土地管理学论文

农村集体建设用地使用权流转 1.农村集体建设用地使用权流转的概念和特点 2.农村集体建设用地使用权流转背景 3.农村集体建设用地使用权的形式 4.农村集体建设用地使用权流转现存问题 5.针对这些问题应采取一些措施的建议 一、农村集体建设用地使用权流转的概念和特点 　　集体建设用地使用权流转，一般是指乡（镇）、村各级农民集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地使用权，或乡镇企业及农民个人将自己依法获得农村集体建设用地使用权，通过转让、出租、抵押、联营、作价入股等方式，有偿转让给单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。 　　关于集体建设用地使用权流转的内涵，目前主要有两种观点：一种观点认为集体建设用地使用权流转应包括首次流转和再次流转；另一种观点认为其应仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。所谓集体建设用地“首次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地MATCH_ word word文档格式规范word作业纸小票打印word模板word简历模板免费word简历 _1714511894465_1下，这种分离通常是在地方政府的操作下进行的，其结果通常是建设用地供给总量的增加，而不是现有存量建设用地利用率的提高。这种新增建设用地增加迅猛而存量建设用地使用效率挖潜不明显的结果显然不是我们的目标诉求。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。 　　以上分析 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 明，“首次流转”极易造成土地供给失控和耕地的减少，而“再次流转”比较容易监控，并且存量建设用地向更加合理、集约、高效的利用方式流转本身就是我们制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 的目标诉求。因此，本文认为在当前的情况下，集体建设用地使用权流转应该限定在存量的流转，而不应包括所谓的“首次流转”。 　　从1997年至今，国家先后在河南、安徽、浙江、南京、天津、成都、重庆等地进行农村建设用地流转的试点，并形成了集体建设用地使用权流转的地方性模式，如浙江湖州模式、安徽芜湖模式、广东南海模式和江苏昆山模式等。农村集体建设用地使用权流转是继家庭承包制和农业经营用地流转之后中国农村土地制度的又一次变革，对建设用地流转中问题和利益矛盾的分析有助于推进中国经济转型中的农村土地制度的变革，更好地维护农民的土地权益。 　　根据国土资源部土地利用管理司对浙江、上海、江苏、河南、广东五省市开展的集体建设用地使用权流转的形势和对策调研情况，目前集体建设用地使用权流转呈现以下特点： 　　1.集体建设用地大量入市，并已成为社会经济活动的重要组成部分。近年来，随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整，集体建设用地大量发生流转。如浙江、江苏、上海、广东等地，乡镇企业在合并、兼并、股份制改造改组和联营过程中，集体建设用地使用权流转大量发生。 　　2.流转主体多元化，土地经济关系错综复杂。与经济发展中投资主体多元化相适应，参与集体建设用地使用权流转的主体也呈现出多元化发展趋势。转让出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡镇企业和个人等土地所有者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其社会成员。 　　3.流转地类多样化，但生产经营性用地居多。参与集体建设用地使用权流转的用地类型繁多，在东部沿海地区，如浙江、江苏等省市主要以乡镇企业的生产用地为主。 　　4.与经济发展和市场化水平呈正相关，并呈现阶段性和空间分布特征。集体建设用地使用权流转直接受到社会经济发展的影响，因而流转的活跃程度、规模、形式等与经济发达程度呈正相关。在经济发达和市场化水平较高的东南沿海地区，流转已演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织的开展大规模、多形式的经营。 　　5.集体建设用地使用权流转的区位特征明显，流转量大且活跃的主要在城乡结合部，而农村地区相对较少。在受城市社会经济辐射强度大、市场化水平比较高的城乡结合部，社会对集体建设用地使用权流转的需求非常迫切，集体建设用地使用权流转不仅非常活跃，而且已具相当规模。 二．农村集体建设用地使用权流转背景 伴随我国工业化和城市化进程,农村土地尤其是城市郊区农地价值不断提升,而农村建设用地流转依然受到现行法律的严格限制,农地流转的隐形市场普遍存在,导致了农村建设用地流转的失序与混乱。本文通过对农村建设用地流转中存在的问题进行分析,指出应从产权及相关法律上寻求根本突破,深化农村集体建设用地使用权流转的制度变革,规范并促进集体建设用地流转市场的发育。 随着我国工业化和城市化的加速发展,农地的价值属性日益凸显,农村集体建设用地使用权的流转已成为不争之事实,甚至在数量、规模及地区覆盖上有不断扩大之势。这一既成事实与我国现行立法明显冲突。使用权流转中存在的诸多问题不容忽视,这关系到我国国家粮食安全、新农村建设以及国民经济健康发展。为此,农村集体建设用地流转市场亟待规范。 三．集体建设用地使用权的形式 1、宅基地使用权流转 单纯意义上的宅基地使用权流转几乎不存在。多数情况下，是有关法律主体将建筑于宅基地上的房屋出售，进而导致宅基地使用权随之流转。 现行立法精神原则上禁止宅基地的对外流转 ，但并没有法律规范明文禁止建筑于宅基地上房屋的流转。司法实践中，对于将建筑于宅基地上房屋出售给本集体以外的人的法律行为，一般以违反法律 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 为由，认定为无效。但此种做法显然不妥。一则法律依据不足 ，混淆法律概念 ，理论上与我国法律承认房屋和土地使用权均具相对的独立性不符 ；二则会导致法律适用混乱，比如在发生法定继承的情况下，如果被继承人所有的建筑于宅基地上的房屋是由本集体组织以外的人依法继承，法律又该如何评判，是认可继承的效力还是干脆禁止建于宅基地上房屋的法定或遗嘱继承？ 宅基地使用权的对内流转在现行法律框架下实际也难以存在。虽然法律允许村民将宅基地使用权转让给本集体组织成员，但同时又规定了“一户一宅”的原则，这样除了置换以外，宅基地使用权在集体组织内的流转在事实上几乎不会发生 。 2、乡镇企业建设用地使用权流转 在土地使用权的取得上，《土地管理法》规定：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应持批准文件申请用地，并由县以上政府批准。 在该类土地使用权的流转上，《土地管理法》规定：符合土地利用总体规划并依法取得（集体）建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使（集体建设用地）土地使用权依法发生转移的，集体建设用地使用权可以依法转移。 乡镇企业建设用地流转的第二个途径是抵押权的实现。为解决融资问题，《担保法》规定乡（镇）村企业的厂房建筑物可以抵押 ，抵押时，其占用范围内的（集体）土地使用权亦同时抵押（但土地使用权不能单独抵押）。在抵押权人实现抵押权时，集体建设用地使用权即发生流转 。　　　 四．农村集体建设用地使用权流转中的问题 目前，我国涉及农村集体土地的性质与使用权流转有关的法律主要有《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以及一部专门的《土地管理法》，但是这些有关农村集体土地流转的法律仍然无法解决现实中建设用地流转存在的问题： （一）现行法律制约问题 　　1、现实中集体建设用地使用权流转与现行法律规定冲突。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外” 同时，该法第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。按照前述规定，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让、出租，因此集体建设用地使用权流转在法律上是被禁止的，农村集体建设用地使用权流转的现实情况与现行法律的规定发生明显冲突。 　　2、法律上虽规定了集体建设用地使用权流转的特殊情形，但缺乏相应的规定。如《物权法》第183条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”既然允许这部分集体建设用地使用权抵押，那么一旦抵押权实现，就会出现集体建设用地使用权发生转移的现象。但对于因实现抵押权而发生转移的建设用地使用权应如何处置、受让主体是否有限制等法律并没有明确。同时针对《土地管理法》第63条的规定，实践中没有任何关于此情形下建设用地使用权发生转移时的具体操作性规定。 （二）产权制度上的问题 　　城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不清，极大限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果。我国现行的土地法律制度来看，实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，我国《宪法》、 《土地管理法》以及其它土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定的，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。同时，现行农地制度还存在产权模糊、所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确，究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。有的地方为解决土地产权主体不明确或权属来源不清、权属界限不明的问题时，为方便组织管理将村民小组集体或乡镇农民集体所有的土地所有权确定为村农民集体所有，从而造成了土地产权关系的混乱。 （三）相关利益冲突问题 　　目前农村建设用地流转中最突出的问题是农民、集体和地方政府三者围绕土地增值所引发的利益冲突。随着农村建设用地的流转，由于土地的功能已经从传统的“生产”功能向“资产”功能转变，工业化城市化进程中的土地需求，把农民集体土地产权和农民利益的矛盾在制度层面上凸现出来。 　　1、地方政府凭借“公共权力”获取了农村建设用地流转增值的大部分。由于中央政府严格的土地管制、审批程序、土地监管和财税政策约束，地方政府土地征用成本的增加客观上推动了集体建设用地的流转。对于开发商即土地使用者而言，征地预批和报批手续繁琐且时间成本大，迫使他们愿意直接从集体手中取得土地。集体建设用地使用权流转可以回避征地的复杂程序、不受“用地指标”的约束，很大程度上已经是对土地征用制度的一种替代，地方政府凭借“公共权力”在农村建设用地流转中直接参与土地流转收益的分配。因此，农村建设用地流转的最大收益主体是地方政府。 　　2、农民在农村建设用地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组农民集体，都缺乏对管理者的有效约束机制。因此农民作为农民集体的成员，难以保障从集体建设用地使用权流转中获得相应的收益。 　　3、农村集体组织的“管理者”作为分利集团获取了农村建设用地流转的巨大收益。经营管理农村土地的基层组织在土地增值的驱使下，已经成为农村集体建设用地使用权流转的主要推动者和既得利益者。最终农村土地流动的利益主体和集体土地流转的最终受益者是“乡、村”级基层组织。他们既是“集体所有权”的代表者，又是联系地方政府掌握上级政策的信息优势方，最终成为农村建设用地流转的主体。作为集体土地所有权的管理者掌握着集体土地所有者所享有的大部分增值。 五．针对完善集体建设用地使用权流转，提出如下建议： 　　1.集体非农建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。 　　2.促进工业化和城镇化过程中土地的节约和集约使用。要按照国务院有关节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订，尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，并利用价格和税收等经济手段，促使各项建设建筑密度、容积率、绿地率达到合理标准。节约集约用地、盘活存量土地的责任在地方政府。而目前城市许多土地的闲置，有相当大一部分是由地方政府本身的原因造成的。建议国务院和国土资源部对由于地方政府本身的原因所造成的土地闲置，提出有效的治理和改进措施，同时建议地方人大对地方政府违规征地和闲置浪费土地的行为进行有效的监督。 　　3.集体非农建设用地流转必须依财产权定价，依产权性质分配利益。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地价值要体现集体土地的生产资料性质和对农民的社会保障性质，土地增值的一部分应归集体土地所有者；当集体土地所有权不发生改变，只是建设用地使用权在流转时，土地的社会保障功能仍然存在，故在土地价值中不作体现。土地流转利益要按财产权性质进行分配。集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。同时，要尊重土地使用权这一用益物权的权利，要充分考虑土地使用权人的应得利益。土地流转的利益分配最终应主要落实到农民手中。 　　4.建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，进行城乡土地市场体系建设。在此过程中，国家的税收政策也应进行相应的调整，使集体建设用地和国有建设用地负担相同的税费。城乡统一的市场体系建设不仅会增加国家和地方的税收，而且会更高效地利用现有的建设用地存量资源，同时形成合理的土地价值发现机制，有利于引导长期投资。 　　5.加强相关配套制度改革。目前的城乡规划编制状况难以真正起到对集体建设用地使用权流转的指导作用，为保证集体建设用地使用权的有序流转，必须对相关配套制度进行改革，搞好地籍调查和产权发证工作，细化农村内部的土地利用规划，协调城乡土地利用总体布局。