�就业问题研究�
调整就业结构 � 促进充分就业
黄瑞平 (中共广东省委党校、广东行政学院经济学教研部 (系) 教授, 广东 � 广州 � 510053)
林建波 (广东省汕头市劳动保障局科长, 广东 � 汕头 � 515041)
[内 容 提 要] 本文分析了我国当前失业和就业形势, 指出就业结构性矛盾是妨碍扩大就业的重要因
素, 阐述了调整就业结构、促进充分就业的必要性、紧迫性和主要对策。
[关 � 键 � 词] 经济结构; 就业结构; 调整; 改革
[中图分类号] F014�1 � [文献标识码] A � [文 章 编 号] 1000- 6249 (2002) 07- 0042- 04
�
� � 当前, 我国就业面临着总量性矛盾不减, 结构性矛
盾加剧, 两种矛盾交织并发的严峻形势。随着经济结构
的进一步调整, 就业结构性矛盾将更加凸现。为化解这
一矛盾, 促进充分就业, 我们从调整就业结构入手作一
些探索。
一、调整我国就业结构的必要性和紧迫性
(一) 调整就业结构是促进我国劳动力市场均衡发
展和充分就业的客观需要
充分就业是劳动力市场处于均衡状态时的就业状
况。劳动力市场均衡由劳动力供给和劳动力需求两个基
本要素所决定, 它既要求劳动力供需总量保持平衡, 也
要求劳动力供给结构与劳动力需求结构相互适应。从我
国目前的失业状况看, 失业主要有季节性失业、摩擦性
失业、结构性失业和技术性失业。其中, 结构性失业是
影响和制约我国实现充分就业和劳动力市场均衡的主要
障碍。
20世纪 90年代以来, 我国进行了大规模的产业结
构调整, 下岗职工激增, 持续性、长期性的结构性失业
开始显性化,
表
关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf
现为原有吸纳大量劳动力的农业部门不
断排放出劳动力, 第二产业特别是制造业吸纳新增劳动
力的能力不断下降, 不少传统工业企业由于产业结构调
整和技术进步所摧毁的旧的工作岗位大大高于它所创造
的新的工作岗位, 出现 有人没事干! 的情况, 而一些
新兴行业又缺少高素质的人员, 出现 有事没人干! 的
情况。可见, 我国劳动力市场供求矛盾突出, 供求结构
严重失衡, 必须通过调整就业结构来缓和。
(二) 调整就业结构是适应我国经济结构调整的必
然要求
从产业结构调整看, 产业的变化将引发就业结构调
整变化。产业结构是经济结构的重要组成部分, 它形成
了就业结构的物质基础, 并通过就业结构决定着就业的
总规模。产业结构调整引起人力资源流向变化, 即工业
的发展引起农业劳动力向工业转移; 第三产业的发展引
起第一、第二产业的劳动力向第三产业转移。按照
∀ 十五!
计划
项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载
纲要# 提出的预定目标, 我国一、二、三
产业从业人员将从 2000年底的 50%、22�5%和 27�5%
分别调整到 2005年的44%、23%和33%。
从地区结构看, 中西部地区的发展必将引起东西
长, 弥补自身之短, 就能加快我国住房金融现代化的
进程, 使后来者居上, 1996 年我国入关受冲击最大
的是电子行业, 而现今我国入世电子行业却成了入世
后的受益部门, 电视机等可以源源不断地出口。
入世对我国尚不发达的住房金融的发展是压力和
挑战, 但更是动力和难得的机遇。从近期看, 我国有
颇具规模的住房公积金: 据统计
资料
新概念英语资料下载李居明饿命改运学pdf成本会计期末资料社会工作导论资料工程结算所需资料清单
显示, 我国
1994年、1995年、1996 年以及 1998年公积金数额
分别为 110�09、260、393�64、800 多亿元, 住房公
积金以平均每年近 100%的速度增长。到 1998年底
全国住房公积金归集总量已达 1200余亿元, 占目前
城镇住房建设资金总量的 40%左右。而我国规模巨
大的住房公积金是委托银行承办的, 具有垄断性, 外
资金融机构短期内尚不会对我国住房金融发展构成威
胁。我国住房金融业应直面挑战, 抓住机遇, 加快自
我发展。 青山遮不住, 毕竟东流去!, 入世无疑对我
国住房金融业的发展是一次难得的发展机遇。
(责编: 宋)
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部就业格局发生变化。中西部大开发战略的实施, 将
推动大批产业发展, 原来从中西部流向东部的劳动力
将会留在本地就业和发展, 东部的创业者、大学毕业
生和广大农村的富余劳动力也会逐步走向中西部创业
和就业。据劳动和社会保障部 1000 个农村劳动力流
动就业观测点的统计, 在 2000年, 中、东部地区向
西部流动劳动力的增量为 3% ∃ 10%。事实证明, 中
西部地区已经成为劳动力流动的新热点。
(三) 调整就业结构是应对我国加入 WT O的迫
切需要
入世! 对稳定我国传统优势产业的就业结构和
促进就业机会的增加具有积极作用, 对加快我国经济
结构调整进程、协调经济发展与就业增长的关系和提
高经济增长的就业含量具有重要意义。但是, 从短期
看, 入世! 对我国现有劳动力市场格局将会造成一
定的冲击, 导致劳动力市场需求有所减少, 劳动力需
求结构有所调整。据国务院发展研究中心市场经济研
究所预测, 入世! 将使我国城镇失业人员额外增加
300 ∃ 400万人, 失业率大约攀升 2 个百分点。因此,
不失时机地抓住机遇, 主动调整我国就业结构, 是应
对 入世! 挑战, 缓解当前就业压力的迫切需要。
二、当前我国就业结构的现状剖析
(一) 当前我国就业结构的现状
1� 传统产业和行业不断萎缩。进入20世纪 90年
代后, 我国经济结构发生重大变化, 夕阳产业和行业
持续减员, 如纺织行业到 1999 年末净减 420 万人,
煤炭、有色金属、石油等采掘行业到1999年净减282
万人, 国有企业裁员达 1500 万个岗位, 乡镇企业
1997年至 1999年三年净减 800万个岗位。传统产业
尤其是国有企业的萎缩, 导致劳动力大量闲置, 存量
剧增。
2� 第三产业特别是社区服务业的就业容易偏低。
发达国家中, 第三产业就业人员占总就业人口的比例
在60%以上, 而我国只有 26�8% ; 社区服务业就业
人员比例, 发达国家为 20 ∃ 30%, 而我国还不到
4%。这说明, 我国第三产业特别是社区服务业的就
业容量偏低, 就业岗位的开发潜力还未充分发挥。
3� 新兴产业人才缺乏。不少新兴产业、行业不
断产生新的就业岗位需求, 而却找不到适用人员。在
北京、上海、江苏的调查表明, 近几年邮电通讯、金
融保险、房地产、信息咨询、计算机应用、科学技术
服务业共产生了 800多万个新岗位, 但由于对劳动者
素质要求较高, 因而常常出现高技术高技能人员供不
应求的情况。在北京、上海等地举办的专场招聘会
中, 上述行业急聘的技术人员和管理人员, 现场招聘
的成功率不到 1%。随着知识经济的来临, 高技术人
员的需求将愈来愈大, 供求矛盾将会持续存在。
上述情况表明, 在目前我国的就业格局中, 一方
面由于就业结构上的供求变化, 导致许多人下岗失
业; 另一方面, 由于劳动者素质不够, 有许多职业岗
位的空缺无人填补, 即 有人没事干! 与 有事没人
干! 现象同时并存。这已成为当前我国就业结构性矛
盾突出的主要表现。
(二) 我国失业和就业结构性矛盾突现的原因分
析
1� 经济体制改革和产业结构调整是我国结构性
就业矛盾突出的成因。国企改革使计划经济体制下为
充分就业表象所掩盖的大规模的 隐性失业! 显现。
市场经济条件下的市场竞争, 使许多企业实施联合、
兼并、重组、破产、股份化, 导致部分职工下岗失
业。经济结构调整, 使传统产业和行业中旧的岗位逐
渐消亡, 劳动力存量不得不从原有产业和行业中分离
出来, 成为劳动力市场中的失业大军。农村经济体制
改革的深化, 使全国约 9000万农民由农业性生产劳
动向非农业性生产劳动转化。我们不得不承认, 我国
大量结构性失业人员的出现, 是经济体制改革和经济
结构调整所不能回避的结果, 是经济体制改革和经济
结构调整中必然经历的 阵痛!。
2� 劳动力素质低下和职业培训滞后是结构性就
业矛盾产生的根源。跨入新的世纪, 人类进入知识经
济时代。知识经济改变了整个社会的经济结构, 也对
劳动力素质提出了更新更高的要求。由于历史的原
因, 我国劳动力素质普遍偏低, 高技术人员严重匮
乏, 劳动者的整体素质远远满足不了知识经济的需
要, 其结果是结构性失业人员急剧增多。据统计, 发
达国家的技术工人构成, 高级技工占 35% 以上, 中
级占 50% , 初级技工占 15% ; 而我国的高级技工仅
为 4% , 中级为 36% , 初级为 60%。劳动力素质低下
无疑是我国结构性就业矛盾突出的主要根源。
3�
制度
关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载
性因素制约是结构性就业矛盾难以解决
的主要原因。一是 双轨! 就业体制并存, 导致市场
配置劳动力资源的作用得不到充分发挥。二是城乡二
元就业格局阻碍劳动力自由流动, 成为调整就业结构
的主要障碍。政府对城市劳动者就业侧重于保障, 对
农村劳动者则实行就业许可证、暂住证等制度, 在加
强管理的同时着重于限制, 人为地把劳动力市场分割
为城市和农村两个市场。三是社会保障制度不健全,
在很大程度上制约了就业结构的进一步调整。调整就
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业结构, 促进劳动力自由流动, 需要有健全的社会保
障制度为基础。然而, 目前我国社会保障制度虽已建
立, 但存在着制度不健全、覆盖面不广和保障程度不
高等问题。至 1999 年末, 非公有制企业中养老和失
业保险的覆盖率仅为 38�7% , 而个体私营企业的覆
盖率只有 17% 左右。四是政府宏观调控乏力, 在就
业结构调整中起不到应有的引导和推动作用。从总体
上看, 政府至今仍没有找到调控和引导劳动力市场健
康运行的有效方式。这突出表现在: 第一, 对农村劳
动力的流量和流向基本上束手无策; 第二, 对劳动力
市场运行中所存在的无序、混乱、争议和纠纷等问题
缺乏相应的强有力的约束手段; 第三, 就业政策滞
后, 对就业结构不能适应产业结构变化要求等问题反
应迟钝, 缺乏应对措施。总之, 面对市场机制在劳动
力资源配置中所产生的负效应, 政府的宏观调控显得
力不从心和苍白无力。
4� 就业总量矛盾与就业结构矛盾交织是就业结
构性矛盾不断加剧的重要因素。从总体上看, 我国就
业的结构性矛盾产生于总量矛盾的基础之上, 既加剧
了总量矛盾, 也使结构性矛盾的解决更加复杂化。在
劳动力供给方面, 每年城乡有 1200 多万新成长的劳
动力进入市场, 还有 4000 ∃ 5000万的农村富余劳动
力流入城市, 劳动力增量仍在源源不断地产生和扩
大; 劳动力中失业人员的比例越来越大, 失业周期越
来越长, 呈现出失业者数量与再就业难度双增加的趋
势。在劳动力需求方面, 经济的相对过剩使市场有效
需求不足, 由此带来大量的下岗和失业人员。这在很
大程度上加剧了结构调整的难度。
三、调整我国就业结构和促进充分就业的对策思考
(一) 以经济结构调整为导向, 扩大第三产业就
业规模
我国已经进入经济结构战略性调整的重要时期。
大力发展第三产业是产业结构调整的主要方向。据专
家测算, 第三产业每增加一个百分点的就业比重, 就
能够增加 1000万个就业机会。从产业结构调整和市
场需求来看, 发展第三产业, 扩大第三产业就业规
模, 是当前和今后一个时期我国就业结构调整的主攻
方向。
扩大第三产业就业规模, 必须紧紧抓住加入
WTO 这一发展机遇。入世之后, 我国引入国外商业
服务, 发展包括外资在内的商业服务企业, 开放零售
批发市场, 将会大量增加就业机会; 外资银行的进入
将促进金融市场的发展, 从而活跃实体经济, 带动就
业大幅度增加; 其他社会服务业, 如旅游业、信息咨
询服务业、计算机运用服务业等也将增加大量就业机
会。因此, 抓住机遇, 以加入WTO 为契机大力发展
第三产业, 是扩大我国就业规模的重要对策。
扩大第三产业就业规模, 必须把发展社区服务业
作为重点。发达国家的社区服务从业人员, 约占就业
总人口的 20 ∃ 30% , 而我国只有 3�9%。据 1999年
劳动保障部的一项城市家庭调查资料显示, 在沈阳、
青岛、长沙、成都四个城市中, 有 34�1% 的家庭即
115万个家庭具有社区服务方面的消费需求, 各项服
务累计可提供 200万个临时就业机会。以此推算, 全
国可提供的就业机会在 1500万个以上。如果说高新
技术产业对劳动者素质要求较高的话, 那么社区服务
业则门槛较低, 许多劳务型岗位适合下岗职工去从
事。可见, 根据社区居民多方面的服务需求, 大力开
发家政服务、物业管理、卫生保洁、商品递送、健身
娱乐医疗保健等就业岗位, 是扩大第三产业就业规模
的突破口。
(二) 从我国人口众多的国情出发, 在经济结构
调整中大力开发能扩大就业容量的行业
1�要在努力发展高新技术产业的同时, 实现高
效率、高技术型就业模式与劳动密集型就业模式共存
发展。发展资本和技术密集型产业是经济结构调整的
主要方向。然而, 我国人口众多的现实国情决定了必
须把发展劳动密集型产业作为一种必然选择。一方
面, 我国劳动力资源丰富, 而资本相对短缺, 技术相
对落后, 在国际分工格局中, 劳动密集型产业具有比
较优势; 另一方面, 我国劳动力供给过剩, 发展劳动
密集型产业有利于解决就业问题。因此, 在优化结构
的过程中, 必须注重发展具有竞争优势的劳动密集型
产业, 使我国产业结构的调整既有利于实现工业化和
现代化的目标, 又有利于充分吸纳和有效发挥我国的
劳动力资源优势, 达到解决就业问题的目的。
2�要通过大力发展中小企业来扩大就业。发展
中小企业, 促进就业岗位的增加, 已成为世界各国的
一条重要经验。美国中小企业占其企业总数的 99%,
就业人数占全部就业人数的 54%。日本的小企业雇
用了全国工业总劳动力的 74%。欧盟的中小企业就
业人数占其就业人数的 66%。在我国, 以同样产值
计算, 中小型工业企业吸纳的就业容量为大型工业企
业的 1�43倍。中外实践证明, 中小企业是就业领域
的主要增长点。
3�要加快乡镇企业的发展步伐, 增强其吸收乡
村劳动力就业的能力。20世纪 80年代, 我国乡镇企
业异军突起, 成为农村经济发展中吸收农村剩余劳动
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力的重要场所和主要基地。在转轨期, 乡镇企业面临
着制度创新和结构调整的重要考验, 总量有所下降。
但是, 乡镇企业由于其成本低、规模小、经营机制灵
活、转产快等特点, 在长远发展上具有巨大的生命
力。政府应从政策上、税收上鼓励其发展, 更有效地
发挥它吸纳农村剩余劳动力的作用。
(三) 深化就业制度改革, 建立城乡统一劳动力
市场, 实施积极的就业政策
1�要打破劳动力的城乡界限, 取消就业壁垒,
统一劳动力市场准入制度, 建立健全劳动力市场运行
服务机制、社会保障机制和法规管理机制, 充分发挥
市场配置劳动力资源的基础性作用。
2�要加强对劳动力市场的宏观调控。一是要从
社会经济发展和产业结构的变化对劳动力的需求出
发, 合理地对劳动力供给量进行适度调控, 减少劳动
就业和再就业压力。二是要针对我国地区经济发展不
平衡的实际, 在一定时期内实施区域性就业政策。对
西部地区和就业困难地区实施就业倾斜政策, 鼓励劳
动力就地安置和有序流动; 通过区域投资政策和区域
间经济政策杠杆的有效利用, 推动劳动密集型产业西
进, 以此调节区域间的劳动力供求比重, 使地区之间
劳动力资源分配合理, 避免劳动力就业在空间上的分
配不均和时序上差异过大。
(四) 大力推动职业教育, 全面提升劳动者素质,
积极化解结构性失业矛盾
现代经济的发展主要取决于掌握先进科学技术知
识、技能本领并有创造能力的劳动者, 而结构性失业
的主要原因正在于劳动者素质和技能跟不上社会经济
发展和科技进步。因此, 要解决当前我国就业结构性
矛盾突出问题, 必须尽快提高劳动力素质, 依靠持续
的培训教育来实现。
1�要确立教育为本的指导思想。世界各国经济
发展表明, 一个国家在经济起飞时期, 人力资源开发
的重点是中等和高等职业教育。德国依靠 双轨制!
职业教育培训, 提高劳动者素质, 在推动工业化进程
中提供了经典的范例。日本缺乏自然资源, 但其工业
现代化得益于培养了一批又一批高素质的劳动者。韩
国能够从亚洲金融危机中重振经济, 其中一个重要因
素, 就是多年来依靠 技能立国!, 在提高劳动者素
质方面进行了不懈的努力。当前, 我国正处于经济起
飞阶段, 只有大力发展职业教育和培训, 才能把我国
庞大的人口负担转化为巨大的人力资本优势, 才能源
源不断地为我国经济持续健康发展提供高素质的劳动
者, 才有可能在经济全球化的时代大背景中实现我国
劳动力的充分就业。
2�要以经济结构调整为导向提高劳动者素质。
改革现行职业教育制度, 打破教育和培训的自我封闭
和自我循环, 坚持职业培训以高新产业发展为导向,
以市场为导向。根据劳动者不同群体对象的特点和产
业结构调整的要求, 有针对性地提高劳动者的素质技
能: 对新生劳动力, 着眼于适应知识经济需要的高素
质就业能力的提高; 对下岗和失业人员, 主要提升他
们的技能素质和职业基础素质, 提高劳动者自谋职业
和自主就业的能力; 对在岗的企业职工, 应把加强岗
位专项技能和培养生产需要的复合型技能人才作为主
攻方向; 对自谋职业者, 着重培养他们开拓市场、开
创事业、经营管理和适应市场变化的能力。
3�要引进继续教育和终身教育的新概念, 抓住
时机把远程培训及时推广起来, 形成社会化、开放式
的远程培训网络体系, 为广大劳动者提供灵活实用的
职业技能培训。
(五) 建立健全社会保障体系, 为就业结构调整
提供强有力的支撑
社保基金尤其是养老基金严重收不抵支、缺口持
续拉大, 失业保险覆盖面狭窄, 基金的收入和积累有
限, 支付困难, 是当前社会保障体系建设的主要障碍。
解决这一问题, 1� 要继续扩大社会保险覆盖面, 把各
种所有制企业和个体户、自由职业者统统纳入参保范
围, 并推进农村养老保险, 通过农村城市化和城乡劳
动力市场一体化的建设, 均衡地扩大城乡年轻劳动力
的参保比例, 从而使保险基金可以在较长的时期内维
持均衡。2�要对不同行业实行差别费率。传统产业和
劳动密集型企业, 由于其就业容量大, 缴费人员多,
而劳动生产率普遍不高, 按统一费率缴纳保险费的压
力很大, 所以应考虑适当降低缴费费率; 而高新技术
产业和垄断行业, 由于其利润率高, 承受保险费的能
力相对较大, 故可考虑实行高费率政策。3� 要通过立
法明确各级政府对社保基金支付的 兜底! 义务。造
成当前基金缺口和个人账户空账运转的主要原因, 是
政府对于在原有计划体制下工作的职工的隐性负债没
有补偿, 对社保基金的财政支撑责任还未明确定位和
到位。因此, 必须用立法的形式来明确政府的支撑责
任, 并由人大等机构来监督落实。
(责编: 亮)
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