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保障房制度建设_国际经验及中国的政策选择.pdf

保障房制度建设_国际经验及中国的政策选择.pdf

上传者: 大羹不和 2012-06-15 评分1 评论0 下载15 收藏10 阅读量870 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《保障房制度建设_国际经验及中国的政策选择pdf》,可适用于经济金融领域,主题内容包含工作研究《财政研究》年第期一、一个经验:美国保障房制度的演变在过去年探索实践中在不同的发展阶段美国曾出现三种典型形式的针对低收入家庭的住房保障政策:符等。

工作研究 《财政研究》2011年第 12期 一、一个经验:美国保障房 制度的演变 在过去 80 年探索实践中,在不 同的发展阶段美国曾出现三种典型 形式的针对低收入家庭的住房保障 政策: 住房存量缺口较大时期的公 房建设计划 (public housing)、政府 参与和私人主导的供给端低收入家 庭住房建设的税收抵免计划 (The Low-lncome Housing Tax Credit,LI- HTC)和需求端补贴的租房券计划 (Housing Choice Voucher Program, HCVP)。1970年之后,公房建设计划 逐步退出历史舞台,LIHTC 和 HCVP 成为主导性的、 相互竞争又相互补 充的两种方案。 从事后的政策效果评估看,这 三大计划的政策出发点都在于提供 低成本的住房(廉租房)和降低低收 入家庭的住房负担, 但未能有效解 决种族歧视、贫困集中和经济效率, 新世纪以来美国低收入家庭的住房 支持政策也始终围绕这三个方面进 行校正,且效果有所改进。 (一)1949 年到 1968 年是公房 计划大规模实施的阶段, 但在后续 运行中出现了诸多问题, 并最终在 1970年初逐步退出历史舞台。 一是对运行维护成本估计不 足。 在公共房屋新建时期,政府资金 方面压力并不大。 但是到了 50年代 之后,随着房屋使用年限的延长,房 屋运行的维护成本越来越高, 这使 得公共住房机构在财力上难以维 持。 同时宏观经济形势波动也加大 了保障房建设的不确定性。 二是新 建住房被大量闲置。 在经济形势好 转以后, 无力承担住房支出的低收 入阶层人数减少, 这一情况在第二 次世界大战后经济持续繁荣阶段曾 经出现,1949 年住房法实施中所建 设的公共住房有很多在这一阶段被 废弃。 三是对私人房地产投资形成 挤出。 由于政府投资建设的公房在 无须交税的情况下, 与私人房地产 开发商产生了竞争, 导致部分私人 开发商减少了对新住房的投资。 因 此美国的公共住房提供计划曾经遭 到私人房地产开发商的强烈反对, 1949 年住房法的国会辩论就长达 4 年之久。 正是这些原因, 公房建设计划 的实施进程在 1990 年之后趋于减 少, 在供给端的财政支持政策逐步 由 LIHTC计划所取代。 (二)1990 年之后大规模实施 LIHTC计划。 该方案针对供给端进行税收抵 免和补贴,且直接与住房项目挂钩, 因此,被称为“基于项目的税收支持 方案”。 该方案的操作特点是:(1)开 发商和地方政府共同决定项目建设 的具体位置。 (2)政策设计目标并不 完全面向最低收入家庭, 覆盖范围 保障房制度建设:国际经验及 中国的政策选择 巴曙松 牛播坤 杨现领 内容提要:当前中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段,需要预警性地参照国际经验来进 行保障房制度的设立、纠错与改进。 在目前的环境下,要特别关注的是:(1)确立长期“适度居住 权”政策,不因短期的房地产调控需要而频繁切换中长期的保障房建设的政策目标。 (2)以廉租房 和公租房为主体,构建不同口径保障房之间的“防火墙”机制,确立清晰边界。 (3)确立以城市常住 人口住房缺口和低收入家庭住房可支付能力为供给与需求测算的客观依据。 (4)初始阶段侧重于 供给端以新建为主,然后逐步过渡到需求端以直接向低收入家庭提供住房补贴为主。 关键词:保障房 政策边界 国际经验 16 的标准设定相对灵活, 即有资格获 得税收补贴的出租房必须至少有 20%的单元可为收入不高于都市区 平均收入 50%的住户所承受, 或者 有 40%的单元可为收入等于或低于 都市区平均收入 60%的住户所承 受。 这使得租金的设定并不直接与 某个家庭的收入相关, 而是与所在 都市的平均收入水平挂钩, 具体操 作中, 开发商通常以租金标准的上 限为导向, 这是该计划与 HCVP 方 案的不同之一, 后者通常是以都市 平均收入 20%作为核定标准。 (3)财 政补贴的基准设定取决于中低收入 租户的占比及扣除土地成本后的建 筑费用, 如果全部居民为符合条件 的覆盖对象, 则可以相关基准上附 加一个扩大系统,然而政府以 10 年 为期限, 按照基准额度的一定折现 率。 在此标准下,开发商则可以根据 项目的收益率和补贴额度选择最为 经济的负债结构, 或直接将项目打 包成证券化产品, 将长期收益短期 化。 (4)在实践中,为了支持开发商 供给廉租房, 地方政府及其管理机 构还同时开发了多元化的融资渠 道,此外,税收补贴的方式也是非常 灵活, 地方住房金融管理机构在决 定符合补贴条件的住房类型时有很 大的裁量权。 该制度有效扩大了廉租房供 给,1995~2007年间, 平均每年完成 项目 1500 个,累计完成 18865 个廉 租房项目,140 多万个住房单元。 一 是低收入人群的住房需求事实上没 有得到有效满足。 LIHTC 计划支持 的廉租房项目租金不仅比其它政府 支持的项目高, 而且也倾向于开发 市场上本身并不短缺的项目, 这使 得廉租房项目出现一定的空置。 二 是后续维护资金来源不足。 政策设 计上,LIHTC 计划支持的廉租房项 目服务期限初始设定为 15 年,然而 到期之后, 如何获取足够的资金对 其进行收购和改造是一个更大的问 题。 事实上,运营 15年以后,几乎所 有的建筑都需要对其主要系统进行 更换和升级。 为了解决这一问题,税 收补贴项目的维修往往需要通过再 融资方式获取资金, 新的抵押贷款 被用来支付必要的改造。 但是对于 那些房租收入很低的项目, 新的抵 押贷款带来的收益不足以支撑住房 收购和项目翻新所需要的全部费 用。 (三)目前财政支持力度最大的 是 HCVP计划。 与 LIHTC 计划相比 ,HCVP 计 划的核心特征是直接对低收入家庭 进行财政补贴, 可称为需求端的支 持政策。 1974 年住房法设立了第一 个全国租房券项目。 最初,该项目为 收入不高于城市平均水平 80%的住 户提供租房券,具体操作方式上,该 计划补贴符合条件家庭收入的 30% 与公平市场租金之间的差值, 要达 到租房券项目的要求, 出租单元必 须在物质质量和面积上满足相应的 规定, 同时, 房东必须同意参与项 目。 截至 2007 年,租房券资助的住 户超过 200 万, 财政支持力度也超 过任何其他联邦住房项目。 租房券的最大优点在于其给予 低收入家庭最大的自由度去选择合 适的社区、邻居和住房所在地,允许 租房者在更广泛的范围内寻找住 处。 此外,租房券制度允许参与计划 的租户在住房市场上自由选择住 房。 因此能够充分利用存量房源,节 约社会资源。 租金水平的提高也使 得出租房屋的房主有激励提供一部 分资金对房屋进行修葺, 从而避免 了房产废弃的问题。 总结美国针对低收入家庭的住 房保障政策, 从政策主导扩大供给 (公房建设计划)到财政支持、市场 主导建设廉租房(LIHTC 计划)再到 住户租房券(HCVP),政策逻辑也从 扩大供给逐步转移到提高住户住房 可承担能力, 目前则再次转移到如 何通过校正这两种方案以实现贫困 的分散化和消除种族隔离。 这应该 是美国住房政策目标的演进逻辑, 即从住房保障的初始目标转向范围 更广泛的以扩大住户社会福利水平 即减少贫困集中、提高就业、实现就 业机会均等化, 并最大限度的追求 经济效率的目标。 二、在大规模建设启动初期 需要明确中国的保障房制度 基本框架 结合国际经验, 中国正处于保 障房大规模建设启动的初期阶段, 需要明确保障房制度运行的基本框 架,这通常涉及四个问题:(1)为何 而建, 这是一个需不需要的问题。 (2)为谁而建,确定保障房覆盖的范 围,只有确定需求边界,才能评估供 给缺口, 并由此确定新建的规模。 (3) 如何建, 这是一个资金匹配问 题。 (4)建后管理,即需要从政府层 面解决产权归谁、谁来维修、谁来管 理的问题,从发达国家经验看,在大 规模建设基本完成之后, 这应该是 最难处理的一个问题。 17 在总结国际经验的基础上,在 中国大规模启动保障房建设的初期 阶段, 应及时明确保障房制度的基 本框架, 从而尽可能降低未来保障 房制度运行、试错与校正的成本。 具 体来说, 至少应当包括如下几个方 面的内容。 (一)确立长期的“适度居住权” 政策, 不因短期的房地产调控政策 变动而频繁切换保障房政策目标。 第一, 保障房政策要从注重发 挥保障房促进投资、 对冲商品房市 场调整压力的政策导向, 转为民生 导向。 1998 年以来保障房政策的变 迁多发生在商品房房价高涨的背景 下, 保障房作为商品房市场调控政 策的众多政策选项而存在, 往往不 是具有中长期政策目标、 具有清晰 法律规范的长久战略。 因此,保障房 制度应转向民生, 而非短期的对冲 政策, 即保障房的存在不是为了短 期配合房地产调控而降低房价,而 是政府应尽的中长期基本责任。 第二,确立“适度居住权”的保 障制度。 即住房保障的基础是符合 国家发展阶段与条件的 “适度居住 权”,这取决于城市化水平、人口结 构、城市家庭的收入阶层分布,针对 符合经济发展阶段的最低、 低及中 低收入家庭满足基本住房需求。 如 果超越经济发展的不同阶段, 使得 基本住房保障标准过份超越一国城 市化的水平、 超越城市平均的住房 提供标准,则难以持续。 目前,部分 城市将保障标准由 2000 元提高至 5000元, 这相当于给中等收入家庭 提供较高的保障, 客观上可能会使 住房的分配不均扩大化。 (二)以廉租房和公租房为主体, 构建不同类型的保障房之间的 “防 火墙”机制,确立清晰的边界。 2010年开始, 公租房作为一种 新型的基本保障住房正式推出,从 政策界定的内容看, 公租房的具体 含义是:(1)供应对象主要是城市中 等偏下收入住房困难家庭。 有条件 的地区, 可以将新就业职工和有稳 定职业并在城市居住一定年限的外 来务工人员纳入供应范围。 (2)不得 重复保障, 即享受廉租住房实物配 租和经济适用住房政策的家庭,不 得承租公共租赁住房。 (3) 只租不 售,即公租房只能用于出租,只能用 于承租人自住,不得出借、转租或闲 置;不能用于出售,更不能享受出售 的资产收益,或者其它经营性活动。 (4)以配建为主,也可通过新建、改 建、收购、在市场上长期租赁住房等 方式多渠道筹集, 具体的配建可以 在商品房中、开发区和产业园区。 然而,也正是因为 2010 年公租 房概念拓展到产业园区, 为部分地 方政府在完成保障房建设任务过程 中变换保障房的口径提供了空间, 使得保障房的范围被不适当的宽泛 化,开发园区建设的职工宿舍、高校 自建房、商品房配建房、集体宿舍, 甚至农村集体土地自建房均被不同 程度地纳入到保障房, 虽然它们并 不全面面向社会公众, 也没有区分 分配对象的收入差别。 基于这种范 围和口径上的扩大, 不同口径保障 房之间的界定和隔离机制明显弱 化,也为后续保障房的分配、管理和 退出机制的建立带来实质困难。 为了避免这种问题, 不仅需要 在商品房和保障房之间建立起清晰 的“防火墙”,也需要在不同保障房 口径之间建立“防火墙”,在保证“市 场归市场、保障房归保障”两条线同 步运行的同时, 避免商品房与保障 房之间的交叉与重合; 更需要保证 各类不同口径的保障房“名至实归、 各得其所”。 具体而言,可行的保障 房概念界定应该是: 第一, 消除商品房与保障房之 间的交集区域, 即把经济适用房和 限价房排除出保障房的定义范围。 因为这两类住房是商品与保障之间 的模糊区, 是滋生一系列寻租问题 的诱因。 从历史原因看,经济适用房 和限价房的突出问题表现在以下几 个层面:(1)作为特定阶段、特定背 景下的过渡性住房,而非长久性、可 纳入保障房制度框架的住房。 经济 适用房是 1998 年住房商品化条件 下产生的制度变革的临时性产物, 应该适时规范; 限价房则是近年来 房价持续高涨背景下, 作为平抑房 价而采取的、具有调控含义的住房。 (2) 本质上为享受政策补贴的商品 房,是“含有补贴的商品房资产”,它 的存在既是对商品房概念的模糊 化,也是对保障房概念的模糊化。 因 此, 这导致经济适用房和限价房既 无法按照市场原则交易, 也无法按 照保障原则分配, 这种商品与保障 区域的交叉重叠, 最终导致的经济 恶果是供不应求和分配不公。 (3) “保障范围泛化”, 它将部分中高收 入的人群囊括在内, 却将部分中低 收入家庭排挤在外。 第二, 以廉租房和公租房为主 体, 即廉租房建设重在财政与金融 政策支持, 公租房建设重在市场化 运作与透明化分配管理。 具体含义 是: 廉租房主要针对的是最低收入 18 家庭, 公租房主要针对的是中低收 入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城 务工人员, 且 “只租不售、 退出自 愿”。 第三, 棚户区改造住房在基本 完成后,应退出保障房概念范围。 第四, 规范产业园区、 集体宿 舍、农村集体自建房、高校自建房, 经差异化标准分别纳入到公租房范 围。 (三)以城市常住人口住房缺口 和低收入家庭住房可支付能力为供 给与需求测算的客观依据。 1. 以城市常住人口而非户籍人 口作为测度需求标准。 从目前各省市公布的保障房覆 盖范围看 , 仍然主要针对户籍人 口,而非城市常住人口。 然而,我国 城乡二元分割的户籍制度格局决 定了城镇范围内、应享受统一基本 住房保障的居民并不都拥有城市 户籍。 城市化的方向决定了非户籍 人口同样是城市经济发展的人力 资源,为城市发展做出贡献的不仅 仅是户籍人口,也包括范围更广泛 的城镇常住人口。 因此,基本住房 保障同样也应将这部分非户籍常 住人口纳入到保障房范围 。 据统 计 ,2010 年 中 国 城 市 化 率 为 47.5%,城市人口共计 63698 万。 目 前,国家统计局对城市人口的统计 口径为居住在城镇范围的全部常 住人口, 即居住在城市半年以上, 统计上即被计入常住人口。 进一步细化, 目前中国城镇常 住人口可分为本地农村人口、 本地 非农户籍人口、 外地农村户籍人口 和外地非农户籍人口四类, 占比分 别为 27%、49%、13%和 10%。按照这 种分类, 本地农村人口通常拥有自 己的住宅, 不应纳入保障房的覆盖 范围; 本地非农户籍即城市户籍人 口中不具备商品房支付能力或无力 承担房租的家庭则应在保障房范围 之内; 外地农村户籍人口主要为农 民工, 这部分迁移人口通常主要居 住在廉价的城中村住宅中, 居住条 件较为恶劣, 外地非农户籍人口主 要为大学毕业生, 这部分人群是城 市“夹心层”的来源之一,这两类占 比为 24%左右的外地迁移人口应纳 入保障房范围。 2. 以城市常住人口住房支付能 力作为需求测度标准。 如果将城市常住人口分为最低 收入、低收入、中等偏下收入、中等 收入 、中等偏上收入 、高收入及最 高收入等七类家庭 , 并按照 2010 年的平均房价计算其房价收入比 及按揭收入比(虽然这两项指标在 衡量居民住宅支付能力时具有一 定的局限性,由于统计数据的有限 性,难以准确根据不同类别家庭的 收入中位数及房价中位数计算这 两个指标),据此大致测算,前三类 家庭的按揭收入比已经接近 1,甚 至远远大于 1。因此,这些家庭基本 上不太可能进入商品房市场,最低 收入和低收入家庭应纳入廉租房 和公租房的保障范围,中等偏下及 部分中等收入家庭应纳入经济适 用房和限价房的保障范围,而中等 收入以上的家庭则应通过市场化 的商品房解决。 (四)明确支持保障房后续运营 成本的合理政策框架。 从更长期和更广义上来看,保 障房建设是一个系统工程, 不仅涉 及到当期的建设、分配,还包括未来 对房屋实体的进一步维护以及相关 配套基础设施建设的跟进,如交通、 卫生医疗、教育等。 后续的资金配套 能否跟进以及管理是否得当, 决定 了保障房项目的可持续性。 特别是 在建设工程完成之后, 这一问题的 重要性会进一步凸显出来。 如果没 有长远的制度安排, 很可能出现住 房的废弃,浪费有限的社会资源。 参考文献 [1]Cummings, Jean L., and Denise DiPasquale. 1999. The Low -Income Housing Tax Credit: An analysis of the first ten years. Housing Policy Debate 10:251– 307. [2]Struyk, Raymond J., and Marc Bendick, eds. 1981. Housing vouchers for the poor: Lessons from a national experiment. Washington, D.C.: The Urban Institute Press. [3]Susin, Scott. 2002. Rent vouchers and the price of low -income housing. Journal of Public Economics 83 (January): 109–52. [4]U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1991. American housing survey for the United States in 1989. Current Housing Reports. Series H150/89. Washington, D.C.: Government Printing Office. [5]Wallace, James E. 1995. Financing affordable housing in the United States. Housing Policy Debate 6:785–814. 国务院发展研究中心金融所 作者单位:华中科技大学经济学院 华创证券有限责任公司 (责任编辑 纪燕渠) 19

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