权力配置与权力监督——兼评《政治文明建设与权力监督机制研究》

权力配置与权力监督——兼评《政治文明建设与权力监督机制研究》 权力配置与权力监督——兼评《政治文明建 设与权力监督机制研究》 权力配置与权力监督 —— 兼评《政治文明建设与权力监督机制研究》 周毅之 内容提要在政治权力体系中,权力配置关注结构,权力监督关注功能;结构制约功能,功能过程牵动结 构体系.《政治文明建设与权力监督机制研究》一书在这个框架下,对中国特色权力配置和监督制约的内在 机理做了富有成效的探索.其不照搬西方政制,不因循传统体制,而是借鉴其中有益的文明成果,立足当代中 国国情,探讨优化权力结构,构建中国特色权力监督机制的有效路径. 关键词权力配置权力监督权力结构政治文明 自国家产生以来,政治权力便相伴而生,权力 配置和权力监督成为政治生活中的重要问题.不 仅处于不同时代和不同社会形态的国家,权力配 置方式会不一致,处于同一时代与同一社会形态 的国家,因历史传统,现实国情以及政治体制不 同,其权力配置方式往往也不尽相同.国家权力 配置方式的不同,往往决定着控制和监督权力运 转的方式的差异.前者关注结构,后者关注功能; 结构制约功能,功能过程牵动结构体系.此二者 之间的关系,值得观察和讨论.知名学者金太军 教授担纲撰写的《政治文明建设与权力监督机制 研究》(人民出版社2010年版)一书,凡九十余万 字的鸿篇,有着宽广的国际视野,更立足中国国 情,关注国家权力的配置方式及权力控制模式,尤 其着重 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 和探索了中国特色的权力配置和监督 制约的内在机理,体现了作者对现实重大问题的 直面正视和深入思考,读来颇受启发.由此谈些 感想,与该书的作者和读者进行交流. 西方国家配置权力与控制权力的内在机理 "取消政治权 任何权力都有扩张的倾向,但 力,使每一个人在政治权力上人人平等,这是没有 必要的,也是不可能的,因为任何政府的基础都是 政治权力的不平等配置.要控制政府权力扩张, 关键在于建立适当的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排,各级政府权力横 向配置遵循权力分立和制衡原则,就是制约权力 扩张,保障有限政府的重要制度安排".三权分 立制,即国家立法,司法和行政三种权力之间相互 制约达到平衡的体制,就是遵循这一原则而建构 起来的一种权力配置方式.三权分立制之所以在 西方为世人称道,源于这一政体所具有的权力制 衡的优点.作为这一体制先导的思想理论形 态——三权分立论的集大成者是孟德斯鸠.他在 《论法的精神》中认为,国家权力分为立法,司法 和行政三权,三权应该分立,"如果立法权和行政 权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不 存在了;因为人们将要害怕这个国王或议会制定 暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律.如果司法 权不同立法权分立,自由也就不存在了.如果司 法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自 由施行专断的权力,因为法官就是立法者.如果 司法权同行政权合而为一,法官将握有压迫者的127 弘莲拳干2011.5 力量".孟德斯鸠关于国家三种权力必须分立 才能达到权力制衡的理论分析,虽然十分透彻,并 且在法国也有不少人认同其理论,但是处于大革 命时期的法国并未采用孟氏的三权分立政体,其 反而在新大陆新建立起来的国家——美国实行起 来.这与美国建国之初的特殊国情有密切关系, 以汉密尔顿等人为代表的联邦党人据此认为可以 按三权分立原则来配置国家权力.对于应该采用 什么方法来切实保障宪法所规定的各部门之间权 力的必要划分,联邦党人认为:"这样来设计政府 的内部结构,使其某些组成部分可以由于相互关 系成为各守本分的手段."?为了给立法,司法和 行政三部门分别行使不同权力奠定应有的基础, 应该这样来组织政府:"使各部门的成员对其他 部门成员的任命尽可能少起作用.如果严格遵守 这条原则,那就要求所有行政,立法和司法的最高 长官的任命,均应来自同一权力源泉——人民,尽 管通过的途径彼此并不相通."联邦党人认为按 三权分立政体来配置国家权力,可以很好地制约 国家权力被滥用,他们认为"防止把某些权力逐 渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部 门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和 个人的主动"?.将国家权力分散于不同的部门, 可以实现权力的制约. 其实,把防止国家权力滥用作为配置国家权 力的重要依据,有着更为悠久的历史,它源于欧洲 大陆的古希腊传统.古希腊重视多元民主,古希 腊城邦的政制就是多种权力配置的体制,这一点 可在亚里士多德的《雅典政制》中找到记载.根 据《雅典政制》的记述,雅典的主要政治制度是公 民大会,它通过的具体决议是最终的;雅典国家最 强大的议事机构是议事会,它为公民大会准备日 程和协调政府的行政活动;法庭在雅典政治制度 中也起着重要的作用,而且其功能远远超出现代 国家法庭的功能,其中,陪审法庭的判决实体是陪 审团;9位执政官是最高级的行政长官,行政长官 轮流执政,每人执政期为一年.由此可见,"古代 雅典可能是世界历史上第一个建立稳定的,有效 的民主政治的国家,并且值得赞扬的是,它开创了 一 种通过制衡的方式控制权力的制度结构"?. 12R 古希腊城邦民主制中的权力配置影响了欧洲 民主的传统.欧洲大陆自古以来就有较为成熟的 市民社会传统,社会自治成为可能.在成熟的社 会自治基础上,控制国家权力,防止国家权力滥 用,是欧洲大陆普遍承认的民主传统,这一传统成 为欧洲公认的政治文明.早在美国实行三权分立 政体之前,英国就有了走向权力制衡的"革命"努 力.在"黑暗的中世纪",封建君主因滥用征税 权,触犯了正在兴起的新兴资产阶级(贵族)的利 益,进而引发了国内战争,新兴资产阶级通过《大 宪章》来限制王权,实现权力的制衡.在两种势 力争斗的过程中,国家权力配置方式成为争夺战 中的重点.为了争夺到更多更大的国家权力,英 国资产阶级甚至不惜用妥协的方式,与封建君主 共同瓜分国家权力,英国人将这一方式自豪地称 为"光荣革命".可见,英国资本主义国家权力的 配置,既延续了其国家传统(保留国王),又吸收 了当时先进的权力制衡理论,洛克与孟德斯鸠的 权力制约理论都是其政治文明的重要思想来源, 而美国的三权分立政体实践所取得的巨大成功也 对其产生了重大影响,这些都能在当前英国实行 的君主立宪制——保留国王,议会至上,行政权 (首相)受议会监督——中找到影子."立法机构 再也无法以神子神孙或自己是由神指派的名义来 粉饰自己的统治,它无法找出一种超自然的借口 来对自己无所约束的权力做出解释,也从未尝试 着从实际世界的角度来进行争辩.因此,对立法 机构的无限权力的迷信并未承继旧的,对国王无 所约束的王权迷信的那种牢固性."(z) 近代以来美国三权分立政体的成功,引起了 欧洲大陆国家的高度关注.法国学者托克维尔对 美洲的游历最有代表性,在其经典之作《论美国 的民主》中,托克维尔认为法国可以借鉴美国的 各项制度所依据的原则:"遵守纪律的原则,保持 政权均势原则,实现真正自由的原则,真诚至上地 尊重权利原则."(8)他认为,这在所有的共和国都 是不可缺少的.但是法国并未采用三权分立制, 而是实行总统共和制.总统共和制,并不排斥权 力制衡,相反,法国的权力制衡既有美国三权分立 的优点,更有自己的传统——存在监督行政权力 权力配置与权力监督 的行政法院.法国被称为行政法的母国,其行政 法传统的优点就在于防止行政权滥用. 由此可见,美国三权分立政体,英国君主立宪 政体和法国总统共和政体,虽然都具有权力制衡 的共同特点,但权力制衡的具体方式各有不同,这 取决于各国的国情和历史传统等因素.况且,三 权分立制并非尽善尽美,如三权分立与权力运行 的效率就往往存在冲突.三权分立重视的是防止 权力的滥用,最终达到权力使用的公平.如果说 三权分立政体在控制权力和防止权力滥用上成效 突出,那么在国家权力运行的效率上却有颇多先 天不足.正因如此,至今只有美国是严格按三权 分立体制来均衡地配置国家权力,世界上有许多 国家虽然也宣称实行的是三权分立体制,却很少 像美国那样严格地实现这种权力结构.即使在美 国,形式与实质之间的对峙也常常扭曲这一设计. 正是基于这样的认识,《政治文明建设与权 力监督机制研究》一书在一些相关章节分析了西 方国家配置权力与制约权力的内在机理,阐释了 西方国家政体运行的规律.作者对西方权力制衡 体制既不盲目推崇,也不一概否定,而是作为优化 中国国家权力结构和运行机制的重要借鉴,是一 个有价值的探索. 中国特色权力监督机制的传统资源 自秦始皇灭六国建立大一统的秦王朝以来, 中国历史上虽然有分有合,但是国家一统为国人 一 致推崇.对于一个幅员辽阔,人口众多的大国 来说,如果没有一个强有力的中央政府,那是难以 想象的.历史也证实,一旦中央政权弱化,那么地 方的离心力就增大,国家陷入战乱也就不远了. 因此,中国人虽然知道中央集权体制的弊端,但历 朝历代仍然选择集权体制.封建时代,国家权力 集中于皇权,国家的稳定寄托于皇权的稳定.然 而,寄希望于某一个皇帝的英明,从而达到社会的 长治久安,是不现实的,不受制约的绝对权力必然 走向绝对的腐败.所以,就有了封建王朝的不断 更迭,这就是黄炎培所说的王朝更替"周期律". 为了延续政权,中国历朝统治者特别是一些 杰出的政治家,思想家可以说是殚精竭虑,逐步探 索和建构起一套堪称完备的权力结构体系,其中 最具特色的就是监察制度.《政治文明建设与权 力监督机制研究》一书对此做了深入分析.作者 认为,自秦统一中国以来,就已经拥有了以御史为 主体的从中央到地方的监督体系,这种监督制度 在一定程度上发挥了以权力制约权力的功能.在 中国封建社会,国家权力的行使主要掌握在皇帝, 拥有中央行政权力的宰相及拥有地方行政权力的 地方官(包括分封到各地的诸侯)手中,监督体系 也就包括皇帝对相权和地方行政权的监督(通过 御史进行),谏官对皇权的监督以及皇权与相权 之间的相互监督.在这一监督体系中,皇权之下 的以权力制约权力的功能常有成效. 中国是一个有着中央集权传统的国家,时至 今FI,在单一制国家结构形态下形成有权威的中 央权力仍然是一个合理选择——有权威的中央权 力有利于我们这样的多民族大国的统一,社会稳 定以及经济的持续发展.它与适度的地方分权并 不矛盾,而是相辅相成,良性互动的.有权威的中 央权力和单一制国家结构形式是我们健全和完善 当代中国权力监督机制所必须依据的基本制度框 架.西方国家权力制约权力的制度,虽然包含许 多合理的和科学的成分,但有两点与我国有质的 不同:一是西方国家权力制约权力,其目标是要实 现整个国家的权力在三权之间的平衡;二是这种 权力的制约是在多党合法竞争,轮流执政的政治 格局中展开的,而我国的权力制约是在中央权威 和中国共产党执政前提下的制约,两者的前提不 同,制约的机制必然不同.因此,在借鉴西方监督 机制的时候,我们必须立足本国的国情,忽视了这 一 点,照搬西方的体制,必然会出现"水土不服" 现象. 扎根于本土的中国传统的监察制度同样包含 着一些可供借鉴的合理因素.从中国封建社会的 权力配置状态来看,行政权,立法权,司法权常常 是合一的,而监察权却基本上是独立的.也就是 说,历朝历代,皇帝为了加强专制统治,都曾赋予 监察机构和监察官员独立的,位高权重的地位. 实际上,自秦至明清所实行的行政监察制度,基本 上是单线垂直的,独立的行政监察体系.虽然这 】29 弘箍擎干2011.5 一 制度无法摆脱传统的皇权,人治的历史局限,但 其运作却是有成效的:其单线垂直领导,体系独立 的特性,有利于行政监察权力的独立运作和监察 官员高效行使权力,从而实现以权力制约权力. 这对于现代化进程中强调中央权威的现代中国, 仍然有重要的启迪意义. 优化权力结构与强化权力监督 从学理上说,权力监督的前提与基础是科学 合理的权力结构,即优化权力结构.也正因为如 此,《政治文明建设与权力监督机制研究》一书以 研究权力结构为切人点而构成上篇,在此基础上 再合乎逻辑地探讨权力监督问题以构成下篇.作 者全面分析了以执政党为核心的当代中国的权力 结构:从横向权力结构来看,主要有国家权力结构 中的最高权力——全国人民代表大会,党政权力 结构中的最高权力——执政党权力,行政权力,司 法权力,民主党派的参政权;从权力的纵向结构来 看,表现为中央的权力与地方的权力.在这个纵 横交错的权力结构网络中,党政结构与政权结构 的混合并以党政结构为主导是我国权力结构的最 大特点,各级执政党组织特别是其领导机构是权 力的中枢,因此,优化权力结构的关键,是理顺执 政权与国家权力的关系(即党政关系),执政权与 参政权的关系(即政党关系)以及执政党内部关 系,其中党政关系是优化权力结构的重中之重. 在当代中国,我们之所以十分强调权力结构 的优化,不仅仅由于权力结构的优化是构建中国 特色权力监督机制的前提条件,是社会主义民主 政治的应有之义,而且还由于权力结构的优化在 当代中国具有十分突出的现实意义.如邓小平同 志所指出,我国现行政治体制的弊端,突出表现在 权力过度集中.我们重视权力结构的优化,旨在 革除权力过度集中的根本弊端,建立科学合理的 权力结构,推进社会主义政治发展.建国以来,我 们长期实行革命年代沿袭下来的高度集中的政治 体制,这种体制至今仍然没有得到根本性的变革. 直到今天,我国政治领域权力高度集中的现象仍 然存在,具体表现在四个方面:一是社会的权力过 度向政府集中;二是在中央与地方,上级与下级的 130 关系上,权力过分集中于中央和上级;三是政府的 权力过度向党委集中;四是在党内关系上权力过 于集中于各级党委和常委会.与权力过分集中相 伴而生的是形形色色的权力滥用和权力腐败现 象.要革除现有体制权力过度集中的弊端,就要 对权力进行适当和科学的划分,配置,使之结构合 理,相互制约,功能优化.因此,权力结构的优化 对于克服权力过分集中这一弊端具有重大而直接 的现实意义. 另一方面,权力监督又是权力控制的落实与 归宿.优化权力结构只是为控制权力提供了便 利,或者说提供了一种可能,而要让这种可能变成 现实,还需要对权力进行监督或制约,并建立相应 的机制.基于此,《政治文明建设与权力监督机 制研究》一书不惜笔墨深入分析了当代中国的权 力监督体系,特别是将权力监督作为一个系统,探 讨其整体功能.作者认为,中国特色的权力监督 系统包括两个子系统:一是权力系统内部的监督 (制约),即以权力制约权力的模式,它是最基本, 最有效的权力制约和监督手段,也是当代中国特 色权力监督体系的核心组成部分.其包括横向和 纵向两个层面,横向监督主要指人大监督,执政党 监督,行政监督,司法监督等;纵向监督主要指国 家权力运行中中央与地方或上级与下级间的权力 结构制约关系.权力的横向和纵向监督是权力监 督不可分割的两个方面.二是权力系统外部对权 力的监督,即非政治权力对政治权力的监督,通常 称为社会监督,它是中国特色权力监督系统必不 可少的重要组成部分,包括参政党监督,社会团体 监督,舆论监督,道德监督和群众(公民)监督等. 作者强调,健全权力监督机制的关键是理顺各监 督主体之间的权责关系,努力优化现有权力监督 体系,整合各种监督力量,以提高权力监督系统的 整体效能.对此,作者提出了一系列的对策,如提 出建立权力监督体系的统领机构与联席会议制 度,在拥有立法和监督双重身份的人大的直接领 导下建立一个协调机构——人大监察委员会;提 出关注部分与整体,要素与系统之间的紧密关系, 注重发挥各要素的积极性,能动性,以要素带动系 统,如以党内监督带动整个权力监督系统等.在 权力配置与权力监督 理论观察的同时提出这些操作性对策,体现了作 者的现实立场和实践精神,是一种值得嘉许的研 究思路. ?[美]文森特?奥斯特罗姆:《复合共和制的政治理论》,毛寿 龙译,上海三联书店1999年版,中译本序第8页. ?[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),张雁深译,商务印书馆 1997年版,第153页. ???[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务 印书馆1995年版,第263,263,264,264页. ?[美]斯科特?戈登:《控制国家——西方宪政的历史》,应奇 等译,江苏人民出版社2001年版,第82页. ?[英]赫伯特?斯宾塞:《国家权力与个人自由》,谭小勤等 译,华夏出版社2003年版,第8O,81页. ?[法]托克维尔:《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印 书馆2002年版,第十二版序第3页. 作者简介:周毅之,1949年生,江苏省政协学 习委员会主任,教授. (责任编辑:范旭斌) 《全唐文补遗》文字辨正 十册《全唐文补遗》,由着名史学家吴钢先生主编, 1994年出版第一辑,20o7年出版第九辑,该书汇集近年来 新发现的唐五代墓志等文献资料,采用繁体字竖排,新式 标点并进行简要的校注.这些资料绝大部分为《全唐文》 等所未收,可以为唐五代历史学,文化学等研究提供宝贵 的第一手资料.笔者近读《全唐文补遗?千唐志斋新藏 专辑》(三秦出版社2006年版),发现其文字校勘多有可 商之处,兹择其两例,求教于方家云尔: 1.《广宗潘君(伽)墓志铭并序》:"君禀月穴之资,耀 蓝田之采.十城连价,岂有待于琢磨;五色成章,故无劳 于剪拂."(《千唐志斋新藏专辑》第1页) "月穴"不词.复审原拓,拓片见《新中国出土墓志? 河南叁?千唐志斋壹》上册第9页,"月"作丹,当为"丹" 的俗写.《碑别字新编》汉孔彪碑正作丹,《唐代墓志?元 罕墓志》"金丹"之"丹"字也作丹(27页),可以作为旁征. 潘伽墓志中"丹穴"和"蓝田"相对,当为地名.《尔雅?释 地》:"炬齐州以南,戴日焉丹穴."《淮南子?泛论》:"丹 穴太蒙."高诱注:"丹穴,南方当日之下也;太蒙,西方日 所入处也.""丹穴"一词,隋唐时期墓志习见,《全隋文补 遗?段威墓志》:"并宇量宏远.气节高迈,展志业于当 年,树风声于没后.而玉山珠泽,孕宝含珍,丹穴兰池,奇 毛俊骨."(155页)《唐代墓志汇编?佚名墓志》:"夫人降 丹穴之灵,照荆山之彩,幼龄而有奇操,妙岁而具常伦. 纂组之工,禀之天挺;谦捞之德,彰乎自然."(2页)又《唐 故南阳张府君墓志铭并序》:"君丹穴生姿,蓝田育彩,九 苞蕴异,岂绘事以成章;十乘为珍,匪珍口之有莹."(321 页)又《大唐故信安县主元府君墓志铭并序》:"公门承黻 冕,德茂圭璋,志节贞坚,风仪朗润,高材博识,好学多闻, 式呈丹穴之姿,请备黑衣之数."(1193页)《新中国出土 周阿根 墓志?河南叁?千唐志斋壹》下册录文第6页潘伽墓志 "丹穴"亦误作"月穴",当据正. 2.《唐贵州多田县丞刘君故夫人沐氏(道生)墓志铭 并序》:"逸土之昆,令君之胤.外遵图籍,内怀贞顺.肃 事苹藻,婉蛮口口.芳结天桃,礼优华舜."(《千唐志斋新 藏专辑》第34页) "逸土"不词,复审原拓,拓片见《新中国出土墓志? 河南叁?千唐志斋壹》第40页,"土"作土,当为"士"的俗 字.墓志俗字为了区分土和士,往往在土字上加一点,写 作土."逸士"指节行高逸之士,即隐逸者.本书还有用 例不误,可参,《大唐郑公典签故潘府君(德行)墓志铭并 序》:"公以丹青晦术,将排尘滓之荣;虚白居心,尚想烟霞 之际.遂乃投簪莲浦,谢病兰郊.长啸风亭,临桂延而酌 羽;舒襟月口,款松契以调丝.于是方外幽人,口期而至; 区中逸士,望风遥集."(2l页)"逸士"一词,唐代墓志多 有用例,《唐代墓志汇编?唐故怀州河内县丞李府君墓志 铭并序》:"武德之际,检校怀州河内县丞,负彼异才,屈兹 常调.嵇康逸士,方得志于烟霞;梁耸高人,遂徒劳于州 县."(763页)又《大唐赠并州大都督淮阴王韦君墓志 铭》:"考玄贞,雅赡文艺,博观载籍,每读高人逸士传,未 尝不想见其人,遂游江东之名山焉."(1084页)墓志之外 也有用例,唐白居易《秋日与张宾客舒着作同游龙门醉中 狂歌》:"商岭老人自追逐,蓬丘逸士相逢迎."唐张读《宣 室志?杨叟》:"吾本是袁氏.祖世居巴山,其后子孙,或 在弋阳,散游诸山谷中,尽能绍修祖业,为林泉逸士,极得 吟啸.人好为诗者,多称其善吟啸,于是稍闻于天下." 《新中国出土墓志?河南叁?千唐志斋壹》下册第26页 沐道生墓志"逸士"亦误作"逸土",当正之. l31