【doc】晚清中央与地方关系新格局的形成

【doc】晚清中央与地方关系新格局的形成 晚清中央与地方关系新格局的形成 2006年9月 第34卷第5期 辽宁大学(哲学社会科学版) JournalofLiaoningUniversity(PhilosophyandSocialSciences) Sep.2006 Vo1.34No.5 . . ::;. 明清历史_文化.. , .. . -一 晚清中央与地方关系新格局的形成 楚双志 (中共中央党校出版社,北京100091) 摘要:太平天国时期.中央与地方出现了权力再分配的格局.在太平天国的沉重打击下,清政府不得不实 行放权督抚的政策,允许地方进行自救.清政府这种政策调整的结果.造成国家权力由中央到地方的逐渐下移, 以皇权为核心的中央集权体制逐渐为以督抚为核心的地方分权体制所代替,晚清内轻外重的局面基本形成. 关键词:太平天国时期;中央与地方;权力再分配 中图分类号:K254文献标识码:A文章编号:1002—3291(2006)05—0073一O4 晚清中央与地方关系的嬗变,应以太平天国为 分水之岭.在此之前,清王朝是一个高度中央集权 和极端君主专制的封建政权.自太平天国运动发 生以来,其权力结构从中央到地方都发生了很大变 化.在太平天国的沉重打击下,为了挽救危亡,清 政府不得不做出大幅度的政策调整,实行放权督抚 的政策,允许地方进行自救.清政府这种政策调整 的结果,造成皇权流失和国家权力重心的逐渐下 移,以皇权为核心的中央集权体制逐渐为以督抚为 核心的地方分权体制所代替. 一 ,战时放权督抚政策的实施 1851年太平天国起义,以摧枯拉朽之势对清 王朝的经制军八旗,绿营给予了毁灭性的打击,形 势已发展到不改变现有国家的政治,军事体制,清 王朝就无法生存的地步.最初,面对地方的自救, 而中央的经制兵已被太平天国瓦解的局面,清政府 只是无可奈何地听任中央权力的流失,容忍地方督 抚在自救的过程中侵夺原本属于中央的权力,而当 围攻太平天国的江北大营与江南大营的兵力被太 平天国消灭以后,清政府为了自救,就不得不主动 将中央一部分权力下放给以曾国藩为首的地方督 抚了.从此,清朝国家的权力结构由高度中央集权 体制转变为中央与地方二元权力结构体制,权力重 心也逐渐由中央下移地方,直至清亡,这种状况一 直未能改变过来. 咸丰三年,为了对付太平天国,曾国藩出任湖 南团练大臣,借此机会创办湘军,担起镇压太平天 国的重任.但咸丰皇帝因满洲贵族的利益,并未完 全信任他.咸丰皇帝死后,咸丰十年十一月,中央 政府发生人事变动,形成了两宫太后垂帘,奕新议 政的暂时联合政体.慈禧太后,奕新在放权地方, 重用汉人方面,较咸丰帝时走得更远,对曾国藩为 首的地方督抚,开始由重用而变为依赖,使用起来 更加放手,授予的权力也越来越大.主要 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现在以 下几个方面: 1.在军政大权方面,清政府对曾国藩下放的 权力不断增多,使之承担的责任也越来越重.继咸 丰十年授任两江总督,钦差大臣,督办江南军务,宁 国军务,徽州军务之后,咸丰十一年十月又授命督 办江,皖,赣,浙四省军务,巡抚,提,镇以下官员都 归其节制,同时,又在上谕中一再强调:"江浙等处 军务,朕唯曾国藩是赖."[1] 2.在用人方面,清政府为曾国藩大开方便之 门.咸丰十年以前,曾国藩奏保的僚属很少获准. 慈禧太后执政以来,曾国藩大批保奏其部将,属吏 与幕僚,则几乎无不批准.有时所保人员有违成 例,被吏部驳回,曾国藩则稍稍加以修改,再次上 奏,吏部最后也只好照准.这样,曾国藩集团的骨 收稿日期:2006—07—02 作者简介:楚双志(1963一),女,辽宁彰武人,中共中央党校出版社副编审.从事中国 近现代史研究. 74辽宁大学(哲学社会科学版)2006正 干成员被清政府大批任命为战区各省的督,抚,藩 司及提,镇大员. 3.在财政方面,清政府也给曾国藩以大力支 持.不仅湘军所在之地的厘金征收全归湘军所有, 广东厘金的征管之权亦归曾国藩集团所有. 这样,曾国藩集团以三江两湖为基地,势力不 断壮大.南至两广,云贵川,北至直隶,山东,东至 苏浙闽,西至陕甘,都进入他们的视野范围之内. 二,中央与地方权力分配新格局的形成 在清王朝的政治体制中,兵权,财权,人事权是 最重要的事权,这些事权的变化对于封建政治体制 的影响极为重大.清政府虽然利用曾国藩等汉人 地方督抚将太平天国,捻军起义镇压下去,使清王 朝危而复安,渡过了这场危机.但是,在这场长达 14年之久的战争过程中,很大一部分原属于中央 政府的权力,如军事,财政,人事等项大权,都渐渐 落人地方督抚,尤其是曾国藩,李鸿章,左宗棠等为 首领的地方集团的手中,内轻外重的局面终于形 成.这主要表现在: 1.军事方面.太平天国以前,清王朝的军队 属于国家所有,军饷由国库所出,统兵大员也由中 央政府直接任命与指挥;太平天国运动爆发以后, 军队由地方自招,军饷也由地方自筹,直接带兵的 提镇大员由地方推荐交中央任命,因而也就听命于 地方,中央的统兵大权就这样下移地方.太平天国 战争以前,清王朝的经制兵是八旗和绿营,它们是 清政府赖以维持统治的重要支柱.太平天国战争 以后,八旗,绿营基本上被摧毁,以湘军,淮军为代 表的勇营乘时崛起,取代了八旗与绿营而成为清王 朝赖为统治的基本军事力量.由于勇营一开始即 为地方督抚所私有,清王朝赖以维持统治的支柱也 就下移到了地方督抚的手中. 2.财政方面.统一的财政权是清朝中央集权 统治的基础,财政权的下放,为督抚权力扩张提供 了契机.首先,厘金制的推广,使督抚对用于军饷 的税课筹措与处置,趋于独立化.其次,捐输,也是 督抚自筹军饷的方式之一,户部根本无法掌握和考 核其收支登录等情况.朝廷奏销 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 逐渐名存实 亡,出现了完全由督抚藩臣代理中央,独立自主地 核销新筹款项支用的外销制.以厘金,捐输为基础 的外销制的出现,使清代单一的财政中央集权体制 开始瓦解,进而分化为中央户部与地方各省两个并 立且平行发展的财政系统. 3.人事方面.清代定制,三品以上文武大员 的任命,先由军机处在记名人员中初选数名,差额 呈进,最后由皇帝朱笔圈定简放.三品以下官员缺 额则一分为三,文官分别由皇帝,吏部,督抚任命, 武官分别由皇帝,兵部,总督,提督任命,各有定额, 不得侵混.所以,地方督抚的用人权是有限的.但 自太平天国运动以来,不仅司道以下官员的任命, 皆由督抚奏定,而且邻省督抚的任命,有时也要征 求强势督抚的意见.据薛福成在《骆文忠公遗爱》 一 文中称:"当是时,曾文正公督两江,凡湖广,两 粤,闽浙等省大吏之黜陟及一切大政,朝廷必以谘 之;骆公督四川,凡滇,黔,陕,甘等省大吏之黜陟及 一 切大政,朝廷必以谘之.二公东西相望,天下倚 之为重."[2)(P1O) 4.司法方面.清制,重要案件必须由地方专 案咨报刑部批复,死刑案件必须由皇帝亲自裁决, 生杀大权操在中央.太平天国运动爆发以后,地方 督抚纷纷上奏, 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 改变以往的死刑复核审判制 度,得到了清廷的批准.从此,地方督抚就获得了 就地正法的权力.地方的一些办案机构也随之产 生. 5.满汉官员在政权结构中的比例发生重大变 化.清前,中期,满人官员在政权结构中占着绝对 的优势.经过太平天国战争之后,手握军政大权的 地方督抚,汉人越来越多,满人越来越少,与太平天 国之前形成鲜明的对比.当时,全国总督缺额共有 10名,巡抚缺额共有15名,到同治三年时,汉人已 经占有8名,而满人却只占去2名;15名缺额巡抚 已经完全为汉人所据有.据资料表明,从1861 年,l890年,全国44名总督中,汉人占34个;同 一 时期,挑选来担任巡抚的ll7人中,汉人占了 104个[3].这说明,自太平天国运动发生以来,汉 人已经在国家政权结构的数量中占了绝对的多数, 满亲贵族在国家政权中占绝对优势的时代已经一 去不复返了. 太平天国时期中央与地方权力结构发生变化 的情况表明,清王朝的根本制度,即封建君主专制 的中央集权制度,已经在很大程度上为督抚把持的 地方分权所破坏.清政府虽然渡过了统治危机,仍 第5期楚双志:晚清中央与地方关系新格局的形成75 然高高在上,表面上恢复了昔日的尊荣,实际上,对 各省军政事务既起不了决定作用,又不了解情况, 一 切只好悉听督抚之所为.此后,地方督抚一脉相 承,依然置清廷中央于不顾,牢牢地垄断了各省军 政,财经,人事大权.这样,太平天国时期的战时地 方分权体制,就变成了日后中央与地方二元权力分 配的正常行政运作机制. 三,清政府对付地方的策略 清王朝虽然确立了垂帘听政制度,镇压了太平 天国革命,恢复了战前极端的君主专制制度,但却 无法改变在战争过程中失落到地方督抚手中的权 力的现状,也无法改变整个权力构成上的外重内轻 的局面和政权结构呈现出的分权状态.面对中央 与地方关系中这种不正常的状况,以慈禧太后为首 的清廷中央,采取了一系列控制地方督抚势力膨胀 的政策,力争改善其软弱无力的处境,力图最大限 度地恢复中央权威,重新调整统治阶级内部的权力 分配关系.这主要表现在: 1.裁湘军恢复绿营.湘军集团拥有巨大军政 实权,几与清廷形成双峰对峙,因而出现相当紧张 的局面;并且积累已久的其他内外矛盾,这时也一 起爆发出来.作为湘军集团首领,又战功高,军权 大,地盘广的曾国藩,自然就成为众矢之的.以满 洲贵族为主体的清廷中央直接掌握的军队——八 旗,绿营已基本瓦解,唯一可依赖的僧格林沁军,质 与量两个方面,又大大落后于湘军.力量对比上这 种明显的劣势,使满洲贵族对湘军集团,特别是对 曾国藩兄弟,不能不产生戒备的心理,视其为潜在 的对手.这样,曾国藩集团就面临着两种选择:要 么赶快裁军,以打消清廷顾忌;要么反叛清廷,进而 取而代之.曾国藩既然不愿反抗和冒险,就不能不 裁撤自己的军队. 与此同时,清政府还为恢复绿营额兵进行了一 番努力.自湘军攻陷安庆,对太平军稳操胜券以 来,不断有人奏请恢复绿营额兵.同治元年江西巡 抚沈葆桢奏请整顿江西绿营.同治二年又有人要 求恢复浙江绿营,左宗棠以暂行裁汰绿营额兵复 奏.同治三年先是安徽巡抚唐训方,转呈僧格林沁 的咨文于两江总督曾国藩,要求恢复安徽绿营,接 着湖北巡抚严树森又奏请补充江苏,浙江,安徽等 省绿营额兵,清廷令各省督抚"妥议具奏".这一 年,山东巡抚阎敬铭还曾奏请"饬多隆阿募北方将 士,教之战阵,择其忠勇者,补授提,镇,参,游,俾绿 营均成劲旅",以矫"专用南勇"之弊,兼杜"轻视朝 廷之渐"[4].不料,多隆阿该年死于陕西周至,僧 格林沁次年死于山东菏泽,这一切使清廷撇开湘淮 将领而恢复绿营旧制的幻想化为泡影.其间,清政 府还曾令直隶总督刘长佑挑练直隶绿营,组建六 军,冀成劲旅.但由于兵,户两部的干预,改造很不 彻底,致使腐败依旧,战斗力太差,在西捻军面前一 触即溃,实验遭到失败. 同治七年,捻军彻底失败,清廷下令裁撤淮军, 但很快发现,撤勇之后别无劲旅,不仅京畿空虚,整 个清王朝亦将失去军事支柱,又不得不收回成命, 令湘淮军驻扎各地,维持统治秩序.迨至同治八年 曾国藩就任直隶总督重新练兵时,清廷只好同意奏 请,挑选绿营精壮,完全按照湘军营制,由湘军将领 进行训练,彻底割断同原绿营的一切联系.虽兵源 来自绿营,但营制,风气全变,故而改名练军,再不 是原来的绿营额兵.此后,虽仍保有一部分绿营, 但总的来讲,清政府恢复绿营额兵旧制的努力遭到 了失败. 2.抑制,打击,分化,瓦解地方实力派集团. 清廷中央既然无法收回在战争过程中失落到地方 督抚手中的权力,又不愿意使自己就这样处于软弱 的地位,因而,就要利用自己至高无上的地位,千方 百计地抑制地方督抚,借以维护清王朝的统治.其 主要措施就是利用与制造各种矛盾,运用驾驭之 术,使地方督抚,特别是湘淮两大集团,相互制约, 以达到分而治之的目的.主要表现在: (1)袒沈压曾.沈葆桢本属曾国藩的幕僚,曾 国藩曾经重用他征收厘金,办理营务,后又保奏他 担任江西巡抚.同治三年三月,正当曾国藩粮饷困 难,日夜忧惧,围攻天京之役功亏一篑之时,沈葆桢 未经协商,突然奏准将原解安庆粮台的江西厘金全 部截留,留充本省之饷.曾国藩问讯上疏力争.清 政府乘机偏袒沈葆桢,不仅将曾国藩经办的江西厘 金全部划拨归沈葆桢使用,还指示户部对曾加以刁 难,使曾国藩背上广揽利权,贪得无厌的恶名.由 此引发了曾,沈之间的一场内争,而清政府则坐收 渔人之利. (2)抑曾扬左.左宗棠生性狂傲,自视甚高,长 76辽宁大学(哲学社会科学版)2006正 期以来,对曾国藩在这个集团中的领袖地位,心中 很不服气,不时发起挑战.清廷正好利用这种矛 盾,一方面对曾氏兄弟加以抑制.另一方面,又不 断对左宗棠加以重用.在使曾国藩的亲信纷纷落 职的同时,又将左宗棠及其亲信安置到曾氏亲信原 来的位置上,从而达到分而治之的目的. (3)抑湘扬淮.李鸿章及其淮系军队本为曾国 藩一手提拔而成,但李鸿章自成山头后便对曾国藩 阳奉阴违.正是根据这种情况,清政府设下抑湘扬 淮之策,利用李鸿章打击曾国藩与其他湘军将领, 进一步推行分而治之的策略. 3.扶植清流派,从舆论上抑制地方实力派. 在清朝中央政府中,除掌握实权,津要的军政官员 外,还有一部分可以制造舆论的力量,如都察院六 科十三道监察御史,詹事府所属词臣等.他们地位 虽然不高,既无决策权又无执行权,但他们却可以 接近朝廷,上书言事,参与一些问题的讨论.而御 史还可以风闻奏事,不会因言而获罪.所以,他们 所奏无论对与不对,朝廷采纳与否,内阁一旦发抄, 便经由《京报》风闻全国,形成一种舆论的力量,既 所谓的"清议".任何官员,一旦受到舆论的贬损, 便会在政治上限于被动,重者丢官,轻者降调,最低 也会影响自己的前程,这是对官员们的无形中的一 条重要制约.面对积重难返,外重内轻的权力格 局,同治三年以后,慈禧太后即注意刻意培植和利 用清议的力量,制造舆论,操纵形势,以达到打击和 控制握有重权的地方实力派的目的. 太平天国以后,经过慈禧太后的努力调整,中 央政府的权势的确有所回升,地方督抚的任免大权 仍然牢牢操于中央政府的手中,地方督抚还不敢公 然与中央抵抗.但这并不能,也不可能改变清廷大 权旁落地方的这一历史事实.中央与地方的关系 仍然在不断的冲突与调整中发生着变化.国家权 力仍然在不断地向地方倾斜.督抚专权问题终成 尾大不掉之势,内轻外重的局面开始形成,这种状况不仅最终决定了清王朝覆亡的命运,而且也深刻 地影响了民国初年的历史走向. 参考文献: [1D曾国藩.曾国藩全集(第4册)[MD.长沙:岳麓书社. 1987. E2D薛福成.庸庵笔记EM].上海埽叶山房,1922,第2卷. E3D[美]拉尔夫?尔?鲍威尔.1895——l9l2年中国军事 力量的兴起EM].陈泽宪,陈霞飞,译.中华民国史资料 丛稿,译稿.第一辑,北京:中华书局,1978. E4D清史稿?阎敬铭传EM].卷四百三十八,列传二百二十 五.北京:中华书局,1976. TheFormingoftheNewStructureonRelationshipbetweentheCenter GovernmentandProvinceGovernmentsinlateQingDynasty CHUShuang—zhi (ThePublishingHouseofthePart3,SchoolofCCCCP,Beijing100091.China) Abstract.DuringthewarofTaiPingTianGuo,therewasaredistributionofpowerbetweenthe centralgovernmentandtheprovincialones. InordertOperishtheTaiPingTianGuo,Qinggovernment Fromthenon,imperialpowerwasgradu— Keywords:duringthewarofTaiPingTianGuo;centralgovernmentandprovincialgovernme nt: redistributionofpower 【责任编辑:孙琰责任校对:闻文】 S e C n V O r p f O S a C f f O e h t O r e w O p t n a t r O p r r e r r O s ee VC扎 dy a? ha