中国城市反贫困的政策与问题

中国城市反贫困的政策与问题 洪大用 内容提要:本文简析了中国城市新贫困的出现背景，认为目前城市反贫困政策大体上可以区分为预防性政策、救济性政策和开发性政策三种类型。作者初步研究了最低工资保障、“两个确保”、失业保险、居民最低生活保障和“再就业工程”等主要反贫困政策的出台过程、内容与实施效果，并就城市反贫困进行了整体性反思，指出目前这项工作还存在以下几个方面的突出问题:对城市贫困缺乏规范的定义;贫困监测体系不完善;反贫困的资源缺乏合理的统筹规划;反贫困政策有待于继续改进和完善;反贫困的工作机构有待于进一步协调;反贫困工作的专业化程度不够。 作者简介:生于1967年9月，安徽东至人，社会学博士，现任中国人民大学社会学系、社会学理论与 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 研究中心副教授。 改革开放20多年来，中国政府的扶贫开发工作主要是针对农村贫困地区的。到2000年，农村没有解决温饱问题的贫困人口大约只 1剩下3000万人，占农村总人口的比例为3,左右?，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。但是，与此同时，随着城市社会经济体制改革的深化，城市社会结构又发生了重大变化，出现了新的贫困问题。目前，城市贫困与反贫困已经成为学术研究和公众讨论的热点之一，并正在进入政府的议事日程。 一、中国城市的“新贫困层” 在改革开放之前，通过单位体制，国家逐步实现了城市社会的重组，绝大多数社会成员被组织到各种各样的单位中去，单位承担了满足其成员各种保障需求的任务，一方面要给在职职工提供工资和各种福利待遇，包括各类津贴、补助、子女入托等;另一方面还要给退休人员提供退休金，给所有职工提供公费医疗等。这样，整个城市社会的显性贫困人口规模不大，主要是那些游离于单位体系之外的人员，这些人的生活通过民政部门的社会救济给予保障。改革开放之后的很长一个时期，中国政府也主要致力于农村的扶贫开发，城市贫困并没有被认为是一个严重问题。 实际上，1980年代中期以来，随着城市改革的不断深化，单位 之间与单位内部都在出现分化，单位体制受到严重冲击。与此同时，随着非公经济的迅速发展，在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。特别是在1990年代，政府明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向，国有、集体企业的改革也必须顺应这一方向。在市场经济大潮的冲击下，许多企业效益下滑，甚至破产，已经无力承担对其员工的保障任务。一些国有、集体企业不仅不能保障职工的医疗和养老，甚至连工资也难以全额支付。到1990年代中期，随着“减员增效”政策的实施，大批职工失业、下岗，失去稳定的生活保障，甚至陷于生活困境。以这些人为主体的城市贫困人群通常被称为“城市新贫困层”，它的出现和壮大使得中国城市贫困问题凸现出来。 由于迄今为止并没有权威部门发布城市贫困 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 并开展专项的贫困状况调查，所以城市贫困人口的规模是不确定的。按照民政部门 22001年底发布的数据，全国应当享受城市居民最低生活保障?者有1589万人，占全国非农业人口的比例是4.79%。由于最低生活保障的标准是偏低的，所以有的专家认为城市贫困人口的规模被低估了，实 3际应该是3056万人?。其他关于城市贫困人口规模的估计大约集中 4在1500万人左右?。 目前，按照民政部门的统计口径，城市贫困人口大体上可以区分为以下4类人员:一是“三无”人员，即传统上由民政部门一直给予社会救济的对象;二是贫困的“失业”人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民;三是贫困的在职职工、下岗人员和退休人员，即此类人员在领取工资、基本生活费和退休费(或养老保险金)的同时，家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障线的居民;四是由残疾、疾病或其他原因造成生活困难的居民。以上各类人员在城市贫困人口中所占的比例大致如下表所示: 表1:城市贫困层的构成 二、城市反贫困的主要政策 面对日益凸显的城市贫困问题，中国政府陆续出台了一些政策，旨在保障贫困居民的生活安全，促进有劳动能力的贫困人口通过就业缓解其贫困状况。概括地讲，这些政策可以区分为三种类型，即预防性政策、救济性政策和开发性政策，下文还将对此进行详述。 (1)最低工资保障制度 最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，其所在企业应支付的最低劳动报酬。它不包括加班加点工资，中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境和条件下的津贴，以及国家法律法规、政策规定的劳动者保险、福利待遇和企业通过贴补伙食、住房等支付给劳动者的非货币性收入等。劳动者依法律、法规的规定休假、探亲以及参加社会活动等，应视同提供了正常劳动。由于工资是劳动者的重要收入来源，所以建立最低工资保障制度是保障劳动者基本生活和合法权益，防止其陷于贫困的重要措施。 1993年，原劳动部发布了《企业最低工资规定》。1994年7月5日，由八届人大八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第四十八条明确规定:“国家实行最低工资保障制度”，“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，主要参照以下因素:劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况、地区之间经济发展水平的差异。当上述因素发生变化时,应当适时调整最低工资标准。到2001年9月，我国已有除西藏外的,,个省、自治区、直辖市建立并实施了最低工资保障制度。 从最低工资保障制度的执行情况看，目前还存在着标准制定比较随意和标准难以落实的问题。尽管2000年11月8日，劳动和社会保障部颁布了《工资集体协商试行办法》，规定职工代表可以与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 ，但是，实际上影响工资标准的主要是企业。由于劳动力市场上供大于求，劳动者处于弱势地位，事实上很难有讨价还价的空间和权利。此外，由于一些人对市场竞争存在着片面理解，在观念上对“最低工资”的提法难以接受，或者有意压低工资谋取私利，从而导致最低工资标准难以落实。 劳动部门的监督检查和职工的维权意识也都还有待于加强。 (2)“两个确保”政策 “两个确保”是指确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放，这是中央政府非常强调的一项预防贫困政策。 1990年代中期以来，随着国有企业改革的深化，下岗职工的规模迅速扩大，部分下岗职工生活困难逐渐成为一个突出的社会问题。 1998年5月，中共中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，朱镕基总理在5月16日的讲话中指出:“现在国有企业下岗职工很多，其中一些人基本生活没有保障，由此造成的社会问题日益突出。如果不抓紧解决这个问题，任其发展下去，就会造成人心不稳、社会不稳。没有稳定的社会环境，改革就不能深入进行，已经确定的经济发展目标也无法达到。因此，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，是当前涉及改革、发展、稳定全局的头等大事”?。 这次会议之后，中共中央、国务院联合发布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》(1998年6月9日)，基本明确了以下几点:第一，发放基本生活费的范围是国有企业中尚未解除劳动关系的正式职工，由于企业生产经营等原因而下岗，还没有在社会上重新就业的人员;第二，发放基本生活费的机构是再就业服务中心;第三，发放基本生活费的标准原则上略高于当地失业救济金水平，具体数额由各地根据实际情况确定;第四，发放基本生活费的期限一般不超过三年，三年内基本生活费逐年递减，三年期满仍未再就业的，应解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济;第五，基本生活费的资金来源采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排三分之一，企业负担三分之一，社会筹集(包括从失业保险基金中调剂)三分之一。财政负担部分，中央企业由中央财政解决，地方企业由地方财政解决。对于困难较多的中西部地区和老工业基地，中央财政将以专项转移支付的方式给予适当补助。 关于企业离退休人员的生活保障，传统上是由国家和企业承担的。由于这种保障对企业发展的负面影响以及其自身的不可持续性，急需彻底改革。1990年代以来，国务院出台了一系列政策?，逐步明确了“建立统一的企业职工基本养老保险制度”的目标，具体地说，就是要建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职 工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。 尽管对于下岗职工的基本生活费和离退休人员的养老金有着制 度上的保障，但是由于制度本身不完善、一些企业存在客观困难以及一些单位和个人存在投机行为等原因，1990年代中期以来，部分下岗职工的基本生活费和部分离退休人员的养老金难以按时足额发放，并逐步演变为严重影响社会安定的因素。有鉴于此，1999年2月3日，国务院办公厅发出了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，提出要“进一步加大工作力度，加快建立社会保障体系，确保国有企业下岗 职工的基本生活，确保企业离退休人员养老金的按时足额发放，为经济发展和社会稳定创造更为有利的条件”，这就是“两个确保”的缘起。 2000年5月28日，国务院再次发布《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工 作的通知》，表明“两个确保”问题难以落实。这个通知规定各级人民政府的一把手要直接负责;各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障性支出的比例;各级财政超收的部分除用于法定支出外，应主要用于充实社会保障基金;要进一步扩大社会保险覆盖范围，加强社会保险费的征缴工作;要加快实现管理服务的社会化;要坚持按照“三三制”原则筹集资金保障下岗职工基本生活;要规范下岗人员向失业人员的过渡工作。 由于中央政府的一再强调和努力，国有企业下岗职工和离退休职工的生活保障有了一定改善。根据劳动和社会保障部发布的2001年上半年统计报告，到6月底，国有企业下岗职工总数为632万人，其中进入再就业服务中心579万人，占下岗职工总数的91.6%。在进中心的下岗职工中，99.9%领到了基本生活费，99.6%代缴了社会保险费，分别比2000年底提高了2.6个百分点和6个百分点。上半年，全国应发基本养老金999.42亿元，实际发放998.19亿元，当期拖欠1.2亿元，足额发放率为99.9%，比上年同期提高1.6个百分点。上半年还共补发2000年拖欠5.56亿元和1999年末以前的历史拖欠6.33亿元。 但是，2002年4月，劳动和社会保障部又一次发出紧急通知，要求各地巩固“两个确保”，做好企业减员和关闭破产企业职工安置工作，切实解决好困难群众的工作和生活问题，特别是要重点检查困难 企业的“两个确保”工作，及时解决存在的问题，确保不发生新的拖欠。这个“紧急通知”表明，目前“两个确保”政策在落实过程中依然存在比较严重的问题。 (3)失业保险制度 在原有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制下，每一个新增劳动力都将得到一份工作，而获得工作后是不能被随便解雇的，因而不存在公开的失业问题。少量暂时没有工作的人被称为“待业人员”，也就是说政府是会安排他们就业的，只不过需要等待一段时间。待业人员在待业期间的生活保障主要是由家庭和单位承担的。 自从引入市场机制后，就业竞争不可避免，难以获得工作或者工作以后又被解雇的现象越来越公开化、长期化。这样，长期“待业”人员的生活保障就成为问题了。因此，1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，要求企业按照全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金，以保障待业人员的基本生活和促进就业，这大概可以看作是我国建立现代意义上的失业保险制度的开始。 1993年4月，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，对前述《暂行规定》作了发展与完善。新的规定把保险覆盖范围扩大到所有国有企业职工，并在资金筹集、救济标准、统筹层次等方面做了一些完善工作。 1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“重点完善企业养老和失业保险制度”，这意味着对日益公开化、长期化的失业问题的正式承认。1999年1月，国务院发布了《失业保险系例》，标志着我国失业保险制度的正式确立。 按照《失业保险条例》的规定，城镇各类企业、事业单位及其职工应当参加失业保险，符合下列条件的失业人员可以领取失业保险金:按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的;非因本人意愿中断就业的;已办理失业登记，并有求职要求的。失业保险金的标准介于当地最低工资标准与城市居民最低生活保障标准之间，由省、自治区、直辖市人民政府确定。享受失业保险金的最长期限不超过24个月(要求失业前所在单位和本人的累计缴费时间超过10年;累计缴费时间满1年但不足5年的，最长享受期限只有12个月;累计缴费时间满5年不足十年的，最长享受期限为18个月)。失业人员在领取失业保险金期间，还可以按照有关规 定同时享受其他失业保险待遇。 由于我国目前的实际失业率要明显高于政府公布的登记失业率，而且由于就业困难而长期失业的人员占有很大比例，所以，失业保险制度难以有效保障所有失业人员的基本生活。从2000年开始，政府计划花5年左右时间，分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变，这种转变将进一步加剧现有失业保险制度的压力。与此同时，失业保险费征缴困难和不能规范使用的问题还一直存在，严重影响着该项制度效益的发挥。 根据劳动和社会保障部发布的2001年上半年统计报告，到6月底，全国失业保险覆盖率为76.4%，全国城镇登记失业人数为618.7万人，登记失业率为3.3%。6月份当月领取失业保险金的失业人员共有243.5万人，只占登记失业人员的39%。上半年的失业保险基金支出增幅高于收入增幅8.2个百分点，有7个省市当期基金收不抵支。 (4)居民最低生活保障制度 尽管存在以上各项预防社会成员陷于贫困的政策，但是这些政策由于各种原因并不能有效发挥其预防性效果:第一，政策本身落实困难，有些政策实际上就是针对有关制度不能落实而提出来的，例如中央政府一再强调的“两个确保”;第二，以上各项政策所确定的预防标准偏低，难以发挥预防贫困的作用;第三，象下岗职工基本生活费和失业保险金等制度，实际上严格限制了其享受对象，排斥了很多应当享受的人，例如非国有企业的下岗职工、困难企业的“待岗”或“放长假”人员(这些人没有“下岗职工”的身份，但是是实际的下岗人员)、没有登记的失业人口、单位或个人没有交纳失业保险费(或者缴纳时间不足1年)的失业人员，等等。 因此，1990年代以来，实际陷于生活困难的城市居民不断增加，传统上由民政部门主持的社会救济工作已经不能适应新的形势，难以有效救济“新贫困层”的基本生活，必须进行改革，以编制有效的“最后安全网”，这就是城市居民最低生活保障制度出台的主要背景。 最低生活保障制度的构想最早在上海市出现。1992年，上海市就召开了专门会议，研究对各种收入较低、生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题，会议要求各级领导和部门从正确处理改革、发展与稳定三者关系的高度，认识建立最低生活保障制度的重要性和紧迫性。1993年6月，在调查研究的基础上，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。 上海市的实践引起了主管社会救济工作的民政部的注意，民政部认为这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出:在城市要逐步按最低生活保障线对贫困居民实行救济，由此在全国范围内推动了传统社会救济制度的改革。 1997年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求各地把建立城市居民最低生活保障制度当作一项重要工作来抓，必须在1999年底之前完成此项工作。为了引导和规范最低生活保障工作，1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。按照这个条例的规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。最低生活保障标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用。最低生活保障经费由地方人民政府承担。 2001年11月12日，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，突出强调了最低生活保障工作的重要性，并强调要认真贯彻属地管理原则;地方各级人民政府，特别是省级人民政府必须加大最低生活保障资金投入;中央财政将根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政努力程度，加大对财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度;要推进最低生活保障工作的规范化管理;最低生活保障标准既要保证贫困居民的基本生活，又要有利于鼓励就业;要把工作重点放在社区。 早在1999年10月，全国668个市和1689个县就已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。但是，多年来，“应保未保”问题一直比较突出。最近，随着中央政府重视程度的提高和各级财政投入的加大，最低生活保障制度的保障面迅速扩大，到2001年底，全国享受最低生活保障的居民已达1189万人。 表2:1997~2001年全国城市低保对象与资金投入情况 从最低生活保障制度的实施情况看，目前也还存在着一些严重问题，例如保障标准的制定比较随意，“应保未保”问题还在一定程度上存在，实施保障时不能区分保障对象的特殊需要而给予有差别救助，资金分担比例不合理，传统救济思想依然影响很大，等等。 (5)“再就业工程” 与前述预防性、救济性政策相比，“再就业工程”可以说是一项重要的开发性反贫困政策。这项工程的重点是帮助失业6个月以上的职工和生活困难的企业富余职工尽快实现再就业，以防止陷于贫困或摆脱贫困状况。 1994年，劳动部组织上海、沈阳、青岛、成都、杭州等30个城市进行再就业工程试点。1995年4月，国务院办公厅转发了劳动部《关于实施再就业工程的报告》，标志着再就业工程的正式启动。1996年4月，劳动部发布《关于全面实施再就业工程有关问题的通知》，推进了再就业工程的全面实施。 再就业工程的基本内容包括:第一，全面推进就业服务事业的发展。由劳动部门牵头组成专门机构，对失业人员进行登记，提供必要的失业救济金，开展职业指导、职业信息介绍和就业培训等活动;第二，建立生产自救基地。依托大型企业建立生产自救基地，安排失业人员在基地求职，或者通过兴办劳动就业服务企业，组织开展生产自救;第三，积极开展转业训练，促使缺乏一技之长或不能利用原有技能再就业的失业人员掌握某种技能或更新技术知识，尽快找到新的工作岗位;第四，实行优惠政策，鼓励用工单位优先招收失业人员，鼓励失业人员自谋职业;第五，组织劳务输出。通过向国外输出劳务，为国内其他失业人员腾出一些就业岗位;第六，动员全社会关心和支持再就业工程。 1998年6月9日，中共中央、国务院发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，对再就业工程的工作重点有所调整。该通知指出:“根据国有企业改革的总体部署并考虑到社会各方面的承受能力，中央要求，当前和今后一个时期，主要解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题”，要求各地、各企业普遍建立再就业服务中心，负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。该通知还强调，各地区和有关部门要积极培育经济增长点，继续加强基础 产业和基础设施建设，因地制宜地发展劳动密集型产业，以利于扩大就业;要把发展第三产业，特别是商业、饮食业、旅游业、家庭和社区居民服务业等，作为下岗职工再就业的主要方向;要把发展中小型企业、劳动就业服务企业作为促进再就业的重要途径。 再就业工程实施以来确实取得了一定成绩，有助于改善部分失业下岗人员的生活状况。但是，由于我国劳动力市场的总体情况是供大于求，加上经济结构转型和失业下岗人员自身素质等方面的原因，造成失业下岗人员的实际再就业率一直偏低。从1995年到1999年，失业人员的再就业率一直不超过45%。根据劳动和社会保障部发布的统计资料，近年来，国有企业下岗职工的再就业率甚至持续走低:1999年为42%，2000年是35.4%，2001年上半年为11.1%，比2000年同期下降了4.9个百分点。 表3:1995~1999年我国城镇失业人员再就业情况 三、城市反贫困的主要问题 前文已述，针对1990年代以来日益凸显的城市贫困问题，我国政府已经采取了一些反贫困的政策和措施，并取得了一定成效。但是，目前城市反贫困工作也还存在以下一些突出问题，需要引起高度重视。 首先是对城市贫困缺乏规范的定义，从而导致各种反贫困政策不够系统、不够协调，甚至偏离反贫困的目标。理论上讲，弄清城市贫困的内涵，规范定义“城市贫困人口”，是制定各种反贫困政策和开展 反贫困工作的前提，这样做可以形象地比作“用脑袋指挥手”。但是，实际上我们注意到，很多政府官员，特别是高级领导者，并没有规范城市贫困人口的定义，甚至回避使用“城市贫困人口”的概念，而是经常采用列举具体对象的办法讨论城市贫困问题，例如把贫困人口指称为“失业人员”、“国有企业下岗职工”、“困难企业职工”、“离退休人员”等。很明显，城市贫困人口虽然表现为很多失业人员、下岗人员、老年人，但是，反过来，具有这些身份的人并不一定都是贫困人口。如果反贫困政策基于以上指称而制定，实际上是“用手指挥脑袋”。这种做法不可避免地导致反贫困工作的“手忙脚乱”现象，不仅使有关反贫困政策不能瞄准真正的贫困人口，以至于降低了反贫困资源的使用效率，而且制造了有关城市贫困的概念混乱，妨碍对于城市贫困的深入研究和精确估计。 事实上，要规范定义城市贫困，紧紧抠住两个方面是最基本的。一方面，凡是在城市区域内发生的贫困都应算作城市贫困，不能仅把具有城市户口身份的贫困人口看作城市贫困人口。很明显，这样至少就不能把所谓“外来人口”的贫困问题排除在外;另一方面，凡是生活水平低于某一标准的人口都应列为反贫困的工作对象，这些人都有权利获得政府帮助，只有这样，才能真正避免一些人由于具有原体制的某种身份而被排除在外。 其次是贫困监测体系不完善，缺乏对于城市贫困状况的权威统计。前文已述，目前关于城市贫困人口数量的各种估计之间差异很大，反贫困面临着底数不清的难题。造成这种状况的一个重要原因正是上面所说的对于城市贫困缺乏规范定义。目前，在政府官员、专家与公众之间，对于贫困的理解存在着很大差异。即使是在政府内部，不同部门对于城市贫困人口的理解也不一样。例如，劳动部门的“贫困人口”是失业下岗人员和离退休职工(尤其是指原属国有企业的)，民政部门的“贫困人口”是最低生活保障对象，而工会系统的贫困人口则是“困难企业职工”，统计部门的“贫困人口”是城市居民数的5%，这样不同的统计口径自然难以得出一致的贫困统计。另外，由于城市贫困在很大程度上具有相对性，是一种相对贫困，所以确定贫困统计标准自身也有很大难度，需要有广泛而深入的研究。还有，对待城市贫困的一种错误观念也妨碍开展持续的、精确的贫困统计。一些人以为城市贫困只是一种过渡性贫困，通过落实有关政策就可以“解决”，忽视了城市贫困可能是一种持续性现象。实际上，贫困群体的成员可能 改变，但是作为一种整体的贫困现象将始终存在。贫困统计应当成为社会经济统计的重要组成部分，应当有权威部门定期发布贫困统计数据，这是制定反贫困政策和采取反贫困行动的重要依据。 第三是反贫困的资源缺乏合理的统筹规划。在某种意义上，城市贫困是改革政策 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 者没有预料到的一种后果，或者说是没有充分估计到的一种后果，因此，并没有预先规划好反贫困所需要的资源。而随着市场化进程的急速推进，利益主体日益多元化，政府有效动员社会资源进行反贫困的能力又受到削弱。所以，在逐步推进的反贫困工作中，资源约束一直存在。为了筹集资源，中央与地方、地方与基层、国家与企业、企业与个人，乃至政府的各个部门之间都在不停地进行博弈，迄今为止并没有出现最佳结果。例如，城市居民最低生活保障的经费由各级财政分担，但是对于分担的比例仍然争议很大;国家希望对于城市居民的最低生活“坚持国家保障与社会帮扶相结合”的方针，但是代表“社会”的各种单位都有自身的利益考虑，国家要充分动员他们的资源已经远远不如计划经济时代那么容易了;国家希望企业投入资源解决下岗职工和离退休人员的生活保障问题，但是企业觉得负担太重，一些确实困难的企业实际上也无法投入资源，从而导致政策失灵。经验表明，对于如何统筹和保障反贫困所需要的资源，目前仍在探索之中。但是，需要注意的是，由于缺乏合理的统筹规划，实际上资源约束与资源浪费是同时存在的，特别是在各个部门和各种主体对于中央财政有限资源的不适当的竞争中，导致了资源分散和浪费，不能使有限的资源发挥反贫困的最佳效益。 第四是反贫困政策有待于继续改进和完善。整体上说，迄今为止的城市反贫困政策具有明显的草创时期的特点:一是缺乏系统设计，政策之间衔接性差;二是缺乏长远目标，救急性强;三是政策设计不完善，缺乏想象力。在实际操作过程中，一些反贫困政策出现目标不清，功能混乱。例如，发放下岗职工基本生活费和离退休人员的养老金，究竟是补偿国家、企业以往的欠债，还是救助贫困,如果把城市居民最低生活保障制度看成是反贫困的专项制度，那么这一制度究竟是为了维持居民的最低生活，还是要促使其摆脱贫困状况,用基层干部的话说，究竟是要保“肚皮”，还是要保“脸皮”,如果最低生活保障制度仅仅局限于维持居民的最低生活，那么是不是有可能维持一个永久性的贫困层,这种可能在反贫困政策并不配套的情况下是明显存在的。 具体地说，我们可以将反贫困的政策体系区分为三个组成部分，即预防性政策、救济性政策和开发性政策，这在前文中已经提到。所谓预防性政策是指防止贫困发生或降低贫困发生概率的各项政策;所谓救济性政策是指当贫困确实发生时，努力减少其负面影响和损害的各项政策;所谓开发性政策是指消除贫困者的脱贫障碍，拓展其脱贫机会的各项政策。 从目前反贫困的政策实践看，以上三类政策都有待于进一步改进和完善。目前的预防性政策难以预防贫困的发生，例如最低工资制度难以落实，失业、医疗和养老保险都还很不完善。现行的救济性政策难以有效满足贫困者的基本需要，例如居民最低生活保障制度，其保障标准还偏低，统一按照人均收入进行差额补助的办法不能考虑不同类型和不同规模家庭的特殊需求，特别是其消极的维持居民生存的制度取向，难以满足贫困居民十分迫切的医疗需求。目前的开发性政策也存在着内容单一，缺乏想象力的缺陷。完善就业服务，实施优惠政策以促进就业，自然是开发性政策的重要内容。但是，在如何为贫困者开发多样化的经济机会，如何开发贫困者的人力资本和社会资本，如何开发贫困者参与政治、经济和社会进程的能力与机会，如何促进贫困者的增权等等方面，仍然还有很大的政策设计空间。 第五是反贫困的工作机构有待于进一步协调。反贫困政策的落实依赖于高度协调的工作机构，在这方面，中国农村扶贫开发工作的经验应该是值得借鉴的。1980年代中期以来，专门化的农村扶贫开发机构是农村扶贫开发取得巨大成就的重要保证。但是，目前的城市反贫困基本上是在原有行政体制基础上开展的，并没有专门的城市反贫困机构。这里不是说必须得建立一个新机构，如果各个有关部门能够充分协调起来，也同样是能够推进和改善城市反贫困工作的。问题的关键在于，目前有关部门的协调确实不够，城市居民最低生活保障制度长期以来存在的“应保未保”问题就是一个例证。特别是，目前的城市反贫困事实上是由各个部门在原有工作的基础上发展起来的，不是说先有统一的反贫困纲领和政策设计，然后才合理分工，开展工作。因此，实际上的反贫困工作有各自为政、互相扯皮的倾向。从长远看，为了克服这种倾向，有必要制定中、长期的城市反贫困的总体规划，并在反贫困的组织机构上进行创新，以便提高反贫困工作的效率。 第六是反贫困工作应当专业化。反贫困涉及到贫困识别和监测、资源筹集、政策设计、工作协调、项目执行、日常管理等等一系列复 杂问题，并不是一个简单的分钱问题。如果缺乏深入研究和规划，缺乏关于反贫困的专业知识，资源投入越多，所造成的浪费也就越大。因此，应当考虑加强城市反贫困的研究，加强实际工作人员的专业培训，更多地吸收一些专业人士参与城市反贫困工作，充分发挥有关机构的专家、学者的作用，以全面推进城市反贫困工作的专业化。 1中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的农村扶贫开发》，载《人民日报》2001年10月16日第五版。 2关于城市居民最低生活保障制度的具体阐述，请参见下文。 3参见朱庆芳:《城镇贫困群体的特点及原因》，载《中国党政干部论坛》，2002(4)。 4例如，亚洲发展银行组织的“中国城市贫困问题研究”课题组，利用1998年国家统计局的城市调查数据测算出的城市贫困人口是1480万人，中华全国总工会1999年的测算则是1500万人。 5朱镕基:《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的几个问题》，载劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编:《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中国劳动社会保障出版社、中央文献出版社2002年版。 6这些政策主要包括《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1991年6月26日)、《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年3月1日)、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年7月16日)、《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(1998年8月6日)等。