德国商会的自治地位及其启示

德国商会的自治地位及其启示 德国商会的自治地位及其启示 ?郑春荣 在德国,自治这一概念在笔者看来有广 义和狭义之分.狭义上,自治的含义是国家 任务由公法法人独立自主地完成,换句话 说,就是国家把任务交付给自治的主体来完 成.这里主要指地方自治,即乡镇自治(或 称社区自治),和其他公法法人如商会等的 自治.根据自治的应用领域,又可以将后者 划分为学术自治,经济自治和行业自治(商 会的自治也属此类)以及社会保险自治.广 义上的自治,又称自我管理或自律,是指公 法或私法法人自己管理自己内部的事务,包 括作为私法法人的众多协会的自我管理. 本文所要探讨的是狭义的自治. 一 ,德国商会自治的具体体现 在德国,商会有工商会,手工业商会(又 译中小企业商会)和农业商会,它们均实施 强制入会义务,是公法意义上的自治法人, 这种自治主要体现在人事和财政独立性和 章程的强制力等方面,以下以工商会为例加 以详细阐述. 1.商会的机构设置与人员组成 全体大会作为工商会的最高权力机关 由商会会员按照选举规章进行选举,由它作 出对商会活动重要的决议,尤其是关于商会 的总体 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 法方面的决议(包括章程,选举 规章,会费和收费规章,预算与现金规章 等).由全体大会选举主席(会长)和主席 团成员,其人数与任务由章程加以规定;主 席团聘任总干事长,由他与会长共同对外代 表商会,而且由他负责履行商会的曰常事 务.由此可见,工商会内部机构的设置不受 国家约束,在选举其内部机构的人员组成方 面也是自由的. 2.商会的财务 工商会在财务领域是独立的,由工商会 自己负责制定预算 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ,确定财政需求.预 算必须遵守节约和经济性原则,在这个意义 里的国家监督机关的监督局限于法律监督 (即合法性监督),当工商会批准把资金用于 其法定任务范围以外的目的时,尤其必须接 受法律监督. 商会的资金来源于其会员缴纳的会费, 提供服务的收费以及其他收入.商会关于 会费和收费的规章,要得到政府监督机关的 批准,政府监督机关也只有出于法律原因才 能拒绝批准这类规章.另外,会费的征收应 援用哪些标准,由商会的全体大会自己决 定. 在全德国,商会都委托一家由各个商会 共同设立的审计机关来进行审计,也就是 说,各个联邦州对由不受各个工商会,不受 德国工商大会(各个工商会组成的全国性联 合会)也不受国家监督机关约束的,完全独 立的机构来监督商会的财务表示充分信赖. 3.商会的任务 工商会法中对商会任务只是作了一般 概括性调整,并没有明确列举其任务,尤其 没有任何关于商会如何实施这些任务方面 上海改革2002.757 的规定.立法者希望工商会对此在自治规 章中加以规定. 商会的自治任务一般可以分为两类,一 类是强制任务,即这些任务的履行是法律要 求商会做的,如代表总体利益,促进工商经 济的发展,进行内部的利益均衡等;另一类 是自愿任务,即非法律规定(但当然在法律 许可范围里)而是商会根据自己的决定承担 的并由自己权衡实施的任务,如提供各类信 息和服务.商会还承担着作为职业教育主 管机关的法定任务,此外,国家可以向商会 委托其他未在工商会法中提及的任务,但是 这类任务并不占主导地位.虽然商会承担 了国家委托的任务,但并没有改变它在履行 这些任务和自治任务上的独立性.必须特 别提及的是,工商会法明确赋予商会维护公 序良俗的任务,甚至一些商会还设有特殊的 名誉法庭,审核商会会员企业的某种行为是 否违反了商人名誉的准则,这也是商会自律 自治的一个显着体现. 4.商会和国家 法律规定,商会对其组织和内部秩序方 面的重要决议如章程和选举规章等必须得 到批准,在得到批准前,这类决议还是无效 的.这是一种预防性的,由国家实施的法律 监督,而不是专业监督.这里所讲的法律监 督中的法也包括商会自己制定的自治规章, 如章程,选举规章等.总之,商会在法律范 围内享有行动自由以及言论内容的自由,换 言之,监督机关不能因为商会在经济政策上 的观点令政府不快而惩罚商会. 5.商会和会员企业 商会履行公共任务,且被赋予公法法人 的地位,这使它们在很大程度上不依赖于在 其辖区内的,作为其会员的工商企业,这种 地位和独立性是相当必要的.其最重要的 58上海改革2002.7 基础在于会员的强制加入义务,它对于确保 商会维护整体利益以及维护自治是重要的. 单个会员与其商会的关系是公法关系,而不 是私法的会员关系.随着商会会员关系的 确立,会员企业拥有对该商会全体大会的选 举权和被选举权,但同时也有缴纳会费的义 务.这些会费不是法律意义上的税,而是具 有费的特征,可以强制执行这些会费的征 收.就这点而言,商会对于企业的财政状况 有着某种微弱的影响,因为用于缴纳会费的 款项,企业是不能自由支配的.但是,工商 会并不能禁止一个企业主开办或关闭一家 企业,不能规定价格和业务条件,也不能对 有关企业的雇员工作条件的设置施加影响, 因为这些都不属于它的自治权范围. 另一个对于确保商会自治重要的一环 是对选举权的法律规定.虽然具体内容必 须由经全体大会颁布且经政府监督机关批 准的选举规章来规定,但是工商会法第5条 规定:选举规章必须把商会会员分为特别的 选举小组,而且这些选举小组的构成必须兼 顾到该商会区域经济上的特点以及考虑到 各工商群体对总体经济的重要作用.为了 实现全体代表的利益,避免全体大会主要或 完全由数量上最强大的经济群体组成,而该 区域经济上的特色企业被忽视,每个商会会 员通常被分入某一个选举小组,以杜绝有共 同利益的会员过于集中的现象.选举规章 必须根据该选举小组对该区域的经济的重 要性分配给它适当数量的席位.若某一个 商会辖区较大,则要把该商会区域划分成若 干个选区,在划分时必须考虑各选区相对于 整个商会辖区的重要性如何,而选区内部根 据同样的原则再细分为选举小组.从这个 规定中可以看出自治的地区性原则和全面 代表性原则也在商会体系内得到了充分考 虑. 二,自治的一般特征 若把乡镇自治与商会自治进行比较,则 可以看出二者之间存在着若干区别.例如 乡镇自治主体原则上是全面管辖的,必须考 虑所有居民的政治,经济和社会利益,而商 会作为经济自治主体负责的却是一个有限 的任务范围,即主要是负责作为其会员的工 商企业的经济利益.但是,我们更多的是看 到了二者的许多共性和相似性,例如自治的 目的都是在于分摊行政任务,从而减轻国家 行政的负担,以利于在可见的地域或范围内 自我负责地完成各项任务.在此,我们可以 概括出公法法人自治的若干一般特征. 自治基本上建立在强制联合基础上,例 如乡镇自治的成员是全体居民,商会自治的 成员则是其辖区内的所有工商企业,只有这 样,才使自治能有广泛的代表性及其基础. 自治的承担机关,从社会学上来看,是一个 人合团体,它自我管理其共同的,公益性的 事务,归根结底,它是自负责任地,以自己的 名义履行原来或者应该由国家行政机关承 担的直接的行政任务,因此,自治承担机关 在组织上属于间接的国家行政机构,它是以 公法法人为前提的,这样一来把国家行政机 构的行政排除在严格意义上的自治的范畴 以外,二来也把私法法人排除在外.从公法 法人的”行政任务”和国家的行政任务在本 质上的相同性中可以得出结论,即国家的行 政和公法法人的行政构成了公共行政组织 的一个共同的整体,而不是作为分立的国家 行政机构体制并行的.而且,一个自治公法 法人只能根据国家的主权行为来建立,光是 由对独立实施特定的公共行政任务感兴趣 的人合团体作出一个一致的决议是不足以 建立起一个自治公法法人的. 另外,在自治法人自己的效力范围里必 须区分自愿承担的任务和强制任务.自治 法人的强制任务是那些根据明确的法律规 定委托给一个自治法人来承担的任务,自愿 任务是公法法人有权承担但无法定义务的 任务.国家一般要对公法法人实施监督,这 种监督原则上仅局限于是否遵守法律以及 是否依法行政(法律监督).专业监督则仅 适用于履行委托任务的情况,且委托任务仅 占其任务的很小一部分.为了履行自治任 务和委托的任务,自治法人有独立的人事决 定权,且有权收取会员费以及其他费用,以 便为自身筹措资金,确保自治的财政基础. 而且,公法法人有权制定和颁布自治规章, 用以调整其内部事务,由此不需要由国家来 制定大量的规章. 三,德国商会自治的若干启示 实行商会自治可以减轻政府负担,提高 行政效率和经济效率,因此它与行政改革有 着紧密联系,是辅从原则和反规制的体现. 自治贴近自治体成员,可以让成员有直接施 加影响和参与的机会,可以让他们共同构建 有关政策,由此使制定的政策更加合理,更 容易被接受和实施,同时也使他们对公共利 益共同承担责任.因此,商会自治也是经济 民主的体现,是民主建设的一个侧面. 由于企业面临竞争压力而一再压缩成 本,追求投资回报,德国一直以来对商会的 强制入会义务有争论.支持强制入会义务 的人士认为,只有当所有企业均是商会会 员,商会才能代表所有工商户的利益,才能 确保它们对利益的组织能力.德国联邦宪 上海改革2002759 法法院也认为强制入会义务是不可放弃的. 因此,德国商会的强制入会义务是德国经济 界自治的一个重要前提,若没有这个前提, 那么商会目前承担的任务中有许多必须由 (额外的)政府机构来承担.德国商会正是 由于承担了国家任务,才具有了公法法人地 位,并且争取承担更多公共任务,如管理商 业登记册和出具环保证 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 等. 虽然我国没有公法与私法之分,但是, 我国的商会也都承担了国家任务,因此,在 这个意义上其地位与德国商会是可以相互 比较的.由于在相关领域拥有某些政府职 权,这使得商会具有权威性和贯彻力.但这 里必须指出,在德国,虽然商会不同于具有 私法地位的协会,但是商会的宗旨也在于代 表会员的整体利益,商会的独立性并不因为 它承担了政府职能而被取消或削弱.在德 国商会中占主导地位的仍然是商会自愿承 担的任务,而且它可以自己决定履行任务的 方式方法.我国的商会类组织往往”行政 性”过强,所以有必要进一步扩大非行政性 任务,如信息服务和咨询服务等,从功能,任 务的数量和种类上来淡化商会的”政府性”, 增强其民间性.而且,在商会类组织”部分 非行政化”后,更要给予它们足够的活动空 间和自主性,包括在监督控制上,应以法律 监督为主,辅以专业监督,或者只是在商会 履行特定任务如委托任务时才进行专业监 督. 德国商会在人事和财政方面具有高度 的自治权.由商会会员选举商会全体(代 表)大会,并由全体大会选举出主席团(名誉 职位),这些人员都是企业家;商会的日常事 务则由专职的经理层及其总干事长负责,所 设立的各专业委员会作为议事机构也由专 职与名誉职位人员混合组成.这样,一来体 60上海改革2002.7 现了自治的代表性,.Z-来确保了工作成效. 在德国,例如担任工商会(不包括中小企业 商会)名誉职位的人员共有25万人(工商会 的专职员工才7000人,对应于其300万家 会员企业),试想若没有他们的工作,则国家 的行政负担势必要加重.而且,德国商会的 活动经费主要来源于会员缴纳的会费及其 提供的服务所带来的创收,原则上只有当它 们承担政府委托的任务时,才从政府那里得 到资助,也就是说,这类政府拨款是与委托 任务挂钩的,这使得德国商会能保持其相对 于政府的独立性. 我国商会在组织领导和人事方面尚缺 乏足够的自立,这与商会的”行政化”是相互 关联的.尽管这些组织依据章程都有自己 的组织程序和干部选举及任免程序,但真正 起作用的是党委组织部门的意见,甚至领导 人还具有行政级别.另外,我国商会在很大 程度上是靠财政拨款来维持其活动开支的, 其工作人员拿的往往是国家工资,虽然也有 自己的会费收入,但入不敷出,这就造成了 财政上的依附性.必须看到,最近几年来, 我国商会中企业家担任(副)会长以及进入 执行委员会和理事会等的比例已经有了很 大提高,同时,提高了会费收缴的范围和力 度,并通过扩大创收服务改善了商会的财政 基础.总体上,我国商会的独立性已经得到 了明显的提高. 德国商会的建立都有专门的法律依据, 如工商会法,商会也可以制定对成员具有约 束力的自治规章,由此进一步确保商会的自 治地位.而我国尚没有专门的商会法,且由 于商会并未实施强制入会义务,因此其制定 的有关规定和准则的约束力及其效力范围 也是有限的. (作者单位:同济大学德国问题研究所)