论行政不作为的国家赔偿责任

论行政不作为的国家赔偿责任 内容摘要 内容摘要:行政不作为是一种违法行为，与行政作为违法相比，同样会给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害。对于这一消极的行政行为，如果造成了行政相对人的损害且超过其合理负担的范围又不能通过其他途径获得赔偿的，国家就应对其承担赔偿责任。但《国家赔偿法》并未对行政不作为的国家赔偿责任做出明确规定，一定程度上影响了行政相对人获得国家赔偿的权益。本文首先从一些行政法学者对行政不作为的各种概念展开论述，总结出笔者认为更全面更科学的概念并对其特点作了介绍，然后以概念、特点等基本理论为基础，以大陆法系与英美法系的各主要国家的相关立法内容作参照，深入探讨了国家对行政不作为违法负赔偿责任的必要性和可行性，紧接着归纳出国家对行政不作为负赔偿责任的价值和意义。在对行政不作为的国家赔偿责任的理论 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 中，重点论述了其构成要件。最后，笔者提出完善《国家赔偿法》的几点立法建议，以供参考。 关键词:行政不作为;国家赔偿;责任;构成要件 1 论行政不作为的国家赔偿责任 导言 行政不作为是行政行为的一种，是相对于行政作为而言的。与行政作为行为一样，行政不作为行为同样会给公民、法人或其他组织合法权益造成损害。针对这一消极怠惰行为，体现国家对行政主体侵权行为造成行政相对人损害应负赔偿责任这一宪法精神的最新修正版《国家赔偿法》亦未对此做出明确规定。国家是否应对行政不作为行为造成的损害承担赔偿责任，这是我国作为一个法治国家理应解决的一个问题。 一、行政不作为的基础理论 (一)行政不作为的概念界定 对行政不作为的概念予以界定，是研究国家对行政不作为承担赔偿责任的基础和前提。关于行政不作为的概念，学术界的观点众多，至今尚无形成统一的认识，主要的观点主要有以下几种:1、行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的行 1为方式。2、行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，且具有作为的可能性，而在程序上有所不为的行为，其实质是行政主体消极放弃行政权力的一 2种违法行为。3、行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种法定的作为义务，由于其程序上消极地不为一定动作或动作序列而使该义务在能够履行的情况 3下没有得到履行的一种行政行为。4、行政不作为是指行政机关在方式和内容上 4负有积极作为的义务，但其不为的状态。5、行政不作为是指既包括行政主体不履行法定作为义务的情况，也包括行政主体依照法定消极义务不作为的情形。能 5够引起国家赔偿责任的是前一种情况，并将其称为“行政不作为违法”。 6、行政不作为是指行政主体拒绝履行或拖延履行其法定行政作为义务的一种行为形 6式，行政不作为必定是违法行为。 笔者认为，行政不作为是指行政主体及其工作人员(包括公务员、法律法规 1 罗豪才:《中国司法审查 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 》，北京大学出版社1993年版，第168页。 2 周佑勇:《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版，第18页。 3 朱维究:《行政行为的司法监督》，山西教育出版社1997年版，第343页。 4 陈小军、方世荣:《具体行政行为几个疑难问题的识别研析》，《中国法学》1996年第1期。 5 朱新力:《行政不作为违法之国家赔偿责任》，《浙江大学学报》2001年第2期。 6 石佑启:《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，《行政法学研究》1998年第4期。 2 授权组织的工作人员、行政机关委托的个人或组织的工作人员)负有某种法定的作为义务且能够履行，但在程序上逾期消极不为的违法行为。对于这一概念应从以下几个方面进行理解: 1、行政不作为的行为主体是行政主体及其工作人员。行政主体是指依法享有行政权，能以自己的名义实施行政行为并独立承担由此产生的法律责任的组织，包括行政机关和法律法规授权的组织。行政机关是最主要的行政主体，另外国家还可以通过法律法规的授权把一部分行政职权授予非行政机关行使，因而这些被授权的组织在行使行政职权时具备了行政主体的资格。再者，行政行政主体还可以委托一定的个人或组织行使部分行政职权，但其本身不是行政主体，因为其只能以委托行政机关的名义行使行政职权，并由委托行政机关承担因受托的个人或组织的行政不作为行为产生的相应法律后果。 2、必须以行政主体负有某种行政作为义务为前提。没有法定行政作为义务的存在就谈不上行政不作为。首先，这种义务必须是法定的。其次，这种义务必须是作为义务。行政作为义务的产生条件具有以下四种情况:第一，法律 规范 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excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的，即只有行政主体超过一定期限未履行法定作为义务才构成行政不作为。行政主体在法定期限内不履行作为义务，是法律赋予的自由裁量权并不构成行政不作为违法。这里的法定期限应作扩大解释:第一，法律法规有明确规定的，依其规定。第二，法律法规未明确规定的，可依规章进行。第三，法律、法规、规章均未规定法定期限的，学理界主张依照多方面的因素，例如行政主体主客观条件、处理类似问题的惯用时间、事件本身的复杂程度、有无法定阻却事由等等，确定一个合理时间，并以此为基准，确认行政不作为行为存在与否。 最后，认定行政不作为还应明确两个问题:一是行政主体未履行行政上的作为义务，因为行政机关如公安机关具有双重职能，即行政职能和部分刑事司法职能，只有在履行行政职能的过程中才可能产生行政不作为;一是不能简单地以“上下班”为标准，也就是说不能认为只有在上班时间所作出的行为才能构成行政不作为，如《人民警察法》第十九条规定:“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。”由此可见，对公安机关来讲行政不作为的 9发生不受时间限制。 (二)行政不作为的特征 1、消极性。行政作为行为是行政主体主动履行法定义务，而行政不作为行为是行政主体对其法定义务的放弃，客观上表现为怠于履行法定职责的消极性。行政不作为在外在形态上有多种表现形式。主要包括:第一，行政主体拖延履行法定作为义务;第二，对行政相对人的申请不予答复;第三，不履行先行行为产 9 孙运利:《论行政不作为的国家赔偿责任》，《山东公安专科学校学报》2003年第1期。 4 生的作为义务或行政合同约定的作为义务;第四，不依法主动履行职权等等。 2、隐蔽性。行政不作为是消极无谓的表现，其危害后果难以明显地呈现出来，但却直接侵犯着相对人的合法权益。只有在引起行政争议、提起行政诉讼或产生广泛社会负面影响的情形下，行政主体承担的法律后果才会被确定下来。特别是侵犯公共利益的行政不作为行为中，其危害性更大，基于公共负担平衡理论，公民个人不能就行政主体不作为行为对公共社会造成的损害所折射给自己的损失请求国家赔偿。 3、违法性。有学者认为，行政不作为是“行政主体消极不作为的方式，既 10包括履行不作为义务，也包括不履行应作为义务的行为。”该观点认为行政不作为行为也包括履行不作为义务，并由此推出行政不作为行为有违法与合法的区分。但在法律效果上，行政主体履行不作为义务，没有表现出设立、变更、消灭法律上的权利义务关系，也即是说没产生法律效果;其次，在外在形态上，其表现为“什么都没做”。所以笔者认为，履行不作为义务不是一种法律行为 ，不是行政不作为行为，而应是一种事实状态;最后，从行为的危害性上看，行政主体不履行法定作为义务，则是对维护公共利益或个人利益的这一职权的放弃，同时也是对法定职责的违反，损害了公共利益或个人利益，产生极大的危害。所以说，行政不作为行为一定是违法性的。 4、非强行性。行政行为一经作出就会产生法律上的公定力、确定力、拘束力，行政相对人如果不申请复议或提起诉讼，又不主动履行，行政主体可以申请人民法院或依职权强制其履行。而行政不作为行为本没有限定权利或设定义务的内容，行政相对人并没有履行义务的约束，所以说行政不作为行为不具有强行性。 (三)行政不作为的分类 1、具体的行政不作为和抽象的行政不作为。这是以行政不作为的适用对象为划分标准的。具体的行政不作为是指行政主体不依法对特定的人或事作出的不作为行为;抽象的行政不作为是指行政主体针对特定的人或事作出的不作行为。二者区分的意义在于明确抽象的行政不作为主要是行政机关不履行法律义务的表现，具体的行政不作为主要是不针对具体事实履行法定职责的行为。 2、职权主体的不作为和授权主体的不作为。这是以行政不作为的主体为划 10 王连昌:《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第166页。 5 分标准的。职权主体的不作为是指行政机关的不作为;授权主体的不作为是指法律法规授权的组织的不作为。二者区分的意义在于明确行政主体的不作为并不限于行政机关的不作为，还包括法律法规授权组织的不作为行为。 3、依职权的行政不作为和依申请的行政不作为。这是以行政不作为的构成要件为划分标准的。依职权的行政不作为是指行政主体基于已经出现的某种法定事实，负有相应的行政作为义务而逾期不为的行为状态;依申请的行政不作为是指行政主体基于相对人的合法申请负有作为的法定义务，而逾期不为的法定状态。二者区分的意义在于明确行政不作为的构成要件，全面把握行政不作为的范围。 4、侵犯个人利益的不作为和侵犯公共利益的不作为。这是以行政不作为侵犯的客体为划分标准的。侵犯个人利益的不作为不论是依职权产生还是依申请产生，一般说来均可由行政相对人提起行政诉讼，追究行政主体的的责任;而侵犯公共利益的不作为侵犯的是国家和社会的利益，依据公共负担平衡原理，一般不允许公民个人提起诉讼。二者区分的意义在于明确行政不作为的危害性和特殊性。后者由于利害关系人的间接性及社会危害的隐蔽性，因此应加强对侵犯公共利益行政不作为行为的监督。 115、迟延不作为、作为起因性不作为、纯粹的不作为。这是以作为义务发生的原因为划分标准的。迟延不作为是指行政主体负有法定的作为义务并有条件履行，而逾期不为的行为;作为起因性不作为是指行政主体造成危险或违法状态在先，而后又没能阻止其结果发生的行为，即先行行为与后行行为共同作用导致了损害结果的发生;纯粹的行政不作为是指行政主体对自然界、人类社会中发生的危险并造成的损害有安全照顾的义务，而由于疏于管理导致损害发生的违法行为。这种区分方式有利于明确行政不作为产生的原因。 二、行政不作为国家赔偿责任的理论分析 (一)行政不作为国家赔偿责任的必要性 行政不作为的国家赔偿责任渊源于给付行政。在警察国时代，个人的利益寓于国家利益之中，根本没有受到重视。公民个人没有合法的权利以维护私人利益为由来对抗国家利益。传统的行政法仅以规范公共利益和秩序为其任务，并不涉 11 王和雄:《论行政不作为之权利保护》，台湾三民书局1994年版，第279页。 6 及个人权益，其发展趋于消极保守。因行政不作为引起的个人损害，原则上是不承认国家的赔偿责任的。 二战后，国家的角色发生重大转变，有传统的守夜人向超级保姆迅速过渡。当今社会，国家已处于给付行政和福利国家时代，行政主体积极介入公民生活的各项生活领域，发挥给付行政的机能，以保障公民的最低生活需要和相关利益。从而公民从国家取得福利将不再被视为一种“恩赐”，而是一种法律权利;行政主体的积极作为行为将不再是一种道义责任，而转变为一种法律责任。公民有权对其行政不作为行为提起行政诉讼，行政不作为的国家赔偿责任也逐步地被确定下来。 在我国的实践中，行政不作为案例的数量虽然在整个行政诉讼中不占主体比例，但是近年来却一直呈上升趋势。其存在已严重损害了行政相对人的合法权益和政府的形象，影响了人民与政府的关系，降低了人民对政府的信任。从而给社会带来不安定的因素，使社会主义市场经济建设受到不利影响。 所以确立行政不作为的国家赔偿责任制度显得尤为重要。这不仅有利于公民、法人和其他组织的合法权益受到保护，而且有利于我国法律责任体系更加健全，促使行政主体积极作为，依法行政，保障社会主义市场经济健康发展。如果行政主体经常怠于履行法定职责，对各种违法行为该制裁的不予制裁，对行政相对方的合法权益该保护的不予保护，这不利于维护公共秩序和利益，保护行政相对人的合法权益，依法从政更无从谈起。 放眼国外的行政法律制度，我们可以看出，凡是建立了国家赔偿责任制度的国家也都普遍承认行政不作为的国家赔偿责任。 素有行政法母国之称的法国，在1873年的布郎哥判例中正式确立了国家赔偿制度，被认为是世界上第一个建立国家赔偿制度的国家，其行政法院也有关于行政不作为赔偿的判例，即行政主体有义务实施一定行为而不作为引起当事人损害的，要承担赔偿责任。如海港局不维护航行标志，造成船舶损伤应给予赔偿。 联邦德国1981年《国家赔偿法》第1条第1款规定:“公权力机关违法对他 12人承担公法义务时，公权力机关应依据本法对他人赔偿就此产生的损害。”只是由于德国行政法对国家赔偿的基本理念与其他国家有所不同，以至于德国联邦法 12 胡建淼:《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997版，第39页 7 院对行政不作为的国家赔偿范围划定的基准较高，像违反裁量权的、有过错的不作为而产生的公职义务迄今只在明显失职的极端案例里予以认定。 日本1947年《国家赔偿法》中规定:公共营造物设置和管理瑕疵会引起国家赔偿。其中“管理瑕疵”是指公共设施本身并没有瑕疵，但对公共设施的管理没有尽到职责，导致了行政相对人损害的应予以赔偿。 英国传统观点认为，行政机关只要违背了法律规定的义务从而侵害了公民的权利就应当给以赔偿。这个观点在1842年上议院对FeugusonV.Kimmoul案例的判决中说的非常肯定:“当一个人有重要的义务需要履行时，他必须履行。如果他忽略或拒绝履行义务，其他人因此受到损害时，受害人对其所受损害有权起诉 13要求赔偿。” 美国《联邦侵权赔偿法》(The Federal Tort Claim Act)第1346条第6款规定:“由政府雇员在他的职务或工作范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为所引起财产的破坏或损失，人身伤害或死亡等属于美利坚合众国的侵权赔偿 14范围。”因此，美国的行政赔偿责任范围不仅及于政府官员的违法作为行为，也及于其不作为行为。例如在公共场所发生的打架斗殴事件，警察在场不加制止警察局对其造成的伤害或损失应付赔偿责任;在交通要道或国家公园因施工或其他原因挖坑或堆土等，行政机关未设警告牌予以告示，造成路人或游客的人身伤害 15或财产损失，行政机关应付赔偿责任。 我国台湾地区《国家赔偿法》也明确规定:公务员怠于执行职务，致人民自由或权利遭受损害的，国家应付赔偿责任。 他山之石，可以攻玉。在我国市场经济日益发展，与国外的经济交往更加频繁的今天，为了顺应WTO发展的需要，我们应汲取国外有关国家赔偿立法的有益经验，把行政不作为的国家赔偿责任纳入《国家赔偿法》范围，使我国的国家赔偿法尽快完善起来，与世界其他国家的国家赔偿法接轨，以便服务于我国的经济建设，使我国社会秩序更加繁荣稳定。 (二)行政不作为国家赔偿责任的意义 1、有利于贯彻落实宪法的原则性规定。我国《宪法》第41条明确规定:“公 13 王名扬:《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第222页。 14 皮纯协:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第101页。 15 姜明安:《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第322页。 8 民对于任何国家和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家提出申诉、控告和检举的权利。由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得国家赔偿的权利。”宪法是国家的根本大法，具有最高的效力。而我国《国家赔偿法》没有对不作为的国家赔偿责任做出明确规定，《行政诉讼法》对此只规定了三个方面，很不全面。显然是没有完全落实宪法的原则规定，存在“缩水”现象。 2、有利于国家赔偿制度和行政立法完善。随着经济建设进入快车道，我国的法治建设也应进入快车道，建立与世界法治接轨的国家赔偿制度，以适应经济的健康发展，所以我国就要像其他国家一样，明确地把行政不作为的国家赔偿责任纳入《国家赔偿法》的范围。只有这样才能更好地实现依法治国的方针政策。 3、有利于建立中国特色的行政权力制约机制。行政权是一种管理权，在我国，一切权利来源于人民，人民在赋予行政主体权力的同时，也要求其履行相应的义务。所以，只有确立行政不作为的国家赔偿责任，才能达成权利与义务的平衡，保障依法行政真正实现。 4、有利于树立政府良好形象和实现社会的公平、正义、和谐。如果没有行政不作为赔偿责任的忧虑，就会助长行政不作为行为的猖獗和泛滥，从而减损政府在人民心目中的形象，削弱政府执行政策、法律、法规、规章的威严;如果行政相对人不能就行政不作为造成的损害得到国家的合理赔偿，就难以实现法律公平、正义的精神实质，因而不利于社会和谐。 5、有利于保护行政相对人的合法权益。由于《国家赔偿法》没有明确规定行政不作为的国家赔偿责任以及《行政诉讼法》规定的范围十分有限，行政主体经常怠于履行应积极作为的义务，对违法行为该制裁不制裁，对合法行为该保护不保护，导致行政相对人的损害得不到相应赔偿，行政主体的侵害行为也受不到相应惩罚，严重损害了行政相对人的合法权益，因此明确行政不作为的国家赔偿责任显得十分必要。 (三)行政不作为国家赔偿责任的构成要件 行政不作为是违法的行为，国家应对该行为承担赔偿责任，但并不是所有的行政不作为国家都要负赔偿责任，其成立需要具备一定的条件，即构成要件。笔者认为，对此应作如下分析: 9 1、行政不作为行为主体特定。行政主体必须是负有积极实施法定作为义务的行政机关及法律法规授权的组织。该构成要件包含三层意思:一是，行政主体必须具有积极实施法定行政作为的义务;二是，行政主体必须具备相应的级别管辖权限;三是，行政主体必须具备相应的地域管辖权限。 2、行政不作为客观存在且依法被确认。要使国家对行政不作为承担赔偿责任，首要的任务是认定行政不作为存在与否。笔者建从五个方面加以认定:第一，行政主体是否是前已述及法定行政主体;第二，行政主体有没有特定具体的法定作为义务存在;第三，行政主体具不具备履行作为义务的客观条件;第四，行政主体在程序上有没有作为的动作或动作序列;第五，行政主体超没超出作为的期限。其次还要经过有权机关依法确认，如人民法院作出判决，复议机关作出复议决定等。 3、有实际的损害发生。“有损害才有赔偿”，同样只有行政相对人受到损害才能引起行政不作为的国家赔偿责任。但并不是任何损害都要有国家予以赔偿，此处的“损害”必须具备以下条件:(1)必须是对相对人合法权益的实际损害。即必须是已经发生的、客观存在的，也包括将来必然发生的损失，但将来可能发生也可能不发生的损失不在其内。(2)必须是对相对人个人合法权益的损害。如果是对纯粹的公共利益的损害则不予赔偿，因为我国尚未确定公益诉讼制度。基于公共负担平衡原理，不发生损害赔偿问题。(3)必须是超过相对人的合理负担能力。由于我国经济发展水平不高、国库承受力有限以及法治还不健全等因素的存在，因此只有行政不作为对相对人的权益造成的损害超过其合理负担，才能引起国家的赔偿责任。(4)必须是对行政相对人合法权益的损害。违法的利益不发生国家的赔偿责任，而且这里的合法权益的范围有限仅限于人身权和财产权，不包括政治权和受教育权等其他权利。 4、行政不作为与实际损害之间存在因果关系。任何损害都是有一定的原因造成的，没有无因之果。行政法上，因果关系是连接行政主体的损害行为与损害结果的纽带，是国家承担赔偿责任的基础和前提。因果关系的认定非常复杂，传统上采用的是哲学上直接因果关系说，即行政不作为与损害事实间存在内在的、必然的、合乎规律的联系，行政不作为是损害发生的直接原因。有学者认为:“凡不作为是造成损害的直接原因，与损害事之间存在直接因果关系，则不作为行政 10 主体应承担赔偿责任;凡不作为行为只是损害得以扩大的外部条件，则不作为行 16为主体不承担赔偿责任。”笔者认为这种观点是不对的:一是，对赔偿主体的提法不准确，真正的赔偿主体应是国家，行政主体仅是赔偿义务机关;二是，哲学上研究的因果关系，主要目在于发现事物间的规律，而行政法上研究的因果关系则是确定行为与结果之间的引起与被引起的关系。因此，不宜把行政不作为赔偿中的因果关系简单理解为直接因果关系。 实践证明，人为地将“条件”与“原因”区别开来并非一种理性与现实的办法，对于确定侵权赔偿责任来说，造成损害的一切条件或要素都具有同等价值， 17因而都可以成为原因。 笔者赞同这样的观点:“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们认为存在行政赔偿的 18因果关系。”即是说只要行政主体的义务是为了保护行政相对人的利益而设置的，而行政主体违背作为义务并造成特定相对人损害的，该行政不作为就构成侵权，它与相对人损害结果之间就存在因果关系。 三、完善我国行政不作为国家赔偿制度的立法建议 全国人民代表大会常务委员会关于修改《国家赔偿法》的决定已于2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议获得通过，并将于2010年12月1日起施行。该最新修正版《国家赔偿法》的亮点是首次把精神损害赔偿写进了本法，但是美中不足的是仍然对学术界讨论了十多年，并强烈要求应明确将行政不作为国家赔偿责任规定于本法的立法建议只字未提。 全国人大常委会法工委国家法室副主任任武增在回答记者提问时说，现行国家赔偿法第三条关于行政赔偿的范围没有出现“不作为不纳入国家赔偿的范围”可以将该条第五项的兜底条款作为追究行政不作为致人身伤害或死亡赔偿责任的法理依据，考虑到实际情况复杂，行政机关不仅要有作为义务还要有行使职权的能力这样一个前提。另外，行政机关不作为有一些限定条件，难以在法律中对 19不作为行为规定赔偿责任。因此，在条文中没有作明确表述。 但是，实践中人民法院坚持“依法审理，依法判决”，由于法律没有明确规 16 程时菊:《浅析国家赔偿范围的几个问题》，《法商研究》1996年第2期。 17 黄杰等:《国家赔偿法释义与讲座》，中国人民公安大学出版社1994年版，第113页。 18 马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第109页。 19 全国人大就常委会第14次会议审议的法律举行新闻发布会，news.china.com.cn ，访问日期2010-4-30。 11 定行政不作为的国家赔偿责任，导致了法院往往无法可依，办案人员无所适从，导致了受害人因行政不作为所受损害无法得到救济，难以实现社会的公平、正义，不利于社会的安定与和谐。 笔者认为应对《国家赔偿法》继续加以修正，建议如下: (一)在总则中予以明确规定。 将本法第二条第1款修改为:“国家机关和国家机关工作人员行使职权或不履行法定职责，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。” (二)在分则中予以明确规定。 将本法第三条修改为:“行政机关及其工作人员在行使行政职权或不履行法定职责时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:(一)违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;„„„„„„„(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”将本法第四条修改为:“行政机关及其工作人员在行使行政职权或不履行法定职责时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;„„„„„„„„(四)造成财产损害的其他违法行为。” (三)明确不作为赔偿义务机关。 将第七条第1款修改为:“行政机关及其工作人员行使行政职权或不履行法定职责侵犯公民、法人、和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。” 参考文献 [1] 罗豪才:《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第168页。 [2] 周佑勇:《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版，第18页。 [3] 石佑启:《行政不作为引起的国家赔偿责任探讨》，《行政法学研究》1998年第4期。 [4] 朱维究:《行政行为的司法监督》，山西教育出版社1997年版，第343页。 12 [5] 汤鸿沛、江必新:《国家赔偿典型案例与法律规范》，人民法院出版社1993年版，第322页。 [6] 王丽娜:《论行政不作为国家赔偿责任》，《郑州经济管理干部学院学报》2006年第2期。 [7] 孙运利:《论行政不作为的国家赔偿责任》，《山东公安专科学校学报》2003年第1期。 [8] 胡建淼:《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997版，第39页 [9] 皮纯协:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第101页。 [10] 马怀德:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第109页。 13