对检察一体化与检察官独立的思考

对检察一体化与检察官独立的思考 对检察一体化与检察官独立的思考 2131E1年11月(上) LegalSystemAndSociety {I;J占红会 对检察一体化与检察官独立的思考 沈海,东 摘要检察一体化与检察官独立是两个对立的命题,当前我国检察一体化对外行使 检察权整体性比较强,但检察官独立 却缺乏相应的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 保障,并在制度和考核上对检察官独立进行制约.本文指出检察 一体化和检察官独立要相互结合,其同 促进. 关键词一体化检察官独立主诉检察官 中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009.0592(201o)tI-ll0.02 一 ,检察一体化概述 (一)检察一体化的概念 检察一体化的基本含义是指检察机关作为一个整体独立开 展活动,其内容包括对内和对外两个方面.检察一体化对内表现 为检察机关作为一个不可分割的整体而存在,每个检察机关和检 察官的活动都是整个检察机关和检察官活动的组成部分,各级检 察机关和全体检察官相互协调,配合,形成一体;上下级检察机关 和检察官实行上命下从的关系,下级检察机关和检察官在履行职 权时承担遵守上级检察机关和检察官命令的义务,上级检察机关 和检察官负有监督,指挥下级检察机关的责任.检察一体化对外 表现为检察机关作为独立的国家专门机关而存在,检察机关在处 理检察事务时具有独立决定并付诸实行的权力".其中后者是前 者的条件,检察机关自身不能独立,一体化便无从谈起.在检察 一 体化原则下,各检察官可以相互替代履行职务,之前进行的检 察行为对替代耆有效. (二)我国检察一体化的现状 根据我国宪法及人民检察院组织法的规定,在当前政治体制 中,我国检察机关实行的是"双重领导制".在这一体制下,我国 检察机关不仅要受上级检察机关的领导,而且要受同级人大的领 导.除服从上级检察机关的命令外,还须接受同级人人的监督, 要向同级人大汇报工作,接受同级人大的质询等监督.另外,在 政治上及组织上,检察机关还要接受党的领导,在路线,方针,政 策上与党保持一致.党和人大对检察机关的领导,实际上是外部 组织对检察机关的制约.这样,在划外表现方面,我国检察机关 没有实现典型意义的检察一体化,检察机关不能独立于党和人 大. 尽管我国检察机关对外须受党和人大的监督制约,但在具体 业务上,检察机关对外还是基本是独立的.党对检察机关的政治 领导表现为,检察机关要学习和贯彻党的路线,方钊',政策.组纵 领导表现为,党为检察机关培养和输送干部.人大对检察机关的 领导主要是听取捡察机关的工作报告,必要时提出质询等.这些 领导,监督都不直接涉及检察机关的日常具体业务,并不直接干 涉办案,这样,检察机关依然能够实现"依法独立办案",因此,在 具体业务上,我国检察机关就基本实现了一体化.为了更好地实 现检察机关对外的一体化,需要正确处理党与检察机关的领导关 系,以及人人与检察机关的领导关系,要求党和人大坚持正确的 作者简介:沈海东,浙江省宁海县人民检察院 ll0 领导方向,避免将领导变相为对检察机关办案的干涉. (三)检察机关对内已具备一体化 在对内表现方面,我国检察机关己具备一体化的特点.根据 宪法及人民检察院组织法的规定,最高人民检察院领导地方各级 人民检察院工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作, 它们具有相应的指挥权,下级检察院必须服从上级检察院领导和 指挥,人民检察院实行检察长负责制.《人民检察院刑事诉讼规 I)ltJ>>又对这种领导和指挥进一步具体化,该 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf 第4条规定,人民 检察院在办理刑事案件时,由检察人员办理,办案部门负责人审 核,检察长或者检察委员会决定.这些都体现了"上命下从",都 是检察一体化对内的典型表现. 二,检察官独立的现状 检察官独立相剥检察一体化而言,在于强调办案检察官的个 性,表现为承办案件的检察官根据事实和法律,对案件独立作出 处理.检察官独立最突出的表现为检察官以自己的名义处理案 件,并有权拒绝上级的命令.强调捡察官独立,基本原因在于检 察权具有司法的性质,特别是起诉权,是根据法律对事实作出判 断,是法的适用过程,只有亲历者才能更好地把握案件事实,正确 作出判断,由此,强调检察官独立是必要的.但是,由于检察一 体化的存在,上级检察院(上级检察官)有领导权与指挥权,对于 上级检察院(上级检察官)的领导与指挥,下级检察院(下级检察 官)必须服从,这里的领导和指挥权,也是检察权的组成部分,它 具有行政权的性质.由于检察权的双重性质,决定了检察官独立 是相对的,只能是相对检察一体化而独立,不可能具有上述完全 意义的检察官独立.在何种程度上相对独立,以主诉检察官为 例,当前较为一致的主张是: 检察官独立落脚点主要在于检察官独立于部门负责人,而不 是独立于检察及检察委员会.其基本内容足取消部门负责人 对主诉检察官办案的行政指令权,部门负责人认为主诉检察官办 理案件有错误,只能提山建议,或者提出意见报检察长处理,但没 有直接纠正的权力;主诉检察官在认为需要检察长或者检察委员 会决定的时候,提出意见经部门负责人报检察长.具体操作是, 一 般案件由主诉检察官自行独立决定,只有重大疑难复杂等案 件,才经部门负责人提交检察长或者检察委员会决定.这样,尽 管主诉检察官制度强调的是限制部门负责人的指令权,但实际上 也限制了检察长(分管副检察长)的决定权.因为对主诉检察官 LegalSystemAndSociety {I}J占枉金己口1O年11月(上) 而言,大多数案件均有独立处理的能力,需要提交检察长或者检 察委员会决定的重大疑难复杂案件,日常业务中并不多见.由主 诉检察官自行决定的非重大疑难复杂案件,检察长或者检察委员 会没有机会接触到这些案件,自然就不能进行监督和指挥. 上述主诉检察官独立的理由,在于它可以克服实践中这样一 些弊端:一是可以克服"审而不定,定而不审",审查起诉案件是一 项司法活动,具有直接性和亲历性的要求,主诉检察官制度体现 了这些要求,有利于诉讼的正确性;二是可以克服办案人员对领 导的依赖性,调动主诉检察官的积极性,提高检察官的素质;三是 可以克服审批环节过多,效率低下;四是可以克服办案责任不明 确,提高责任意识. 三,检察一体化对检察官独立的制约 (一)制度上的制约 我国宪法及人民检察院组织法确立了检察系统内上下级的 领导体制,刑事诉讼法及人民检察院刑事诉讼规则等,又在具体 业务上将这种领导体制进一步细化,如刑事诉讼法规定上级人民 检察院对于下级人民检察院不批捕,不起诉的案件具有复核权, 认为下级人民检察院抗诉不正确,可以撤回抗诉,刑事诉讼规则 规定人民检察院在办理刑事案件时,由承办人办理,部门负责人 审核,检察长或者检察委员会决定.这些规定均是检察机关开展 活动的基本法律依据,强化的是检察一体化,目的在于保证法制 的统一. 主诉检察官制度是在上述法律框架下,为强调检察官独立而 推行的一项改革性制度,其指导文件是最高人民检察院2000年 制定的《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的 工作方案 公交公司节能减排工作方案居民健康档案工作方案幼儿园传染病防治工作方案安全隐患排查治理工作方案创建卫生村工作方案 》(一F称《工作方案》),该文件规定了主诉检察官的权限 及大体运作方式,在一定程度上促进了主诉检察官制度.但该文 件作为主诉检察官制度的基本依据,存在两方面的不足. 第一,《工作方案》是检察机关系统内部文件,其效力在《人民 检察院刑事诉讼规则》之下.人民检察院刑事诉讼规则对外宣称 检察系统内实行上命下从的领导体制,坚持承办人办理,部r】负 责人审核,检察长(或检察委员会)决定.而《工作方案》对内却奉 行一般案件由主诉检察官自行决定,自行起诉.这样,列外公布 的刑事诉讼法律要求部门负责人与检察长(或检察委员会)承担 领导责任,而《]=:作方案》却使其对内不行使决定权,然两者是 矛盾的.而且对PF~I;而言,主诉检察官自行起诉,是--f,p越权行 为,部门负责人与检察长(或检察委员会)『J史任这种行为,则是一 种不作为.这样,由于《工作方案》与其他刑事诉讼法律文件的矛 盾,并且作为下位法,其所确立的主诉检察官制度,不可能走得太 远. 第二,《工作方案》自身刘主诉检察官制度舰定不彻底.在主 诉检察官的责一项中,《工作方案》规定主诉检察官对于一臌刑 事案件,可以独立办理,处理相关事项时,只有刘不起诉或变更起 诉等案件,才提交检察长或者检察委员会决定,这确实赋予了主 诉检察官较大的权力.但在主诉检察官与部rJ负责人,检察长等 的关系一项中,又规定起诉部门负责人对主诉检察官承办的案件 有意见,应主动与主诉检察官交换意见,或提山自己的意见报检 察长.前者授予主诉检察官独立处理一般案件的权力,排除部门 负责人甚至检察长的事前干预,后者又规定部门负责人可以对主 诉检察官承办的案件提出意见,表明部门负责人可以事前干预, 否则提出意见无从谈起.这样,一只手放杖给检察官,另一只手 又拿回来,对主诉检察官的授权不彻底. (二)考核上的制约 考评机制同样u三妨害检察官独立.检察系统内部建立了严 密的考核评比体系,考评项目明确,并赋予相应的积分.以考评 对象为标准,大体可分为对检察院的考评,对部门的考评及对检 察官个人的考评,三者表现为整体与部分的关系,检察院整体考 评依赖于各部门的考评,各部门的考评又依赖于检察官个人的考 评.这些考评体系根据刑事诉讼法,人民检察院诉讼规则等制 订,体现了这些法律所坚持的检察一体化的要求.面对检察院整 体考评,检察长(分管检察)必然要千于贝自己所分管部门的业 务,不可能不介入分管部门的办案情况,备案制等事后监督制度 根本满足不了这种要求,在检察长(分管检察长)的干预,指挥下, 检察官独立无从谈起.同样,面对部门问的考,部门负责人也 不可能无动于衷,为了能在考评中取得好成绩,部门负责人u三必 然十预本部门的办案情况,关注各检察官的办案质量,指挥子检 察官办案就不可避免. 业务中总会有一些疑难复杂案件,如何处理在理论界与实务 界原本就存有争议.承办这样的案件意味着一定的风险,承办人 为了,避免风险,防止错案或劣质案件出脱,进而影响考评,便希望 部门负责人及检察长协调,把关,使案件妥善处理.有了部门负 责人及检察长的参与,出现问题时就可以减少承办人的责任,从 考评出发,检察官对此足乐于接受的.但是,这助长丁检察官对 上级领导的依赖,不利于提高检察官独立处理案件的素质,u土不 利于检察官独立的实现. 四,检察一体化和检察官独立相结合 检察一体化与检察官独立行使检察权是两个相互对立的命 题.检察一体化要求检察机关对外以整体的形象出现,强调了检 察机关的整体性.对内则实行上命下从的管理体制,强化检察权 的外部独立性,弱化了检察官个人在执行HJJ务中的作用和I地位, 但没有否定检察官个体在诉讼中的独立地位. 主诉检察官制主要取决于检察机关能够在多人程度上放杈, 检察官能够在多大范围内以自己的名义独立处理案件,对上级检 察院和检察官如何行使指挥杖和主诉检察官之问事务移转权等 问题作出具体规定.所以,要适当JJ【J强检察官的独立性,使检察 一 体化与检察官独立相结合.一方面,检察一体化可以实上级 检察机关列下级检察机关自上而下的有效权力制约;另一方面, 赋予检察官在一定范围内独立行使检察权的权利,防止上级检察 机关监督权的滥用. 注释: (1坷长建刑事司法体制原理北柬.,I?吲人公安人学ll}1扳引.2002.I98—20I ?忠,吴权'试沦如何推进察体化建|殳t},南族人学学报.2006(26) (3嘟茂林榆察一体化榆察宵独的}分析r…碍榆察冉.2006(I) (4j【尼宗智榆察制J救程北京.法律?版址.2002.344—348,339.340