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国家审计体制比较研究.pdf

国家审计体制比较研究.pdf

上传者: riwalee 2012-05-09 评分1 评论0 下载25 收藏10 阅读量29 暂无简介 简介 举报

简介:本文档为《国家审计体制比较研究pdf》,可适用于经济金融领域,主题内容包含收稿日期作者简介曹霞(),女,山西太原人,南开大学国际商学院会计系硕士研究生。国家审计体制比较研究曹 霞(南开大学国际商学院, 天津 )摘 要通过对符等。

[收稿日期 ]2001 - 02 - 01 [作者简介 ]曹霞 (1966 - ) ,女 ,山西太原人 ,南开大学国际商学院会计系硕士研究生。 国家审计体制比较研究 曹 霞 ( 南开大学 国际商学院 ,  天津  300071 ) [摘  要 ] 通过对我国国家审计的现状进行分析 ,指出国家审计众多问题产生的根源在于国家审计体制的不完善。在对 世界主要国家的国家审计体制进行研究之后 ,提出建立立法型国家审计模式 ,采用垂直领导与分级领导相结合领导体制的国 家审计体制的设想。 [关键词 ] 国家审计 ;  国家审计模式 ;  领导体制 [中图分类号 ] F239     [文献标识码 ] A     [文章编号 ] 1007 - 9556(2001) 02 - 0099 - 03 A Comparative Study on the National Audit System CAO Xia ( International Commercial College of Nankai University , Tianjin 300071 , China ) Abstract : In this article the author through the analysis of the status quo of national audit of our country ,points out the source of the produce of many problems of national audit due to the incompleteness of the system of national audit . After the research of the system of national audit of the major countries in the world ,put forward the train of thought that establish the model of national audit belongs to legisiation prattern ,adopt the system of national audit belongs to the leading system of vertical leading integrate with the leading from different levels. Key Words : national audit ;  the model of national audit ;  leading system   一、我国国家审计现状 我国宪法第 91 条规定 :国务院设立审计机关 ,在 国务院总理的领导下 ,依照法律规定独立行使审计监 督权 ;对国务院各部门和地方政府的财政收支 ,对国 家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计 监督。我国在 1983 年设立了国家审计署 ,并在 1994 年颁布了《中华人民共和国审计法》,各审计机关依法 办事 ,在十几年的审计工作中 ,取得了令人瞩目的成 绩 ,为我国的财政、财务收支合法进行 ,作出了很大的 贡献。但是 ,不可否认 ,与发达国家的国家审计相比 , 我们还存在着很大的差距。 首先 ,审计的独立性差。《审计法》第 5 条规定 : 审计机关依照法律规定独立行使审计监督权 ,不受其 他行政机关、社会团体和个人的干涉。但在实际工作 中 ,审计人员会遇到来自上级机关和领导部门的压 力 ,尤其是当审计工作涉及到地方和部门利益时 ,往 往会受到行政干预 ,使审计工作不能顺利进行 ,查出 的违规、违纪问题不能依法进行处理 ,审计机关不能 独立行使审计监督权。 其次 ,审计的效果差。据辽宁省的一份调查表 明 ,1998 年该省 7 个市和部分县区级审计机关的审 计决定下发后 ,执行率不足 70 % ,最低仅为 35 %。自 建立审计机关以来 ,全省应收未收审计缴款近亿元。 这充分说明我国审计工作没有取得应有的效果 ,审计 工作流于形式。 再次 ,审计业务范围狭窄。《审计法》第 2 条规 定 ,审计机关要对财政收支和财务收支的真实、合法 和效益 ,依法进行审计监督。但在实际中 ,受审计人 员和资金的限制 ,审计机关一般只对财政收支和财务 收支的合法性进行审计 ,而忽略了对真实性和效益性 的监督 ,使财政上出现了漏洞都无人知晓。 国家审计工作出现这些问题的原因是多方面的 , 但国家审计体制不完善 ,是产生上述问题的根源。 二、国家审计体制的比较研究 99 山/ 西/ 财/ 经/ 大/ 学/ 学/ 报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr. ,2001 Vol. 23 No. 22 0 0 1 年 4 月 第 2 3 卷  第 2 期   会计审计统计 体制是关于国家机关、企事业单位的机构设置、 人员编制、隶属关系和权力划分等方面体系和制度的 总称。审计机关体制 ,就是国家根据政治、经济发展 的需要 ,通过宪法、审计法等法定程序 ,将审计机关中 各层次、各部门之间关系制度化的表现形式。 (一)国家审计模式的研究 根据隶属关系的不同 ,国家审计模式可以分为立 法型、司法型、行政型和独立型国家审计。 1、目前我国的国家审计模式 我国的审计模式是行政型国家审计。行政类型 的国家审计产生于前苏联 ,其特点是审计部门属于国 家行政部门。我国《审计法》第 7 条规定 :国务院设立 审计署 ,在国务院总理的领导下 ,主管全国的审计工 作 ,审计长是审计署的行政首长。审计署隶属于国家 行政系列 ,是国家行政机关。 这种行政型审计模式的最大缺陷就是审计的独 立性差。审计的独立性要求审计机关独立于被审计 机构之外 ,而我国审计署隶属于国务院 ,国务院是最 高权力机关的执行机关 ,也是最高的行政机关。国家 审计负责对行政机构进行审计监督 ,而其本身又是行 政机构的一部分 ,监督力度肯定会受到影响。特别是 在政府的某些行政活动有悖于法律 ,或在行动中存在 短期行为 ,或与区域利益、行政级次利益和部门单位 利益产生冲突时 ,独立性受到的影响就更为严重。 2、其他类型国家审计模式的比较 立法型国家审计是审计机关向议会和总统负责 的国家审计模式 ,它平行于行政部门 ,独立性最强。 司法型国家审计具有司法权 ,审计官员享有司法 地位 ,这种审计模式虽然加强了国家审计的职能 ,但 国家审计既执行审查工作 ,同时又要对审查结果进行 裁判 ,就如同法院和警察合为一体 ,有失公平 ,容易忽 视对国家审计机关的监督。 独立型国家审计是国家审计只服从于宪法、法律 的审计模式。由于法律是一个比较固定的规范 ,它不 会轻易随经济环境的需要而改变 ,相应地 ,审计工作 也缺乏灵活性 ,从而无法应对变化的经济环境 ,无法 为管理者提供及时和必要的信息。从另一个角度看 , 独立型国家审计的审计机关只服从于法律 ,而法律恰 恰是由议会拟订的 ,到头来 ,它还是服务于立法机构 , 因而这种独立性并不是绝对的。 3、我国国家审计应向立法型审计模式转变 对比 4 种国家审计模式 ,还是立法型国家审计较 为完善。我国虽不是三权分立的政治体制 ,但从长远 看 ,我国的国家审计模式应由行政型向立法型转变。 首先 ,我国的基本政体是人民代表大会制 ,全国 人民代表大会是我国最高的权力机关和立法机关。 国务院及其下属的各部都是它的执行机关。而且宪 法规定 ,人民代表大会常务委员会组成成员不得担任 国家行政机关职务 ,这样 ,人民代表大会与行政机关 是相互独立的。同时 ,人民代表大会必须监督国务院 对人大决议的履行情况 ,国务院作为执行机关有义务 接受监督。这种政治体制为我国向立法型国家审计 的转变 ,提供了先决条件。 其次 ,随着我国社会主义民主政治改革进程的加 快 ,人民代表大会制需要进一步完善。作为我国最高 的权力机关和立法机构 ,人民代表大会必须拥有有效 的监督机制和手段。同时 ,随着审计理论的深入研 究 ,国家审计服务于立法机关 ,监督行政机关的地位 显而易见 ,国家审计机关与人民代表大会和行政机关 的关系更加清楚 ,这些都为我国的国家审计向立法型 转变 ,创造了必要条件。 (二)国家审计领导体制的研究 世界上的国家审计领导体制共有 3 种 ,即垂直领 导、分级领导和双重领导。 垂直领导体制是某一机构有一个上级机构进行 领导的体制。这种领导体制有利于加强中央对地方 的控制 ,使最高领导机构的决定能够贯彻执行。较早 实行垂直领导体制的除了东欧的一些国家外 ,还有菲 律宾、泰国等。可以看出 ,这种体制适用于实行计划 经济和中央集权的国家 ,也适用于一些小国 ,它们的 行政级别较少 ,决议的传递和执行情况的反馈也较为 迅速 ,其缺陷是地方审计机关没有自主权 ,不能针对 本地区的实际情况开展必要的审计工作。 分级领导体制产生在联邦制国家内 ,如美国、德 国、加拿大等。这些国家地域广阔 ,联邦与地方之间 较为独立 ,实行地区自治的分权原则 ,地方有独立的 立法权。与这种政体相适应 ,地区审计机关也有自主 权 ,不受联邦审计机关的领导。由于这些国家国土面 积较大 ,行政级别较多 ,若采用垂直领导体制 ,会因最 高权力机关的决定传递太慢 ,执行结果反馈和征求处 理意见迟缓 ,而严重影响审计的效率和效果。 双重领导体制是指某一机构由两个上级领导机 构同时进行领导的体制。世界上只有少数国家采用 这种体制 ,我国是其中之一。我国宪法第 109 条规 定 :县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地 方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权 , 001   山 / 西 / 财 / 经 / 大 / 学 / 学 / 报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr. ,2001 Vol. 23 No. 2 2 0 0 1 年 4 月 第 2 3 卷  第 2 期 对各级人民政府和上一级审计机关负责。我国《审计 法》第 9 条规定 :地方各级审计机关对本级人民政府 和上一级审计机关负责并报告工作 ,审计业务以上级 审计机关领导为主。 设立双重审计领导体制的本意 ,是为加强国家审 计机关工作的一致性和独立性 ,减少地方政府对审计 工作的影响 ,但在实际工作中 ,这种体制恰恰严重地 影响着审计的独立性 ,制约着审计监督作用的发挥。 首先 ,在双重领导体制下 ,存在一个地方审计机 关是按照上一级审计机关的要求如实反映情况 ,还是 听从地方政府的指示作一点保留或夸大的问题。这 在主观上反映的是地方审计机关从上还是从下的矛 盾 ,在客观上反映的是国家利益和地方利益的冲突。 只要存在国家与地方之间的利益冲突 ,只要实行的是 这种双重领导体制 ,审计机关就必定会在夹缝之中 , 处于两难之境 ,审计工作必定阻碍重重 ,难以达到预 期效果。 其次 ,审计的独立性要求审计机关独立于被审计 单位 ,但审计署和地方审计机关不仅在组织关系上隶 属于其要审计的行政部门 ,而且经济命脉也由被审单 位掌握 ,独立性从何谈起。虽然《审计法》第 11 条规 定 :审计机关履行职责所必需的经费 ,应当列入财政 预算 ,由本级人民政府予以保证 ,但实际上许多地方 审计机关的经费只是按照当地定员定额标准列入财 政预算 ,而其他履行职责所必需的经费则未列入预 算 ,往往需要审计机关临时单独报批 ,这既影响审计 机关的工作效率 ,也限制了审计机关的工作范围。 三、关于我国国家审计体制改革的设想 鉴于我国国家审计在体制上存在的种种不适之 处 ,这里提出对国家审计体制进行改革的几点设想。 首先 ,我国国家审计模式应向立法型转变。因为 人民代表大会是代表全体人民意愿的机构 ,是我国最 高的权力机关和立法机关 ,国务院等行政机构都是为 人大服务的 ,而国家审计的最终目的也是服务于人 大 ,所以国家审计署可以直接隶属于人大 ,平时在人 大常委的领导下工作。 其次 ,国家审计对国务院各部门和下一级地方政 府的财政监督 ,可以通过派出机构或特派员办事处进 行。审计署的派出机构和特派员办事处负责对国务 院各部和下一级地方政府的预算执行情况和决算以 及预算外资金的管理和使用进行审计监督。国家审 计署对国有金融机构和企事业组织的审计监督依旧 由特派员办事处执行。 第三 ,国家审计署的经费问题可以借鉴美国的办 法 ,它们是由议会设立公共账目委员会 ,负责国家审 计署的预算审查和人员任命 ,以解决国家审计署的经 费独立问题。我国也可以在人大设立这样一个部门 , 负责对国家审计署机构的预算审查 ,以解决国家审计 署的经费被控于被审计单位 (财政部)的问题。 第四 ,依照宪法规定 ,中央和地方的国家机构职 权划分 ,遵循在中央统一领导下 ,充分发挥地方主动 性和积极性的原则。我国目前进行的体制改革正在 调整中央与地方的关系 ,以合理划分中央和地方的经 济管理权限 ,明确各自的事权、财权和决策权 ,在中央 统一领导下 ,进一步发挥地方的积极性 ,逐步过渡到 统一领导、分工管理的体制。根据我国政治体制改革 的基本思想 ,地方各级审计机关只向本级政府负责 , 对本级政府除财政外各部门和下级财政进行审计 ,将 审计结果向本级政府汇报 ,并向下一级政府提交对其 财政的审计报告。这样 ,地方审计机关就独立于被审 计单位 ,为本级政府服务 ,解决了与本级政府的利益 冲突 ,从而在经费上获得了保障。在分税制财政体制 下 ,各级政府都十分重视本级财政的管理 ,地方审计 机关在地位上可以受到政府的重视 ,因而可以充分发 挥审计机关的监督服务职能。设想中的国家审计是 采取垂直领导与分级领导相结合的领导体制 ,既维护 了中央的统一领导 ,又发挥了地方的积极性 ,同时还 保证了地方审计机关的独立性。 第五 ,审计署对地方审计机关的领导方式应改 为 :通过制定工作方针、政策和各种业务规范进行指 导 ,并确定一定时期的工作重点。地方审计机关以此 制定自己的工作方案。审计署还要负责检查地方审 计机关的工作质量和审计执法情况。对于跨省的审 计项目 , 由审计署与地方审计机关合作进行。 [ 参 考 文 献 ] [1 ] 中国审计体系研究课题组. 中国审计体系研究[ M ] . 北京 :中国审计出版社 ,1999. [2 ] 周慎 ,李学诗. 审计主体概论[ M ] . 北京 :中国审计出版社 ,1995. [责任编辑 :高巍 ] 101 山/ 西/ 财/ 经/ 大/ 学/ 学/ 报 Journal of ShanXi Finance and Economics University Apr. ,2001 Vol. 23 No. 22 0 0 1 年 4 月 第 2 3 卷  第 2 期

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