城市化进程中的农村征地问题剖析

城市化进程中的农村征地问题剖析 In the process of urbanization of rural land expropriation analysis 摘　要: 土地作为不可再生资源，是人类社会赖以生存和发展的载体，也是城市发展的第一要素。我国目前正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，工业化、城镇化快速推进，建设用地供需矛盾十分突出。为了解决这一矛盾，政府大量征用农村集体土地。土地被征用后，为数众多的失地农民生活艰难，缺少基本的生活保障，其中一部分沦为城市贫民，成为城市中新的边缘群体。他们的生存与发展状况已严重影响到社会的安定与和谐，应引起社会各界广泛关注。 Abstract: The land as a non-renewable resources, is the survival and development of human society, and also is the carrier of the first element of urban development. China is currently in the comprehensive construction well-off society and speeding up socialist modernization, the key period of rapidly advancing industrialization and urbanization, construction land very prominent contradiction between supply and demand. In order to solve this problem, the government a lot of rural collective land requisition. Land requisition, numerous lost land peasants life difficult, lack basic life safeguard, part of the urban poor, become the city into new marginal groups. Their survival and development status has severely affect social stability and harmony, should cause extensive attention from all walks of society. 关键字： 征地制度，征地问题，产生原因，解决 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 Key words: The land requisition system，land expropriation, cause problems and solutions 近几年，在我国的大部分地区，都出现了大量农用土地被征用的现象。据统计，1987—2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。这是依法审批的占用数，不包括突破指标，违法征地和一些乡村擅自卖地。卫星遥感资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20%-30%，有的地方多达80%：我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。据一项16省的调查结果，2000--2001年这16个省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上海征用1亩耕地会造成1.4人失去土地。依此数据推算，目前全国失地农民估计在4000万人左右。按照《全国土地利用总体规划纲要》2000-2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。依照上述数据推算，未来30年占用耕地5450万亩，至少又要造成8000万农民失业。 祖祖辈辈以种地为生的农民们，在家里的土地被征用之后，虽然有部分人得到了合理的补偿，但是有很大部分的人失去了生活的保障，甚至一部分被征用户也没有得到相应的补偿。下面就将对我国城市化进程中的农村征地问题进行进一步的剖析。 一、征地制度的由来和变迁 　 1953年前没有征收(征用)土地之说。国家建设使用民地须向土地所有者洽购。 　　1953年党中央提出过渡时期总路线，要实现社会主义工业化。为优先发展重工业，需要从农业取得工业化的原始积累，于是，实行粮食统购统销，在农村低价征购粮食向城市配销，维持城市居民的低工资，为工业化提供廉价劳动力；通过高额农业税和工农业产品价格的剪刀差，从农民手里筹集工业化所需的资金；又出台新中国第一个《国家建设征用土地办法》，废除按市场价格洽购土地的办法， 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 以“最近3年至5年产量的总值”的低补偿价为工业化取得廉价土地。 　　1956年完成农业合作化，构建了集体土地所有制。在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制下，当时的农村集体土地所有制并没有完整的所有权。土地得按国家计划种植，农民没有经营权，没有收益分配权；土地禁止买卖出租，农民没有处置权；农民有的只是把自己束缚在土地上集体劳动的占有权。这些所有权的残缺都被认为是集体所有制中的社会主义因素，这种土地集体所有制是向全民所有制过渡(即土地国有化)的最好形式。这时的集体土地所有制实质上是比国有制低一等的土地准国有制。 　　土地禁止买卖出租，国家和550万个集体土地所有者之间的土地流转唯有通过土地征收一条途径。因为没有土地市场，没有土地价格，土地也就失去了价值衡量 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，征地补偿价不是土地价格，只是政府给集体农民一点经济补偿，补偿价可高可低，全由政府说了算。1985年为了更有利于国家建设，便修改《国家建设征用土地办法》，进一步降低征地补偿费，降到2年至4年的农业产值，并鼓励集体农民无偿“献地”。 　　1980—1984年集体土地使用制度改革，推行家庭承包制并发展乡镇企业，也就是把土地经营权(包括土地利用决策权)和收益权还给了农民集体。1982年为保证国家建设用地和妥善安置被征地单位群众的生产生活，二次修改《国家建设征用土地办法》，把行政管理办法升格为法律条例，把土地补偿费与土地附着物(青苗、树木、房屋等)补偿费和失地农民安置补助费分开计算，并提高土地补偿费为前三年耕地平均年产值的3—6倍，安置补助费为每人平均占有耕地前三年耕地平均年产值的2—3倍，最高不超过10倍。 　　1986年《民法通则》确认集体所有土地是农民集体财产，而且财产所有权是“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，但当时没有土地市场，集体土地所有权仍得不到经济上的体现。 　　1987年深圳以协议、招标、拍卖三种方式出让(批租)了3宗国有土地使用权；1988年修改《宪法》和《土地管理法》，删除了“不得…‘出租’…土地”的字样，正式创建了国有土地使用权交易市场。1988—2000年乡镇企业改制，由乡、镇、村使用自己的土地自办的乡镇企业改制为独立于乡镇村的股份合作制、公司制、个体制，甚至“三资”企业。这些企业与集体土地所有者的土地关系随即变成土地租赁关系，出现了集体土地建设用地使用权(即地上权、开发权或称发展权)交易市场，集体土地建设用地使用权开始有了市场价格。这种集体土地产权制度变迁，与家庭承包制同样，是一种诱致性的产权制度变迁，但是并未为政府高层决策者接受，成了“隐形”市场、“违法”市场，产生“小产权房”等问题。 　　1998年为了保护耕地、控制建设用地的需要，修订了《土地管理法》。新《土地管理法》规定的是一套计划配置土地资源的 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。其内容为：取消集体土地所有者设定和出让、出租建设用地使用权的权利，禁止集体土地进入建设用地市场；仍以征收土地作为新增建设用地的唯一途径；由政府垄断建设用地的供给；然后按国家规划、计划配置土地资源，并用一套高度集权、繁复的审批制度保证规划、计划的实施。对征地制度，只是作了一些改良：提高了征地补偿费(将土地补偿费提高为耕地年产值的6—10倍，安置补助费提高为耕地年产值的4—6倍，最高不超过15倍)；上收了征地审批权；改进了征地程序；没有改变征地制度的计划经济性质。 　　进入新世纪，征地制度的弊病暴露得愈来愈大了。2004年国务院28号文改以“保持农民原有生活水平”作为征地补偿的标准。但是“保持农民原有生活水平”要多少钱，不好计算；在实际执行中各地仍按征地区片价(将一个县市划为3—5个区片，每区按统一的农业年产值的上述倍数制定一个征地补偿标准)进行征地，只是在城郊少数按区片价实在征不下来地的地方增加了一点补偿费。 2、 当前农村征地现象中存在的问题 （一）现行土地征用制度存在的问题 1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确的土地征收范围。 我国2004年《宪法》(修正案)中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收或征用集体土地的。但现行法律、法规对明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，哪些建设项目用地不是为了 “公共利益需要”并未做出明确解释和规定。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。同时，《宪法》与《土地管理法》在赋予政府征地权的同时，并未对这种权力设置范围及其行使程序。公共利益界定不明，导致征地行为缺乏规范，最终可能导致农民的土地权益受到侵害。 2、大部分土地问题专家和许多省份的国土资源部门都认为，真正“制造”出诸多问题的是现行的征地制度。 在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：土地卖与不卖，不由农民决定，即使是农民要卖土地，他仍然没有与买方平等地坐下来谈判的权利。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。出让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由集体与农民两方来分：农民实际到手的利益少得可怜，现行的征地制度缺乏对农民利益和权益的保障，农民也没有能力用过多的补偿去创业。 （二）农村土地征用的补偿标准存在问题 首先，按照现行的政策性补偿规定，补偿费是由被征土地三年来的平均产值乘以若干倍，加上安置补偿费、青苗补偿费以及地面附属物构成。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。这一标准对失地农民的当期效益而言无疑是一大笔收入，但对农民的长期效益来看就成了负数。虽然国家在对农地征收补偿的标准上兼顾了权益性和保障性补偿，但是从发展的角度看，这种补偿是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程，也没有考虑到农业生产的波动性和不确定性等因素，忽略了农民的土地发展权。 其次，因为农民的医疗保险、养老保险、就业保险等都是依附在土地上的，而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障。按照这一标准，许多地方一亩地仅仅补偿7000元左右，即使全部存到银行一年的利息收入也才一百多元，无法补偿生计。 再者，《土地管理法》仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，并不精准，现实操作中存在很大的自由裁量空间，导致农民的切身利益受到影响。 （三）腐败问题 　　随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。但开发土地的程序极为复杂，开发商要想在土地资源炙手可热的大背景下得到一块地， 必须一一打通规划、审批、国土等环节。一块土地要审批下来，需要由区上报到市、市上报到省、省上报到国土资源部，审批手续十分繁杂。 马克思在《资本论》中引用培根的话说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。但是在一个特殊的时代，同土地结合产生财富的，已不仅仅是劳动，更多的却是权力、贪欲以及暗箱操作。中国的土地价值无量，仅国有土地一项，静态估计货币价值达25万亿人民币。土地资产数额巨大，具有价值增值功能，又属于不可再生资源。按照市场供求规律，土地的供给稀缺性与需求的无限性，推动经济转型时期权力、寻租、高额暴利，更是引起大量腐败问题。 （四）其他问题 1、土地闲置问题 随着城市化建设进程的加快，各地区非农用地需求不断膨胀。少数地方政府在城市发展的过程中大量征用农村土地，不少地方为了地方经济发展，吸引外资投资建厂，对城市近郊的土地大量征用，同时为了保证存量土地，不少土地征地之后并不使用，从而导致一些土地未能及时开发利用，长期闲置。老百姓只能看着土地荒废又不能耕种。所以，一方面，只有通过土地以地价出让，才能引来资金，另一方面，有的地方由于地域限制，即使零地价也很难引来项目，造成不少土地闲置。 2、农民的社会保障问题 现在，多数地方安置老百姓的方式比较简单，省事。一次性的进行货币补偿，给了钱就不管其它的，这些农民没有基本的社会保障。目前，建立或初步建立起农村养老保险制度的还不是很普遍。建立覆盖全部被征地农民的基本医疗保险制度的地方就更少。现在一些地方已经开始进行试点，政府按征地面积一定比例，给被征地的人划出预留地。针对这些被征了土地的农民，制定了一些优惠政策。 3、农村土地征用的补偿费的公平问题 也就是补偿费应该补给谁的问题。征地补偿费是直接补给农民还是补给乡村集体，各地的做法很不一样。如果一亩地的补偿费仅仅数千元，补给谁都不太显眼。问题是农民的地被低价征用之后，价格常常飞涨甚至暴涨。这种巨大差额是否应该补偿给农民一部分。如果应该补偿，这么大的差价直接补给被征地农民肯定是对村集体其他人的不公平，也构成了集体资产的流失，因为土地是集体所有。目前许多地方对征地补偿费的管理都在积极探索，有将承包地重新调整而把土地补偿费集体使用的，有直接给被征地农民的，也有一半给个人一半集体分配的。方式多种多样，实际上对政策上的说明提出了更加紧迫的要求。 以上有关农村土地征用过程中出现诸多的问题，并非是单一存在的，而是互相关联、交叉共生的。因此必须综合考虑解决的方案。 3、 会存在上述问题的原因 （1） 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。 1、《土地管理法》的某些缺陷，给多征多占、侵犯农民权益提供了方便。 《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。 2、现行征地制度没有充分尊重农民对土地所有权及其使用、收益和处分权。 农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。 （2） 土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。 1、以产值作为征地补偿标准不尽合理。 因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。 2、征地补偿标准未包含土地的增值部分。 农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。 3、在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。 一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。 (三)土地征收程序缺乏具体规定 土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，但在《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙：规定不够明确、清晰：土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序：在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长：在纠纷发生时，缺乏相应的权利救济程序，失地农民的利益诉求缺乏有效渠道。 (四)对失地农民的权利保护意识缺失 长期以来，我国将土地征收视为公共利益需要，一味地强调集体和个人为公共利益做出牺牲，导致对集体及个人的土地权利重视不够。土地作为具有使用效能的资源，从法律意义上说，是一种物权，应当受到物权法的保护。 四、 解决办法 （一）进一步明确农村集体土地所有权主体及其权利内容。 　　在不打破集体土地所有权格局的前提下，进一步明确集体土地所有权为农民集体共同拥有的产权性质，并确保土地的处置权不为集体管理者所独享，而是掌握在作为集体土地共同所有者的社区成员手中。明确区分经营管理权和所有权，界定村委会的职权范围。对超出村委会经营管理的职权范围的，如土地用途改变或交易等重大事项应以法律的形式明确决策程序，应该召开全体村民或村民代表大会，通过会议表决的方式，形成正式的合法生效的文件资料，让村民集体的所有者权利真正落到实处。 （二）建立与规范农地使用权流转市场。 　　创新农地制度，让农村集体土地使用权直接进入市场流转是目前解决土地征用中问题的一个重要方面。从法律角度看，国有土地和集体土地同为土地财产权，同样的权利应当是平等的，在法律允许的范围内，享有同等的权利。集体土地所有者可以以自己的身份，将建设用地出租或作价入股，农民土地的承包经营权参与分配，以获得长久的土地收益。 　　在建立农地使用权流转市场的同时必须加强对农地使用权市场的管理。因为土地具有绝对的稀缺性，如果没有宏观上的管理，可能造成大量优质的农地流失，危及整个国家的粮食安全。而且会造成建设用地盲目扩张，土地投机，扰乱整个国民经济秩序。对集体土地使用权市场的管理可以借鉴国外的一些经验，例如划定农业保护区，强制性禁止农地从事非农产业；通过差别税制保护农地；由政府购买农地开发权等。 （三）明确界定“公共利益”的内涵。 　　国家对土地的征用只能是出于公益性的需要．公共利益是土地征用权的合法行使的前提条件，对公共利益的严格界定可以有效地杜绝政府对征用权的滥用。根据我国的实际情况，可以将公共用地具体限定为：国防军事用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、能源交通用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、国家重点工程、生态环境保护用地以及法律规定的其他公共利益用地。通过严格界定的公共利益用地，限制政府对征地权的滥用。 （四）多元化的土地补偿方式。 　　改革征地补偿制度的重点在于改革征地补偿的标准，即改革按照土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费进行补偿的计划经济体制下的做法。在当前如果完全参照市场价格对征地农民进行补偿，许多地方政府在财政上难以承受。因此可以采用多元化的补偿方式，即在货币补偿的同时，可以采用实物补偿和债券或股权的方式加以补充。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是在征地时，为了保障被征地农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费，以保障农民的长期生活保障问题。 五、总结 《共产党宣言》说这是无产阶级进行共产主义革命要做的事情：夺取政权，同传统的所有制关系实行最彻底的决裂，利用自己的政治统治，对所有权和资产阶级生产关系实行强制性的干涉，剥夺地产，然后将地租用于国家支出。可是，我国目前尚处于社会主义初级阶段，还存在两种土地所有制，岂能把共产主义革命要做的事情拿到现在来做，现在就来剥夺农民集体的地产和地租。 在中国已进入人均GDP超过1000美元的城市化加速发展时期，政府不仅有必要，而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，也就是说，征地的制度安排，要着眼于让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进。只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处。 参考文献： [ 1 ]李元，《征地制定改革应当循序渐进》，中国改革，2006年第3期 [ 2 ]李元，《中国城市化进程中的征地制度改革》，中国土地，2005年第12期 [ 3 ]周诚，中国经济时报2003.9.2、2005.10.17、2006.2.13 [ 4 ]李元《中国城市化进程中的征地制度改革》，中国土地，2005年第12期 [ 5 ]马克思，资本论第三卷，人民出版社1978年版，第875页 [ 6 ]恩格斯《论住宅问题》，马克思恩格斯选集，第3卷，人民出版社1995年版，第146页 第 一 作 者： 其它小组成员： 、 、 、 、 提 交 日 期： 年 月 日 第 10 页 共 10 页