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对农村政策金融改革的理性思考.pdf

对农村政策金融改革的理性思考.pdf

上传者: l_stefanie 2012-07-19 评分 0 0 0 0 0 0 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《对农村政策金融改革的理性思考pdf》,可适用于人文社科领域,主题内容包含《农业经济问题》(月刊)年第期对农村政策金融    改革的理性思考Ξ何广文  内容提要 农村政策金融改革问题,不是一个简单的“留”、“撤”、“并”的符等。

《农业经济问题》(月刊)年第期对农村政策金融    改革的理性思考Ξ何广文  内容提要 农村政策金融改革问题,不是一个简单的“留”、“撤”、“并”的历史命题,需要在对中国农村政策金融问题进行深层次的理性思考之后,才能做出判断。本文在研究后认为,农村政策金融的供给,属于准公共金融产品,可以由公共部门提供,也可以由私人部门提供。并且,政策金融的商业化操作已成为国外政策金融运作的基本形式。应以满足非盈利性公共部门领域的金融需求和非市场性的有效金融需求为宗旨,对中国农村政策金融进行体制重组与机制转型,走商业化道路,构建中国新型农村政策金融体系。关键词 政策金融 农业发展银行 公共金融产品一、农村政策金融的作用是什么  (一)农村政策金融功能在于修正“市场失灵”,满足那些不能通过竞争性市场来满足的农村金融需求新古典经济学认为,在现代市场经济的基本结构中,市场机制和原则是构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础,但市场机制本身有其作用的边界,不能解决经济社会中的所有问题。市场机制产生许多失效的现象,即所谓的“市场失灵”。农村金融市场是农村市场经济资源配置的主要途径,它在调节金融资源的配置中,由于农村金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性,导致不能有效地配置农村金融资源,也存在着“农村金融市场失灵”。这就需要政府通过构建农村政策性金融机制来校正,以实现农村社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机整合。由此,也就界定了农村政策金融的功能在于修正“市场失灵”,是要满足那些不能通过金融市场的竞争性金融行为而满足的农村金融需求,目的在于使更多的农村居民通过农村金融市场的发展能分享改革和经济增长的成果,提高农村社会的整体福利水平。这也是政策性金融存在的经济学理论基础。不能通过金融市场的竞争性金融行为满足的金融需求,一是这些需求产生于非盈利性的公共部门领域二是这些需求属于非市场性的有效需求,无法通过商业金融行为来满足。由此也决定了农村政策金融机构存在的前提有二:一是提供基本的公共金融产品二是保护弱势群体的需要。这也是中国农业发展银行存在的外在约束条件。经济学研究的就是约束条件下的最优选择。重新认识中国农业发展银行存在的Ξ本文是作者主持的国家自然科学基金应急项目的研究成果之一对农村政策金融改革的理性思考资源配置外部约束条件,有助于我们更好地思考农业发展银行改革。(二)哪些农村金融需求需要政策金融来满足农村金融市场上的金融服务需求是多种多样的,但这些需求的产生主体不外乎农户、农村企业和政府。从信贷需求角度来看,中国农户和农村企业这两类需求主体的信贷能力具有鲜明的层次性特征,进而,不同的需求主体,其信贷需求特征、承贷能力和满足信贷需求的手段均是不同的。根据农户和企业满足资金渠道的市场化程度,农户又可以分为贫困农户、一般种养殖业农户、市场型农户企业可以分为微型和小型企业、有一定规模企业、发育初期龙头企业、成熟型龙头企业。一般种养殖业农户和市场型农户的信贷需求可以通过农村信用社的小额贷款、商业性信贷市场得到满足有一定规模企业和成熟型龙头企业的资金需求也可以通过商业性信贷方式得到满足。需要政策金融满足的弱势群体的贷款需求主要有三类:农村贫困户的贷款需求、农村微型和小型企业的贷款需求、发育初期的龙头企业的贷款需求。需要政府把金融服务作为公共金融产品来提供的领域,主要是包括为保障农户收入稳定及增长、促进农村基础设施改善、维护农村社会稳定、保障粮食安全、推进农业战略性结构调整、促进农业科技推广和农村企业产品升级换代、推进农村工业化和乡村城市化而产生的金融需求。二、现行农村公共金融产品供给:制度、功能和机制缺损  (一)农村政策金融制度设计上存在缺陷为了促进农业发展,政府需要提供公共金融产品。就目前中国农村金融机构的运行而言,虽然中国农业发展银行是以政策为导向的国有农业信贷机构,设立时就不是要让它作为具有独立生存能力的金融机构而运营的,而是要它把带有补贴的援助资金和政府资金引导到农业领域,是以提供“公共金融产品”的面目出现的,但却采取了信贷配给制度。要么是在既定利率下,贷款申请人的借款要求只能得到部分地满足要么是在所有贷款申请人中,一部分人得到贷款,一部分人却被拒绝。作为贷者的银行,既不能关心利率,又不能关心贷款的风险程度,按照政治决定和兴趣提供贷款,业绩是根据其发放的贷款是否能够满足政府规定业务范围内的资金需要而决定的,而不是由贷款运作效益和贷款的回收率来衡量的,缺乏商业银行所具备的激励机制。政府信贷不能充分体现信贷的资源配置、监控和风险管理职能。中国粮食流通体制改革将逐步走向深入,粮食市场最终也会走向全面放开,中国农业发展银行面临着经营机制转型的问题。(二)功能错位:农村商业金融机构承担政策金融业务年,为了引导社会资金投向和促进资源优化配置、实现农村政策金融的功能、弥补农村金融市场“失灵”,农业发展银行组建时,承担着国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业综合开发、扶贫等业务的政策性贷款、专项贷款,并代理财政支农资金的拨付及监督使用。年,在粮食流通体制改革中,由于专项收购资金被大量挤占,粮棉油收购资金缺口急速膨胀,农业发展银行在收购资金封闭管理中出现一定困难,该行山、水、林、电等农业综合开发和扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款的贷款权,划归农业银行,农业发展银行开始专营农副产品收购资金的供应和管理。后来,农村信用合作社也承担了部分本应由农业发展银行承担的政策性支农贷款业务。中国农业银行和农村信用社,是提供私人金融产品的金融机构,却承担着较多的公共金融产品的供应。一种金融组织同时生产两种金融物品时:一是易出现将经营风险通过公共物品外部化的现象。比如农业银行若在其商业性经营活动中遭受到损失或风险,会出现将坏帐、呆帐转嫁到所经营的政策性业务中二是可能出现公共金融物品对私人金融物品的排挤。由于金融组织在很大程度上与政府存在不可分割的联系,因政府干预造成对于私人金融物品供给的侵害,将资金贷给低效率企业而造成大量呆帐的现象不可避免三是可能出现私人金融物品对公共金融物品的排挤。随着金融市场化的改革,金融组织的自主《农业经济问题》(月刊)年第期权逐步扩大,使大量金融资源流向回报率高的一些产业部门和投机市场。农产品收购资金的被挤占挪用、农村扶贫贴息贷款“扶富不扶贫”便是这种现象的最好证明。四是对于公共金融产品供给任务的承担,也成为这些农村金融机构无休止地寻求政府补贴的托词。五是由于政策性业务的低盈利性,商业银行往往抵制性地推进。所以,两种金融物品不能由一种金融组织经营,政策性业务从商业性业务中分离出来的理论根据也便在于此。(三)农业发展银行运作机制不完善农业发展银行虽属政策性机构,但也必须按照银行经营规律去运作要按照办银行的要求,讲求经济核算、讲效益。贷款同样要还本付息,并受到风险约束机制的制约。但实际上,农业发展银行像一个没有红血球的生命体,资金”造血”功能十分低下,不能实现资金的自我良性循环,这是农业发展银行的又一道“硬伤”。其资金来源渠道的市场化且渠道单一。政策性银行的资金来源一般有三:财政资金(财政借款、财政贴息、税收减免)、中央银行借款、市场融资。是政策性银行区别于商业银行的独特手段,构成了政策性银行长期稳定的低成本资金来源。日本政策投资银行(DBJ)l年资金来源的,韩国产业银行(KDB)l年资金来源的,均来自政府借款、中央银行借款和国外借款。年中国政策性银行成立以来,除财政拨付的资本金外,其信贷资金来源,除了向中央银行借款外,主要通过人民银行下达指令性派购计划,由商业金融机构定向购买其发行的金融债券筹集。但是,农业发展银行向中央银行的再贷款量在逐渐减少。农业发展银行在大大减轻了粮棉收购贷款不断大量增加给中央银行货币政策运用带来压力的同时,也减少了该渠道的资金来源。年下半年开始,政策性银行信贷资金主要通过市场发行金融债券筹措。年三家政策性银行通过市场筹资亿元。以后年度的市场化筹资额度逐渐扩大。市场化筹资成本高,政策银行本身难以消化。如何还本付息,又成了政策性银行的一个大问题。资金来源的短期性与贷款的长期性之间存在矛盾。在通过市场发行金融债券的方式成为政策银行募集资金的主要方式后,政策银行又面临着资金来源期限短的问题。国家开发银行、农业发展银行、进出口银行近年发行的金融债券期限大都在年以下,还有一部分期限在年以内。客观上形成了政策性银行资金来源的短期性。另一方面,政策性银行的特点决定其功能主要是贯彻国家中长期产业政策、地区经济发展政策,贷款投向主要是一些社会效益好,但自身经济效益低、投资周期长、数额巨大、资金回笼慢的项目。它前瞻性地构造了经济基础,但同时造就了贷款占用期限的长期性。资金来源的短期性与贷款的长期性矛盾的存在,加大了政策银行的经营难度。容易造成政策银行支付困难,增加了其经营风险。难以协调政策性与银行性之间的矛盾。政策银行与商业银行一样,也存在股东对银行的预期,股东对商业银行的要求是利润最大化,而政府作为政策银行的出资人,对政策银行也要求得到回报,不希望出现亏损。《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》中均分别对政策性银行的法律地位表述为独立法人,赢利性也一直是这些政策性银行所追寻的目标之一。据统计,年,韩国产业银行(KDB)的净利润亿美元日本政策投资银行(JDB)在年的总资产赢利率为,自有资本的赢利率为德国复兴信贷银行(KFW)年净收入达到亿马克。农业发展银行的业务范围过于狭窄。业务范围涉及政策性银行金融风险的缓解问题。而且,还可以在一定程度上增大政策性银行的赢利可能性。在业务范围的界定方面,韩国产业银行(KDB)是一个很好的例子。有资料显示,世纪末以来,KDB重点扩展投资银行业务,开展承销债券、资产证券化和高新技术风险投资业务,并成立了兼并重组部和风险投资组,组建了四只基金,在企业的重组中扮演了关键性角色。与此同时,KDB还以大企业和大财团的大股东身份,参与民营化改造,并对朝鲜进行金融支持。而中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行,业务仅限于支持粮棉流通,根本无法充分发挥支农作用。即使在支持粮棉流通方面,也同样存在突出问题。棉花购销已经市场化,随着粮食购销市对农村政策金融改革的理性思考资源配置场化程度的提高、种植业结构的调整、粮棉购销主体的多元化,国有粮食购销企业收购量明显下降,以购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下降。据农业发展银行统计,年,放开粮食购销市场的个主销区省份,农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降。现行农村政策金融制度运行成本太高。从某种程度上讲,快速增长的不良资产、日益增加的亏损,甚至已成为政府的严重负担业务单一,且逐渐萎缩,有较多的基层农业发展银行,人浮于事、费用高,且资产闲置,浪费较大,不能实现政策金融机构自身的可持续发展。笔者在调查中还发现,有基层农业发展银行的费用甚至高于其年贷款额。据估计,此类农业发展银行的支行,全国约占。全国多县(市)设有农业发展银行,较多支行均耗费了上百万乃至上千万元资金建办公楼。建一个地市分行办公楼,耗资一般需要数百万甚至上千万元,耗资超过亿元者也不在少数,全国汇总起来数目惊人。同时,中国农村政策金融的缺陷还可以进一步归纳为:()没有营造出一个所有农村政策金融需求主体均能享受到政策金融服务的制度环境()忽视资本充足率,资产规模扩张缺乏基础()政策性银行存在“通病”:金融品种太少,以长期贷款为主,服务手段有限。三、应采取突变式制度变迁方式,进行农村政策金融制度创新和机制转型  从年以来的改革路径看,中国农村金融的改革思路是先膨胀农村政策性金融(设立农业发展银行),再通过改革压缩政策性金融(农业银行商业化)的办法来实现改革目标。为了压缩政策性金融却先膨胀政策性金融,等于人为地走上一段弯路。农业银行在背负巨大政策性包袱而又有公有产权背景的情况下,难以实现真正的商业化。农业银行和农业发展银行的经营均是不理想的。由此,可以认为,年匆忙设立农村政策性银行时的考虑是不周全的。从功能视角出发,可以认为,随着粮食市场的放开,专门针对以粮食收购为主的农业发展银行已失去继续存在的必要,但这还不足以构成中国农村政策金融需要组织制度创新的理由。农村政策金融需要突变式制度变迁的理由还在于:农村政策金融制度创新已经不能通过简单的机构撤并来完成。与农业银行、农村信用社基层机构甚至是与国家开发银行的合并与重组,均不能完成农村政策金融组织制度的创新。因为农村政策金融与农业银行、农村信用社、国家开发银行等的功能与市场定位是不同的,具有不同的目标群体,否则,即使完成了组织制度上的变迁,也不能实现经营机制的转型。现行农村政策金融制度安排在操作方式上存在的缺陷。在现有制度框架内依靠业务范围的扩大、内部经营机制的转型所不能解决的,也不可能实现其自身的可持续发展如果要通过开展盈利性业务来实现转型,势必与农业银行、农村信用社等金融机构开展竞争,等于在中国再造一个农业银行,事实已经证明,农业银行在现阶段的中国农村也没有完全找到适应自身的可持续发展之路。政策性金融业务的商业化、市场化操作,是国外普遍存在的政策金融的成功的制度安排。为确保政策银行能够实现自身的可持续发展,一是融资渠道多样化和融资方式市场化日本政策投资银行还积极参与政府的投融资体制改革,在国内庞大的国债市场之外,创办没有政府担保的债券市场,同国际接轨。二是实行经营规模化、业务多样化。在进行信贷业务的同时,还积极开拓金融咨询顾问业务、投资银行业务,发展项目融资、企业并购、债务重组、承销债券和风险投资业务,以增强市场应变能力,满足客户对银行业务需求的不断变化。无论从机构还是资产规模、业务种类上,德国复兴信贷银行(KfW)、韩国产业银行(KDB)等都是属于大银行之列。三是为缓解政策性银行资金来源的短期性与资金运用的长期性矛盾,国外政策性银行比较注重资产负债的联动管理。通过金融债券的上市、发行大额可转让存单、政策性银行的股份化、从世界银行和其他国际金融组织及外国政府获得无偿或低息贷款,并做到专款专用。金融改革的过程就是一个政策性金融比例逐步缩小的过程。从全社会金融福利最大化的角度考《农业经济问题》(月刊)年第期虑,政策性金融的摊子过大是造成金融抑制、阻碍金融深化的重要原因。因此,金融改革的目标是逐步实现金融业的自由化、竞争化,其核心则是实现金融交易机制的市场化,所谓多元化的金融体系只不过是实现金融机制市场化的一个手段而已。金融交易机制市场化的实质,无疑就是政策性金融比例逐步缩小、而商业性金融比例逐步提高的过程,就是要将政策性金融的作用范围降到最低限度(曹晓东、贺学会,)。由于金融自由化是全球性的大趋势,因此,在全球范围内,政策性金融正存在着逐步萎缩的趋势。四、将农业发展银行改组成为农村信贷担保银行,是农村政策金融制度安排的现实选择  农业发展银行目前的信贷运作机制可以归纳为:()为政府推动的项目信贷计划提供贷款,是在纯粹地执行WTO规则“黄箱”要求削减的补贴性信贷项目计划。()混淆了财政融资与信贷融资的界限,导致财政融资侵蚀信贷融资,使政策性银行在信贷融资的基础上承担了较多的财政政策任务,没有按照信贷融资规则运行,成为政策性银行发展的障碍。()不能满足日益增长的农村公共金融产品需求农村工业化和城市化、农业战略性结构调整等,是世界经济史上规模最大的。如果要对农村政策金融组织实行全面再造,一是组织再造的巨大风险无法得以有效回避,二是现有不良资产仍然无法消除,基层分支机构将承受巨大的不良贷款,风险将更加集中。为此,可以将农业发展银行改组转化成为农村信贷担保银行,为政府推动的项目信贷计划提供贷款担保,以发挥政策金融的倡导扶持功能,而不是纯粹地去执行补贴性信贷项目计划,也就有了客观的制度基础。农村政策金融是一种准公共物品,它可以部分由市场提供、也可以部分由政府提供。需要的是设计一种激励商业金融机构开展农村政策金融的机制。当前,政府对农村政策金融的供给不足,已成为中国农村金融体制的基本特征。虽然年代中期农村政策金融机构建立后,在新的农村金融格局下,农村信贷投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为亚洲金融危机的影响、农村企业发展的滑坡、县域经济增长陷入困境而放慢了。在较多欠发达地区,不但谈不上加大农村信贷投入力度,正常的信贷需求也得不到保证。农村正规金融供给不足,导致农村金融制度创新。制度变迁的结果是农村非正规金融的发展,其附带产出是一些民营资本进入农村金融领域,为农村发展融资创造开辟了一种非正式渠道。借鉴国外政策金融发展的经验,农村信贷担保银行可以实行股份制,实行业务综合化、商业化操作。一是与项目开发结合,发放政策性信贷如发放青年农民扶持贷款、村镇整治贷款、经济结构调整贷款、产业化经营项目贷款等二是利用政府财政资金,鼓励商业银行发放涉农贷款,对商业银行发放的政策性涉农贷款给予利息补贴三是对政策金融扶持主体向商业银行申请的贷款给予担保。参考文献  鲍 涛防范经济风险当前应特别留意五个问题经济学消息报,曹晓东,贺学会政策性金融的抑制效应分析对中国金融改革进程的另一种解释财经理论与实践,()李柯勇封闭运行结硕果中国金融,()农发行的四种命运世纪经济报道,王曙光金融自由化与经济发展北京大学出版社,(作者单位:中国农业大学经济管理学院 北京 )责任编辑 国 锋IssuesinAgriculturalEconomy(Monthly) NoMAINCONTENTSATheoreticalProbeintoChineseFarmers’NatureandTraitsZHANGXinguang()PossessionofplasticityisauniquefeatureofChinesefarmersofanydynastyTheFarmerplasticityreferstoChinesefarmers’adaptabilityinthefaceofexternalinfluences,esptheiractiveadaptabilityandpotentialautomaticcreativityundercertainsocialconditionsThereexisteddeeprootedfolk“regionalknowledge”,whichcharacterizespracticality,extension,adaptabilityandreusabilityThefactthatfarmersconsciouslyornonconsciouslyutilizethiskindofdelicate“experienceknowledge”hasproducedbothpositiveandnegativeeffectsBysummarizingandlearninglessensfromhistory,areasonableruralreformpolicytowardsmillionfarmersshouldbetodredge,notforceThedesignofruralpoliciesofCCPandtheGovernmentmustbenefitfarmers’selfemancipationandfreedevelopmentLetthemenjoy“citizentreatment”byresumingtheirdeserved“socialposition”letthemcreatetheirownmagnificentandrichlifeby“undoingtheirsocialchains”letthemcatchupwiththetempoofsocialdevelopmentby“aidingthem”RationalThoughtsontheReformofRuralPolicyFinanceHEGuangwen()ThispaperdrawsoutthepointthatruralpolicyfinancebelongstoaquasipublicfinancialproductandcanbeprovidebybothpublicsectorandprivatesectorMoreover,commercialoperationofpolicyfinancehasbecomethebasicpatterninoverseascountriesItisimperativetosatisfythefinancialdemandofnonprofitablepublicsectorsandthenonmarketorientedeffectivefinancialdemand,torestructuretheChineseruralpolicyfinancialsystemandmechanismandestablishthenewruralpolicyfinancialsysteminthecommercializedwayAnalysesonPrivateInvestmentinAgricultureRDYINMaosheng()ThearticleanalysesthetrendsthatthegrowthrateofpublicinvestmentinagricultureRDisreducedinthedevelopedanddevelopingcountry,andtheprivateinvestmentisbecomingmoreandmoreimportantTheauthorthinkthatprofitabilityisthemaindeterminantofprivatesectorparticipantinagriculturetechnologyinnovation,andthemainareasofprivateinvestmentinagriculturetechnologyinnovationarethatthemarketsizeofthetechnologyproductsislargeandthereturnsoftechnologyproductsareappropriablethroughexclusionmechanismsThemaingovernmentpoliciesaredescribedinthefinalparagraphConflictsbetweenIdealandRealityinHealthServiceEconomicViewpointsofRuralMedicalInsuranceWANGYaoping,LIXin()Theauthoranalyzedthisproblemonestablishingamedicalsysteminruralareafromeconomicperspectivessupplyanddemand,elasticityandpricesetting,institutionaltransitionandgovernmentmarketrelationshipTheauthorfoundthemarketmechanismcouldnotperformswellincurrentsituationduetomanypracticalconstrainsInstead,toimprovethehealthstatusinruralarea,thegovernmentshouldshouldermoreresponsibilitiesbytakingactivepoliciessuchasincreasehealthinvestmentandencouragethereconstructionofruralcollectivemedicalsystem

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