中国式拆迁四：公共利益与个人利益之平衡

中国式拆迁(四):公共利益与个人利益之平衡 周涛律师 近年来,伴随着中国城市化进程的不断发展,大规模的征地拆迁也如火如荼地在中国大地上持续上演。不容否认的是,在中国式的拆迁中存在着种种严重的问题,引发了众多的恶性事件,究其原因,最根本的是:拆迁引发了公共利益与个人利益之间的强烈冲突。众所周知,房屋是广大民众最主要的财产。许多人不断努力,甚至要花费毕生的努力和心血,主要目标就在于拥有一套属于自己的房产。房产的有无关系着一个人在社会上能否有安定的生活,房屋的有无甚至成为了个人及其家庭生存的基础。可以说有房则生活就有了安定的保障,无房则意味着居无定所,生活不安。如果失去了赖以生存的住房就意味着要流离失所,生活无着。而拆迁过程中的物质对象正是人们视若生命的房屋。被拆迁的房屋大都是处在城市郊区或者发展相对落后的地方,在这些地方居住的人,基本上又是一些收入低,生活水平低的人。因此拆迁就成为事关被拆迁人的重大财产利益的大事。 我国《宪法》修正案第22条规定:“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。” 上述法律法规规定,为了公共利益的需要,国家可以对单位、个人的房屋进行征收。但问题的关键是,何谓“公共利益”?《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要; (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规 划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”上述规定,并不能防止地方政府假借“公共利益”之名,进行商业建设开发。著名思想家哈耶克所说:“今天,自由的最大危险来自于有能力,有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。”在房屋的征收、征用、强制拆迁等方面出现的大量的恶劣案例,往往是某些行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实,严重影响政府形象,社会危害性巨大。 我国现行法律规定在具备正当理由和合法程序的情况下,公民个人的利益要服从社会“公共利益”,在必要的时候要牺牲一些公民个体的利益。但是,个人利益服从公共利益的本质并不是“公共利益”必然优越于公民个人利益,或者具有更高的道德价值,而是从长远发展来看,公民个人利益已被公共利益包含其中,社会公共利益的实现将会给个人带来受益。既然“公共利益”并不当然具备高于公民个人利益的社会价值和道德价值,那么当为了实现“公共利益”需要牺牲公民个人利益时就需要认真慎重地进行考量,而不能打着“公共利益”的幌子,干着为个别利益集团服务的勾当。因此,在征收征用公民个人财产的时候要从以下几方面进行认真考虑: 首先,必须明确“公共利益”的范围和内容,保证其合法性和真实性。公共利益的判断 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 可以参考以下:一是受益对象的数量。“公益”意味着超出个人范围,按照“少数服从多数”的原则,大多数人的共同利益即可认为公共利益,但少数人的利益并非一定不能成为公共利益,美国著名法学家路易斯·亨金说:“在一个社会,公共秩序和普遍幸福允许对权利作少量的特殊限制,但它们不会允许吞没权利或权利完全从属于所设想的普遍幸福。”也就是说,即使以“公共利益需要”为理由,政府的权力也不是无限的,不能将个人权利完全淹没在公共利益之中。说明公共利益并不是绝对的优于个人利益的。二是是否向社会公众提供产品。也就是指公共利益的供给具有一定的外部效应。公共产品在生产和消费过程中,可能会给社会其他成员带来一定的利益。我们通常所说的公共事业是一种为满足公众需要而由国家组织安排,固定持续地向公众提供交通运输,卫生保健,水、电、热、暖,绿草地、公园等的公共服务设施;另外,还包括国防、外交、司法、教育等,这些都具有排他性和非竞争性,因为它不能为个人所独占, 只能由公众共享。三是是否以促进国家的经济、文化、国防等建设为目标。国家在每一个特定的发展时期都有特定的目标和 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 ,其中基础设施建设是非常重要的内容,它对于每一个社会成员都是不可或缺的东西。个人在追求私利的同时也可能促进了国家经济、文化、国防等建设事业的发展,如果其实施结果符合公益目的也应将其归入公共利益的范围,四是其结果是否确实能使社会公众受益。实践中,有些行为虽然打着“公共利益”的旗号,但事实的结果却使某些个人受益,而公共利益却未得到体现。如政府为解决当地居民住房紧张问题而征收土地,建造经济适用住房,这本属于公益目的,但新建房最终却被某些行政官员购买,普通居民很难买到,这就是有违公益目的。五是公共利益具有不可分性。也就是说:公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分,不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。有许多个人要求或多或少的公共利益,但是如果他们都想享有它,那么每个人就必须享有同样的一份。当前在征地拆迁中,地方政府认为的“公共利益”是否是真正的公共利益?其征地拆迁的决策是否代表了绝大数人民的利益?而现实生活中,房屋拆迁中的“公共利益”界定过于泛化,地方政府以公权力强行推行土地和房屋的征收与拆迁支持房地产开发,并从开发中获得不菲的财政利益和晋升官阶的政绩,很多地方政府的角色从公共服务的提供者转化为积极配合当地房地产开发的坚定支持者。在征地拆迁开发建设的过程中,拥有公权力的地方政府积极寻求与房地产开发商的结盟,政府部门成为了某些特殊利益集团的附庸,成为了房地产开发商的拆迁队。公民个人既无力抵抗强大的行政公权力也无力抗衡实力对比悬殊的资本权力。公民个人享有财产权的房屋在公权力与资本权力的强压下不可能获得应有的保护。 其次,“公共利益”需要严格的合法性和合理性评估。即使政府为了“公共利益”进行征地拆迁,也需要对此“公共利益”进行合法和合理性评估。应根据我国正在积极推行的一些相关发展决策标准,不能为了实现所谓的“公共利益”而违背法律的明确规定,也不能违背社会科学发展的规律和构建和谐社会的基本要求。 最后,要对“公共利益”的效力层次进行分类和排序。并不是所有类型的公共利益之于公民个人利益都具有优越性,公共利益的效力是具有不能层次的。即使为了公共利益的需要必须对公民个人房屋进行拆迁时,对涉及的“公共利益” 的效力层次也要进行排序。当前实际情况是,对公民个人房屋进行拆迁大部分是基于地方经济发展的需要,但是,地方经济发展并不能成为牺牲一切个人利益的正当理由。作为公民个人最基本的生存权利需要予以特别保护,不能为了所谓的“公共利益”就可以无条件的牺牲。现实拆迁案例中,被拆迁的个人房屋上往往附加了被拆迁人的个人乃至家族情感,但是地方政府为了所谓的经济发展,对这样的特殊情感需求基本没有任何考量。 公共利益与个人利益具有统一性,具体体现为:一是个人利益最大化依赖于公共产品的完善和发展。公共产品不仅是市场体系正常运行的前提,而且直接增进了个人利益。这主要表现为以下三个方面:首先,它可以降低生产费用。生产费用是指与生产过程直接相关的费用,公共产品则可以降低这些生产费用。如政府提供的供水、电、通讯和道路交通设施,可以降低厂家和商家的能源、通讯、运输费用。其次,它可以降低交易费用。交易费用和生产费用相对应。它包括市场交易中制定公约所需的成本和执行合约所需的成本。这些成本的大小,取决于生产环境、市场交易中不确定性因素的多少。当不确定因素较多,信息获取成本较大,交易费用较高;反之,交易费用较低。而政府制定和实施的各项法规 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,可以降低交易费用。最后,它可以减少风险损失。每个人的一生都要经历生、老、病、死,可能遇到各种风险,会使社会成员及其家属失去基本的生存条件。公共产品的完善与发展,可以使社会保障制度健全,则可以减轻这些风险给人们带来的损失。二是个人利益最大化依赖于社会整体的平衡与发展。社会整体的平衡状况,直接影响着个人利益的实现和发展。经济整体的失衡必然损害大多数人的利益。一个国家经济整体的失衡,轻则造成就业不足与通货膨胀,重则形成经济危机。既然个人利益最大化依赖于公共产品的完善和社会整体的平衡,因此,在现代市场经济中,私人利益本身已经是社会所决定的利益,而且只有在社会所创造的条件下并使用社会的手段,才能达到。私人利益的实现和发展只能依赖于社会的整体效益的实现。三是公共利益最大化依赖于个人利益的实现国家要实现公共利益,就需要消耗一定的社会经济资源。国家如果不能拥有一定经济资源,即没有一定的收入,它的职能,目标的实现就无从谈起。个人利益的实现是社会整体效益实现的保障。 公共利益与个人利益之间同时具有斗争性或对立性,这是指它们互相离异、 分化和制约的运动和趋势。公共利益与个人利益虽然是一致的,但毕竟存在着差别,因为公共利益是从个人利益中分离出来的,具有相对独立性,且公共利益不可能是某个社会成员所独占的利益。因而,每个社会成员总是反对从自己的个人利益中分离出公共利益,每个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们说来是同他们的公共利益不相符的利益,所以他们认为这种共同利益是”异已的“,是”不依赖“于他们的,另一方面,国家为了实现社会整体效益,对公共利益进行保护,对个人利益进行实际的干涉和约束。这样,公共利益与个人利益之间的对立和斗争就形成了。公共利益与个人利益的斗争性具有普遍性。在公共利益与个人利益相冲突的情况下,一般都是公共利益优于个人利益,但并不是在任何情况下都优于个体利益,为了公益目的的对私人财产权进行限制并不能当然获得正当性,还应符合行政法中经常提到的比例原则,具有必要性与合理性。行政法中的比例原则指行政行为虽然符合法律上的规定,但对于将会损害或限制行政相对人某种合法权益的行政决定,行政主体要采取最有效的方式使这种损害保持在最低限度,即为了达到法定的行政目的,该项措施是给人民造成最小侵害的措施。即限制所采取的手段与限制所追求的目的之间应保持相互的平衡。比如把刚盖好的高层建筑拆除,原因是政府部门规划此处应建设一块绿地或公园。后者代表公共利益,如果拆除该建筑所产生的损失肯定大于绿地带给人们的收益,那么这个拆除请求就不具有正当性。 具体而言,下列原则是地方政府在房屋拆迁中必须坚持的:第一,基本生产权利原则,即当需要拆迁的房屋是公民生活必需时,除非提供在功能上具有替代性的房屋,否则不能使得“公共利益”成为侵犯公民合法权利的借口。第二,适度原则,即当拆迁房屋是为了商业开发需要时,就是私法上的行为,应当由开发商与公民协商解决,即便是为了实现公共利益而需要牺牲公民个人利益,也应当尽量适度。第三,实质补偿原则,即现行拆迁条例中规定“按房屋市场价格补偿”,现实中经常是以“拆一补一、住房保障”的做法来实现,这仅仅是形式上的补偿而忽视了房屋的真实的市场价格差异,这也是现实中房屋拆迁必然意味着纠纷的根源。应当采取实质补偿的标准,即拆迁房屋要按照同等地段新建商品房的销售价格进行补偿。 从根本上讲,政府对公民房屋的拆迁是一种强制的权利转让行为,是一种“责 任规则”保护下的私权转让行为。在这种情况下,我们的法律制度要求公民在获得“合理补偿”的情况下,个人权利必须让步于“公共利益”。而现实的房屋拆迁中,对于“公共利益”的判定则经常以经济效率为标准,这不得不使我们重新反思拆迁的制度逻辑到底是不是正义的。当某些权利是公民生存的基本权利,是保障公民基本自由权利的必需时,公民的权利到底能不能转让? 公共利益的实现必须置于对公权力的有效制约、监督之下。以公共利益为由限制公民权利,尤其是赋予政府强制拆迁的权力时,以公共利益之名越权和滥用公权力的现象泛滥,造成政府与人民紧张关系的出现。因此,必须把加强对公权力行使的有效监督制约与公权力的行使有机结合起来。 首先,加强对这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督。这是以权力监督权力的机制和判断标准。以权力监督权力的机制充分考虑到了政府的自利性。它是一种公权力与另一种公权力的对抗,各国的实践已经证明此种制度构建是相当成功的。 其次,以听证的贯穿为保障,实现政务公开。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施,会严重影响到公民的基本权利,必须做到决策和执行全过程的公开透明,即政务公开,政务公开应体现在政府行为的全过程中,除涉及国家秘密、个人隐私外,包括政府内部行为和外部行为都应该公开,政府制定的法规必须公之于众,对行政相对人权益产生影响的行政决定必须说明理由,允许相对人申辩,相对人有权要求听证等。听证是政务公开的核心内容,也是使政务公开实现的可靠保障。一个国家实体法再健全,没有严格的程序予以保障也等于零,听证程序的设立,将行政主体纳入相对人监督的范围内,可以防止行政专权和武断,最大限度地限制行政主体公权力的滥用。在房屋拆迁中,涉及了拆迁立法、制订拆迁政策过程中的听证,实施拆迁许可前的听证,对违法拆迁行为实施行政处罚前的听证,实施行政强制拆迁前的听证等。在拆迁的各阶段,使听证程序贯穿始终,实现了政务公开,也保护了公民的合法权益。 最后,需要加大法律的执行力度,保障公民个人权利不受非法侵害。对于敢于滥用职权,违法征地拆迁的地方机关和官员,应从重追究其行政乃至刑事责任,必须让地方官员认识到,谁胆敢置人民的根本利益于不顾,谁就要受到应有的制约和惩戒。