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传统建设管理模式存在问题分析.doc.doc

传统建设管理模式存在问题分析.doc

wei永强
2017-10-07 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《传统建设管理模式存在问题分析.docdoc》,可适用于综合领域

传统建设管理模式存在问题分析doc传统建设管理模式存在问题分析目前我国政府投资非经营性项目建设领域的主导性管理方式是一次性临时机构或常设基建处室的管理。这两种方式的区别也仅仅限于不同部门或单位政府投资项目数量的多少。建设项目较多的部门或单位设立基建处而平时没有项目或者是项目很少的单位则伴随着项目的实施设立一次性的临时工程建设管理机构(筹建处)管理。在上述传统建设管理模式下先由项目使用单位提出项目建议书和可行性研究报告报投资主管部门批准并安排年度投资计划财政部门据此核拨建设资金使用单位自行组织基建班子组织建设办理土地征用、房屋拆迁、环保、消防等手续并全权负责设计、施工、设备材料供应和监理的招标活动以及合同的洽谈与签订工作对施工和工程建设实行全过程管理。目前政府投资的非经营性项目如文化和体育场馆、学校、公检法司政权设施、政府机关办公楼等基本都采用这种模式。详见下图。一、传统建设管理模式的主要特征投资主体缺位政府投资非经营性项目主要是政府运用财政资金以拨款方式建设的项目建成后的使用单位基本上是无偿享用投资成果。严格讲这类投资项目的投资主体是政府但在整个建设实施过程中政府投资主管部门限于人员力量和条件不可能做到代表政府直接履行组织建设实施和监督管理的责任而是由使用单位充当投资主体组织筹建处全权负责项目的动拆迁、设计、施工、设备材料采购投资资金的支配权和使用权基本掌握在使用单位的手中。建设、管理和使用一体化使用单位承担建设管理特别是资金管理的职责在项目建成后占有、使用和管理项目设施。大部分使用单位是非盈利性质的社会公共管理或服务部门所以不仅不承担筹措建设资金的责任而且项目建成后的运营费用基本上也是由政府财政拨款。由于是政府承担了投资风险所以使用单位缺乏控制投资的内在约束机制。而且使用单位充当项目的建设管理者建设、管理和使用一体化为使用单位在项目建设过程中追求自身局部利益创造了条件。管理机构的临时性和非专业性由于不是专业化的建设管理机构许多建设单位缺乏经验丰富的管理人员和工种齐全的技术人员往往为了某一个具体的项目临时从单位内部或其他单位抽调人员组成筹建处建设管理经验和技术力量上很难达到正常的要求同时班子自身内部需要较长的磨合周期运作效率不高。而且筹建处往往在项目建成后随即解散在建设过程中有关工作人员思想不够稳定也容易出现短期行为。二、传统建设管理模式存在问题长期以来政府投资非经营性项目的上述传统建设管理模式对加快国民经济和社会发展发挥了积极作用但是随着国家加大政府在社会事业等公共领域的投资力度这种管理模式的缺陷更加集中放大反映出来。责任约束软化项目一旦批准实施项目建设和资金使用均由使用单位负责脱离政府投资主管部门的监控。由于使用单位只管花钱不用偿债在建设过程中往往只从本部门的利益出发未经投资主管部门批准就擅自扩大建设规模提高建设标准增加建设内容造成超投资、超规模、超标准、拖工期的“三超一拖”现象甚至出现“钓鱼工程”。使用单位在造成“三超一拖”的既成事实后再申请追加投资使投资主管部门审定的投资额如同一纸空文。这种行为又是以部门名义实施很难追究个人的责任使项目投资无法得到有效控制。据安徽省有关部门统计年以前由省财政投资建设的公益性项目无一不超概算项目平均超概算达到以上有的项目决算投资超出概算投资倍之多。年底深圳启动了针对政府投资项目的绩效审计共查处了四个政府投资项目其中就有深梅友谊大厦这一“钓鱼工程”。该项目由于不断修改设计导致投资额由预定的万元被动追加至万元。建设管理不善政府投资非经营性项目由临时组建的基建班子负责组织实施许多基建班子缺乏建设所需的工程管理、技术人员不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平难免出现决策不够成熟随意调整方案如规划、征地、可行性研究、勘察、设计、施工、材料及设备供应等主要环节相互脱节造成工程建设周期长、工作效率不高、投资效益低下等各种管理不善的现象。深圳市福田区审计局介绍的一个个案颇能说明这一问题某建设项目涉及到一项设计变更甲方负责人在这项变更单上签了字。当审计人员找到这位负责人询问他是否知道这个签字的责任时对方回答说:“其实我也不懂让我签我就签呗。”由于有合同在先审计人员也无法推翻原来的合同上百万元的造价白白打了水漂。所以审计机关认为建设过程缺乏监督与组织模式的陈旧是导致建设过程中出现“三超一拖”的主要原因。监督管理不力政府对项目的投资控制主要是在项目开工前审批投资估算、初步设计概算在项目竣工后审查决算没有一个相应的部门或机构代表政府进行全程、动态、跟踪式的监督管理这就出现了政府只管给钱、使用单位只管用钱的现象政府的投资控制在关系到资金合理使用的建设实施阶段出现削弱、脱节现象为使用单位的实现投资扩张欲望提供了比较充分的空间。因为政府是投资主体即使决算突破估算和概算政府最终也只能接受追加投资的事实难以追究投资突破的责任。同时作为行业或部门的主管机构如市政局、文化局、教育局等可能既负责项目的组织实施又在一定程度上行使建设市场监管的职责这无异于运动员与裁判二任一身其规则制定的公正性和执行的透明性说不清道不明容易造成监管不力的局面。资源浪费严重大量政府投资非经营项目由使用单位组建筹建处搞“大而全、小而全”造成社会资源的重复配置浪费了大量的人力、物力、财力。据深圳市初步调查深圳市的市民中心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子多则人少则人另有许多社会聘用人员。深圳市政府每年为政府投资项目的管理需要额外花费万元左右。另外作为投资项目的管理班子是非专业性的临时性机构其介入政府投资项目管理具有偶然性和间断性工程建成后项目管理班子即行解散使得经验和教训都是一次性的难以完成经验的积累工作更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统所以管理水平无法有效提高还导投资管理的各项责任难以真正落实而且解散后的项目管理班子人员又很难安置产生的问题很多。腐败现象频发在传统的建设管理模式下政府投资非经营性项目除了建设资金主要来自财政外其他建设管理事项基本上由使用单位负责由使用单位决定设计、施工和材料供应单位并向这些单位直接支付工程款项。所以使用单位以及筹建处(基建处)成了施工等参建单位竞相公关争取的对象也成了腐败的高发区域。据不完全统计年广东省教育系统开展基建审计核减达亿元纠正违纪金额万元。广州地区不少高校都在基建方面出过问题。在年初中山大学基建处一下子就揪出了个“害群之马”。原河南省郑州市检察院纪检组长胡志忠在担任中原区检察院检察长期间严重贪污腐败仅个人涉案金额折合人民币就达多万元“小金库”资金达多万元。这个检察长贪污受贿的最大来路与检察院的基建有关。如某房地产开发公司承建了中原区检察院办公楼和综合楼胡志忠就先后收受、索要共计万余元、美元。政府投资非经营性项目建设领域腐败频发固然与腐败分子的个人品行与道德密切相关但也反映出传统制度和模式中存在诱发腐败现象的系统性、机制性因素。三、传统建设管理模式问题产生的理论分析政府投资非经营性项目的传统建设管理模式之所以会产生上述问题可以用产权理论、内部人控制、政府失灵等理论进行深层次的分析。政府投资非经营性项目产权问题产权在本质上是由人在使用稀缺物时所发生的与他人之间的行为关系或制度安排。经济学家德姆塞茨(Demsetz)在《关于产权的理论》中说:“产权是一种社会工具其重要性来自以下事实:产权帮助人形成那些当他与他人打交道时能够合理持有的预期。这种预期通过法律、习俗以及社会道德等等表达出来。”因此“产权具体规定了如何使人们受益如何使之受损以及为调整人们的行为谁必须对谁支付费用。”所以产权在这里是作为一种制度安排以规范人们的行为。公共产权是指财产的权利界定给公众行使即任何人在行使对公共资源的某项选择权利时并不排斥他人对该资源行使同样的权利。纯粹的公共产权与私有产权的一个重要区别就是公共产权具有非排他性以及某种程度的产权虚置性任何人都可以为使用共有的财产而没有障碍地进行竞争。正由于公共产权具有这一性质因此公共产权的必然趋势:一是外部性问题的无限扩大即资源的无限耗尽二是“搭便车”的机会主义形成和道德风险问题一直在公共产权领域存在。这两个趋势造成公共产权领域一直面临着过度使用和潜在毁灭的“公地悲剧”问题。政府投资非经营性项目是具有公共产权的性质的公共产品按照上述产权理论在政府投资非经营性项目的建设、使用过程中有关主体“搭便车”谋取私利的行为是必然存在的。“搭便车”的行为本质上是个体将公共物品的使用效益内部化(变为他自己的利益即获得外部经济的好处)而他自己获得收益的成本实际已摊在公共资金上了(对个体来说就是成本外在化)。所以会出现使用单位往往借投资建设的机会超投资、超标准建设甚至挪用资金购买车辆、住房等违规违法现象。项目的行业或部门主管机构出于自身利益也会存在“搭便车”现象监督管理就形同虚设。激励和约束人们的经济活动是产权的一大功能。明晰的产权明确地界定了人们在行使权利过程中的行为边界以及如何承担其成本、如何从中受益的边界也即明确界定了其行为主体的责、权、利关系这样人们在市场交易的活动中既有动力又有压力并有积极性去追求产权之利的最大化和成本的最小化。政府投资非经营性项目属全民所有并由政府代行所有者职能。但是在现行体制下政府是一个抽象的经济主体。从而导致政府投资非经营性项目没有明确的所有者。使用单位有项目的占有权、管理权和使用权却无需从所有者的角度考虑资产的有效利用。所以政府投资非经营性项目在建设和管理过程中失去了产权机制这一基本的激励和约束手段。现行的项目管理制度更多地为使用单位提供了实现自身权和利的空间而缺乏明确的责任界定、控制主体和措施使用单位在建设和使用过程中有投资扩张的冲动而无投资控制的压力有“搭便车”的收益却无需付出侵权、越权等违纪的成本。作为非专业化、临时性的建设管理机构筹建处(基建处)不可能从长远发展考虑自觉遵从没有市场规则、行业规范和职业道德的约束。政府失灵市场经济中存在市场失灵的同时也存在政府失灵。政府失灵一方面表现为政府的无效干预即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当。比如对生态环境的保护不力缺乏保护公平竞争的法律法规和措施对基础设施、公共产品投资不足政策工具选择上失当等另一方面则表现为政府的过度干预即政府干预的范围和力度超过维持市场机制正常运行的合理需要或干预的方向不对路形式选择失当比如不合理的限制性规章制度过多过细公共产品生产的比重过大公共设施超前过度对各种政策工具选择及搭配不适当过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序结果非但不能纠正市场失灵反而抑制了市场机制的正常运作。使用单位本身就是政府部门或其附属机构传统的建设管理模式实质上是政府对非经营性项目建设管理的直接干预。在实践中这种干预更多地表现为上述的无效干预和过度干预。首先政府干预的公正性并非必然。政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应(interalities)”现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”可能性如政府投资非经营性项目建设过程中政府官员的腐败行为时有发生。其次政府干预行为的效率低下。政府投资非营利性使用单位大量是政府部门这些部门及其人员并非从事建设管理的专业部门和人员容易出现管理不善的情况。而且这些部门背靠政府财政的支撑缺乏降低投资提高效益的直接利益驱动。第三政府干预为寻租行为的产生提供了可能性。寻租是个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动。在这种情况下大权在握的政府官员极有可能受非法提供的金钱或其他报酬引诱做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为。可见寻租因政府干预成为可能又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。许多政府投资非经营性项目筹建处(基建处)负责人出现腐败问题正说明了这一点。政府部门的过度干预不仅影响了项目的投资效益而且极易导致建设领域资源大量地耗费于寻租活动扰乱了正常的建设市场秩序。信息不对称和内部人控制“信息不对称”是指经济当事人知道另一个经济当事人所不知道的某些情况甚至第三方也无法验证即便能够验证也需要花费。信息不对称可以从两个角度来划分:一是信息不对称发生的时间二是信息不对称的内容。从时间上看信息不对称可以发生在事前也可以发生在事后。从内容上看不对称信息可能是某些人的知识(隐藏信息或知识)也可能是指某些当事人的行动(隐藏行动)。在交易过程中没有信息优势的一方要为有信息优势的一方承担风险。在政府投资非经营性项目的建设过程中除投资立项和资金核拨外其它的全过程建设管理基本上由使用单位全权负责。投资主管、财政等政府部门一方面限于人员力量一方面限于传统的建设管理模式不可能全过程介入项目的建设管理。所以相对于投资主管、财政等政府部门使用单位处于信息优势地位而这些政府部门却市场面临信息短缺的困境。使用单位为了局部利益在项目建设管理过程中实施舞弊、欺骗行为或擅自扩大建设规模提高建设标准或违规发包工程或挪用投资中饱私囊。待有关政府部门发现问题时已经形成既成事实采取纠正和补救措施已经为时已晚。在国内发生的重大案件如:“綦江虹桥垮塌案”和审计署审计披露的水利部挪用水利资金的违规问题是具有代表性的使用单位故意隐瞒建设信息的弄虚作假和欺骗行为导致建设目标与最终结果不一致的代表性案例也是政府投资非经营性项目建设管理信息不对称的典型表现。政府投资非经营性项目建设管理过程是一个充满复杂性与不确定性的环境使用单位是有限理性的经济主体建设管理过程中存在机会主义行为。如上所述信息是不完备的作为外部人的投资主管、财政等政府部门与作为内部人的使用单位之间存在信息不对称。使用单位掌握着大量建设过程的私人信息。当政府部门等外部人监督使用单位的激励不足时就将带来所谓的“内部人控制”问题即过度的资源耗用、信息披露不规范以及侵蚀财政投资的行为等。政府投资非经营性项目建设过程中内部人控制问题的原因可以归结为三方面:其一使用单位的效用函数和政府的效用函数不同。政府部门追求项目投资、质量和进度的有效控制而使用单位却追求部门利益的最大化其二现行项目管理制度缺乏激励机制。根据现行的项目管理制度即使项目投资控制良好出现资金节余使用单位也不能得到相应的奖励其三项目外部监督机制的不健全主要是缺乏行之有效的监控手段以及项目建设管理的非竞争性有扩大内部人控制问题的倾向。四、改革的方向和思路由以上分析可以看出必须对政府投资非经营性项目建设管理模式进行改革实现体制创新和流程再造这是进一步深化投资体制改革、整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策是保证政府投资项目质量、提高投资效益的重要措施也是转变政府职能的客观要求更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。政府投资非经营性项目建设管理模式改革的方向和关键:一是减少行政垄断和干预在建设管理过程中特别是建设管理单位的选择上引入竞争机制。二是推行专业化、社会化的建设管理形式三是建立有效的信息披露机制为政府的监督管理提供基础条件。四是对建设单位建立有效的激励和约束机制使其提供优质服务成为内在需求。五是加强政府和社会对项目建设管理的外部监督。

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