于多部法规中的条款常 有漏洞可被利用，对违法行为的约束缺乏强有力的法律效力，即监管手段较软弱， 监管的权威性和力度不够;另外缺少专门的权威管理机构，难以协调全国会计市 场的发展，容易出现自律组织间的不良竞争，引起会计市场分割，甚至造成混乱 局面。美国安然事件表明，在当今这样一个极其复杂的多方博弈的市场经济中， 仅仅依靠哪一个行业自律性组织来进行会计监管都是不现实的、无效的。行业自 律只有与相当程度的政府与社会监管等有机结合才能实现会计监管的目标。 第三，中间型监管模式。 该模式由独立于政府和会计职业团体的机构依照一定的授权对会计行业进行 监管。与完全的政府主导型监管模式和行业自律型监管模式相比，采取政府与行 业自律适度统一的中间型监管模式，作为行业自律与政府直接监管之间的第三条 道路，无疑能提高审计的独立性以及会计监管的透明度。目前采用这种模式的代 表是美国。该监管机构中会计行业之外的成员应占多数，政府部门不直接进行监 管，但可通过对独立监管机构的管制间接发挥作用。它主要具有如下优点:一是 既有利于维护政府的权威性，也保证了会计市场运行的效率和公平目标;二是在 实行监管时更注重于从整体利益出发，视野更为开阔，特别是保护企业利益及会 计市场中其他弱势群体利益方面尤为明显;三是在一定程度上也避免了完全集中 监管下的“市场失灵”问题。 根据我国会计监管现状和我国国情，目前适合我国的会计监管模式是将政府 监管和行业自律相结合，并结合其他利益相关者的监督即将上述三种模式兼顾的 监管模式。 5.3.3审计监管制度的完善 41 电子科技大学硕士学位论文 5.3.3.1审计监管的主体界定 从审计的主体上分，审计可以分为国家审计、社会中介审计和企业内部审计。 这三者各有特点，特别是对出资人财务监管而言，三者都可以发挥其各自的作用， 这是出资人财务监管特有的。我们认为，为最大限度地发挥审计监管在财务监管 中的作用，必须综合运用本种审计主体的力量。 第一，国家审计监管。 在保障国有资产安全和完整、防范经济风险、维护经济秩序方面，国家审计 具有重要意义。在我国，国有经济控制经济命脉，在整个国民经济中占主导地位。 国家审计对象主要是管理和使用国有资产的单位，许多被审计单位关系到国家民 生和安全，如，国有商业银行、大型国有企业集团，它们对于国民经济的健康运 转具有重要作用。国家审计机关要揭露被审计单位存在重大损失浪费、国有资产 流失、财务欺诈或者持续经营能力严重不足等情形，其客观性、权威性是其他审 计不能替代的。从另外一个角度看，国家审计通过对国有企业的审计，也是对国 有资产监管机构的监管行为和监督效果检查。 国有出资人依托国监管机构“管人”的有效结合，通过对国有企业领导人员 (实际上也是国家公职人员)任期的经济责任审计，作为“管人”的依据。 在新的国有资产监管体制下 ,审计机关作为高层次的监督部门 ,对国有资产的 经济运行状况掌握比较全面、系统,在加强其宏观综合监督中应居龙头地位。 家审计对企业进行监督主要是检查国有资产的真实性和合法性，还要对其质 量和营运效率加以监督，切实促进经济增长方式的转变，向生产要素的使用效益 审计拓展。国家审计这些职能可以与国有资产 从国资监管机构和国家审计机构的相互关系，作为国有出资人可以在依托国 家审计中形成以下制度: 一是委托国家审计机关开展对企业领导人员经济责任审计。国家审计机关对 国有企业审计制度与国有资产监管机构对领导人员的任期考核、奖惩制度可以有 效结合，通过国家审计，一方面提高了考核的权威性，另一方面也减轻了企业的 工作负担。国有资产监管机构应与国家审计建立沟通协调机制，制定审计计划， 使国家审计资源充分、有效地发挥。 二是建立审计反映问题的整改制度。国家审计具有强制性、权威性，其审计 意见和审计决定企业必须严格执行。但从效果看，审计中有许多问题难以落实。 作为国有企业的出资人，开展审计反映问题的整改工作，与其维护出资者权益的 42 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 目的是完全一致的。出资人督促企业整改，可以运用考核、任免、奖惩等诸多方 法和手段，并比国家审计机构的督促整改更加长期化、经常化。 国家审计具有强制性,审计结果的执行力度大，其不足是公平性和客观性受到 限制，另外，国家审计必须依靠国家财力支持才能开展工作。受财力、人力的限 制,政府监督范围是很有限的 ,办理也是很有限的 ,还是不能满足社会主义市场经济 发展的需要。 第三，社会中介机构审计监管。 国有企业数量众多、资产量大、情况复杂，国家审计有限的力量决定了其不 可能对国有企业开展经常的、全面的审计，国资监管机构只能是依靠社会专业的 审计力量作为其经常性的审计力量。通过购买服务的方式，国有出资人可以比较 客观地掌握国有企业的财务情况，这是符合市场经济发展要求的监督手段。 社会审计在我国审计体系中是操作最为规范的一种审计，该体系由高到低的 必将分别为《中华人民共和国注册会计师法》、《会计师独立审计准则》、《独立审 计实务公告》、《注册会计现执业规范指南》以及审计指导意见,审计技术提示和专 家技术援助等等，详细规定了每一种审计业务所需要遵守的原则、实施的程序收 集的资料、工作底搞的要求,审计技术和需特别关注的环节，该体系全面、系统、 规范且务实，国有企业改革必然走市场化道路，市场化环境对社会审计的需求与 日俱增。[39] 出资人运行社会中介机构开展审计监督主要包括年度财务报告的审计，企业 改制的财务审计、不良资产的鉴定等审计事项。中介机构的审计侧重于财务状况 的真实性、合法性，是出资人判断企业状况的重要依据。 第四，企业内部审计 内部审计日益成为企业管理体系中的重要组成部分，其作用也在逐步扩大， 越来越成为企业进行内部有效控制和监督的重要方式。作为出资人，关心的是企 业的风险控制、企业的内部控制制度的完善和执行等。企业建立健全内部审计制 度，同出资人的这些关注是一致的，因此，出资人财务监管的一个重要内容就是 督促和帮助企业建立完善的内部审计制度。 一是完善内部审计的机构。在目前国有企业法人治理结构的情况下，可以设 立审计委员会和内部审计机构在董事会内设置审计委员会，如企业聘有外部董事， 由外部董事担任主任委员。审计委员会主要职责包括:审议企业年度内部审计工 作计划;监督企业内部审计质量;对内部审计机构负责人的任免提出有关意见; 审查企业内部控制程序的有效性等单独设置内部审计机构，从事具体的审计业务 43 电子科技大学硕士学位论文 工作。内部审计机构直接对企业董事会(或主要负责人)负责;设立审计委员会 的企业，内部审计机构应当接受审计委员会的监督和指导。内部审计的重要结果 应及时向出资人报告。 二是内部审计的重点是内部控制制度建设。在区别于国家审计和社会审计， 内部审计的最大特点是贴近企业，是企业经营管理的组成部分。因此，在国家审 计关注国家资产的安全、社会审计关注财务数据的真实的环境下，内部审计应发 挥其特有的优势，从内控制度入手，审查内部监督制度的健全性、完善性和有效 性，达到预防风险、控制风险的作用。 三是建立计审计责任制，强化审计项目质量约束。内部审计是企业经营管理 的一个组成部分，因此，在赋于其工作的职责的同时，也必须明确其应承担的责 任。对于内部审计机构和人员没有认真履行工作的职责的，建立问责制，追究相 关人员的责任。 5.3.3.2国有控股企业审计监管机制的改进 第一，强化国有资产管理机构和运营企业的财务报表审计。 要核实国有资产运营信息要将国有资产审计的重点放在与国资委 (局)国有资 产经营预算按股权投资分解预算相关的各国有资产经营公司和控股公司 (企业集 团)上。而对这些公司及其投资控制的生产经营性子公司应以国际通行的会计事务 所年度财务报表审计为主。政府审计机关要充分利用“中介”外部审计和公司内 部审计,并在此基础上,抽查其审计后的财务报表或进行专项审计。再依据资本委托 经营契约、国有资本运营公司章程、财经法规、审计准则、会计准则和考核指标 对国有资产运营状况和国有资产保值增值的经营效果进行审计监督。然后顺着股 权投资的产权链重点对被投资生产经营企业的投资收益和股利分配、资本使用和 转让及其股东价值进行延伸审计。这样,通过定期的国家审计监督和会计事务所的 年度报表审计及其规范、充分的信息披露,消除国有资产经营的信息不对称,防范经 营者的道德风险。 第二，建立以经济增加值为中心指标分解的股本价值评价指标体系，加强股 东价值审计。 从出资者角度出发,明确股东价值最大化这一管理和经营的目标，首先要测算 国有股本的资本成本,分别按公益性、基础性、竞争性国有资产的类别确定相应的 分类资本成本。其次以经营净利润扣减国有股权资本成本和其他资本成本后的经 济增加值(EVA)评价经营管理绩效,并定期考核国有资产分级受托经济责任指标。 44 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 然后在健全评价指标、评价标准以及股东价值管理的计算机信息系统的基础上进 行股东价值审计监督，防止短期经营行为,维护股东权益，防止内部人控制。股东 价值审计是在财务报表审计基础上 ,对影响长期利润和实现价值驱动因素的延伸 审计,主要内容包括: 一是利润操纵的抽查审计。在审计中要结合操纵利润的动机和规律执行分析 性复核程序,应用比率分析法和比较分析法通过对财务比率指标和报表项目的勾 稽关系、变化趋势、比率差异进行剖析,发现异常,再深入运用不良资产剔除法、异 常利润追踪法、现金流量分析法、关联交易剥离法和资本化费用调节法等辅助方 法剔虚存实，去伪存真来发现利润操纵的问题。 二是资产经营危机的预警审计。预警审计要应用爱德华?奥尔特曼的 Z-分值 模型。该模型是运用五种财务比率，进行加权平均产生的总判别分(称为 Z值)来 预测财务危机。把会计变量按资产流动率、资产留存收益率、资产报酬率、权益 负债率、资产周转率五项标准比率分类。根据相关变量间的相互依存关系,用多元 线性回归方法建立判别函数。[40]在具体审计时，先在财务审计的基础上计算五项 判断比率和 Z分值并判断 Z分值所处预警区域，分析每种比率对 Z值的影响程 度，然后再结合股本价值驱动因素审计找出主要影响比率，提出对应的预防资产 经营危机的对策建议。 三是股东价值驱动因素的审计。股东价值审计要应用经营管理审计的方法进 行股东价值驱动因素审计。针对主要价值驱动因素，提出改进价值管理的意见。 进行股东价值审计时，第一要根据计算经济增加值公式把经济增加值分为投资回 报率、单位资本成本和投资资本三个因素，进行价值分解、对影响资本回报率的 销售利润率与资本周转率可进一步分解，第二要追踪被进一步细分的价值链，分 析评价各部门各作业环节对于创造价值的作用。再按逐级细分的价值因素开展价 值分析，并采取相应对策，寻找提高经济增加值的途径。第三要将部门的业绩评 价与单位价值最大化总目标保持一致。还可以采用因素分析的方法，了解价值因 素对单位的影响及其相互关系 ,帮助管理者理解战略与价值之间的关系 ,尽量考虑 可能发生的问题和危机，并采取相应的提高价值措施，防止陷入突如其来的困境。 第四，完善国有资产委托和处置的合同审计，建立资本委托经营的契约化制 度约束机制。 为加强对资本委托和租赁经营契约执行的全程监督 ,政府审计机关及派驻国 有公司的内审专员可以通过事先审计经营合同条款的合法性和合理性;事中抽查 经营合同的执行状况,预警受托国有资产的运营情况 ;事后评价经营合同的履行结 45 电子科技大学硕士学位论文 果和经营业绩并将审计评价结果公告 ,建立对代理人违反合同约定经济责任的追 究制度。 第五，健全国有资产经营预算审计及向人民代表大会报告和向公众进行审计 公告的制度。 要建立国有资产管理机构和向人大会定期报告国有资产管理目标和经营业绩 以及向社会公众公告相关的经营和财务信息的制度 ,使国有资产管理接受人大会 和人民大众的监督。这主要通过国家审计机关定期对国有资产管理机关的国有资 产经营预算和决算进行综合审计,并结合对财政、金融部门以及国资委(局)、资 产经营公司进行定期审计和对重点国有企业开展延伸审计 ,并将其情况汇总向同 级人大会报告的制度来实现。对国有资产经营预算的审计主要包括国有资产存量 预算审计、国有资产增量预算审计和国有资产变动预算审计三大部分。 第六，建立和完善国有资产审计监督标准,促进提高审计监督质量和水平。 国家审计机关对国有资产管理和营运的行为和结果的真实、合法和效益进行 审计监督,确保国有资产的保值增值,必须建立完善的国有资产审计监督的标准。主 要包括:法律标准、行政标准、经济标准。 第七，改进审计方法，突出审计重点。 审计信息系统，提高审计效率，防范审计风险国家审计机关面对国有资产审 计监督责任更重、要求更高以及审计内容和对象更复杂的现状 ,应突出审计重点, 加强对国有资本占主导的行业(领域)审计及重点国有企业审计和专项审计调查。 同时还要建立计算机审计信息网络和系统 ,从对单位会计资料的分析性复核及汇 总、编制审计证明材料和工作底稿以及到对审计过程的全面控制;从数据审计到系 统审计，都要全面开展计算机辅助审计，提高审计效率。 要高度重视国有资产受托经济责任审计中的风险，要从系统导向审计向风险 导向审计方法转变，及时对被审计单位的固有风险和控制风险进行评价，对形成 风险的各种因素和动机进行分析。有效地提高审计效率和质量，控制和防范审计 的风险。 第八，建立国家审计与国资监管机构和其他监督部门的协同机制。 优化国资监督体系，整合国资监督资源，形成国资监督合力，是加大国资监 督力度，防止国资流失，保障国资安全完整，促进国有资本高效营运的有效实现 形式。国有资产监督涉及面广，内容多，情况复杂，国家审计机关只靠“单兵作 战”，则难以充分发挥其应有的功能，达到国有资产保值增值和有效营运的目标。 因此，国家审计机关除了加强自身审计系统的联系、配合(如财政审计、金融审 46 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 计、国资监督审计、经济责任审计、企业审计等有机结合)以外，更重要的还要 充分利用国资监管机构和其他监督(如财政、税务、金融、物价以及纪检、司法 等部门)部门的特点和优势，建立起国家审计与国资监管机构和其他监督部门的 有效协同机制，加强各方面的协作、配合，以形成对国有资产全方位、全系统的 “监督网”，防止国有资产流失，遏制经济腐败，保障国有资产保值增值，提高国 有资产营运效益。 5.3.4财务监管综合评价体系的构建 综合评价的目的是对财务状况获得全面的、本质的解释和判断，以便帮助出 资人作出正确决策。综合评价是出资人财务监管必不可少的环节。出资人监管不 仅是关心企业历史的运行情况，更为关注企业将来的运行趋势，不仅关心企业的 经营结果，更为关心企业经营结果产生的原因。同时作为国有出资人，还面临着 调整国有经济产业结构的任务，更需要从宏观层面上解读出资的国有企业发展方 向。因此，国有出资人的综合评价制度应该包括二个方面。 5.3.4.1从宏观层面分析评价国有经济及国有控股企业的运行情况 国有控股企业是国民经济的支柱和国有经济的核心，国家对国有企业的布局、 定位有许多不同与其他所有制企业的要求。从宏观层面的评价，不仅是控股国有 企业的效益情况，还包括国有控股企业对国民经济的贡献、国有控股企业产业结 构分析、对社会稳定的贡献等。这种评价行为不是综合统计部门站在全社会的角 度的分析，也不是国有企业站在个别企业立场上分析，是国有出资人从发展国有 经济角度的分析，对于加快国有经济战略性调整、推进国有企业改革提出建议和 对策。 宏观层面的评价出资人可以通过财务决算、财务预算、动态监测、重大财务 事项报告等财务监管基础中掌握的数据和情况，并收集国家宏观经济政策和信息， 运用统计分析的方法，作出评价。评价应针对国有经济改革发展中的热点、难点 问题，可以联合政府相关部门开展，也可以委托社会中介机构开展。 5.3.4.2对国有企业运行的财务评价 1928年，亚历山大?沃尔提出了综合比率评价体系，把若干个财务比率用线 性关系结合起来，以此来评价企业的财务状况，后又相继出现了杜邦财务分析体 系、平衡计分法、经济增加值(EVA)评价法等。[42] 企业经营绩效评价，作为一 47 电子科技大学硕士学位论文 项有效的企业监管制度和管理系统，不仅是企业进行自我监督、自我约束的重要 手段，而且已成为新的竞争环境下企业实施战略管理的新的管理工具，对于出资 人而言，也是评价企业的重要工具。 按照国有资产监管的特点，出资人对企业的财务评价是关注企业对出资人投 资的回报、关注出资人意志的实现、关注企业价值的提升。因此，企业的财务评 价关键是为决策服务、为企业管理服务，不同与业绩考核是硬约束，是一种软约 束。出资人对国有企业财务评价是根据企业的战略目标、行业特点的不同会有不 同的要求，依照国资分类监管的思路，在市场经济的条件下，没有必要对所有国 有企业用同一标准，同一目标来衡量。在具体评价方法的选择上，就不是一 种通用的方法可以解决的。目前的流行的平衡计分法、经济增加值(EAV)评价 法、国资委的绩效评价方法等都有其特点，可以结合企业的实际情况使用。 出资人对企业的财务评价是经常性的，一般是每年一次。财务评价的结果可 以建议的形式向企业的经营者反馈，并听取企业经营管理者的设想。由于财务评 价的专业化要求高，出资人可以选择中介机构参与来实现。 从实践看，国资委正在加强和注重综合评价的手段。如运用财务数据和信息， 通过分析，形成综合性的分析报告，定期发布国有经济运行情况报告;针对热点， 着重分析了对外担保、风险业务等专题，并在此基础上制定了相关的监管制度。 建立企业定期财务评价制度，对财务评价的目的、内容、方法等进行了研究 探索，为开展对出资监管单位的财务评价、出具评价建议书，提供了必要准备。 5.4国有控企业财务监管配套措施的完善 会计监管、审计监管、综合评价是财务监管制度的基本构成，但要实现这三 种监管的依法开展、高效开展，还必须做好相关制度的配套建立。 5.4.1相关法规的完善 5.4.1.1制定和完善国有资产监督管理的基本法律法规 由于新旧国有资产管理体制的交替和国有资产管理实践的迅速推进，就会形 成新旧法律法规并存，甚至相互产生冲突的局面，这就使得国资委的运作不得不 面临一个外部环境，尤其是法律环境的问题。据统计，现行涉及国有资产监督管 48 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 理的法律、法规和规章多达 257件，至于哪些是过时的，哪些是还具有现实意义 的，这都需要抓紧时间进行清理。世界银行的著名经济学家张春霖就为此曾说: “这些法规滞后和彼此间的矛盾己经影响了国资委管理框架的建设，而且时刻妨 碍着前进”。[42] 与此同时，国有资产管理工作急需的一些法律法规却还未出台， 如《国有资产法》以及国有资产资本预算的相关法律法规等。因此，配合《企业 国有资产监督管理暂行条例》的公布施行，应抓紧制定国有资产基础管理、企业 重大事项管理、企业负责人管理、国有资产监督管理等配套规章和制度，抓紧对 现行的国有资产管理法律、行政法规和部门规章进行研究，提出修订或废止的立 法建议和意见，并逐步进行修订和完善。在实践的基础上，不断完善《企业国有 资产监督管理暂行条例》，使国有资产监督管理做到有法可依。 5.4.1.2健全与国有资本财务监管相关的法律规范 与新型国有资产管理体制下的国有资本财务监管模式相适应的诸多内容在法 律上还没有明确界定，通过实践可以将可行的部分在相关的法律中明确规定。笔 者认为可从以下几个方面加以界定:首先，通过《国有资产法》对国有资本运营 主体的性质、功能予以定位并通过法律授权明确国有资本运营主体作为出资人代 表的特殊企业法人地位。其次，在遵循《公司法》的同时通过《国有资产法》给 予国有资本运营主体特殊授权，比如:对外投资可以超过净资产的 50;公司的股 权收益不重复纳税;资本变现收入免交所得税;依法取得的收益和出售股权的收 入在规定范围内不上缴国库留给公司自主使用;授权其根据国家宏观调控和有关 政策可以自主进行对外投资;授权其经过批准可以在国内外市场进行举债、发行 股票和企业债券等。再次，在《公司法》中规定国有独资公司设立外派监事会的 法律地位，并明确其在公司财务监管中的职能定位;将对经营者实行的年薪制、持 股制等激励制度写入《公司法》。最后，在《会计法》中明确财务总监的法律地位， 对其所承担的职责权限进行明确规范。[43] 5.4.2国有控股企业法人治理结构的完善 5.4.2.1促进股权多元化，提高治理结构的有效性 我国的公司制改造是在高度集中的计划经济体制基础上进行的，很多企业在 股份制改革时，没有吸收更多的投资者参与，国有股“一股独大”，造成企业产权 比较单一，内部缺乏多元利益主体的制衡，而改制为国有独资公司的企业，国家 49 电子科技大学硕士学位论文 仍是企业的唯一股东。这些企业虽然建立了股东大会、董事会、监事会，但仍由 国家绝对控股，由此而建立的法人治理结构往往难以规范。[44]针对这种现状，提 高公司治理结构有效性的必要方式是降低国有股权集中度。根据党的十六届三中 全会提出的进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要 行业和关键领域，其他行业和领域的国有企业可通过资产重组、结构调整，在市 场公平竞争中优胜劣汰的要求，国资管理体制应推动公司制企业向股权多元化发 展。对于那些处于非国家经济命脉行业的国有企业，国有股权可通过回购、转让 等方式逐步退出，以此降低国有股权的集中程度。同时，随着中国资本市场的发 育、机构投资者的成长和大型国有企业自身状况的改善，需鼓励更多的大.型国有 企业进入资本市场，增加非国有股权，实现股权的多元化。 5.4.2.2强化控股股东的法律责任 在股权相对集中、上市公司中国有控股占大多数的情况下，国有控股股东的 行为与公司治理机制的完善密切相关，因此，需要约束国有控股股东不规范的行 为，并将其作为国有企业建立现代企业制度的重要内容。首先，控股股东对公司 及其他股东负有诚信义务，控股股东对其所控股的公司应严格依法行使出资人的 权利，控股股东不得利用资产重组等方式损害公司和其他股东的合法权益，不得 利用其特殊地位谋取额外的利益。其次，公司的重大新型国有资产管理体制下的 国有资本财务监管研究决策应由股东会和董事会依法做出。控股股东不得直接或 间接干预公司的决策及依法开展的生产经营活动，损害公司及其他股东的权益。 再次，控股股东对公司董事、监事候选人的提名，应严格遵循法律、法规和公司 章程规定的条件和程序，不得越过股东会、董事会任免公司的高级管理人员，控 股股东提名的董事、监事候选人应当具备相关专业知识和决策、监督能力。最后， 控股股东投入公司的资产应独立完整、权属清晰。控股股东以非货币性资产出资 的，应办理产权变更手续，明确界定该资产的范围，公司应当对该资产独立登记、 建帐、核算、管理。 5.4.2.3完善董事制度 公司治理是现代企业制度的核心，董事会是公司治理的关键所在，充分发挥 董事会的积极作用，是完善公司法人治理结构的一项重要措施。[45]目前，需进一 步完善董事会决策制度，应该规定董事会一人一票、少数服从多数的集体决策制 度，在这种制度下，应强调董事与董事长享有平等的权利。要严格执行《公司法》 50 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 的规定，实行决策责任追究制度，董事会决议违反法律、行政法规或者公司章程， 致使公司遭受严重损失的，在表决时未曾表示异议的董事应对公司付赔偿责任。 独立董事制度是董事会制度一个重要组成部分，但是我国独立董事制度还不成熟， 尚有需完善之处。首先，要保证独立董事的独立性，独立董事不能在上市公司担 任董事之外的其他职务，并与公司及其大股东之间不存在可能妨碍其独立做出客 观判断的利害关系(尤其是直接或者间接的财产利益关系)。其次，独立董事除保 证独立性和超脱性之外，还应当具备过硬的业务能力和囊括企业管理、法律、财 务、工程技术等方面的专业技术。另外，还应注意避免独立董事与内部监事会发 生职权撞车，独立董事的主要权限应当限定于《公司法》载明的董事会职权中的 关键部分，如向董事会提议聘用或解聘会计师事务所;向董事会提请召开临时股 东大会，提议召开董事会;聘请独立财务顾问等。[46]总之，独立董事应在《公司 法》规定的董事会权限范围内运作，不可侵占监事会的权限范围。 5.4.3建设好财务监管的信息化 从出资人财务监管的任务考虑，出资人作为股东对的财务信息化就该由两个 方面，一是推动和帮助企业实现财务管理的信息化，另一方面是出资人财务监管 手段的信息化。这两方面不是割裂的两个范畴的管理工作，企业财务管理的信息 化是出资人财务监管信息化的基础和前提。 5.4.3.1出资人推动企业实现财务管理的信息化 首要的是解决企业领导的观念问题,要让他们尽快提高认识。这就需要出资人 通过多种形式，加强对企业经营者信息化知识和财务管理方面培训;其次，出资 人制定企业财务信息化的总体规划，为推动企业财务管理信息化建设提出目标， 并将这些目标纳入企业的考核目标;最后是出资人对企业信息化给予技术上的支 持，国有企业的规模差异很大，大型的企业有能力、有资金做好信息化建设，但 对于众多的中小型企业，独立开发研制的成本过高，出资人可以整合这些企业的 需要，集中资源，集中开发。 5.4.3.2出资人财务监管手段的信息化 出资人在财务监管过程中需要从企业收集信息，并要向企业反馈信息，从财 务监管向动态化、实时化的趋势看，出资人需要应用更多的信息化手段来实现。 51 电子科技大学硕士学位论文 5.4.4健全国有资产评估体系 资产价值影响因素非常复杂，由于有关交易各方的信息不对称，如何合理确 定资产或者权利的价值，关系到交易各方的利益。在国有企业改革中，资产价值 会涉及出资人、债权人、企业和职工等多方面的利益，如果资产评估不实，可能 造成国有资产流失，也可能侵害职工的合法权益，严重的还会影响社会稳定。为 此，根据我国有关法律法规规定，国有企业改制、上市、兼并、重组以及合资、 合作等产权交易行为中都需要中介机构提供独立的专业的资产评估服务，国有资 产评估成为我国经济生活中不可或缺的重要环节，是有效减少和防止各类国有资 产流失的重要制度保障。 由于资产评估在经济活动中发挥的重要作用，针对目前国有资产流失现象， 需提高资产评估的独立性和专业性要求，保证执业质量。首先，资产评估人员必 须具备良好的职业道德和执业水平，在执业过程中遵循规范的技术标准和行为标 准，在确定国有产权交易的交易价格时，选择科学的评估方法，力求准确反映资 产的实际价值。其次，推进资产评估领域的法制建设。目前，在我国的《公司法》、 《证券法》、《国有资产评估管理办法》等的相关法律法规中已有一系列规定同资 产评估有关，因此，要深入研究社会主义市场经济中资产评估行业的发展规律， 借鉴国际行业的立法经验，制定和完善资产评估领域的法律法规，规范市场主体 的权利和义务，明确法律责任，保障资产评估各方的合法权益。最后，完善资产 评估行业管理。目前，我国资产评估行业存在多种评估资格，分属不同的管理部 门和行业协会管理，职业规范由各个部门分别制定，易造成资产评估职业道德和 技术标准方面的不一致，因此，资产评估的行业管理需进一步统一和规范。[47]可 考虑更新资产评估管理体制，由国有资产监督管理委员会统一管理和监督，与其 他行政机关脱钩，保证其在资产评估过程中的公允性。 5.4.5企业领导的激励与约束 构建国有企业高层经营管理人员的激励机制，不仅要考虑对直接从事生产经 营活动的国有企业的高层经营管理人员如何激励，而且要进一步研究对从事资本 运营活动的国有控股公司的高层经营管理人员如何激励，要彻底改变目前存在的 对国有控股公司的高层经营管理人员的行政管理色彩，要把国有控股公司的高层 经营管理人员塑造成为真正的企业家。由于作为“中间出资人”的国有控股公司 52 第四章完善我国国有控股企业财务监管的对策措施 经营者的财务决策和直接从事生产经营运作的国有企业经营者的财务决策在决策 内容、涉及的风险以及对财务目标的影响程度都有较大的差异，因此，国有资本 管理机构在设计对国有控股公司层次的高层经营管理者的激励机制时，就不能照 搬国有控股公司设计的对国有企业经营管理者的激励机制。同样，对高层经营管 理者中拥有决策控制权的董事长的激励政策与拥有决策执行权的总经理的激励政 策也应当有所区别。[48]总之，构建高层经营管理人员的激励机制时，应做到根据 不同的激励层次、激励对象采取不同的激励措施。 总体设想是，激励机制应区分为长期激励与短期激励，长期激励与决定企业 长远利益的长远决策相匹配，短期激励则与决定企业近期利益的短期决策相匹配。 长期激励主要采取股权、期权、远期支付、养老金计划等激励形式，而短期激励 主要采取奖金、职位消费等形式。按照这一设想，对国有控股公司层次的经营者 应以长期激励为主，而对国有企业层次的经营者则以短期激励为主;在属于同一 层次的高层经营管理人中，对负有决策控制权的经营者 (如董事局主席、董事长) 的激励应比对负有决策执行权的管理者 (如控股公司的总裁、国有企业的总经理 ) 的激励更多地运用长期激励。 除了上述的物质激励外，精神激励也是激励机制中重要的一面，与其他国家 相比，我国的精神激励还有差距，所以要在注重物质激励的同时重视精神激励。 传统的精神激励主要是授予某种荣誉或称号，新的机制下精神激励应更注重提升 企业经营者的社会地位，使他们在得到社会尊重的基础上，更好地贡献自己的才 智，全身心地投入工作。 53 结论 结论 本文沿着提出问题、分析问题和解决问题的基本思路，概括了国内外相关理 论研究，分析了我国国有控股企业财务监管的历史沿革、现状、存在的问题及形 成原因，并介绍西方发达国家国有企业财务监管实践的基础上，重点探讨完善我 国国有控股企业财务监管的对策措施。 研究发现: 第一，我国国有企业及国有资产的形成与发展有其深刻的历史渊源，其来源 大致可以分为分为四个阶段。 第二，在传统的计划经济体制下，并不存在真正意义上的国有企业财务监管。 我国真正意义上的国有企业财务监管是从改革开放以后开始的。改革开放以来我 国国有企业财务监管我国的国有资产管理体制大致经历了从 80年代初期开始的 国有企业改革、到 1988年国务院组建国有资产管理局之前，再到 2003年国资委 成立三个阶段。2003年国资委的成立，标志着管资产与管人、管事相结合的新的 国有资产监管体系的确立。 第三，当前我国国有企业资产管理(财务监管)还存在许多问题，主要表现 在:一是依法监管的法律依据不足;二是财务监管的内容不清晰;三是监管方式 单一化、简单化;四是监管力量的整合不够;五是产权多元化后的监管问题缺少 对策;六是国有控股企业治理结构还有待于进一步完善，等。 第四，为了完善我国国有控股企业财务监管，构建我国国有控股企业财务监 管的新模式，我们应在借鉴西方发达国家的经验的基础上，从本国的国情出发， 探索出适合自己的道路。为此，我们必须首先确定我国国有控股企业财务监管新 模式的原则，理清构建我国国有控股企业财务监管新模式的目标，并在此基础上 构建我国国有控股企业财务监管的基本框架:第一、进一步完善国有控股企业的 完善会计监管制度;第二、进一完善国有控股企业审计监管制度;第三、构建国 有控股企业财务监管的综合评价体系。 第五，为实现国有控股企业财务监管的目标，我们必须建立相应的配套高度， 如完善相应的法规，完善国有控股企业的治理结构，推进财务监管的信息化建设， 健全国有资产评估体系，对国有控股企业领导进行合理的激励与约束等。 54 结论 经过几年的积极探索和努力，国有控股企业资产监管体系已初步建立，出资 人职责逐步到位，这是出资人财务监管的重要基础和前提。四年多来，出资人财 务监管正是抓住了坚持从股东角度对企业进行的财务监督，坚持管资产和管人、 管事相结合的基本思路，才能收到应有的效果，才能获得市场的认可，才能得到 企业的认同。因此，从实践经验看，这个出资人财务监管制度是适用的、有效的、 可行的。 但也必须认识到，建立新的国有资产监管体系，是一项挑战性和探索性比很 强的工作，当前及今后一段时间研究和探索如何在实践中确保出资人职责的正确 到位和有效实施仍是一项非常重要的工作任务，出资人财务监督面临的是不断变 化的外部环境，也面临着国有企业运行和管理中不断出现的新情况和新问题，需 要我们不断去探索、去研究、去解决。 55