论“地方政府组织法”之修订

论“地方政府组织法”之修订 论“地方政府组织法”之修订 我国现行的地方政府组织法，实为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)的组成部分。该法于1979年7月1日由全国人大通过，并分别于1982年12月10日、1986年12月2日和1995年2月28日三次修正;共分5章、69条; 涉及地方政府组织的内容主要是第1、4章，第2、3章在谈到地方人大及其常委会时，提及同级人民政府。 一、现行地方政府组织法的总体评价 (一)地方政府组织法与地方权力机关组织法合一，并非优选模式 政府组织法与权力机关组织法合一的体例，在国外立法中有先例，但主要是议行合一制造成的，在我国则因为宪法规定，权力机关与行政机关是性质截然不同的两类国家机关，二者权力的来源、产生方式、活动原则、工作程序等迥异，规定在同一个 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性文件中，无助于简化结构、减少条文。 (二)总则在整个规范性文件中的作用大大削弱 现行法的结构必然产生 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 设计及立法技术上的诸多难题:基本原则、基本制度及活动原则等无从下笔，只能局限于各级政府的建制一端。总则的内容既难以概括其辞，分则在适用时自然无所适从，难以发挥成文法典总则应有的指导分则条文具体适用、指导法律解释及补充条文规定不足及漏洞的作用。 (三)对地方人民政府的定位不明 1.地方人民政府的性质。现行法所谓:地方人民政府“是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关”，(注:地方组织法第54条。)语焉不详，缺乏准确的定性。 2.地方人民政府与人民代表大会的关系。这一关系体现在该法关于县级以上的地方各级人大的职权范围一条中，(注:地方组织法第8 条。)应当说，较之其他内容，这一部分的内容是比较全面的，而且人大享有的罢免本级人民政府组成人员的权限如若严格行使，效果可以非常明显。只是选举、听取 汇报 关于vocs治理的情况汇报每日工作汇报下载教师国培汇报文档下载思想汇报Word下载qcc成果汇报ppt免费下载 等措施在现实生活中的制约作用不强，而撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的权限虽大，但其实际行使的可能性及合理性令人怀疑，虽出于善意，却因不够尊重行政管理科学的规律而在现实生活中难有作为。 3.地方 人民政府与其上、下级人民政府的关系。现行法仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。(注:地方组织法第55条第2款。)这一规定确属重要， 但规定在地方各级人民政府组织法中而没有规定在国务院组织法中，不能说不是我国行政组织立法技术的失误。而且，这一点实际上也很难兑现。同时，仅规定与中央的关系，不规定上下级之间的关系，是立法上的另一大失误，因为后者也许更为重要。 4.同级地方政府相互之间的关系。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系，而这在西方现代法治国家的地方关系法中十分看重。美国宪法为保证在联邦制下各州之间的相互协作与和平共处，特别规定了各州之间相互关系的条款，(注:美国联邦宪法第4条第1款。)原则上保证了美国联邦内部州与州之间的合作。 我国自古就是一个中央集权的单一制国家，没有地方自治的传统和经验(目前的困难似乎主要在于缺乏经验)，地方关系问题已成为眼下十分抢眼的问题，许多棘手的问题，如地方保护主义、诸候经济、广域环境保护、流域治理、水资源利用等，都涉及到这方面的内容，需要一个结构性、系统性的解决 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 和思路。如果没有法律的规定，听任各地方自行发展，或者凡事都依现行的由共同上级解决的思路，则行政效率很难提高，地方的自主性、积极性难得发挥，甚至共同上级在处理问题时由于立足点不同而无法考虑下级的切身利益而使双方都不满意的情况也可能出现。 (四)对地方人民政府权属规定不明确 现行法对分权避而不谈，这是当时立法环境所决定的:分权的观念似乎与法毫不相关。但实际上，没有权力的分立，也就没有权力的确立;法律如果不规定权力的分立，就如同法不规定权力一样令人无法理解。在日益强调法治的今天，地方分权、适当自治的观念不应再成为禁忌了。 现行法设专条(第59条)规定县级以上的地方政府的职权，但存在三个问题: 第一，各级政府权限相互重叠，其后果是中央及上级对下级政府控制太强:无论越多少级，都可以管下级的事;下级政府没有起码的自主权，从而失却了管理的积极性，大一统、低效率、维上不维民之类弊病由此衍生。而且，上下级关系不 明，势必使“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”(注:地方组织法第55条第3款。 )的规定因空洞而在实际操作中无法落实。由于各级政府的权限是概括性规定的，并没有法定的特定职权，从而在法律上并无所谓相互之间权力侵占的问题。“依法行使职权”于是无所依附。 第二，地方政府与人大的权限划分不明。现行法对地方人大和地方政府的权限分别作了规定，但二者的内容几近雷同，由于没有从根本上依据二者在权力来源、工作方式、组织结构、专业特长等方面的差异而对彼此的事务管辖权进行合理的划分，其结果是只要人大想管，什么都可以管，政府必须听任其干预而没有任何自主权;而只要人大不想管，则可以什么都不管，人民或其代表也不能提出过多的说辞。如此的随意性显然不是民主的、厉行法治的政府所能存在的环境。 第三，地方政府权力的含义不明。最典型的表现是现行法第67条规定，各级应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。从而造成对这些单位的双重管理。 (五)政府工作方式的规定不合理、缺乏可操作性 现行法规定，地方政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级政府全体成员组成;政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。(注:地方组织法第63条。) 该规定最致命的一点是，没有明确区分常务会议与全体会议，二者的职权相同。由于全体会议的人员太多，根本不适宜进行问题的讨论和表决，而常务会议则只有十几名组成人员，符合行政管理规律所要求的一级领导进行管理的合理人数，适宜讨论问题并在充分发表意见的基础上进行表决，常务会议取代全体会议是现有体制下的必然结果。地方政府的工作方式的规定遂趋于形式化。 (六)地方政府内部机构设置不尽合理 1.总体而言，目前的规定不够系统、完全;已有的规定又互相冲突，主要表现为:现行组织法含糊地规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。(注:地方组织法第64条第1 款。)从字面看，各级政府部门的设立完全没有上下对口的需要，至于上下级之间的对口管理，则完全是一个管理 技术上的问题，只需在机构的职权上作明确的规定，然后由行使该职权的部门或其内部机构与上下级对口即可。但实际上根本做不到。 2.地方政府内部机构设置的权限过分集中。现行法规定，地方各级工作Www.ZlCOOL.CoM 资料库部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。(注:地方组织法第64 条第2、3款。)这一规定实际上将各级政府内部组成部门的设定权， 统一收归国务院:因为地方政府囿于国务院的权威，很难在国务院批准设立某一主管部门后自行裁减自己的行政部门，以至出现自中央到地方上下完全对口的局面。这不仅是地方各级人民政府机构不精干的主要原因之一，也使同条第1 款所说的根据“工作需要和精干的原则”进一步沦为空谈，更使产生各级政府的本级人大在政府的内部机构设置方面没有任何权力，仅有一个象征性的备案权。 3.副职的设置规范随意性太大。对于副职的设立，现行法规定在必要的时候可以设立。(注:地方组织法第65条第1、2款。)就字面理解:应以不设为原则，设立为例外;但现在的普遍做法却是没有任何例外，一律设副职。由于副职大量设立，实际上在每一级行政机关内部增加一个管理层级，由此必然造成行政管理效率的极大降低、行政管理资源的极大浪费、对于有限的财政经费的沉重负担。因此，该规定必须修改，而且设立副职的权限至少应归本级人民代表大会常务委员会。 4.关于派出机关的规定不合理。现行法规定，各级政府经上一级政府批准可以设立派出机关。(注:地方组织法第68条。)如果只须经上一级政府批准，无需经本级人大及其常委会通过;那么，本级人大在讨论政府预算、决算案时不给派出机关拨款怎么办,这在一个民主、法治的社会中是完全可能发生的事，立法中不应该有这样的失误。进而言之，这不仅架空了权力机关对其所产生的政府最起码的制约关系，也使地方最基本的自治权力难以行使。 (七)地方政府各工作部门的管理体制不合理 现行法规定，地方政府各工作部门受本级政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级主管部门的业务指导或者领导。(注:地方组织法第66条。)该规定回避了业务领导 或行业指导的具体内容、形式、权限和责任以及如何与同级政府的统一领导相衔接、相协调等实质性内容;而“法律、法规”又迟迟不见动静，地方上无所适从，只能“唯上”。这难免不产生媚上、浮夸、相互推诿与不负责之风。 (八)没有对地方政府编制及工资总额作统一规定 其结果是机构逐渐臃肿，队伍庞大，不仅加重了国家财政负担，加重了基层群众的负担，也造成人浮于事，效率低下，甚至滋长官僚主义，滋生腐败。 二、地方政府组织法的基本框架及原则 就地方组织法的结构而言，应把握以下要点: 1.制定单一的地方政府组织法典。地方政府组织法的修订与国务院组织法不同，后者可以基本保留原有范本，而前者则必须在现有基础上，制定单行法典。 2.结构与国务院组织法同构。地方政府组织法单独立法的基本思路是:必须与《国务院组织法》保持结构一致。这是地方政府在结构及职能上与国务院的对应关系决定的;从宪法角度 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 ，地方组织法与中央政府组织法构成我国行政机关组织法的全部，其根本属性的一致性应超越其级别上的差异。 3.原则性与适应性相统一。考虑到我国辽阔的国土面积、庞大的人口环境、复杂的地理气候条件以及悬殊的经济发展水平落差下各地方的差异性等等，有关地方政府建制、编制、结构等规范要在立法上规定足够的调整空间，而不宜再象现在这样搞一刀切、大一统。 4.强化总则部分对整个法典结构及内容的统帅作用。单一法的结构对总则提出了更高的要求，为此总则部分至少应规定如下基本原则和制度: (1)立法宗旨。应定位于贯彻宪法的实施， 保证国家地方政权建设，实现国家的统一和厉行行政法治。 (2)地方政府组织的基本原则。包括行政机关依法设定、 行政机关的职权法定、机构精简、结构紧凑合理、高效清廉等。 (3)地方政府组织的基本制度。 即与中央政府相一致的行政首长负责制。 (4)确立地方政府在组织设立方面的自主权。 应当规定地方政府享有设立各组成部门的自主权及相应责任。该原则能保障分则部分的相关内容具体落实。 (5)在我国单一制基本国体基础上、 在法律限定范围内实行地方自治。因为“凡权利无保障和分权未确立的社会，就 没有宪法。”(注:法国人权宣言第16条。)没有宪法的社会，宪政就无从谈起;而没有宪政，法治就失去了根基。 三、地方政府组织法的主要内容 地方政府组织法内容的改进与更新，应从如下六个方面着眼: (一)明确地方人民政府的性质及其与其他国家机关的相互关系 1.地方人民政府的性质。可保留地方政府“是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”的规定，但应确立其与“上下左右”的关系，明确其性质的具体含义。 2.地方人民政府与人民代表大会的关系。较之其他内容，现行法这部分内容比较完整，应予保留，但要适当扩充。 为配合行政首长负责制的实施，人大享有的罢免本级人民政府组成人员、特别是行政首长的权限应当加强，并应保障其在现实生活中的可操作性。因为该制度不可能仅靠该法本规定完成，为此需要适当地在地方人民代表选举法及地方人大组织法中作相应的规定，以强化地方人大与选民的关系，增强其为选民的利益而与地方政府抗衡的意识及责任感，避免地方行政首长从自身仕途前途出发而以牺牲本地方人民的利益作为其“唯上”的代价。 此外，人大听取政府汇报制度因其在现实生活中的制约作用不强，应代之以对政府及其组成部门的行政活动实施质询和专门调查的权利。至于现在人大所享有的撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的权限又大而无当，应当考虑适当予以限制。如是否考虑将该权力与人大的任免权、罢免权相结合，人大只控制人，不直接管具体事，这样可能更好一些。而对于人的控制权，特别是罢免权，要通过专门的弹劾程序，而不能太过于随意。 3.地方人民政府与其上、下级人民政府的关系。各级地方人民政府与国务院的关系，应与《国务院组织法》的规定相一致。这一规定在两个法律规范中都应保留，以保障两个法律文件本身体系的完整性。目前规定的“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”(注:地方组织法第55条。)更多地反映了中央集权的特色，缺乏法治的意味。故应修改为“国务院在宪法及本法规定的权限范围内统一领导国家各级行政机关的工作。” 鉴于我国的单一制结构，地方政府上下级关系不可能 象美、德那样，以省为基本地方行政单位、由省级政府全面领导地方工作。可以考虑逐级规定各级政府管辖权限，并根据各类行政管理活动的具体特点适当规定上下级政府共同行使的权限。表面上看这仅是立法技术问题，但因涉及权限的具体分配，最终还需政治抉择。 4.各级地方政府相互之间的关系。Www.ZlCOOL.CoM 资料库新法应当规定同级异域地方政府间相互协作、互相认同的义务或责任，这无疑有益于解决日益严重的地区经济发展不平衡及地方保护主义。为此，在新法中可适当规定地方政府为保护本地公民或组织在另一地方政府辖区内的正当权利，而向后者提出取消地方保护措施的要求的义务，以及被请求地方政府依请求取消不合理保护措施的义务及拒不取消的责任;同时，也可考虑赋予公民或组织一定的对于某地政府的地方保护主义措施请求本地政府出面干预的权利。 (二)地方政府组成部门的设立 1.地方政府组成部门设立的基本原则。该原则应当在总则部分规定，包括地方政府享有根据精简和效能的原则自主设立地方政府组成部门的权力，但这一权力的行使应以本级人大同意为前提。 2.地方政府组成部门设立的具体规定。 (1)各级政府首长有权根据精简及效能的原则， 结合本地方的实际需要及自己任期内的工作重点，确定本地方行政机关组成部门的方案，报同级人大批准，但无需要报上级人民政府批准或备案; (2)在同级人大闭会期间，各级政府不得自行设立、 变更其组成部门;如确因工作需要，可以在现有编制范围内，通过人员的内部调整设立临时机构，但需要报同级人大常委会批准;该临时机构的任期至下一次同级人大开会时为止。届时，确需保留的，由本级政府提出调整其组成部门的议案报同级人大审议通过; (3)地方各级政府在其现有编制、工资总额范围内， 可以设立派出机关;各派出机关必须以原机关名义从事行政管理活动，行使原机关依法享有的行政职权。派出机关设立超过一年的，应报同级人大批准; (4)各级人民政府及其组成部门的经费一律由同级财政列支， 并应制订专门的详细预算案报同级人大审议通过;在人大闭会期间需要调整财政预算的，必须经同级人大常委会批准，但增幅不得 超过原预算总额的5,; (5 )各级政府及其组成部门不得自行收取成本以外的行政事业费，违反本规定向下级行政机关或辖区内的个人或组织收取超过成本费以外的行政收费的，以贪污罪论处，单位负责人或主要责任人员以贪污罪主犯从重处罚。 (三)地方政府的职权 地方政府职权的设立应建立在地方分权、适当自治的观念及原则的基础上。 1.分别以列举方式规定各级地方政府的管辖权限。为与我国单一制国家结构形式相一致，各地方政府权限的划分只能是采取列举式，以避免上下级政府之间事务管辖权重叠、权属不明等沉疴，使依法行政行有明文。 2.规定中央政府对于地方行政事务管辖权的调整权限。我国的中央政府是维护单一制国家结构形式的主要力量，为此应规定中央政府有权对全国各地方政府的管辖权限进行调整。但从理论上看，这一调整范围仅限于法律规定由各级地方政府行使的管辖权，而不包括各地方政府无权行使、中央政府也无权染指的权力，即该规定旨在确立中央政府在行政管辖权范围内的最高权的保留权，但法律规定的行政权之外的权力显然不是由中央政府保留的。 3.明确规定法律未列举的权利归人民保留。任何的权力划分模式必须能够穷尽所有的可能，否则，未被划分的权力就会成为滥权现象滋生的根源。借鉴国外权力划分的成例，依据我国一切权力属于人民的宪法原则，将一切未列举的权力归于人民是完全正当的。 这一规定的重要性，在于确立对行政机关“法无明文即无权”的原则，即在法律无明确授权时，行政机关不得仅以其事务管辖权而对任何人科以不利处分。但由此产生的疑问是，在此情况下行政机关是否还享有完整的事务管辖权,答案是肯定的。这里的关键在于区分管辖权与制裁权，如果法律规定了行政机关的事务管辖权，则其在该事务范围内应当享有实施必要管理的权力;但仅此而已。如果管理相对人不服从管理，此时行政机关是否有权采取必须的强制措施或施以不利处分的问题，实际上已经超出了其事务管辖权的范围，而要看特别法是否相应地授予其在该情况下以相应的后备权力;否则，行政机关不得仅仅以其对事务的一般管辖权而实施所有的与该事务有关的权力。正如可以授予行政机关一般 的治安管理权，但不表示它据此即有因某人杀人而判处其死刑的权力一样，虽然杀人显属违反治安管理。 这一规定的另一隐含意思是，人民可以随时通过自己的代表行使自己的权力，也就是通过人大立法而将其所保留的权力赋予某一级行政机关。这是不言而喻的。 4.规定地方政府权限的排除条款。为避免现行法授权无度的失误，不得不矫枉过正，即对现行法授予地方政府的不当权力予以排除，以根除其遗害。这些需要排除的权力包括，(1 )各级地方政府及其行政部门不得直接干预企业的生产经营活动;(2 )对国有企业的生产经营活动的干预仅以国有资产管理部门代为行使的财产所有者权益为限; (3)不得干预事业单位在法律规定范围内的活动;(4 )不得干预个人依宪法、法律而享有的权利和自由。这类规定属于法理学常识，似乎不应该出现在法律条文中，但作为地政府的组织法，即各级地方政府工作人员必须首先了解的法律规范，规定这类在实际活动中经常违反的规范，对于一个缺少法治文化历史背景的民族完成建立法治国家的大业，无疑是一个莫大的帮助。 (四)政府的工作方式 政府工作方式应与行政首长负责制的领导方式相一致，主要有三种: 1.首长直接决定方式。落实行政首长负责制，要求行政首长对于其职权范围内、应当由他直接负责的事务，有权直接决定，无须通过集体讨论。 但这并不排除行政首长为了稳妥起见而向有关的工作人员咨询或征求意见;也不表明他不能召开有关会议就需要决定的问题进行讨论，在此基础上作出决定;甚至不排除他为了工作需要而将决定的实际过程交由下属，而自己仅在决定上签字表示同意。这正是其工作方式中可以自由选择的内容，但最终首长负责制决定了他在任何决定作出前必须对实际作出决定的过程及内容有足够的把握，对实际作出决定的人员的素质和能力有足够的信任。 2.常务会议决定方式。对于委员制行政机关，必须采取这种方式。对于其他首长负责制的行政机关也可以采用这种方式，但其范围应当有法律的限制，范围不宜太广。 不过可以规定，对于重大的问题，可以由政府首长或行政机关的行政首长召集常务会议讨论，行政首长在讨论的基础上决定。将常务会议视为一种可 选的工作方式，而不是必须的工作方式，这样就照顾到了效率与责任之间的恰当关系。 3.取消全体会议，禁止政府及其组成部门召开跨行政级别的会议。 (五)对地方政府各工作部门的管理体制的规定 1.应建立以地方政府统一领导为主、上级对口行政机关业务指导为辅的领导体制。也就是说，各地方政府工作部门原则上只受本级人民政府的直接领导，而不受对口上级行政机关的领导，但上级对口行政机关可以进行业务指导。 如Www.ZlCOOL.CoM 资料库是规定的优势在于:(1 )突出了地方政府的领导及地方行政机关对本地方的责任;(2 )保障了地方政府对于本地方行政组织机构设立的自主权;(3 )上级对口机关的业务指导有下面将要提到的特别部门的垂直领导关系作补充，也就足够了。 2.根据行政管理工作的需要，某些行政管理部门实行上下级垂直管理体制。(注:根据党中央国务院的决定，省级以下工商机关将实行垂直管理。1998年12月2日《北京日报》第3版。)实行部门行政管理垂直领导，是为了补充地方政府统一领导之不足，以实现我国行政管理体制在结构上纵横统一、上下协调的目的。 (六)对地方政府编制及工资总额方面的统一规定 这一规定恐怕是地方组织法制定或实施过程中最具有争议的部分，但在某种程度上看，又是该法能否顺利实施、能否在现实生活中发挥作用的关键所在。 1.地方政府的编制总员额。应以该地方人口基数为主要衡量指标，同时考虑该地方的经济发展水平、产业结构等多重因素。 2.规定各级人大负责确定与本级政府编制总额相对应的地方政府工资总额;在本级人大闭会期间，工资总额不得调整。 3.规定地方政府工作人员的平均工资应当随当地国民经济的发展及物价水平的涨落，由各级地方人大在每年例会时统一调整。 4.规定地方政府编制总额只能在现有基础上减少，而无论如何不能增加的原则。还可规定在现有基础上以上一年编制总额为基数每年裁员1,或2,。 5.规定地方政府行政首长对本地方政府的工资总额及编制总额负政治责任。如果出现编制总额、工资总额被突破的情形，或者地方政府在编制总额外私招编外人员，或者在工资总额外利用职权挪用其他 资金为其编内或编外人员发放工资、福利，则地方各级人民代表大会或其常委会应对该行政 首长进行弹劾调查。 张越 张跃建 Www.ZlCOOL.CoM 资料库