宁骚《公共政策学》考试大纲考点分析

《公共政策学》考试大纲分析00318《公共政策学》宁骚高等教育出版社2010年版第一章公共政策学的学科要素(一)公共政策学的基本概念1.识记公共政策学：P61公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。2.领会政策研究、政策分析和公共政策学的概念：P59-P61政策研究、政策分析、公共政策学是明显差异的三个概念。政策研究的内涵：①研究的主体是学术取向的职业学问家。②研究活动关注的重点和研究范围是政策内容、政策过程和政策产出，发现和验证政策与其主体和客体之间、与有关社会和自然环境诸因素之间的因果关系。因此，政策研究是一门科学。③研究的目的或目标是构建政策理论，创设研究方法，推动学科发展。④对研究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定。政策分析作为学术术语是由美国耶鲁大学教授林德布洛姆于1956年出版的《政策分析》一书中首先提出的。政策分析的内涵：①研究的主体或者政策分析者是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库的政策研究人员。②研究活动关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”，即分析是一个基于政策、政策目标之间的关系，研拟备选方案并从中选择能最大限度地实现该目标的最优方案，以及对政策结果进行科学评估，以期改进政策系统、提高政策质量的过程。③政策分析的目的或目标是为了公共组织特别是公共权力机关的决策者规划和解决社会现实问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的政策蓝图。④对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用并达到预期的效果。公共政策学的内涵：①这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策，也就是公共决策。②这门学科具有准科学的特征。③由于这门学科所涉及的对象范围是与人类生活有关的全部领域，政策的制定和执行涉及并需要各个学科的知识，所以在学科内容上这门学科具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。④学术研究与应用研究相结合、理论与实践相结合、知识创造与权力运作相结合，是这门学科的又一显著特征。案例1-1谁的决策是公共政策学的研究对象？1-7：政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。8、11：准政府组织9、13：公共性有限10：具有公共性的非政府组织的决策12、14、15：不属于公共组织公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象是公共政策。3.领会公共政策学的研究对象：P68-P72公共政策、政策系统、政策过程（1）公共政策：作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。公共政策学既不同于决策科学，也不同于行政决策学和立法学。I.公共政策学与决策科学的主要区别：决策科学研究对象的决策包括企业，军队，学校，医院，公共组织等各类组织在管理中形成的决策；II.公共行政学与行政决策学的主要区别：行政决策学研究对象的行政决策主要指国家行政机关为履行政府职能，就要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动。III.公共政策学与立法学的区别：立法学研究对象的法律制定包括立法机关、国家行政机关和次级国家政权机构依法定权限和程序制定各种规范性文件的活动。（2）作为公共政策学研究的对象的公共政策，可以区分为以下三个层次：具体的个别政策；政策群和政策链；政策一般（3）对政策系统的研究应予重视的四个突出问题：I.直接的政策制定系统中决策者的类别差异（在当代实行代议制民主的政治体制中，直接决策者可以区分为个人、团体与组织三种类别）；II.公共政策的直接主体系统对对象系统的地位的相对性（人民一方面是国家主权的拥有者，另一方面又是公共政策的对象或者客体）；III.公共政策的直接主体与政策支持系统的地位的相对性；IV.公共政策制定系统内部的结构（主要有四种类型：①线性结构；②职能结构；③线性—参谋结构；④矩阵结构）。4.识记政策系统与政策过程P72-P73决策行为是选定目标和选取最优化方案并付诸实施的行为。决策行为是一个有一连串相互衔接的阶段、环节或程序组成的完整的政策过程；即决定做什么，做什么；政策过程是一个自始至终不断地进行选择的过程，即分析如何认定，解决问题，哪些因素对方案的实施造成影响，结果是否一致及其造成的主要原因等。5.领会公共政策学的研究方法：P73-P84（1）研究程序的设计：①提出拟研究的政策问题；②确定假设；③收集系统资料；④资料分析；⑤做操作性研究；⑥撰写研究 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现；c)边际概念：是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础；3、公共政策学的学科要素：研究对象、概念体系、研究方法(二)古代政策学的产生与发展1.领会古代中国政策研究(1)史官制度(2)策士制度(3)谏议制度(4)科举制度欧洲中世纪的中期和晚期随着城市的发展，才培养出在财政、战争、法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。古代没有发展成“公共政策学”的原因P91：I.人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所作的观察和分析，而不是对政策过程所作的观察和分析，只有当研究者能够对政策过程进行直接地或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学。II.古代有关政府政策的情况、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，而且对政策解释往往是从权威、伦理、哲学的原则出发的。中国古代政策思想的内容：①、世异则事异，事异则备变（韩非子）：管仲，商鞅②、以民为本，政在得民的政策原则：孟子，荀况，李世民，王夫之，唐甑③、惠民、养民、富民的政策传统：管仲，孔子，李俚，孟子，唐甑④、重农抑商的政策主张：李世民，朱熹⑤、不患寡而患不均的政策倾向：孔子，唐甑⑥、无为而治的政策构想：王弼；我国古代两本著作：<<战国策>>第一部较为系统的政策研究与政策咨询的著作；冯梦龙<<智囊补>>，是世界最早的一本政策案例著作；2.领会公共政策学在西方国家产生的条件P92-P94欧洲中世纪的中期和晚期随着城市的发展，才培养出在财政，战争，法律三大领域中拥有专门知识并向统治者提供政策建议的政策分析人才。（1）18-19世纪，从产业革命前后到第一次世界大战前，许多学者和思想家在经济学、军事学、社会学和一般社会科学等领域做了大量的理论研究和方法论探索，奠定了理论和方法论的基础。（2）20世纪前半期学科孕育的历史条件：学科形成的历史条件：公共政策学诞生于20世纪50年代。历史条件：1，其他学科的形成和发展；2，政治，经济，科学技术的发展；主要条件有：I.系统论、信息论、控制论的产生，奠定了公共政策学的理论和方法论基础。（三论提供的思维方法的特点是系统性、动态性和最优化。它提供的基本方法是：①系统的方法；②信息的方法；③反馈的方法；④功能模拟的方法）；II.决策科学的形成。其取得的成果直接成为公共政策学的内容。西蒙的有限理性决策模型和决策过程理论；诺伊曼的博弈论；III.行为科学的形成和行为主义政治学的进展，是公共政策学产生的催化剂。泰勒首创科学管理理论、梅奥的霍桑实验；IV.凯恩斯主义的出台和政府政策领域的扩大，使得公共政策学研究的必要性迅速增加；政府开始介入和干预经济和社会生活；3.领会公共政策学在西方国家产生的标志P97-P99：学科诞生过程（代表人物和著作）：勒纳和拉斯韦尔：《政策科学：视野和方法的近期发展》（1951）——公共政策学的开山之作，首次提出并界定了政策科学这一概念，被人们认做公共政策学诞生的标志。识记拉斯韦尔对公共政策学的六点界定：拉斯韦尔（公共政策学的创立者）代表性著作：<<政治学—谁得到什么？何时和如何得到？>>中的论文《政策方向》中队政策科学的对象、性质、发展方向等学科要素做了六点界定：（1）它是关于民主主义的学问；以民主政治体制为前提；（2）哲学基础是逻辑实证主义；（3）对于时间和空间都极其敏感；（4）具有跨学科的特点；（5）须和政府官员共同研究；（6）以社会变迁和发展为对象，以动态模型为核心。识记公共政策的两个分支：一是由拉斯韦尔倡导的行为主义，一是由西蒙创立的，自管理科学(公共管理学)领域里成长的决策科学，行为主义.公共政策是属于政治科学还是属于管理科学的争论一直没停过；识记公共政策学发展的初期阶段(50年代到60年代初期)：1、在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析，运筹学，线性规划以及成本—收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著的成就；2、学多政治家日益重视政策科学的公共政策取向，投身公共政策学研究4.领会公共政策学在西方国家的发展过程P99-P103识记20世纪60年代后期，公共政策学的发展进入第二个阶段：以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论做了全面的批评；识记公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学：概念与使用》、《政策科学构想》的出版；识记德洛尔的主要学术成就：第二代公共政策学家，其学术背景是公共管理学而不是政治学；主要学术成就（1）分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的误区；（2）指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向；（3）强调公共政策学的跨学科性和实践性；德洛尔还认为，学习和研究公共政策学，缺乏感性知识是不可想象的，应当聘请在公共政策的制定或执行方面有丰富实践经验的人与大学老师一起登上讲台。识记公共政策学发展的第二阶段取得的成就(60年代后期开始)：（1）方法论的多样化——行为主义一统天下的局面结束；其一，众多学者仍尽可能地赋予公共政策学类似自然科学那样的科学性；其二，公共选择方法论(布坎南)崭露头角；其三，博弈论(尤金.巴达克)成为公共政策分析中的一种重要方法论；其四，个案研究受到重视。（2）对政策过程研究的重点转变——重点由原来的政策制定转向政策执行、评估和终结，政策周期。（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。（4）公共政策比较研究开始起步识记公共政策学发展的近期阶段取得的成就(20世纪90年代以来）：（1）课题选择的新取向——伦理取向；管理取向；政府改革取向。（2）方法论的非科学化——以主观的研究方法（研究决策者主观的思维方式或倾向的）取代客观的研究方法（寻求客观真理）。（3）公共政策学的建制化——学会、专业研究机构以及专业和课程的建立(三)公共政策学的中国化1.领会公共政策学的引进：P104-P107把公共政策学引入中国，台湾早于大陆，最早引入这门学科的是中兴大学法商学院（今台北大学）、台湾大学和政治大学。从20世纪80年代起，公共政策学还被规定为考录公务员的专业考试科目。中国台湾的公共政策学这门学科的主要贡献是对美国同行的教学和研究成果给予了及时、系统和全面的引进、吸收与综合，却显示缺乏学术上的独立思考。台湾学者的工作，对中国大陆改革开放后公共政策学的引进和发展起来相当大的作用。中国大陆是随着改革开放的深入而开始引进公共政策学的，而引进和发展这一学科的根本动机是推动党和国家领导部门的决策科学化和民主化进程。改革开放后，决策科学、管理决策学和行政决策学著作的出版和传播，为公共政策学的发展创造了良好的社会条件和教育环境。较为完整地吸纳和介绍西方国家特别是美国的公共政策学知识体系的教科书的编著和出版迟至20世纪90年代。2.领会公共政策学中国化的进程：P108-P111现实需要是推动公共政策学中国化的强大动力，第一是党政领带机关决策的需要，这一需要推动着专门的公共政策研究机构的设立；第二是高等院校教学的需要，这一需要推动着教师撰写教材和学术论著。关于公共政策研究机构，改革开放以来，体制内的公共政策研究机构越来越多，对党政领导部门的直接影响越来越大。随着不断地发展，体制外的公共政策研究组织越来越多地成立起来；关于公共政策学的教学和人才培养，公共政策学的课程设置和教学普遍得到加强。公共政策学中国化现已取得丰硕的成果。（P109）识记公共政策学中国化的进程，在中国台湾和大陆有着显著差异P108在台湾，公共政策学的引进、综合、吸收和应用照搬照套；在大陆，公共政策学的引进与中国化则几乎是同时开始的。识记公共政策学中国化取得的丰硕成果：P110-111第一，强调在引进、消化和吸收当代国外的公共政策学研究成果的基础上，坚持以马克思主义为指导，立足中国的国情，紧密结合当代中国的公共决策实践，取其所需，为我所用。第二，吸收国外公共政策学的概念、理论、模型、分析路径和研究方法，在马克思主义的指导下，对当代中国的公共政策问题进行实证研究，研究成果通常是 研究报告 水源地可行性研究报告美术课题研究中期报告师生关系的个案研究养羊可行性研究报告可行性研究报告诊所 ，但也有进行学理性探讨的学术论文、学术专著和教科书。第三，通过考察和总结当代中国公共政策决策实践，试图在马克思主义决策和政策理论的指导下，对公共政策学的概念、理论、模型和分析路径进行重构和创新。3.领会共政策学中国化的发展方向：P111-P13公共政策学的中国化，构建有中国特色的公共政策学学科体系，是这门从国外引进的新学科的发展方向，要在以下几个方面努力：第一，强化研究者的主体意识；第二，重视对政策哲学的研究；第三，重视本土资源；第四，重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学的概念、范畴、理论与模型。(四)学习公共政策学的目的1.领会学习公共政策学的目的：P113-P114其必要性或者基本的意义有以下几个方面：第一，是为了改进政策系统，提高政策质量。公共政策的制定和执行是公共权力机关的基本活动，这种活动的出发点和归宿应当是人民群众的根本利益。但是，这一根本的价值取向只有通过科学决策和民主决策才有可能变成现实。一项好的政策的制定并取得令人满意的政策结果，单凭良好的主观愿望是远远不够的，而是需要进行科学的政策分析，并通过分析得以洞察有哪些因素影响政策制定和执行的方向，是怎样影响的，影响的深度与广度如何，在政策系统内部做出什么样的改进就可以使政策的制定和执行获得更好的结果；等等。第二，是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。学习和研究公共政策学是对群众进行政策教育的一种基础性的、行之有效的方式。第三，是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。虽然推动社会科学与自然科学各学科研究的根本宗旨和动力都是认识世界和改造世界，但是通过公共政策学的学习和研究，人们才能更加自觉地认识到，公共政策是联结认识世界和改造世界这二者的至关重要的桥梁。因此，社会科学和自然科学各学科的研究工作都有必要从公共政策学这个视角去思考自身的研究工作的意义和价值。第二章公共政策与政策工具(一)公共政策的含义、类型与功能1.识记公共政策的概念：P119公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策的内涵：①、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；②、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；③、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系；④、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；⑤、公共政策是一种权威性的价值分配方案；⑥、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。2.领会公共政策的产生与发展：P120-P122公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素：公共问题的形成；公共决策机关的产生；公共强制机构的出现。近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现：①、公共政策问题形成中的公民参与②、现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民；③、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展，越来越注重于执行社会管理的智能；④、以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量。3.识记公共政策的类型划分：P122-P147分别从内容特征和形式特征两个方面划分（1）从内容特征上划分：公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。i)以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：元政策、基本政策、部门政策；元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系ii)将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：战略、策略、战术；相互关系：战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题。iii)依政策的社会内容进行划分：政治政策；经济政策；社会政策；教育、科技、文化政策；iv)其他分类方法：①以一项政策谋求达到的目标数量为 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划分：单目标政策与多目标政策；②以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：程序性政策与非程序性政策；③以政策是否改变客观对象为标准划分：是指实质性政策和程序性政策；(由美，安德森提出)；④以政策效果为标准划分：物质性（或实质性）政策和符号性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；⑤以政策协调社会生活的方式为标准划分分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和在分配政策(由美，安德森提出)；⑥由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分为分配性政策、限制性政策、再分配性政策；⑦以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分为零和博弈政策与非零和博弈政策；⑧以同一政策的始创或调整为标准划分初始政策和反馈政策；⑨内容构成以政策结果的可预测性为标准划分确定型政策(如全国统考制度)与不确定型政策、风险型政策(建立股票市场)与竞争型政策；⑩以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分鼓励性（扩大性）政策与限制性政策；以政策主体是否行为为标准划分积极性政策与消极性政策(改革初期对私企发展的不行动的政策)；以面向未来还是面向现实为标准划分能动型政策与被动型政策；（2）从形式特征上划分：公共政策的形式特征是由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。现代国家的政府在横向结构上的构成和权力分布与公共政策的形式构成之间的关系：现代国家的政府在横向结构上的构成由立法行政司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央(全国)政府地方政府和基层政府三个层级构成；公共政策在横向结构上是由立法决策行政决策和司法决策构成的，在纵向结构上是由中央(国家)政策，地方政策，基层政策构成的.依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为：立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党政策I）立法决策——中国的人大决策和美国的国会决策。①中国人大决策的主要形式：宪法；基本法律；其他法律；人大决定共4种；人大的四大职权：立法权，决定权，任免权，监督权；②美国国会的权利分为立法权和非立法权两类，立法权是美国国会的首要权利，非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。II）国家元首决策——总统制（模糊）、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策。美国的总统决策通过如下途径做出：其一是他在内阁决策中的独断权。其二是总统在行政系统的末端建立起制定政策的总统直辖机构。总统决策的类型：①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文；②立法否决；③委托立法；④外交决策；⑤防务政策。III）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。①中国的行政决策。所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。主要形式：行政法规；行政措施、决定和命令；部门规章②美国的行政决策。总统决策大多是行政决策。行政机构：内阁部；独立管制机构；其他独立机构；政府公司。美国联邦行政机构的决策有以下几种：对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决。IV）司法决策）——1）中国的司法决策：我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的主体，其作用不大显著的原因？(P139)第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”它在国家机关中由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责。司法部门同样要在党的统一领导下进行检查和审判工作。第二，我国司法机关参与立法过程的情况是，司法机关在立法过程的基础阶段所起的作用是一般性的，当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关就不再具有主体地位。第三，我过司法机关在法律实施过程中作出的适用法律的决定，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。第四，法律解释是在法律实施过程中具体揭示法律内容的一种特殊的活动。司法工作中涉及对宪法和法律本身的解释，或者最高人民法院和最高人民检察院对法律应用的解释出现原则性分歧，则须报请全国人大常委会解释或决定。2）美国的司法决策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：司法审查、推翻先前的判决、司法命令。V）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。横向结构特点：全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导着政府工程的运行；党的政策：党的政策转变为公共政策的形式：直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；间接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部；党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志；将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：联名发布政策方案、提出政策创议、政府决策以党的政策原则为指导；依纵向形式特征上看：1）公共政策的类型取决于国家结构。国家结构：是国家的整体与部分，中央政权机关与地方政权机关之间的关系，主要有单一制和复合制(联邦制和邦联制)；地方政策和基层政策是地方政权与地方政权体系中处于最低一个层次的国家政权即基层政权所做的决策。2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，可划分为中央政策（国家政策）、地方政策和基层政策等类型。A）中国的纵向政策类型：第一、根本特点：地方政策只是中央政策的具体化。第二、从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层次：①直辖市→区（地级）；②直辖市→区（县）→乡（镇）；③省（自治区）→县（市）→乡（镇）；④省（自治区）→市（地级或副省级）、自治州（地级）→县（市、区、自治县）→乡（镇）。B）美国的纵向政策类型第一、从法理上说，州的权力不像单一制国家那样来自中央政府。第二、联邦宪法对国家权力做了明确划分，两级政府各自在权力所及的领域制定政策。4.领会公共政策与法的异同：P147-P150公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则、标准。在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序。公共政策分成两个部分：①获得法的形态者；②未获得法的形态者。政策的执行者主要是政府即国家行政机关；法的执行者主要是国家司法机关。法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动加以干预，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施。法规定了人们的权力和义务，是权力和义务的统一体；政策就各项具体的政策而言，政策对象的权力和义务往往是不对称的。法的适用必须力求统一，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。政策执行是以国家强制力为后盾，法是由国家强制力保证实施，往往直接动用国家强制力来执法，政策更为灵活，能更快地应对客观形式的变动。法和政策对各个领域都有广泛的干预，政策干预的范围更大更深入。政策的第二部分—未获得法的形态者，是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分。这一部分具有上述政策的全部特质和规定性，但是其文本不具有法的特质和规定性。政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。5.识记公共政策的基本功能：P150-154公共政策的四种功能：管制功能；引导功能；调控功能；分配功能(二)公共政策的本质与基本特征1.识记公共政策的认识论本质——理论与实践的中间环节。P154-158从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。政策与理论的基本关系：政策是联结理论与实践的中介或桥梁。理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程政策兼理论与实践的二重性：a)理论是政策的理念依据或指导思想有两方面的含义：1、理论的内容影响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别；2、理论的正确与否，决定政策的成败；b)政策与实践的基本关系：1、政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯彻其整个过程。2、理论和政策同属观念形态，其存在和发展都依赖社会实践；政策只有通过实践才能实现其目标和功能；2.识记公共政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一P158-166现代公共政策起决定作用的规定性：公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。所谓的一定的目标，首先是具有公共权力的个人和群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标；其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶级。所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同社会群体间的分布。如何理解公共政策的公共性和偏好性？P161公共政策的公共性：①这种公共性产生于公共权力机关的公共性；②以民众问题为取向；③公共政策须以谋求公共利益为目的。公共政策的偏好性：政策过程对政策主体来说始终是一个选择的过程，每个选择都体现着政策主体的偏好。由于资源总是有限的，因而必须确定一个价值的优先次序。公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。3.领会公共政策的基本特征：P166-169（一）政治性、权威性与强制性：公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则，因此，公共政策具有鲜明的政治性。公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有依赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的，公共政策的权威性是由它的强制性决定的。（二）公共性与偏好性的对立统一国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。因此，公共政策作为国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。（三）应然与实然的统一公共政策的公共性与偏好性的统一，是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然性和必然性的统一；而这里所说的应然性与实然性的统一，指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。从现在出发，公共政策在这个维度上具有实然性；对未来做安排，公共政策在这个维度上具有应然性。（四）回应性与普遍性的统一公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它必须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，而公共政策的回应性则使它具有变动性。(三)政策工具1.识记政策工具的概念：P172所谓政策工具，指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。★2.识记&简单应用政策工具的类型：P173-P180（一）两分法规制性工具与非规制性工具；政府部门直接提供与非政府部门提供；诱导性工具与规制性工具。（二）三分法法律工具、经济工具、交流工具；管制型工具、财政激励工具、信息传播工具；市场化工具；工商管理技术工具和社会化手段；自愿性工具、混合性工具、强制性工具。（三）四分法哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态。艾尔莫尔把政策工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迁四类。休斯认为政府干预大多采用经济手段，从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制四类。丘昌泰把政策工具分为：管制类工具、财务类工具、沟通类工具、组织类工具（四）五分法对中国学者影响较大的五分法：史耐德和英格拉姆：权威式、刺激式（包括激励、收费、制裁、强制）、能力构建式、符号和劝告式、学习式韦默和维宁：市场自由化、使用财政补贴和课税的方式改变诱因；建立规章制度；经由市场机制提供物资；提供保险与社会保障。（五）七分法林德和彼得斯：命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权威、契约（六）八分法胡德使用信息、财政、权威、组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的。奥哈雷从政府介入方式和政府行动的类别两个维度进行划分。政策工具类型学研究的根本意义，在于政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。既有分类的缺陷：①大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具，缺乏思考和分类；②既有的政策工具分类过于重视正式、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形的、动态的政策工具。③有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。如何进一步推动政策工具类型学的研究：第一，重视政策工具箱的建设；第二，坚持从个别到一般的认识路线；第三，使政策工具与政策目标之间的因果关系明确化、明朗化，为政策工具的选择和配置奠定基础。第三章政策系统与公共决策体制(一)政策系统的构成及其环境1.识记公共政策的主体与主体系统：P183-P185公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者；公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类：a)直接主体：即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，掌握公共权力，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。主要有代议机关、行政机关、司法机关、其他直接主体b)间接主体，三类：第一类是次国家政策行为者；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球性政策行为者。c）政策主体系统：三个子系统——政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统三个系统的功能（1）政策制定系统的基本功能：①确认政策问题；②确认政策目标；③组织政策方案的设计；④主持审议备选方案并最终进行政策抉择；⑤完成政策合法化程序并正式发布政策。（2）政策执行子系统的基本功能；①为政策方案的实施做好准备；②有效实施政策方案；③分析和总结执行情况。（3）民间主体系统的基本功能：①利益表达与利益结合综合；②提出公共问题；三影响公共政策制定；④影响并改变政策环境；⑤填补政策主体所无法到达的空间。★2.识记政策系统与环境的关系（政策网络）：P185-P188所谓政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。A）公共政策环境变的复杂和动荡的主要表现——不确定性、关联性、模糊性、动态性B)政策网络形成的原因主要有以下几个方面：①交流信息和意见的需要；②交换资源的需要；③结盟的需要；④追逐权力的需要；⑤协调的需要；C)作为客观存在的政策网络的主要特征有：P187①政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门、异质的参与组成的；②政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢。③政策网络的规模和边界并不是由正式的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认识的结果。3.识记公共政策的客体与客体系统P188公共政策客体的定义：是指政策发挥作用时所指向的对象或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策；包括“人”，“事”；从事和人两个角度认识公共政策客体：从“事”的角度看，公共政策客体就是政策问题；从“人”的角度看，公共政策的客体是目标人群。目标人群，就是公共政策直接作用于影响的公共群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。识记政策客体与环境的关系：客体系统，由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。4.领会政策支持系统P189健全和完善政策支持系统是决策科学化、民主化的重要环节1）信息传播系统信息传播系统是政策系统的“神经”系统。它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统，包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据部门、图书资料部门以及政策信息的咨询、监督、反馈部门。信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息。其基本功能是：①信息的收集与整理；②信息的加工与储存；③信息的传递。2）政策咨询系统政策咨询系统也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通过有政策研究机构、政府与这些机构的关系、咨询活动构成。它以改进政策制定为目标，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、诊断新问题、提供备选政策方案、评估政策实施结果。3）政策监控系统政策监控系统是政策系统的以个特殊子系统，有直接决策者和执行者以外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。政策监控系统的任务是保证政策系统的良性欲行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行过程中发生变形。其基本功能是：①建立政策监控标准；②监测政策绩效；③发现和纠正政策执行偏差。4）政策评估系统政策评估系统是政策系统的一个基础子系统，由政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。该系统的基本功能是为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供事实和价值依据。★5.简单应用政策环境P189对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境——一种是政策系统所处的一般环境即系统的生态环境；一种是政策系统运行的具体环境即系统的工作环境。1）政策系统的一般环境——自然地理环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境。★2）政策系统的工作环境：是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。一国的现实国情是政策的工作环境。6.领会政策反馈系统政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是其突出特点。7.领会政策系统的运行利益输入——利益综合——政策形成——政策发布——政策执行——政策反馈（二）公共权力与公共政策1.领会政府权力、政府职能与公共政策的关系P196（1）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性。①公共政策是政府推行组织统治的基本工具；②公共政策是政府实施社会管理的重要手段。（2）政府权力、政府职能决定政策的限制、类型与数量2.领会国家结构与公共政策的关系P197-P198任何政策都是在一定的政治制度所提供的总体框架内运行的。国家结构形式主要分为单一制和联邦制。1）单一制与公共政策在单一制政权中，政策权力和权威合法地集中于中央机构，地方政府在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其决策权，因而其决策的范围和效力是较为有限的。单一制政府又可以分为“中央集权型”和“地方集权型”。法国是中央集权型单一制的典范，英国则是地方分权型单一制的典范。2）联邦制与公共政策从法理上说，各联邦单位拥有的决策权不是联邦政府授予的，而是联邦宪法赋予的；中央与各联邦单位在联邦宪法规定的范围内享有最高决策权，可以并直接行使于公民，互相间不得进行干涉。因此，联邦制政策权力在总体上说是分散的、多元的。这种决策体制对于政策运行的促进作用主要有三：①联邦制通过公共决策权和政治权力的下放，允许地方政府采取不同的政策，有助于政策更能满足地方发展的需要；②有助于扩大民众的政策参与；③联邦制也为民众批评和反对政府的某些政策或行为提供了舞台。在现实中，联邦制可能是真实的联邦制，如美国、加拿大、德国；也可能是象征性的联邦制，如巴西、墨西哥。3.简单应用应用政府能力、治理能力与公共政策的关系P200-P2031）识记政府能力的内涵P201①政府能力与政府权力、政府职能密切相关；②政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。2）市场、政府能力与公共政策公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段。3）治理、治理能力与公共政策在现代治理的视角下，政府能力就是“治理能力”，即在治理需要与能力之间合理、有效地调整过程中对善治的体现。①治理理论重新厘定了政府的角色，强调政府的调控能力；②治理理论强调公共政策直接主体的多元化；③治理理论强调公共决策权力运行的双向性；斯治理理论强调政府的政治责任。4.识记公共决策体制P203-P2091）识记公共决策权力及其归属公共决策通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加与他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。在政策主体系统中，公共决策的基础既来自正式的职务权力、法定的权力，也来自于非正式的人格权威、技术权力，而更多的则是二者的结合。公共决策权的使用和运行是一个动态的过程。最高决策权的构成及其归属决定了决策体制的性质和类型。2）识记公共决策权的配置根据最高决策权所属人数的多少，分为首长制和委员会制；根据决策权限的集中与分散程度，分为分权制和集权制；根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可分为完整制和分离制；根据决策系统中个部门的职责权限和范围，分为层级制和职能制。3）简单应用公共决策规则——全体一致规则；多数规则全体一致规则：全体一致规则又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。其两个基本特征为：①决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会随政策方案的通过产生决定性的影响。②决策结果达到了“帕累托最优”多数规则：所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式采纳的公共政策的择案规则。多数规则采用两种基本形式：①简单多数规则；②绝对多数规则。4）领会公共决策体制的类型：总统制（典型：美国）；议会制（典型：英国）；半总统制半议会制，又称双首长制（典型：法国）；超级总统制（典型：俄罗斯）；委员会制（典型：瑞士）；人民代表大会制（典型：中国）；军人独裁制（主要有两个两个类型：①以军人决策取代政府决策；②在军人主导下形成的政府决策）。（三）非政府政策行为者与公共政策1.识记公共利益的内涵P210首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。2.识记作为政策客体和主体的公民P213-P2151）公民更多的是政策客体的理由①公民的真正意愿很难确定；②公民的意见多属短视；③公民参与成本过高，效率低下；④公民参与会导致社会不稳定2）如何理解公民是公共政策的基石①整个政策运行过程都以公民为基础；②公民参与政治的过程，可以加深其对政策意义的理解，提高政策的效力，制定出最符合社会需要、最能为公众所接受的政策；③政策过程的民主化、法制化要求公民参与；④随着信息网络技术和大众传媒的发展，以及公共政策学知识的普及，政策信息的获取将变得十分便捷。3.领会非政府政策行为者（包括：社会团体、政党、大众传播）与公共政策的关系P215-P2241）社会团体、公民社会对公共政策的作用P217①政策信息沟通；②影响并制约公共政策；③稳定公共政策秩序；④角色替代2）政党与公共政策：政党是公共政策制定最重要的倡导者和政策理念最重要的提供者，公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策，对公共政策的制定有着举足轻重的作用；在实行两党制的国家里，政党首先借助于公共权力才能够与公共政策现实地发生联系，政党的主张和要求转化为公共政策，只有那些在大选中获胜、取得国家政权的政党才能成为政策的直接制定者，其政治纲领和主张才能转变为公共政策。在实行一党制国家里，政党是公共政策的主导性力量。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，作为唯一合法的执政党以及全国人民根本利益和意志的集中体现者，中国共产党在政策制定的各个环节上都发挥主导性作用，各民主党派不是在野党，而是参政党，特们通过政治协商制度参与国家大事情的讨论与决定3）大众传播与公共政策★4.简单应用大众传播与公共政策的关系P220-P2241）大众传播的定义P220大众传播是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大众媒介向社会成员传送信息、知识的过程。2）大众传播对公共政策的作用I.提出公共问题并推动问题认定①监测环境变化，及时发现和提出公共问题；②促进信息交流，释放社会多元诉求；③制造“焦点效应”，催生热点公共问题。II.有效影响政策议程的设置①推动公众议程尽快转化为政策议程；②价值取向和利益导向的引领者；③构建“第二现实”。“第二现实”指大众传播利用自己“敏锐的嗅觉”，通过频频报道和讨论某个问题，影响受众对该问题的内容及其性质的认知和态度，进而影响政策议程的建立。III.影响公共政策的抉择3）大众传播对政策执行和监控的重要作用①为政策执行提供良好的舆论支持；②监督和控制政策执行过程。4）大众传播对政策评估和调整①及时收集和反馈公众对政策的意见；②以自己特有的方式进行政策评估；③推动公共政策的及时调整。5.领会非政府行为者与公共政策的关系对“非政府政策行为者”的界定：①在公共决策过程中，非政府政策行为基本上是利益相关者，而且是积极、主动地影响决策的利益相关者；②非政府政策行为者影响决策的行为，有利于直接决策者更全面、更系统、更深入地获取政策相关信息，但其行为本身既可能推动直接决策者制定体现和实现公共利益的公共政策，也可能完全相反；③由非政府政策行为者与直接决策者形成的政策社群和政策网络，既可能有助于公共决策的科学化、民主化、法制化，也可能造成少数精英和强势群体垄断公共政策、，漠视公共利益。第四章政策过程及其理论模型（一）政策过程与理论模型构建1.识记模型及其认识论的意义模型就是对原型的抽象与模仿(仿真)，是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物；有实物模型(如地球仪)和理论模式两种。意义：1、可以通过解释模型而认识原型的某种本质规定性，对所构模事物的运行结果和发展趋势做出了有效预测；2、模型是进行科学抽象的重要工具；3、模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南。2.识记政策过程模型的必备条件P226①必须明确把握社会发展方向；②必须与宏观政策密切相关，即具备包括各项微观、具体政策的宏观特性；③必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；④必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；⑤必须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。3.领会公共政策分析需要借助于模型的原因？1）模型及其认识论的意义①由于模型与原型具有相似性，也就是说，模型的性能倾向的性能须尽可能准确地表示原型，而且原则上须对应于原型的某些特征，所以就有可能通过解释模型而认识原型的某种本质规定性，对所构模型事物的运行结果和发展趋势做出有效预测；②模型是进行科学抽象的重要工具；③模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南。2）公共政策学研究对象的具体性3）决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。（二）基于西方经验的政策过程模型1、识记理性主义模型的含义依据完整而综合的信息做出理性的决策，即遵循最小的投入获得最大产出的原则，选择最佳的方案，使用最佳的手段达到最大的政策结果。2、领会理性主义模型的具体运用：这种模式假定决策者是“理性人”；理性主义被赋予了工具理性的本质，其内涵包括：抽象还原、定量计算的标准化逻辑；预测和控制外部对象的基本旨趣；追求最佳方案、最佳手段、最佳效率的有效思维；人类物质需求相对于其他需求的绝对优先性。理性人的理性主义决策过程：①决策者面临的是一个既定的问题；②引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按照其重要性不同而依次排列；③决策问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡；④决策者对可供选择的方案可能出现的结果（代价与收益）都进行了调查研究。⑤每一个选择方案及其可能出现的结果都与其他选择方案具有可比性；⑥决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地达到既定的目标。理性主义模型的缺陷：理性人缺乏经验支持；理性人的公正，客观和理智是有限的；过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，而对社会性，政治性，文化公共政策问题却往往束手无策；理性人在决策中拥有的知识，信息都是有限的；西蒙和林德布洛姆德的修正：西蒙提出决策有限理性的命题，对其批评和改进形成了人们普遍接受的理性优化模型；3、识记渐进主义模型的含义：林德布洛姆主张援用民主智慧寓于社会