灌区农民用水者协会的创建及可持续发展研究——以漳河总干一支渠农民用水者协会为例

灌区农民用水者协会的创建及可持续发展研究——以漳河总干一支渠农民用水者协会为例 灌区农民用水者协会的创建及可持续发展研究——以 漳河总干一支渠农民用水者协会为例 目?? 《?一 犏号 算中奸鬣夫萼 硕士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 壅垦垒&旦查查垫金鱼鱼壅盈 挂璧塞堡堑查 二丛叠塑垂?圭垩垒鱼里垄查垫垒羞型 学位申请人姓名: 鱼 焦 申请硕士学位类别: 全堕刿塑? 申请学位专业方向: 堕鲎壁叠生 萤堕 塾捶 指导教师姓名:一硕士学位论文 ‘ ? 中文摘要 我国是一个水资源短缺、时空分布不均、水旱灾难频繁的国家。长期以来,水 资源短缺的问题一直是制约农业和国民经济发展的核心问题之一。在过去,我们通 常是采用传统的工程和技术手段来解决灌溉的水资源短缺问题,然而,随着新建工 程难度的加大,并且其需要强大的资金支持,在国家财力有限的情况下这种 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 遇 障碍。而且我国农村普遍存在着水资源利用率不高的问题。众多学者的研究表 明,灌区水利工程管理不善是导致水资源短缺的根本原因。 由于水资源及其与之相关的设施属于难以细化分割的准公共物品,而且又与基 本的生产、生活息息相关。对于其供给问题,原则上是由政府供给,但由于政府财 政的负担和管理的低效率,其供给逐渐在向市场转移,而参与式灌溉管理模式作为 一种新型的管理方式,很好的解决了这一问题。 农民用水者协会就是参与式灌溉管理模式中的一种,它是经过民主协商,大 多 数用水户同意并组建的不以营利为目的的社会团体。我国从世纪年代开始引 入农民用水者协会这一管理模式,并首先在湖北和湖南进行改革试点,随后逐步在 全国推广开来。就目前推行的效果来看,该协会基本上是做到了农户和灌区水利部 门双赢,群众、集体、政府三满意,有效解决了之前灌区运行管理过程中存在的问 题,在减轻农民负担的同时也提高了管理效率和水资源利用效率。但同时,我们也 应该看到,由于农民用水者协会建立时间还不长,因而在组织运作上还不太规范, 缺乏相应的配套制度。并且农民用水者协会作为非赢利性的组织,资金来源有限, 因此在负责灌区工程的维护建设过程中存在着资金短缺问题。 本文的核心是探究农民用水者协会的可持续发展问题。在这一宗旨下,其研究 主要把握两个方面:一是肯定农民用水者协会这种参与式管理方式存在的必要性和 必然性,同时分析其建立运行过程中存在的问题,研究其未来可持续发展的政策建 议;二是从农村水利工程的准公共产品属性着手,对其完全采取市场化的可 行性进 行分析,并探讨政府在农村水利工程的供给方面究竟应该扮演什么角色,才 能有效 地促进农民用水者协会的可持续发展。 关键词:农民用水者协会:准公共产品:参与式灌溉管理;可持续发展硕士学 位论文 ’ ? , ; . , . , .、?,.. . ,. ., . ,,.., .? , . ’ . .. : ,, ; ? .【. ; : ;;。 ; 硕士学位论文 ‘ ? 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师指导下,独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体,均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 日期年月日 惴名:铴体 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,即:学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 签名 孙张助内 作日 加 者期 : 月靶日 日期:年月 纭惭 本人已经认真阅读“高校学位论文 全文 企业安全文化建设方案企业安全文化建设导则安全文明施工及保证措施创建安全文明校园实施方案创建安全文明工地监理工作情况 数据库发布章程”,同意将本人的 学位论文提交“ 中的 规定享受相关权益。 签名 : 导师签名 作日 加凹 日者期 : 体 日期: 纸私硕士学位论文 ’ ? .??.? 一、刖舌 .研究背景和意义 我国水利设施种类繁多,主要包括堤防、水库、灌区、涵闸、排灌泵站、机 井、 水电站、饮水工程和水土保持工程等类型,其中灌区的灌溉工程是农业的基 础,对 农业生产发挥着巨大的作用。但我国是一个水资源短缺、时空分布不均、水 旱灾难 频繁的国家。长期以来,水资源短缺的问题一直是制约农业和国民经济发展 的核心 问题。在过去,我们通常是采用传统的工程和技术手段来解决灌溉的水资源短缺问 题,然而,随着新建工程难度的加大,并且其需要强大的资金支持,在国家财力有 限的情况下这种方法遇到了障碍。而且我国农村普遍存在着水资源利用率不高的问 题,据资料显示,全国农业灌溉水的利用系数平均在.珈.,和先进国家的. .相比,我国灌溉效率要落后到年,农业用水浪费现象非常严重。?大量 研究表明,水资源管理不善也是导致水资源短缺的重要原因,。圆世界 银行项目经理、首席农业经济专家则进一步指出,灌溉管理问题产生的 根本原因在于灌溉系统是由政府或政府机构管理的,。? 一般而言,作为水利设施这类不易分割的准公共产品,一般应该是由政府提供, 但政府机构管理的效率普遍不高,交由市场调控由于其公共性又存在困难,因此, 需要构建一种新型的方式,将政府放权、民间组织参与和适度的市场化三者融合在 一起,以提高利益主体农户的参与积极性,从而提高管理效率。国外灌区 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 改革的经验给我们提供了启示,上世纪八十年代后期政府相关部门开始引入国外 “参与式”管理模式,并于九十年代初在湖南、湖北等地试点,年月日 在荆门市漳河三干渠灌区成立了全国第一个农民用水者协会。 农民用水者协会是参与式灌溉管理的灌溉管理模式之一,它是经过民主协商, 大多数用水户同意并组建的不以营利为目的的社会团体。该协会通过建立一套符合 市场机制的供水管理制度,让用水者自我参与管理灌区,实现灌区经济自立的良性 循环和可持续发展。实践也证明,推行建立农民用水者协会,实现农民自主管理, 可以有效解决灌区长期存在的管理不善,水资源利用率不高的问题,对于促进我国 。李晓淋。田圃德.水资源优化配置需要改革水权制度.海河水利,,:.... . . ....: ” ... 扎 硕士擘住论文 ‘ ? 农业生产,确保粮食安全,推进社会主义新农村的建设具有重要的意义。但同时我 们也应该看到,农民用水者协会由于成立时间不长,存在着很多有待完善之处。如 协会运作还不规范,存在松散性、临时性和单一性的问题;水权的不明确和不安全, 使得农户不愿意过多投入;另外,水费的制定不合理,导致灌区水利工程的维修缺 乏资金,年老失修。这些问题如果不解决,将严重制约农民用水者协会作用的发挥, 不利于可持续发展。因此,探究我国灌区农民用水者协会的建立和运行机制,分析 其制约因素,寻求农民用水者协会未来的可持续发展道路将具有重大的现实意义。 .国内外研究现状 对于国内外关于灌区农民用水者协会的研究,主要从两个方面来探讨,首先是 对公共产品的供给机制的研究,这为农村水利工程采取农户参与式灌溉管理提供了 理论基础;在此基础上,国内外学者对参与式灌溉管理模式尤其是用水者协会具体 建立和运行过程中的诸多问题也进行了初步的研究。 ..国外 在公共产品供给方面,从经济学角度来看国外有两种观点,一是从公共产品自 身属性考虑,提倡由国家供给;二是考虑到政府财政支出的困难和管理效率 的低下, 提倡对于一些与相关群体利益息息相关的准公共产品来说,可考虑由市场供给,以 提高其效率。这方面有代表性的理论包括林达尔均衡、产权理论、俱乐部假说等。 其中林达尔均衡是以私人物品作为理论分析基础来分析公共产品由市场供给的成 本分摊问题;产权理论则从产权角度分析公共产品由市场供给的前提是产权明确; 俱乐部假说理论则建议通过收费制度排除“搭便车”现象,从而确保公共产品由市 场提供的可持续发展。综合来看,其主要观点概括如下:公共产品由市场提供的前 提是产权明确,各利益主体需要通过成本分摊来享用公共产品,收费制度则是保障 这一制度能够有效运行的良好方式。 从农村用水户参与灌溉管理方面来看,国外是从世纪年代开始研究和应 用的,主要研究内容如下:参与式灌溉管理模式发展的必要性,如 从政府财政负担减轻、农民参与积极性提高、灌溉系统得到维护等三个方 面来说明必须要进行参与式灌溉管理模式的推广与发展;用水者协会等参与式 管理组织的发展,如 等人研究了用水者协会建立所需 . 的条件是政府支持系统的建立;,, ,,. 则认为在用水者协会的建立过程中,灌溉部门机构的改革也不容忽视,只有两者相 硕士学位论文 ‘ ? 结合才能解决灌溉管理中的问题:灌溉水价和水权。在水价改革方面, 认为水价应综合考虑灌溉系统的实物基础设施和水量。在水权方面,很多 学者如,? .都认为产权对用水者协会的可行 性起着至关重要的作用,只有拥有明确的水权,用水者组织才‘具有维护现有水资源 和相关水利设施的激励。 ..国内 国内对农村公共产品的研究主要包括两方面:一是将农村公共产品与减轻农民 负担紧密结合起来,主要观点是由于农村公共产品供给制度的不完善,导致农民负 担过重问题日益严重,他们主张通过市场化办法来解决农田水利供给问题,其中林 万龙和党国英的观点最具有代表性。林万龙认为农户及农户公共品需求的分 化是使 农村公共品具有排他性的重要原因,从而为农村公共品的私人供给提供了可能。? 党国英则认为,当前农村的各种问题尤其是农村公共品的供给不足问题,主要是由 于政府性权力太大,而市场化不足造成的,只有市场化才能实现公正和效率的统一。 圆二是从农村税费改革的角度来看改革后农村公共产品的供给问题,其基本观点是 之前所预想的通过降低农民负担来解决农田水利供给的方法并不奏效,典型实例就 是农村税费改革的实行并不利于农村公共产品的供给,反而使问题更加严重。在这 方面赵丙奇和刘鸿渊的观点最具代表性。刘鸿渊认为农村税费改革使县乡财政进一 步恶化,而国家的转移支付又难以弥补县乡财政的资金缺口,因而制约了农村公共 产品的供给。回赵丙奇也有类似的观点,认为农村税费改革并没有体现减少的税费 与需要提供的公共产品的对应,反而导致原有的农村公共产品供应不足问题更加严 重。? 用水户参与管理在我国则是一项新生事物。我国从世纪年代开始对参与 式灌溉管理进行试点和研究,并取得了一定的研究成果。从相关学者的研究文献来 看,国内的研究和论述主要包括以下几个方面:国外参与式灌溉管理的经验介 绍。如通过荷兰、美国、墨西哥等国家和我国开展用水户参与灌溉管理的经验做法 的对比研究,探究了我国今后改革的方向许志方、张泽良,固;其他相关 的论文如钟玉秀,;李代鑫,;冯广志、谷丽雅,等也对这方面 的内容做了相关的介绍,对于我国深入开展灌区参与式管理体制改革提供了很好的 。林万龙著.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究【】.北京:中国财政经济出版社,,. 。党国英.农村发展的公正与效率可以兼得.南方都市报.年月日. ?刘鸿渊.农村税费改革与农村公共产品供给机制.求实,. 。赵丙奇.农民负担与我国农村公共产品供给.价格月刊, 许志方,张泽良.各国用水户参与灌溉管理经验述评【】.中国农村水利水电.,:.. 硕士学位论文 ’ ? 指导借鉴作用。我国各地农民用水者协会建设和运行的若干问题研究。其中 包 括对我国最早成立农民用水者协会的漳河灌区的农民用水者协会的现状调查陈祖 梅,杨平富,郑国,:对江苏农民用水者协会发展中存在的工程财产产权 不清、责任不明问题的探讨以及对策分析王蓉,:固以及对黑龙江垦区灌区 民主化管理改革实践的分析,提出政府政策和资金的支持,广大农民认识的提高以 及素质的加强是用水者协会今后发展中的努力方向等。农民用水者协会的水权 和水价研究。这方面关注的学者相对较少,在水权方面只有张庆华等人在对水权、 区域水权、初试水权论述的基础上,对灌区用水者协会的水权进行了探讨,并提出 水权量一般用水量、水权面积来表示;在水价方面郑通汉从可持续发展角 度研究了水价的构成,季仁宝则从微观角度分析了水费不到位的原因。 .主要研究内容与方法 综合以上研究文献,我们发现我国在理论研究方面与国外相比较为落后,基本 停留在对国外经验的介绍阶段,对于灌区农民用水者协会的探讨也是沿着国外发展 的路径,强调水权的清晰、水价的改革问题,却很少考虑到我国的具体国情和实际。 诚然,对于农田水利工程及相关基础设施这类准公共产品的供给来说,如果专 门由国家供给会导致效率低下,需要市场各利益主体的参与。用水者协会作为参与 式灌溉管理的主要模式,对于提高水资源利用率和农户的积极性起到一定的促进作 用,而且农民用水者协会的产生已经成为适应时代发展潮流的不可逆转的趋势,这 一点国内外的实践已经得到证明。在此基础上,国内学者就开始将触角放在如何让 农民用水者协会发挥更大的自主性上,探讨水价的改革和水权的确定等相关问题, 但却忽略了农田水利工程的准公共产品性质和我国的具体国情。首先,农田水利工 程毕竟具有准公共产品性质,完全的市场化是否最有利于其供给的效率政府在推 进灌区用水者协会建成后是不是就可以逐步放权,直至最后完全交由市场 基于以上考虑,本文的重点和难点体现在两个方面:一是肯定农民用水者协会这 种参与式管理方式存在的必要性和必然性,同时分析其建立运行过程中存在的问题, 研究其未来可持续发展的政策建议;二是从农村水利工程的准公共产品属性 着手,对 其完全采取市场化的可行性进行分析,并探讨政府在农村水利工程的供给方面究竟应 ’ 该扮演什么角色,才能有效地促进农民用水者协会的可持续发展。 因此,本文的核心就是探究农民用水者协会的可持续发展问题,不论是对存在 。陈袒梅,杨平富。郑国.漳河灌区农民用水者协会现状调查【.中国农村水利水电.,:. 。王蓉.江苏农民用水者协会发展初探【】.江苏农村经济.,:. 硕士学位论文 ‘ ? 问题的分析还是对政府角色作用的探讨都是围绕这一主题。本文以公共产品理论和 参与式灌溉管理理论作为基础,分析我国灌区农民用水者协会的建设情况,并以漳 河区总干一支渠用水者协会为典型个案进行实地调查访问,探究农民用水者协会的 可持续发展问题以及政府在推进这一进程中的作用。本文采用理论联系实际,定性 分析与定量分析相结合的方法,主要内容包括以下几个方面: 农民用水者协会建立的理论基础研究 该部分包括两个方面,一是公共产品理论,通过界定农村水利工程尤其是灌区 的物品属性来探究水利工程的供给机制;二是参与式管理理论,这与公共产品理论 是一脉相承的关系,强调民间主体的民主管理,通过政府放权和市场化进程来提高 效率。该部分主要介绍参与式管理理论及其发展,以为我国建立农民用水者协会提 供理论基础。 农民用水者协会建立的实践基础研究 该部分主要介绍西方国家在参与式灌溉管理方面的改革实践,通过其共同点的 归纳分析,为我国的农民用水者协会的建立提供指导借鉴作用。同时,结合我国灌 区发展基本条件的分析,探究我国采取农民用水者协会作为灌区参与式管理主要方 式的可行性与必要性。 我国灌区农民用水者协会建立的基本情况 主要介绍我国灌区农民用水者协会发展的历程,取得的成效,以及再运行过程 中存在的相关问题,主要包括组织运作不规范、灌溉工程老化、资金以及奖 惩制度 缺乏等问题。 对漳河总干一支渠农民用水者协会的经济绩效评价 立足于漳河总干一支渠农民用水者协会,以具体的调查资料为依托,在简要介 绍协会建立的背景和相关基本情况的基础上,肯定该协会所取得的成效,分析其改 革成功的经验和方法,并从中归纳概括出协会可持续发展的必要条件。 政策建议促进灌区农民用水者协会可持续发展 该部分在借鉴漳河总干一支渠农民用水者协会改革成功经验的基础上,从政府 政策资金支持和农民用水者协会自身能力建设两方面来分析农民用水者协会可持 续发展的路径。最后还强调指出,只有依靠国家、政府、供水部门、农民用水者协 会和用水户之间的有机协调和发展,才能真正解决我国灌区灌溉管理体制方面存在, 的固有问题。硕士学位论文 ’ ? 理论基础与现实依据 .理论基础 ..公共产品及其供给机制 公共产品 相对应的一个概念。 ,是与私人产品 人们对公共产品的研究源于人们对公共性问题的讨论。最早是大卫?休谟在《人性 论》一书中,论述了政府的起源,并试图说明某些对每个人都有益的事情,只能通 过集体行动来完成。此后,亚当?斯密在论述君主或国家的义务时也分析了公共 产品的类型、提供方式、资金来源、公平性等内容。?而真正将公共产品理论作为 一种系统的理论进行研究的是潘塔莱奥尼、马左拉和马尔科等奥意财政学者。此后 林达尔、约翰森和鲍温对公共产品的补偿问题作了研究,提出了自愿交换理论。现 代经济学对公共产品研究主要以保罗?萨缪尔森、马斯格雷夫、科斯、布坎南、阿 特金森、斯蒂格利茨和蒂布特等人为代表,从而形成了丰富的公共产品理论。其中, 萨缪尔森给出了公共产品的经典定义,即公共产品就是每个人对这种产品的消费, 都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。? 综合以上观点,笔者认为公共产品是相对于私人产品而言的,指具有非竞争性 和非排他性的物品。它具有两个基本特征:一是非竞争性,即公共产品一旦提供出 来,任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益,也不会影响整个社 会的利益;二是非排他性,即公共产品的消费是集体进行,共同消费的,其效用在 不同消费者之间不能分割。公共产品理论认为,上述两个特点会导致公共产品消费 过程中的“搭便车”行为,即理性的消费者消费该公共物品,却不愿意为公共产品 的生产做出贡献。由于消费者无论对公共产品的供给是否支付了代价,都可以消费 该公共产品,这样必然导致两个结果:一是消费者力图使他对公共产品的贡献小于 他从公共物品中获得的利益,二是消费者力图隐瞒他对公共产品的真实偏好,在这 种情况下,如果公共产品由市场提供的话,必然会导致公共产品不是生产过多,就 是生产过少。基于公共产品的非竞争性和非排他性这两个特征,一般情况下公共产 。【英】休谟:‘人性论’,商务印书馆年版。 英亚当.斯密:‘国民财富的性质和原因的研究,商务印书馆年版. 。 .., ,.,.’ ?, ; . .,.,., 硕士学位论文 。 ? 品都由政府通过税收的方法来筹集资金,然后交由公共企业去生产。? 按照公共产品的定义,私人产品则是指具有竞争性和排他性的物品。没有支付 其市场价格的人是不能消费这种产品的。对于私人产品来说,~方面产品的总量等 于每一个消费者对该商品的消费量之和,另一方面,私人产品在单个人之问是可分 的,可以分割开来进行消费。这样一来,私人产品可以很好的避免“搭便车”行为, 因此一般是由市场来提供。 而介于公共产品与私人产品之间的产品我们称之为准公共产品或者混合品。指 的是有些物品所提供的利益的一部分是由其所有者享有,是可分的,从而具有私人 产品的特征,但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有,是不可分的,因而又 具有公共产品的特征。布朗和杰尔逊指出,“混合品是指同时具有公共产品和私人 产品特性的产品。圆根据排他的内容不同,混合产品又可以分为以下几种。一是消 费可排他和收益的不完全排他;二是一种消费活动同时借助了排他性的和非排他性 的两部分产品,或者一个产品的某些属性具有排他性而另一些属性不具有排他性; 三是从消费者角度看,非排他性有一定的范围,超过这一范围就具有排他性,而从 生产者角度看则具有排他性的俱乐部产品;四是从空间上看,在一定的空间范围内 具有非排他性,而超过了一定范围,就具有排他性的地方公共产品或区域性公共产 品;五是拥挤公共设施,个人对其服务的使用数量是可变的,也叫“可变使用公共 设施”;最后还有最终的消费品具有消费上的排他性,但生产者在生产时使用了 非排他的公共投入。考虑到农业在我国发展中的地位和特殊性,我们一般将农田水 利设施界定为准公共产品。?对于农田水利设施这种准公共产品的供给,一般也由 国家供给,但考虑到各国财力的限制,除特定的水利设施仍由国家供给外,其余的 中小型水利设施则可以考虑以市场提供为主,政府辅助的方式。 ..参与式管理理论 参与式管理是世纪年代从行为科学理论中分离出来的一个新的管理概 念。其核心思想是组织管理者与普通成员分享信息,授权让普通成员参与组织操作 规则的修改,从而创造一种强调自主性与创造性的工作环境。?从管理学理论角度 来看,不少学者认为参与式管理是一种对满足组织成员较高层次需要从而促进沟通 ?【澳】休.史卓顿、莱昂内尔.奥查德著:‘公共物品、公共企业和公共选择??对政府功能的批评与反批评的 理论纷争,费绍挥、徐济旺等译,第.页,北京,经济科学出版社,. 。【英】.:布朗、..杰尔逊:‘公共部门经济学’第四版,中国人民大学出版社年版.第“页. 口【美】鲍德威、威迪逊:‘公共部门经济学》第二板,中国人民大学出版社年版,第页. 罗兴佐.治水:国家介入与农民合作??荆门五村农田水利研究.湖北人民出版社。,,. 口周杰.农村水利参与式管理机制研究??以浙江省诸暨市水利会为例.硕士论文. 硕士学位论文 ‘ ? 协调的管理方式。行为科学代表人物之一的道格拉斯?麦格雷戈 .在年提出“理论??理论”,强调参与式和协商式管理。 之后年代新公共管理运动的出现则指出政府不是万能的,应通过合理分权,逐 步将公共管理职能交给非政府机构的中介组织或第三方非营利组织,实践证明其比 政府管理更有效率,更有活力。娜将这一理论运用到农村灌溉系统中,就是引导用 水者加入到灌溉系统的建设中来,对灌溉系统部分或全部的运行与维护拥有控制权 并承担相应的责任。参与式灌溉管理的主要内容是:将政府包揽的管理职责全部或 部分移交给用水者,由用水者自发组成具有法人地位的组织??用水者协会来对灌 区进行民主管理,用水者参与到灌溉管理的各个方面和各个层次,如新建工程或改 建工程的规划设计、施工、竣工验收、资金筹措、管理制度的制定、工程的 运行维 护以及相关政策的制定等。另外,用水者还要承担部分或全部的工程运行管理费用。 .现实依据 ..国外参与式灌溉管理改革的实践 国外许多国家是从世纪年代后期开始在世界银行、联合国粮农组织等许 多国际组织的指导和推动下,在面临自身沉重的财政负担和管理效率低下等问题的 情况下,开始在许多国家特别是发展中国家推广以农民用水户的广泛参与为核心的 灌溉管理体制改革的。当前,约有个发展中国家正在进行灌溉管理体制的改革, 即将灌溉管理权移交给农民,而对于大多数发达国家而言,灌溉系统的管理早就是 农民用水者自己的责任。而且,各个国家的改革都得到了主要国际开发银行的资助 ;, .。综合来看,不管是西方发达国家还是亚非等一些 发展中国家,对农村水利管理体制的研究其对策建议基本都落脚到建立以公共财政 政策支持、农民参与式民主管理的体制。 纵观国外进行参与式灌溉改革的实践,我们不难发现,虽然各个国家由于财政 实力不同,国家性质和基本国情不同,但在改革过程中还是存在着一些相通之处。 具体体现在改革的动机和背景、改革的配套制度和改革的内容方面。 改革的动机和背景:国家财政负担过重,水资源利用效率不高是各个国 家在进行农村水利工程管理过程中的共同问题。 虽然发达国家和发展中国家进行灌溉参与式管理改革的时机不同,但其改革背 景都是大体相似的,各国政府普遍意识到,对于农村水利工程来说,管理不力是制 。钟玉秀.国外用水户参与灌溉管理的经验和启示【】,水利发展研究, 。冯广志,谷雅丽.印度和其他国家用水户参与灌溉管理的经验及其启示叨,中国农村水利水电,, 硕士学位论文 ‘ ? 约其发展的主要障碍,而实现农户的积极民主参与则是提高水资源利用效率和减轻 财政负担的有效途径。像美国、日本、西班牙、澳大利亚等大多数工业化国家根据 财政需要多年前就已经实行了用水户参与灌溉管理的政策,而菲律宾、斯里兰卡、 印度尼西亚等国于世纪年代初也开始进行灌溉管理体制改革,鼓励农户的积 极参与。 改革的配套制度:即鼓励用水户积极参与管理的相关政策 任何一项改革都要以一系列配套制度的贯彻实施为保证,在参与式灌溉改革的 实践中也是如此。各个国家基本上都是通过水利委员会颁布水法来实施这一改革 的。如墨西哥国家水利委员会通过制定国家水政策,把水分配给用水户并给予相应 的许可文件,同时将大型灌溉工程交给用水户管理;菲律宾则在的水法中明 确规定了水资源的利用、治理和保护等基本原则,并制定了发展灌溉协会的新策略, 鼓励用水者协会承担工程的运行管理工作;阿尔巴尼亚政府也于年通过了“用 水协会灌溉法与规范”,从而为用水协会的发展提供了基本框架;年印度水法 也强调指出,末级渠系水利设施的管理权应最终转交给用水组织,并强调了妇女在 其中的地位和角色。 改革的内容:对管理范围和权限的界定 从灌区管理范围上来看,农户参与灌区灌溉管理,如果是参与大型灌区管理,主 要是指三级以下渠道的管理,也就是相当于我国的斗渠;如果是参与小型灌区管理, 则其面积一般不超过公顷。从灌区管理权限上来看,农民用水者协会一般只具有 渠系的经营管理权,包括渠道的维修养护、水量分配和水费收取等,而产权和水权仍 归国家和政府所有。在用水者协会完全自立之前,政府必须给予其技术和财政上的扶 持。如墨西哥和土耳其组织用水户参加报告会,并对职员进行培训;菲律宾则专门组 织国家灌溉局有关人员和用水户交换意见,以此开展用水户协会的工作。 通过以上一系列的改革,西方国家和部分发展中国家基本上解决了预期的问 题,达到了改革的目的,农民的积极参与使得水资源的利用率得到大大提高,政府 的财政负担因此大大减轻。据有关资料显示,哥伦比亚用水户参与管理后其政府补 贴大大减少,改革前运行维护费用中%来自政府补贴,改革后这一比例降到%, 效果非常明显。但不可否认,由于实践时间比较短,有关法律和实施机制还不完善, 因而各国也普遍出现了一些问题。突出表现在三个方面:一是产权不明确,不安全, 在一定程度上影响了用水户投资水利工程的积极性的发挥;二是协会运行资金不 足,主要表现在其主要依靠水费收入,不能满足其正常管理维护的开支;三是 缺乏 清晰明确的关于灌溉工程修复和现代化改造的政策,不利于用水者协会这一参与式 硕士学位论文 ’ ? 管理模式的可持续发展。 ..我国建立农民用水者协会的必要性 我国是一个农业大国,.但同时又是一个水资源短缺、时空分布不均、水旱灾害 频繁的国家。新中国成立之后,国家政府和农户虽然已在灌溉工程方面做出了巨大 的投资和努力,但由于长期计划经济体制下形成的传统管理体制的弊端带来了管理 体制不顺、供水、用水、配水不合理等一系列问题,主要表现在以下三个方面:一 是支级以下工程老化失修。一般而言,干渠工程由国有水利单位管理经营,支渠由 地方国有水利工程负责,而支级以下的工程责任主体不明确,并且县市水利局也缺 乏管理和维修资金,因此处于无人管理状态;二是水费征收困难,拖欠水费问题十 分严重,而且大家对供水情况认识不清楚,也不愿意交水费;三是水资源浪费十分 严重,目前,支渠以下以及中小型灌区基本上还是土渠输水,灌溉系数一般在. 以下,输水损失很大。另外,建立农民用水者协会不仅是灌区基层管理体制改革和 民主管理的要求,更是为了适应国际潮流和国际惯例的必然发展趋势。 硕士学位论文 ’ ? 三、灌区农民用水者协会建立的基本情况 .农民用水者协会发展的历程 我国灌区的农民用水者协会是随着世界银行在中国加速灌溉设施的援助进入 中国的。世界银行在各项目区的水管理上,都明确提出了建立农民用水者协会的要 求。这迫使各地项目受援单位必须开展农民用水者协会建立的试点。我国从 年在湖北省漳河灌区建立全国第一个农民用水者协会开始,到现在全国已有个 省,?上百个灌区开展了试点工作,截至年底,全国已组建了.万个农民用 水者协会。圆 ..农民用水者协会在我国建立发展的三个阶段 . 探索阶段 这一阶段也可以作为我国灌区农民用水者协会的准备阶段,主要是在国际组织 的支持指导下对我国灌区工程建设管理现状的调查,明确用水户参与管理的理念。 首先是年月,我国正式加入亚洲开发银行:接着次年月,我国参加了亚 行举行的“灌溉水费地区讨论会”,并获得了亚行的赠款对灌区进行水费改革调研; 年亚行赠款项目《改进灌溉管理与费用回收》正式启动,并在中国个灌区进 行调查研究。最后在中外专家合作完成的项目研究报告中正式提出“用水户参与灌 溉管理”的建议,为用水者协会的建立奠定了基础。 引进试点阶段 基于我国灌区管理制度改革的需要,我国从年尝试从国外引进农户参与 模式,并于年在湖北、湖南开展了试点工作,利用世行贷款项目的要求,建 立农民用水者协会。漳河灌区三干渠洪庙支渠用水者协会于年月日成立, 是湖北省也是全国第一个农民用水者协会。全国第二个农民用水者协会则于 年月日出现在湖南铁山灌区。年我国又在利用世界银行贷款加强灌溉农 业二期项目区中,选择山东、河南、江苏、河北、安徽省进行“经济自立灌排区 的试点。其中仅江苏省皂河灌区从年开始就在其所辖县区民政部门登记 注册了个农民用水者协会。 。陈艳丽.灌区改革中用水户协会自立机制研究.硕士论文 。李强.农民用水协会监测评价与可持续发展研究.硕士论文 硕士学位论文 ‘ ? 推广普及阶段 实践证明,农民用水者协会的建立在减轻农民负担,提高水资源利用率方面发 挥了重要的作用,完全符合建设社会主义新农村和服务“三农的宗旨。因此, 年,在“利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目区计划中又加入了内蒙古、吉 林、重庆、宁夏、云南省和自治区。其中内蒙古河套灌区年开始建立农民 用水者协会,现已有%的支、斗渠己建立了农民用水者协会。全国其他地方也都 纷纷出现了与农民用水者协会性质基本相同的自治组织,只是名称略有不同,如有 的地方称为“农民用水户协会”或“用水户协会”,如山东省阳信县、江西省南昌 县等;有的地方则称之为“农民用水协会”,如湖北省天门市引汉灌区;还有的地 方称之为“农业灌溉用水者协会”,如广西省横县。从全国各地的实践来看, 农民 用水者协会的出现,有利地促进了中国灌区管理体制与运行机制的整体改革。 ..推行农民用水者协会进程中的配套政策措施 年月,国务院办公厅转发国家体改办《水利工程管理体制改革实施意见》, 明确提出要“积极培育农民用水合作组织”,并“探索建立以各种形式农村用水合 作组织为主的管理体制”。这一政策为灌区参与式管理体制的改革提供了坚实的政 治基础。 年水利部则出台《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通 知》,提出“实行多种形式的用水合作组织管理体制。在各级政府宣传、引导和扶持 下,用水户在自愿的基础上,组建用水合作组织’’。同年民政部也颁布了《关于加强 农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》的通知,简化了农村专业 经济协会登记的条件和程序,从而为用水合作组织登记提供了方便。 年水利部、国家发展和改革委员会、民政部联合发布《关于加强农民用水 户协会建设的意见》水农号,提出了农民用水户协会建设指导意见。 这一政策正式将农民用水户协会作为灌区主要的参与式管理方式而确定下来。 另外年.年这五年内,中央出台的五个一号文件中都强调要大力发展 农田水利建设,尤其是在年还将农民用水者协会的发展作为灌区灌溉改革的 方向提上了议程,其为用水户协会未来的发展提供了强大的政策指导。 .推行农民用水者协会在我国取得的成效 从年我国湖北漳河灌区建立第一个农民用水者协会开始,至今已有年 的历史。虽然时间不算太长,但就目前推行的效果来看,基本上是做到了农户和灌 硕士学位论文 。 ? 区水利部门双赢,群众、集体、政府三满意,有效解决了之前灌区运行管理过程中 存在的问题。 ..减轻了政府和农民的负担,提高了经济效率 过去,由于水管单位收费的中间环节多,乡村两级截留的水费占了农民上缴税 费的相当比重,这样造成农民所交水费高于国家 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 而水管单位实收水费又低于国 家标准的扭曲局面。灌区管理部门在水价标准本来就制定得低的情况下又得不到足 额的水费,缺口部分只有由国家财政弥补或是供水无法到位。这样一方面无形中增 加了国家的财政负担,而另一方面农民由于水费收取过高而得不到应有的服务必然 会拖欠水费,必然造成恶性循环。因此,农民用水者协会的建立改变了过去水管单 位征收水费的层层截留现象,水费大大低于从前,从而提高了水费收取率,政府无 需多补贴,农民的水费负担也比以前大大减轻。 ..调动了农民参与的积极性,提高了管理效率 农民用水者协会的建立标志着灌区的具体管理权、经营权由工程管理单位移交 给用水户,使用水户与灌区管理单位成为利益共同体,可以最大程度的调动农民参 与灌区管理和投入工程建设的积极性,在一定程度上能促进灌区工程的不断更新改 造。在这种情况下,农民需水可直接向工程管理局申报,管理单位直接向农民放水 灌溉,水量调度的中间环节减少,用水效率得到大大提高。 .农民用水者协会建设运行过程中存在的问题 实践证明,在灌区内建立具有独立法人地位的农民用水者协会,对于推动节水 灌溉具有十分重要的作用。但由于灌区农民用水者协会从国弓进、试点到在我国 推广只有短短十几年的时间,其发展还不够成熟,随着农民用水者协会在灌区的大 量推广和建立,也陆续暴露出一些问题。 ..协会运作不规范 我国农民用水者协会普遍存在松散性、临时性的问题。部分协会对登记注册工 作重视不够,没有严格按照协会的章程进行运作,缺乏制度保障。还有的协会不是 按照水文边界组建,而是按照行政村为边界组建,这样会导致同一片区域有不同的 水价,不利于协会的协调发展。大多数协会没有制度约束,多表现为临时性,放水 时召开用水会代表和委员会议,但放水后协会就名存实亡,这样不利于协会作用的硕士学位论文 ‘ ? 真正发挥。 ..灌溉工程老化和资金缺乏的矛盾影响协会的正常运行 我国的水利设施大都是在世纪六七十年代形成的,到现在很多设施都老化 失修,灌溉能力受到很大限制,水量损失很大,水资源浪费现象非常严重,而农业 的发展又要求大量标准高的农田水利设施为其服务。因此,解决灌溉工程的 老化问 题非常必要。从原则上说,灌区农民用水者协会应该负责对灌区工程水利设施进行 维护管理,但目前协会的职责比较单一,只收取水费和负责放水,而对水利设施的 维护无力顾及,其中主要的原因就是缺乏资金。造成这种困境的原因一方面是由于 我国目前很多地方的水价设置不太合理,没有将水利设施的维护费用计算在成本之 内;另一方面是实行农村税费改革和取消“两工”后,使得国家和农民对小型农田 水利工程的投入大幅减少,在很大程度上增加了农民用水者协会的运作成本。 ..协会运行中缺乏奖惩制度 任何一项政策措施的实施都需要与其相关的激励和约束制度来确保其顺利实 施,而在我国农民用水者协会运行过程中由于没有奖惩制度来惩戒违规者而给协会 的发展带来巨大的障碍。据有关资料显示,“少数村民的不合作行为”被认为是协 会运行的最大障碍。?不合作行为主要是指故意抵赖、拖交、欠交和拒交水费,这 种行为在灌区农户之间造成了极坏的影响,由于水费无法及时收齐,无形中 增加了 整个协会灌溉时的成本。 仝志辉.农民用水户协会与农村发展【】.经济社会体制比较双月刊.,,.. 硕士学位论文 ‘ ? 四、个案研究??漳河总干一支渠农民用水者协会的经济绩效 分析 .漳河灌区农民用水者协会建立现状 世纪年代初期,我国利用世行贷款在水利项目区建立经济自立灌区,湖 北省荆门市漳河三干渠灌区则是我国首批进行经济自立灌区试点的两个灌 区之一。 漳河灌区于年月日成立了我国第一个农民用水者协会,是我国进行参与 式灌溉管理体制改革的先驱。截止目前,漳河灌区已先后成立用水者协会个, 涉及灌溉面积.万,协会管理斗渠条,涉及个行政村,个组, 户农民,主渠长达,引水流量达./,有协会代表人。? 据漳河灌区调查组年月组织专人对灌区农民用水者协会的组建和运行 等相关情况的调查来看,灌区内的协会中有个协会是按水文边界组建,个协 会已经到民政部门登记注册。协会会长、主席都是农民用水户,其中现任村 干部占 %,全部是由村民民主选举产生的。协会代表大会每年至少召开次;主要包括 年初的财务预算和全年工作部署以及年终的总结和财务结算。另外,从协会资金管 理和财务收入情况来看,水费平均收取率达%,且协会资金的%以上与村委会 相分离,实现独立自治,专款专用。 为规范农民用水者协会的运作,荆门市政府还采取了一系列措施。首先于 年颁布了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》。年月,又选取灌区二支 渠农民用水者协会作为“末级水价的改革试点,荆门市物价局随后下发了《关于 农业供水试点末级水价的通知》,明确末级水价暂定为.元/。其中一半用于农 民用水者协会的正常开支,另一半用于水利工程支渠维修配套和改造。并配套实施 “水量、水价、水费三公开制度,严禁乱加量、乱加价、乱收费,切实减轻了农 民的水费负担。圆 。杨平富,李赵琴,伍梅.农民用水者协会在漳河灌区的实践与展望明.节水灌溉.,,. 。陈祖梅,杨平富,邦国.漳河灌区农民用水者协会现状调查【】中国农村水利水电.,,. 。陈祖梅,杨平富,郑国.漳河灌区农民用水者协会现状调查四中国农村水利水电.,,. 硕士学位论文 ‘ ? .漳河总干一支渠农民用水者协会的经济绩效评价 ..协会成立的背景分析 漳河总干一支渠建于 年, 年建成投入使用,支渠全长 公里,术级渠 系公里,涵闸座,设计灌溉夹园、和平、田当、却集、仙山、四井、双堰、文 昌个库区移民安置村亩耕地,其中库区移民耕地亩。由于该渠年久失修 和渠系灌水能力自然退化,到年,支渠灌溉面积萎缩到亩。 协会成立前,由于渠道状况差、灌溉范围大、过水流量低,每到抗旱时节,经 常会出现以下问题:一是农民投工多。在村干部组织下,农民户户上渠、人人管水, “大兵团”作战,牵扯了村干部和农民的大量精力;二是用水秩序混乱。上游等着 放,下游不敢放,水源近的偷着放,水源远的看着放,交了钱的没水放,没交钱的 也在放,上下游群众经常扯皮,水事纠纷不断,干部从中多方调解,但农民仍然不 能适时用上水,因而怨气很大;三是农民水费负担沉重。每亩抗旱水费元以上, 水费按亩平摊到户。由于有的农户用不上水,便对水费缴纳持抵制态度,村干部只 好通过贷款和逐年提高共同生产费的征收额度,来结清与工程管理单位的水 费;四 是水资源浪费严重。由于水费计收不是按方而是按亩,对农民来说,水费与水量没 有直接关系,用多用少都一样,因此大水漫灌就成为人们普遍采用的灌溉方式,加 上工程不配套不完善,跑冒滴漏严重,浪费了水资源,加剧了水资源供求矛盾。 ..协会建立的基本情况 年,为理顺农业灌溉管理体制,充分发挥水利工程的抗灾减灾作用,漳河 镇和漳河总干渠根据政府要求并借鉴其他地区的先进经验,在打破行政区划的基础 上以用水水系为单元,在一支渠受益的个村进行农业灌溉用水体制改革,在坚持 自愿自主、民主管理、民主办会原则的基础上,经群众推荐选取了名同志成立了 漳河镇总干一支渠农民用水者协会,负责公里支渠、公里分渠、多个闸口 的放水。该协会吸纳会员人,其中水库移民人。协会成立运作几年来, 在调水配水、水费上缴、矛盾调解、工程维修配套等方面做了大量的工作。从 年至今,协会经用水户一事一议筹资,供水部门和上级政府支持等多方筹资多 万元进行支渠清淤公里,新建涵闸处,险段维修处,新建型渠末级渠 系公里,新建协会办公室间平方米。支渠灌溉面积由成立协会前的 亩增加到亩。由于运行规范、服务优良,漳河灌区的灌溉管理、工程管理和 水费征收均走上了良性运行的轨道,为农业生产提供了坚实的基础保障。 硕士学位论文 ‘ ? 以年月荆门市东宝区遭遇的数年未遇的干旱为例,许多地方都出现了 严重的水荒,正常的农业生产秩序受到影响,不少农民不得不改种早作物,部分山 区群众出现饮水困难。但在漳河镇却集片的一支渠灌区,却是一片“水满塘、秧满 地“的景象,当地的农业生产丝毫没有受到大旱影响,群众生活秩序井然,这些都 与农民用水者协会的功劳密不可分。连区主要领导都亲自批示:“机制~变天地宽。 实践证明,通过组建农民用水者协会,实现管水,用水机制创新,是破解当前农村 用水难题的有效途径。大旱之年,协会的作用更为凸现。漳河镇的情况虽然有其特 殊性,但用水者协会的很多经验仍值得借鉴和推广,对农民用水者协会在保证农 业生产灌溉方面的作用给予了高度的评价。 在今后三年内,协会还规划新建涵闸处,末级渠系配套型渠公里,整 治支渠全线险段。上属工程竣工后,灌溉面积可达到亩。 ..协会取得主要成效 一是供水秩序得到了保证。在用水者协会成立之前,当地农业生产用水的基本 情况是:下游不愿放,上游等着放,近的偷着放,远的看着放,交钱的没有放,不 交钱的也在放。抢插抢种的用水高峰,户户上堤,人人争水,矛盾纠纷不断。 用水者协会成立以后,灌区的农业生产用水实现了统一调度,由协会划片分水,验 田放水,实行上游下游平衡用水,保证农户利益均等,较好地化解了用水矛盾。到 目前为止,该灌区还没有一起因水事纠纷而上访的事件发生。文昌村组的何中菊 家有亩地,多在提水灌溉区,往年为放水没少操心,与其他村民为争水的事吵 架如家常便饭。但在这两年,通过用水者协会的调度分配,她家的农田和堰塘都有 了充足的水源,再也不用为水的事而伤邻里和气,可以一心一意忙于自家农业生产。 二是农民负担得到了减轻。多年来,农业生产灌溉带来的两大负担一直困扰着 当地农民。一方面是用水成本高。部分缺水少水的农户常常为抢水、买水的 事而操 心,农户的用水成本基本上保持在司亩左右,若遇到严重的旱情,用水成本会 更高。另一方面是劳动力负担过重。放水期间通宵达旦地守水是个“老传统一,每 家每户每年都要投入几个劳力守上几天水。用水者协会成立后的第一年,亩平用水 成本降至元,年虽然年景特殊,每亩水费支出也仅为元左右。从成立至 年两年内,用水者协会累计为农户节约水费万左右。由于调度有序,守水的 “老传统”也终于成为了历史。据位于渠道下游的却集村组的村民刘明军的介绍, 在往年,夫妻两人上堤守水一守就是四、五天,用水还得不到保障。而现在有了用 水者协会,每到放水期间,按照协会的计划放水,水快流到自家田里的时候忙活一 硕士学位论文 ‘ ? 下就可以了,劳力负担大大减轻。 三是工程得到维修养护,灌溉能力大大提高。一支渠修建于上世纪年代, 年久失修,设施老化。往年只是组织群众小修小补的捞一下。在税费改革之后,由 于取消了“两工”,组织劳力投入水利设施维修的难度更大,一支渠漏洞越来 越多, 每到放水,农户实际用到的水不及实际买水的/,水量大部分损耗在放水途中。 年通过协会成员代表及村委会讨论,将渠道进行了一次人工清淤,年便 取得了成效,放水由半月到达末端变成了天到达末端。年月开始,协会 通过告知书等各方面的宣传动员,有钱出钱,无钱出工,多方面筹集资金,用机械 对渠道进行彻底清淤和维修。年,协会筹资进行了涵闸配套处,提高了放 水管水效益。年冬,协会又多方筹资万元,对渠道险段处和末级渠公 里进行了硬化改造,大大提高放水和节水效率。渠道通过这一系列不问断的维修配 套,提高了水的利用系数,缩短了用水周期,保证了农时,有效地解决了农民用水 难和工程管理难的问题。现在水源灌溉从渠首到渠尾缩短为天时间。农民认识普 遍统一,且管护渠道的积极性高涨,每次协会下达的渠道维修任务,农民都能自觉 按时保质完成。目前,协会正规划逐步恢复下游渠道,扩大灌溉范围。 四是拉近了干群距离,社会效益显著。农民用水者协会成立后,协会工作人员 在灌溉管理、工程维修和水费缴纳上事事牵