景区管理体制的优化

二、我国旅游景区管理体制存在的问题 1、多头管理,体制不清 目前我国旅游景区的宏观管理格局是政出多门、体制混乱。例如,自然文化遗产的管理体制具有管理多重目标性、企业化经营和不同的程度的多重管理等三个明显特征,现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾,而多重管理加剧了这种矛盾。 我国的旅游景区分别隶属多达12个不同的政府部门管理,风景名胜区、自然保护区、森林公园和文物保护单位,本身既有保护的职能,又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职责。我国风景名胜资源和文物资源的管理权由各级、各有关行政主管部门行使。根据我国现行的行政体制,各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权,并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级,分别由各级相关行政主管部门管理。必要时成立了相应的行政管理机构,如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会(或管理局)、文物管理委员会(或文管所)等,作为国家资源所有者代表,统一实施管理权。这些景区管理机构的主要职责是执行有关法律法规,确定开发利用方针,制定和审批保护和发展规划并监督其实施,审核有关开发项目的可行性报告和 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,有的代表政府管理区域内的民政事务。 2、机制落后,观念保守 我国旅游景区微观主体机制落后,观念保守。风景名胜区、文物点、博物馆等,有些是社会公益事业,不能严格按企业来要求。现在造成的情况是不伦不类,因为财力不足,很多不应该作为企业的,进行企业化运作,但在机制上又是落后的,在观念上自然是保守的。也有的明确是企业,但又赋予一定的政府职能,尤其是一些大的山岳型景区都是这样的体制。 3、秩序混乱,服务较差 旅游景区安全隐患较为严重,旅游者的权益得不到确实保证。这几年发生的大的旅游安全事故,相当一些都是这样发生的。急功近利,内部机制不合理,不科学,管理混乱。有的景区层层转包,各行其是,秩序混乱。 4、资源破坏,环境污染 我国旅游景区资源与环境保护的问题,表现在旅游景区破坏性建设严重,自然景区城市化突出。有些素质不高的企业开发旅游资源,景区建设庸俗化,对旅游资源的破坏很大。许多旅游景区出现资源退化,既有客流量大造成的自然退化,更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重,由于生活垃圾处理不好,环保技术不过关,造成景区卫生不好,由此而引起污染问题普遍存在。 5、条块分割,名实不符 我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有,但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一景区内,建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下,在地方、部门、单位、个人利益的驱动下,有法不依、执法不严,貌似建设、实为破坏,名为保护、实为垄断的现象极为常见。大量的风景名胜区,都可以看到在核心景观区看到这个厅、那个局建的“培训中心”、“疗养所”,破坏景观的现象比比皆是。 6、财政困难,举步艰难 国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限,国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款,部分靠自筹自支,有的完全实行自筹自支。在此情况下,大多数地方只能勉强维持现状和职工生计,谈不上有效保护和积极建设。区内居民和职工迫于生计,开山取石、毁林伐木、捕猎动物,破坏资源和环境的现象屡禁不止。等于是捧着金碗要饭吃,宝贵的资源成为了财政的负担。 7、政企不分,政事不分 在许多风景名胜区及文物景区中,由于条块分割和政、企、事不分,政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经营接待上,基本上是等客上门,很少主动宣传促销;在经济收支上,财政拨款加单位创收,有的稍有盈余,多数出不敷出;在劳动人事 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 上,机构臃肿,冗员众多;在分配制度上,死工资,“大锅饭”,平均主义盛行。这种管理体制和经营机制导致了许多地方一方面是风景文物资源的闲置与浪费,另一方面是风景旅游开发和经营中的无序、低效以至破坏,严重困扰着资源环境的保护和风景名胜事业、文物文博事业、旅游业和地方经济的发展。 三、我国景区管理体制改革的对策 对我国景区管理体制改革的认识要将其放到我国经济、政治改革的大背景下来考查。一方面,现今景区管理体制的缺陷是与我国不同地区各异的经济条件有直接关系的,不同的经济发展时间,经济要素的相对价格不同,导致各主体之间的经济利益对比关系不同,必然要求体制的变革;另一方面,景区管理体制是附属于国家行政管理体制基础上的,地方政府对景区 的管理方式和理念不可避免地带有行政指令的色彩,而且当今的政绩考核机制将景区发展带来的经济收益置于很高的位置,一时难以改变。 由此可见,我国景区管理体制改革是一项长期、艰巨、并会涉及多方利益的复杂而痛苦的过程。以下仅从个人角度,谈对我国景区管理体制改革的建议。 (一)明晰产权,确定监督管理主体及其权、责、利 改革我国景区管理体制的首要工作就是要明晰产权。具体而言,就是要明确景区的管理主体、监督主体、经营主体及其各自的权、责、利范围。要明确景区的管理主体,不能同时赋予多个部门对景区的监管权,以免出现争权夺利、互相扯皮的现象。 (二)加强监督力度,预防权力租金的出现 要完善景区管理体制,必须建立健全监督体系加强对官员寻租行为的监督。这方面工作包括两个层面:是对景区经营规划和项目的审批和监督。地方政府不得干预景区经营和管理,以避免出现官员个人滥用权力行为。景区内任何有可能造成景区资源破坏的项目都必须有规划设计中心的审核批准方可投产,否则追究相关负责人的责任。 监督体系的建立就是要切断官员个人权力与景区收益权之间的直接联系,通过会议讨论和权威机构审批的方式压缩官员设、寻租行为的空间,提高其寻租行为的机会成本。当然,具体的制度安排和设计还有等进一步细化和研究。 (三)健全法规体系,做到有法可依 要出台一部统管全国景区经营管理的国家级法律,在此基础上,参照各相关部门现有的条例制定不同规模、级别、景观构成的景区的例行法律,以此来指导和监督景区的经营活动。法律法规司的立法工作要明确景区经营管理的根本目标,在有效保护的前提下开展景区开发行为而且,法规的制定和实施要以景区环境质量、游客承载量、景区经营指标等为根据,要符合不同地区的经济实际,切实可行地指导景区日常经营。同时,要注重法律法规的更新工作,根据景区发展实际制定适时适地的规章制度。 (四)考虑相关者利益,合理规划与开发 景区经营管理活动中,经常会忽略对当地居民和其他相关者利益的考虑。据了解,因景区开发而造成的居民利益受损,生活被打乱和贫富差距加大现象普遍存在。因此,在改革景区管理体制时,必须将景区相关者的利益考虑在内。可在协管局内设利益协调司,负责了解并反映相关利益主体与景区之间的利益关系,调查景区经营活动对他们的影响,为景区规划的制定和审核提供现实依据,在此基础上,解决利益相关者——尤其是当地居民的实际问题。如,景区开发以后,景区负责机构必须有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、合理地组织当地居民从事合法的、对景区资源无害的经营行为,解决当地居民的就业和收入来源问题。 (五)合理考察景区绩效,谨防不完全信息条件下的机会主义行为 对景区经营绩效的考查是景区监督和管理的有力依据,这就需要对景区环境质量、景区内建设项目的影响、景区现有资源的特征数据(包括种类、数量规模、面积等)、景区相关经济指标等进行全面的考查。因此,可以成立一个由专家、财务人员等组成的小组,负责定期检查并准确反映景区实地情况,参照景区经营绩效考核指标体系对景区经营情况进行考核,不能简单依据经营者提交的资料来判断景区经营状况。 此外,要成立信息管理处,从多渠道收集景区经营管理相关信息(包括景区经营状况信息和协管局对景区的监管信息),建立信息交互平台,为游客、当地居民、媒体和其他利益相关者反映信息提供通畅的渠道,切实赋予相关者参与景区监督的权利。而且,通过信息交互平台可以更好地开展法律法规的发布、资源保护宣传和相关调查工作,可以直接向旅游者传递资源破坏与保护的相关信息,激发其保护资源、保护景区环境的意识。 综上所述,我国景区管理体制改革要做到:垂直管理、统一监督、利益协调、信息交互、绩效考评、有效约束。 四、中国旅游景区管理模式 1、整体租赁经营模式 这一模式的特点是,旅游景区实行企业型治理,其经营主体是民营企业或民营资本占绝对主导的股份制企业。其代表性景区是四川碧峰峡景区,重庆芙蓉洞景区、天生三桥景区、金刀峡景区,及桂林阳朔世外桃源景区。在这一模式中,景区的所有权与经营权分离,开发权与保护权统一。景区的所有权代表是当地政府,民营企业以整体租赁的形式获得景区30—50年的独家经营权;景区经营企业在其租赁经营期内,既负责景区资源开发,又对景区资源与环境的保护负有绝对责任。 2、上市公司经营模式 这一模式的特点是,旅游景区实行企业型治理,其经营主体是股份制上市公司。其代表性景区是黄山风景区和峨眉山风景区。这一模式中,景区的所有权与经营权、资源开发权与保护权完全分离。地方政府设立景区管理委员会,作为政府的派 出机构,负责景区统一管理。景区的所有权代表景区管理委员会,经营权通过交缴景区专营权费由景区管理会直接委托给上市黄山旅游发展股份有限公司和峨眉山旅游股份有限公司长期垄断;景区管理委负责旅游保护,上市公司负责资源开发利用 3、非上市股份制企业经营模式 这一模式的特点是,旅游景区实行企业型治理,其经营主体是未上市的股份制企业。它可以是国有股份制企业,也可以是国有与非国有参与的混合股份制企业。其代表性景区有青岛琅琊台景区、浙江桐庐瑶林仙境景区、浙江柯岩景区及曲阜孔府、孔林、孔庙景区。在这一模式中,景区的所有权与经营权分离,但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是作为政府派出机构的景区管理委员会等,景区经营由政府委托给股份制企业;景区经营企业即负责景区资源的开发,又负责景区资源的保护。 4、隶属企业集团的整合开发经营模式 这一模式的特点是,旅游景区实行企业型治理,其经营主体是国有全资企业,但隶属于当地政府的国有公司。其代表性景区有陕西华清池、华山等文物景区,及海南天涯海角景区、桂林的七星公园等景区。这些景区均由国有的旅游景区公司负责经营,分别隶属于陕西旅游集团公司、海南三亚市旅游投资有限公司及桂林旅游总公司。这一模式中,景区的所有权与经营权分离,但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府,旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管;景区经营企业既负责景区资源的开发,又负责景区资源的保护。这一模式的优势是能够按照旅游市场的需求,全面整体各旅游景区的资源,通过整合开发,全面促进当地旅游景区的发展。 5、隶属地方政府的国有企业经营模式 这一模式的特点是,旅游景区实行企业型治理,其经营主体是国有全资企业,且直接隶属于当地政府。其代表性景区有浙江乌镇和江苏周庄,它们均由国有的旅游开发公司直接经营,分别隶属于当地县人民政府和镇人民政府。这一模式中,景区的所有权与经营权分离,但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府,旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管;景区经营企业既负责景区资源的开发,又负责景区资源的保护。 6、隶属政府部门的国有企业经营模式 这一模式的特点是,旅游景区实行企业型治理,其经营主体也是国有全资企业,而它隶属于当地政府的有关部门,而不是直接隶属政府。其代表性景区有南宁的青秀山景区及宁夏沙坡头、沙湖景区,它们均由国有的旅游景区经营公司直接经营,分别隶属于当地国有资产管理局和当地旅游局。在这一模式中,景区的所有权与经营权分离,但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府,旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管;景区经营企业既负责景区资源的开发,又负责景区资源的保护。 7、兼具旅游行政管理的网络复合治理模式 在这一模式中,旅游景区实行非企业型治理。经营主体是景区管理机构。但同时,景区管理机构与当地旅游局合并,使得景区管理机构不但要负责景区的经营管理,还具有当地旅游市场管理的行政职责。这一模式中,景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一、对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表,又是景区经营主体;既负责景区资源开发,又负责景区资源与环境保护。但在景区内部,管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担。其代表性景区是长春净月潭景区、江西龙虎山景区、山东蓬莱阁景区等。这些景区的管理机构都与当地旅游局合并为一套班子、两块牌子,在承担景区的经营管理职责时,还负责当地旅游业的管理,对促进当地旅游业发展负有重要责任。这一模式是近年各地旅游景区体制改革与机制创新的成功实践,具有较强的发展优势和良好的发展前景。 8、兼具资源行政管理的复合治理模式 在这一模式中,旅游景区实行非企业型治理。经营主体是作为当地政府派出机构的景区管委会或管理局(以下简称景区管理机构)。但同时,景区管理机构与当地某一资源主管部门合并,使得景区管理机构不但要负责景区的经营管理,还具有当地这种资源管理的行政职责。这一模式中,景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一、对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表,又是景区经营主体;既负责景区资源开发,又负责景区资源与环境保护。但在景区内部,管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担。其代表性景区是泰山。泰山管委会与泰安市文化局合并成一套人马,在负责泰山景区的保护、开发、经营、管理的同时,对全市文化事业和文化市场进行管理。目前,这一模式在景区经营中逐步退缩。 9隶属旅游主管部门的自主开发模式 在这一模式中,旅游景区实行非企业型治理,经营主体是景区管理机构。但景区管理机构隶属于当地旅游局。这一模式中,景区的所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。景区管理机构既是景区所有权代表,又是景区经营主体;既负责景 区资源开发,又负责景区资源与环境保护。这一模式也是近年各地为理顺旅游管理体制而进行的改革与创新。在这一模式中,旅游景区的经营总体上以市场为导向,以谋求旅游景区的发展为主要目标。其代表性景区有河北野山坡景区、重庆四面山景区等。 10、隶属资源主管部门的自主开发模式 这是一种传统的景区经营模式。在这一模式中,旅游景区实行非企业型治理。经营主体是景区管理机构,并且隶属于当地建设、园林、文物等旅游资源主管部门。这一模式中,景区的所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。景区管理机构既是景区所有权代表,又是景区经营主体;既负责景区资源开发,又负责景区资源与环境保护。这一景区经营模式主要集中于传统的大型文物类旅游景区,如北京故宫、颐和园、八达岭长城景区等。 2、模式评价 黄山模式,是将风景名胜区的经营性资产从景区管理委员会这一行政部门的管辖中剥离出来,实行所有权与经营权分离,按照现代企业制度的方式,创立上市公司,进行市场化经营的经营方式。这一模式具有以下几个方面的优势: (1)市场融资优势。黄山模式的最大优势是进入资本市场的融资优势。景区将优势资产剥离出来组建股份制企业,通过在证券市场挂牌上市,在极短的时间内募集到大量资金,投入到景区建设和资源保护之中,极大的缓解了上市之前主要依靠财政拨款和门票收入筹集极为有限的景区建设与保护资金的制约。例如,黄山旅游4000万A股和8000万B股的成功发行,从证券市场募集资金4亿元;这种短时间、大规模的资金募集效果,是其他任何融资方式都难以达到的。 (2)经营机制优势。景区旅游股份有限公司的成立,新的经营机制也随之诞生。原国有企业转变为现代企业制度的典型形式—上市公司,确立了股东大会、董事会、监事会、总经理,各层级职责明确、相互监督、密切配合的管理结构和权力制衡机制,打破了利益分配上的平均主义和用人机制上的身份界限,逐步形成了“用人能上能下,用工能进能出,分配多劳多得,优胜劣汰,效率优先,兼顾公平”等新的用人、用工、分配机制,极大的调动了职工的能动性。上市公司实行的是多元化的法人治理构架,景区管理委员会可以通过国有资产投资,成为景区上市公司的大股东入主董事会,主导景区公司的经营管理:政府有关的业务主管部门也可以不投资而进入监事会,对景区公司的经营活动进行有效的监督。 (3)经营效益优势。采用上市公司经营模式的旅游景区,往往具有天然的资源垄断优势,知名度高、吸引力强,具有规模庞大、增长稳定的游客市场。上市公司可以依靠其巨大的资本优势、有效的经营机制、强大的专业优势和人才优势,按照旅游市场的需求,在景区规划的指导下,对景区内的旅游配套项目进行深层次开发、市场化经营,使景区的经营效益不断扩大、稳步提高,显示出景区优势资源与资本市场、企业机制结合后的优势效益。 (4)资本效用优势。景区实行上市公司经营以后,提高了资本的合作效率,确保了景区国有资产的保值增值。在景区经营企业实行股份制改造上市以前,景区实行管理委员会领导下的国有国营体制,景区经营资本由财政拨款或银行贷款等方式形成。投资者不承担投资风险,往往容易造成决策失误、经营不善,导致国有资产的贬值或流失。景区企业上市以后,实行社会化投入,投资必须按照市场规律的要求追求回报,经营以利润最大化为目标,对任何新的投资项目,都必须依据科学的决策程序,在公众的严格监督下进行,因而极大的提高了景区经营资本的使用效率,也有效的促进了景区国有资产的保值增值。 (5)资源保护优势。景区企业化经营的直接目的是追求最大的经济效益,这种经济效益直接依托于景区自然景观、人文景观、生态环境的质量。景区经营企业上市以后,从企业的生存和发展需要出发,将更加关注和强化对景区资源和环境的保护。上市公司要生存和发展,就必须对景区资源和环境进行切实有效的保护。切实保护好旅游资源和生态环境关系到企业的兴衰成败,任何破坏景观、破坏资源、破坏生态、破坏环境的行为都是自毁前程,这种经济利害关系将驱使经营者重视资源和环境的保护。 3、模式的优化 黄山模式,是在社会主义市场经济条件下,依托证券市场,运作市场机制,对大型风景名胜和文化遗产等公共资源类景区进行市场化经营的一种有效方式,它是“旅游资源+资本市场十市场机制”的有机结合的产物,是制度创新的结果和实践探索的结晶。尽管由于相关部门的意见分歧和国家政策的不明朗,使得这种具有很大优势和前景的经营模式尚处于局部应用之中,但可以相信,该模式在经过进一步完善之后,将获得巨大的发展空间,为我国旅游景区的精品化建设、规模化发展和集约化经营发挥更大的作用。为了给黄山模式的发展创造更大的发展空间,应做好以下几点: (1)严格坚持并进一步完善景区经营项目,实行总体质量把关、环境影响评价把关和按程序审查等制度,在此基础上建立健全景区公共资源与生态环境保护的法律法规,建立切实有效的景区资源与环境的保护机制。 (2)将景区管理委员会与上市公司之间的委托代理景区经营业务的关系,调整为特许经营权关系。建立景区上市公司对 资源保护绩效的年度考核制度,考核结果与特许经营合约直接挂钩。将上市公司对资源和环境保护不力所引起的外部成本内部化,促使景区经营自觉的保护资源和环境。 (3)按照上市公司法人管理结构的要求,完善景区上市公司法人管理结构,改革现行模式中景区管理委员会主任兼任上市公司董事长的做法,将景区管理委员会主任与上市公司董事长职责相分离,同时确保景区经营的经济效益、社会效益与环境效益的协调发展。 第一节经济发展对旅游景区的环境破环严重 一、景区环境的恶化 上海的黄浦江、广州的珠江、南京的秦淮河都曾是“游船云集,鼓瑟相闻”的著名游览区。但是今天,由于在急速发展经济的同时,没有采取相应的环保措施,这些河流已经变成了令人厌恶的“黑河”、“臭河”,全然没有了昔日的风采。 二、人为的破坏 人为对景区的破坏是越来越严重,人为的过度开发、滥砍滥发、捕杀动物等行为。在著名的西双版纳,每年都要烧掉几万亩原始森林,为的是在火劫过的林地上播种耕作。比起环境污染来,这些人为的破坏更令人痛心。 三、景区的城市化 景区之所以成为景区,就是因为它具有区别于城市而供人们游览、观光和休憩的作用。但是,很多旅游区没有认识到这一点,在搞基本建设时片面强调“硬件”的规模和质量,力求城市化,试图以城市化,而不是以田园化、自然化来吸引城市居民。 第二节景点开发缺乏特色和竞争力 具有特色的旅游景点往往起到吸引游客的作用,如西班牙的海滨、泰国的佛教,荷兰的风车,瑞士的湖泊等等,无一不具有独特的魅力。但综观我国的新景点开发建设,人们不难发现,有二种不良的倾向。 一、景区开发趋于雷同 自深圳“锦绣中华”微缩景点推出后,全国掀起了微缩景观热。仅微缩世界著名景点的就有北京丰台的“世界公园”,江苏无锡的“世界奇观”,四川重庆的“世界风光旅游城”,广东深圳的“世界之窗”等,对某个地区来说,也许某个微缩景点是其重点旅游项目,能吸引一些游客,但是,对于整个中国旅游业来说,这些雷同的景点,正是急功近利中的短期经济行为的典型表现。 二、发掘、展现古代文化肤浅拙劣 中国以文明古国著称于世,对国外游客有很大的吸引力,因此各地又掀起了一个大规模“营造”古代文化景点热。尽管有些景点建得很有特色,但从整体上来说,大多存在着认识肤浅,表现手法平庸,迎合游客低级趣味等问题。此外,重复建设也非常惊人:各种“民俗文化村”,在全国出现了几十家,“西游记宫”数量最多时近万家,这种认为主观愿望可以弥补一切的做法,极易对中国文化进行歪曲和损害,给国人尤其是外国人以片面引导,掩盖辉煌悠久、精深博大的中国古代文化。 第三节持续发展眼光 一、环境建设的可持续发展 虽然发展旅游取得了巨大的经济成就,但不合理的开发也给生态环境带来了巨大的危害。个别开发商以搞旅游为借口,乱圈占农业用地和民宅用地,以发展旅游景区为借口变相发展房地产。旅游景区的开发对环境和土地资源的破坏主要表现为: (一)旅游景区排放的废水逐年增加。用于排放总量不断增加,污染治理措施没有跟上,部分旅游景区的环境质量呈下降趋势。 (二)圈占农业用地与林业用地现象越来越严重。农业用地被无偿圈占或没有完全支付给被占地者款项。很多林业用地遭到了破坏。 我们在发展经济的过程中,一定要注意加大对生态环境和各种资源的保护力度,不能只顾眼前利益,要从长远来看。既要把我们这一代建设好,又要给子孙后代一条出路。只有这样经济才能可持续发展,才能共建美好和谐社会。 二、思想观念和意识的可持续发展 可持续发展的理念已经深入人心,正在日益影响着政府的决策与政策的制定。可持续发展的观念问题不仅涉及到政府而且涉及到民众,当一种观念同时为政府、企业、社团和个人所接受时,这种观念才比较容易指导整个社会的实践,现在的问题是企业在投资景点开发资源的过程中,在旅游景点经营与管理的过程中,仍然存在着忽视可持续发展理念的种种决策,一些做法甚至完全背离可持续发展理念。旅游业界的从业人员或者因为可持续发展的教育不到位,或者因为旧的传统观念的顽固存在,对周边发生的很多违背可持续发展规律的事情熟视无睹,习以为常。旅游者在参与旅游活动的过程中,也由于自身素质不高,常常自觉不自觉的影响和破坏着景区景点的可持续发展。上述种种都是观念不到位的表现。树立观念的问题虽然是一个长期的问题,但旅游业界和整个社会如果能够更快一点转变观念,那么景区景点就不仅不会影响可持续发展,而且会成为一种典范,教育旅游者,警示旅游者,促进全社会的可持续发展。 第三章我国旅游景区的发展策略 第一节景区的科学规划 一、加强政策导向 科学的旅游规划是为了更加合理有效地开发利用旅游资源,使潜在的旅游资源转化为可为旅游业利用的现实旅游景观和产品。现代规划的主要趋势是规划的同时要考虑游客、当地居民与开发商的利益,要更多地关注游客的个性化需求,强调人鱼与环境和谐相处、开发与保护同等重要;不但要关注当代人的利益也要关注后代人的利益;不要把优美的环境当成负担,而应把优美的环境当成有力的营销工具;让当地社区的居民积极参与旅游规划的过程,投资开发旅游景点成为旅游业的核心力量,把旅游开发作为社区发展的重要手段。 二、制定科学的规章制度 2006年颁布的《风景名胜区管理条例》首次提出了“科学规划”的基本原则,要求风景名胜区成立两年之内必须制定出总体规划。国家建设部副部长仇保兴说,风景名胜区的各项建设管理活动必须严格按照规划进行,没有规划依据或规划未经批准的,应当禁止一切开发建设活动。规划一经批准后不得擅自修改,如确需对风景名胜区进行修改的,应当报原审批机关批准;对其他内容进行修改的,应报原审批机关备案。 旅游规划是提高旅游资源吸引力的必要手段,是形成良好旅游目的地的有效途径,是促进旅游业三大效益协调发展的重要保证,是推动旅游业可持续发展的有利措施。 第二节提高景区知名度与可持续发展 一、提高景区知名度 旅游景点景区,素有“三分靠景色、七分靠宣传”之说。在人们原来固有的生活环境和模式下,要促发他们对一个旅游地产生兴趣,心生向往并进而付诸行动探访体验,在不失真实的、不损害公众利益前提下,一定程度的宣传———现代概念谓之为“包装”或者“传播”,是十分必要的。而将现代传播学和公共关系学的技巧和原理用之于旅游业,对于旅游景区、景点的企划经营是十分适用的。对于那些丽质天成、景色优美、旅游资源丰富但先前却并不“广为天下知”的旅游景区而言,尤其如此。而结合景区实际,策划一些既富有景区特点又有针对性的节庆活动,作为旅游景区宣传的最佳载体,是吸引媒介和公众注意力自然而理想的手段。一次组织得当、形式新颖、风情浓郁的节庆活动,通过媒介的传播,对当地知名度的提高、客流的增加、经济的拉动等,无疑都将起到良好的促进作用。 二、旅游景区的可持续发展 旅游景区并非一般的商品而具有社会公共产品的性质。其社会效益环境效益要大于经济效益。不应追求利润最大化而是追求成长的长期化。在现行体制下,保护的经费短缺,有经济效益才有保护资金的落实。导致了保护与开发的利益之争。一些旅游景区有急功近利的倾向。过烂的规划,过多的设计,过度的开发,近距离低水平的重复建设。出现了景区人工化、园 林化、商业化、公园化、城市化的现象。一些规划设计者投其所好推波助澜。社区广场,景观大道,雕塑小品,园林造景,仿古建筑,商业街大酒店等成为景区化的必备元素和通用摸式。修建一新的假古董、人造景观,编故事式的伪文化,商业化的假民俗,标本式的伪生态盛行于一些景区。遮蔽了原真性的资源,割断了延续性的文脉,丢失了原生态的环境。不知真山真水,真事真迹才是景区的真金白银,才是魅力所在。这些行为不仅会造成资源无可挽回的破坏,而且随着旅游者日益成熟,素养的提高,人们也会对类型化模式化的景区避而远之。在现行体制下,旅游景区具有双重身份。集保护与开发于一体,集赚钱与维护于一身。专家出于良知要保护,部门出于职能要保护,而景区不仅出于良知、出于责任、更出于利益都要保护好资源。使旅游景区能够可持续发展。 第三节增加文化内涵、注重品牌建设 一、增加文化内涵 增加旅游景区的文化内涵,提高景区品牌含金量。毋庸讳言,目前全球旅游市场特别是国内旅游景区间竞争日益加剧是个不争事实。在激烈的竞争中,要使景区的人气越来越旺,培育景区的核心竞争力至关重要。在观光模式主导的时代,优美的风光是当仁不让、而且也常常是唯一性的元素;但在当前旅游市场正逐步从观光主导模式向度假休闲类型过渡的大趋势之下,旅游产品的本质、旅游景区的文化内涵等问题,开始深为业内人所关注。当旅游者不再满足对旅游地景色的单纯欣赏和对景区设施的粗浅游览,当消费者的心理已经从“我想看到些什么”向“景区赋予我什么、我想体验些什么”转变,景区本身更多时候则成为他们的旅程体验中的一个背景,景区本身所承载的文化内涵及其“参与其间”的人文体验,反而成为他们选择旅游景区景点的重要的因素之一。由是,现代意义上旅游景区核心竞争力,更大程度上存在于景区文化的特质及内涵。 在众多旅游经营活动中,那些贴合景区实际、展现景区风情的旅游节庆活动,无疑是提升旅游景区文化内涵的上佳手段。这些活动首先是增加了人们对景区的文化认知,并在一定程度上消弥了他们对景区的距离感;而对于那些被吸引前来参与其中的游客而言,亲身参与过程中所获得的文化感悟和体验性满足,也恰是其在旅游之前的本位心理诉求。旅途全程的终端消费品———对景区的立体认知和相应产生的对景区的亲切感和情感信赖,并由此产生的“口口相传”,才是旅游景区品牌树立和传播最持久和最有效的方式。 二、品牌建设 品牌的塑造就是旅游景区根据自身特色收集个性信息并将其系统化的过程。按照景区品牌的特色可以将景区品牌分为以下四类,即企业品牌、项目品牌、资源品牌以及运作品牌或经营品牌。 景区企业品牌是指将景区作为一个具有个性的企业在市场中具有的知名度。通常情况下,该类企业是以独特的企业文化或突出的经营理念和绩效为人们所认同,如国际著名的迪斯尼公司、我国的宋城集团、华侨城等都是景区企业品牌的典型代表。在企业品牌的支撑下,景区可以通过管理输出、特许经营等方式迅速扩大景区的市场规模。景区项目品牌则是指旅游景区的品牌以其中的特色项目为基础,旅游者是通过该项目而认知旅游景区。景区资源品牌是在景区占有垄断性资源的情况下,通过对旅游资源的包装和开发而形成的市场知名度,目前大部分知名旅游景区都是依靠资源品牌,如北京故宫、九寨沟、神农架、泰山等。 景区运作品牌是一类比较特殊的景区品牌塑造方式,即通过具有个性的景区管理运作方式为人们所关注,从而产生的知名效应。如开民营经济开发旅游景区先河的碧峰峡景区就是典型的例子。 可见,旅游景区品牌塑造拥有多种渠道的选择,关键是应把握景区自身的特点所在,并借助社会放大效应将个性特征传递给旅游者。 一我国旅游景区景点管理的存在的问题 1、旅游景区政企不分,政事不分现象普遍 旅游景区的管理存在管理权限不明,条块分割、多头管理的现象,这主要表现为各个景区分属不同的职能部门管理,如森林公园、自然保护区已由林业部门管理,地质公园由国土资源部门管理,而这些景区已在区域位置上往往又相互重叠、交叉。造成了旅游发展中管理混乱,互相制约,缺乏协调统一,具体表现为管理滞后,管理体制与模式落后,制约了旅游景区资源的开发和利用。 2、缺乏对旅游景区科学的综合规划及管理,基础设施不完善 这几年大力发展旅游业,但对区域旅游景区的规划甚少,甚至对目的地旅游景区也缺少综合规划利用,对区域内的旅游景点缺乏合理的组织,这在一定程度上促使景区的游客对旅游景区的不合理感到不满意,如在同一个旅游景点的不同处,一些地方过多的人流得不到合理的解决,而部分地区则出现无人状态。服务设施不合理,有些景区很大一个地方也找不到一个厕所。旅游景区缺乏有效管理,如景区内对对商贩摊点没有统一的规划管理,商贩只管卖,不管环境卫生的清理;使得景区内的卫生环境脏乱,促使游客环保意识减弱,继续破坏环境。 3、生态环境管理不善,资源恶化,环境破坏 旅游者保护景区环境、文物、基础设施的意识薄弱。在旅游景点名胜古迹上乱刻乱画的现象屡见不鲜,这些都使其固有风貌和寿命收到严重威胁。一些游客还在景区进行宿营、野炊等活动,这既加重了旅游景区区的生态负担,又可能造对生物链的破坏,使旅游区的生态平衡受到严重影响。 4、忽视游客体验,产品过于雷同 忽视游客体验,产品供需错位是经济开放型旅游景区的主要问题。20 世纪 80 年代以来全国旅游主题公园重大投资失误的项目屡见不鲜,其中代表是投资十多亿元的科幻公园福禄贝尔乐园于 1998 年 1 月宣布破产清查,投资上亿的通什海南中华民族文化村开业不到 8 个月就倒闭。这些具体案例都说明了,旅游产品的供需错位,满足不了游客的需求自然会被市场所淘汰。我国的一些旅游景区尤其是主题公园也试图在为游客提供一种体验,但由于缺乏独特性、参与性,游客难以留下深刻印象。产品的趋同,低水平重复建设必然导致恶性价格竞争,导致行业的高失败率。模仿不但自己不会成功,而且使那些已成功的旅游景区陷入恶性竞争之中。 5、可持续发展的后进不足 旅游景区多数还保留着事业单位体制,这些景区干部职工容易安于现状,景区旅游服务质量低,景区小、弱、散、差的问题突出,在市场中缺乏竞争力和话语权,导致丰富的旅游资源不能有效地转化为产品优势和市场优势。 6、门票经济现象突出,旅游产品特色性不强 公共资源类的旅游景区存在一定的经营垄断性,因而旅游景区产品价格具有刚性,只升不降。加上我国的旅游景区主要依靠两票收入(门票和厕所票),所以作为旅游景区产品价格的主要表现-景区门票一直虚高不下。与欧洲和美国的旅游景区门票免费或低收费相比,旅游景区产品的消费对于中外游客来说都算是奢侈品。 特色性不强主要指景区资源的文化内涵挖掘不够。例如景区商品,千篇一律。多数国家A景区门票的收入大多上交财政,用于产品开发和市场营销的费用少之又少,旅游景区的衍生产品这些年一直没有得到有效开发。 二改善景区管理的对策 1、明确行政主体 切实加强统一管理旅游景区的管理机构必须实行政企分开的改革,还原明确的行政主体,建立行政意义上的管理机构。旅游景区至少存在着这样两个层面的产权关系,第一层面是国有资源性资产的所有权和经营权的产权关系,第二层面是经营性资产所有权和经营权的产权关系。对资源性资产可以交付企业进行非完全产权关系下的企业化经营,对经营性资产则可以转让给企业实行完全产权关系下的企业化经营。旅游景区经营权和所有权的分离,可以解决旅游开发及保护过程中的政企不 分问题及资金不足问题,从而促进资源开发与保护的良性互动。 2、做科学长远规划 规划是旅游业中不可少的环节,在景区管理中扮演着及其重要的角色,科学而有效地规划可以促进旅游资源的开发和旅游环境的保护。做好近期发展规划(3-5年)、中期发展规划(5-10年)和远期发展规划(10-20年)。还有主要任务是分析景区客源市场、主体形象、市场营销、景区的用地范围及空间布局以及景区产品和项目总体策划。 在编制旅游景区规划时必需考虑景区可持续发展能力的建设,即:旅游资源维护;景区的可持续性发展;缓解旅游业增长速度对其它国民经济部门的冲击;旅游发展速度的适当性。 3、加强宣传教育 通过现代化的新闻媒介和其他形式,向公众传播有关资源管理和环境保护的法律知识。使人们作为游客的时候能够正确认识资源问题,树立良好的环保意识,提高自身素质,养成文明消费的习惯。 对从业人员的培训与管理也要加强,要不断提高基层管理人员素质。 4、依靠科学技术 在景区资源管理中科技手段具体包括数学手段、物理、化学、生物等手段,将他们单一或组合使用以达到资源永续利用的目的。例如我国许多景区的雕刻艺术品和石窟艺术,都需要高超的保护技术,防止风化、侵蚀以及人工损害。 5、改革现有门票制度 门票收入是景区盈利的主要来源,如果门票制度灵活多样,其管理也就方便进行,并且对于景区的收益也有了保障。但此项措施需要国家政策和景区 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 两方面的改革和协调配合,未来还有很长的路要走。 6、健全法律体系 制定正确的旅游产业政策是完善法律体系的重要环节:旅游景区发展中存在的主要问题就是旅游经济开发粗放式和旅游活动不合理造成的。这种问题的解决是一个涉及方方面面的系统 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 。其中最有效的就是制定适当的产业政策,将问题防患于未然。 11