小产权房的帕累托改进及土地发展权配置政策

国家行政学院学报 2011. 3 决策咨询 ［收稿日期］ 2011 － 04 － 10 ［基金项目］ 教育部“211 工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设” ［作者简介］ 张占录，中国人民大学土地管理系副教授． 小产权房的帕累托改进及 土地发展权配置政策 张占录 (中国人民大学，北京 100872 櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹 ) ［摘 要］小产权房的开发改变了我国以政府收益为导向的征地模式，其存在具有一定合理性， 但又将利益分配导向了另一个极端。被列入违法违规的小产权房的开发，又加之政策、及监管的缺失， 一直是政府面临要解决的紧迫问题。然而，对待大量出现的小产权房开发，政府和有关管理部门已陷入 两难的境地。建立土地发展权 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，将发展权导入农村建设用地制度改革，合理分配各方利益，实现社 会总体的帕累托改进，可以彻底解决小产权房问题。现存的各种制度已形成创新性土地制度安排的基 础，而在“小产权房”建设、土地征用费协商补偿的诱导下，整合各种即存的征地制度，建立我国土 地发展权制度，已是土地制度改革的必然选择，也是解决小产权房问题的有效政策工具。 ［关键词］小产权房;帕累托改进;土地发展权;有限小产权制度 ［中图分类号］ F293. 31 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008 － 9314 (2011) 櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹 03 － 0100 － 05 一、小产权房的内涵和现状 小产权房是指在农民集体土地上建设的、未缴纳 土地出让金等相关税费、面向社会公开销售、购买人 与开发商或乡政府、村委会签订购买 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 、产权证由 乡政府或村委会颁发而不是由政府房管部门颁发的房 屋，相对于一般商品房而言，其产权证不具备国家认 可的产权法律效力。 自 2003年全国房价快速上扬之时起，小产权房建 设冲破土地二元结构，开始在城市郊区的交错地带 “四处开花”，屡禁不止。近年来多方报道，小产权房 开发在全国许多城市郊区已普遍存在，而且有进一步蔓 延之势。据一些机构数据，小产权房的比例在北京已占 到 20%，在天津郊县地区小产权房销量也占到整个市 场的 20%，而在深圳则 50%的人口住在小产权房里。 几年时间，面对小产权房这一城乡土地二元结构 下催生的产物，应该“转正”还是取缔，各方观点不 一。而事实上，通过小产权房的建设达到土地城市化 的目的，相对于目前的征地制度而言，已经构成社会 总体利益的帕累托改进，它的出现和壮大是一种多方 利益博弈的结果。 “中国小产权房问题改革的实质就 是要实现历史上又一次以土地为主的财富再分配，再 次确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，构建城 乡统一的土地市场。土地市场不仅应该成为政府﹑工 商企业的原始积累和财富源泉，而且也应该成为亿万 人民社会生存和财富创造的基础”。［1］继 1979 年小岗 村承包土地经营权，开农地改革之先河之后，农村土 ·001· 国家行政学院学报 2011. 3 决策咨询 地的第二次重大改革———农村建设用地直接入市流转， 将从小产权房的妥善处理开始，走上历史进程。无疑， 小产权房的建设，将成为我国建设用地二元体制，向 城乡统一建设用地市场迈进的决定性推动因素。 二、小产权房的利益导向 小产权房的存在无外乎是各级具有征地权的政府 与乡镇政府、村委会或农民在土地开发上利益博弈的 结果。小产权房开发和一般商品房开发的利益导向是 完全不同的。一般商品房开发的利益导向具有征地权 的地方政府 (主要指各级市县政府)。有征地权的地 方政府土地开发的目标是通过行使土地征用权，获取 最大的土地增值收益，直至全部的增值收益。正是在 这种利益的导向下，在《土地管理法》、《城市房地产 法》的相关法律、法规的框架内，我国征地权被扩大 化，而集体土地财产权收益被最小化;相反，小产权 房开发的利益则导向了另一个极端———乡镇政府或村 委会。乡镇政府或村委会等农民集体组织以新农村建 设、旧村改造之名，利用已有建设用地 (大多为原有 村庄宅基地)或直接占用农地，不办理任何手续、不 缴纳土地出让金等任何税费直接开发建设房屋，向社 会出售获得远高于征地补偿的巨大土地增值收益。 “小产权房的开发除了建设费用外，没有其他任何成 本，利润非常丰厚”［2］。正是在这种利益的导向下， 新农村建设、旧村改造、农民上楼等政策被利用、被 扩大化，而体现在集体土地财产权上的国家收益或社 会利益被最小化。国家不但不能从小产权房的开发中 获取土地出让金，而且各种规费和税收也被规避掉。 然而，我们还应当看到，导向集体组织的收益虽然巨 大，却又被其他势力所攫取。开发商凭借资本、技术、 管理获取了 “超额利润”，购房者籍借 “违规建设、 产权不清”得到了让价利益，还有少数人利用集体土 地开发监管缺失攫取了暴利。 “要解决小产权房的问题，最终还得回到农村集 体土地制度的改革上，让农村集体土地直接入市，实 现农村集体土地与国有土地的同地同权，并最终在权 利上并轨”［3］。小产权房暴露出了农村土地利益分配 制度的空白。小产权房直接与利益挂钩，但它的各种 主体产权归属及利益索取模糊不清，小产权房的产权 实际上是在法律的监督与保护之外。清理小产权房的 目的应该在于，对农村土地的产权界定、土地利益分 配、产权运作方式形成一套长效机制［4］。这就需要我 们进行土地产权与利益分配制度的创新，在《宪法》 赋予的农村集体土地所有权与国家征收、征用权之间， 设定能够平衡各方利益关系、解决土地开发增值收益 导向极端化问题的土地权利。在制度、法律和有效政 策框架内的“小产权房”建设，是实现城乡统一建设 用地市场条件下社会福利帕累托改进的重要方式。而 通过“小产权房”建设，并借助土地发展权的设立与 分配，正是平衡农村集体土地所有权与国家征收、征 用权，达到利帕累托改进的有效政策工具。 三、小产权房的帕累托改进 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 帕累托改进 (Pareto improvement)是指对在不使 其他任何人境况变坏的情况下使一些人境况变好的资 源进行重新配置［5］。 图 1 其他情况不变的情况下农民 利益得到提高的帕累托改进 如以农民利益为例:从 g 点开始，P1 点并不是代 表帕累托效率配置的唯一的点，图图 1 其他情况不变 的情况下农民利益得到提高的帕累托改进中考察的是 能否使农民的境况变好而不降低其他合法主体的利益。 在使其他主体利益保持在 Ag 上的同时，使农民的无 差异曲线进一步向左下方位移。这样，出现了类似 P2 的点。在 P2 点要提高农民的福利，唯一办法是降低其 他主体的无差异曲线，于是根据定义，P2 点就是帕累 托效率配置，即实现了所谓的帕累托改进。利用这样 的思想，我们对小产权房进行了利益权衡和分析。 在传统的城乡土地二元结构制度下，农村集体所 有土地不能进入市场流通，不能转让、抵押、出租或 ·101· 国家行政学院学报 2011. 3 决策咨询 进行其他处分，这与城镇国有建设用地的权利明显不 等，也就直接导致了社会成员的不公平。有关资料显 示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约 得 60% ～70%，拥有集体土地所有权的村一级集体经 济组织得 25% ～ 30%，农民只得 5% ～ 10%。由此可 见，征地过程中产生的巨额增值收益，绝大部分被地 方政府所得，而农民获得的征地补偿则少之又少。并 且由于征地补偿费往往以宅基地的面积为基数进行计 算，在中国的农村里便出现了农民 “种地”不 “种 田”的新奇现象，伴随着少部分人面对征地的抗争表 现出来的钉子户行为，一并成为人们议论的焦点。小 产权房的出现，实际上可以让这种抗争行为自动消失， 更改变了社会不合理利益分配的局面。从表面上看， 小产权房为购买者、农民、开发商、以及部分官员赢 得了利益，只有政府在这当中损失了收益。而如果我 们深入分析，可以发现小产权房实际已经构成了现有 征地制度下的帕累托改进。 根据利益衡量的需要，可以把利益分为“当事人 的具体利益”、“群体利益”、“制度利益”、“社会公 共利益”［6］。我们将前两种利益合并归为相关主体利 益，并结合制度利益和社会公共利益对小产权房与征 地制度进行利益比较分析: 表 1 各方利益分析 政策选择 相关利益主体 制度利益 社会公共利益 县级以上有征地 权限的政府利益 乡镇政 府利益 村集 体利益 农民 利益 房地产 商利益 购房者 利益 集体土地 制度利益 发展权 制度利益 社会公平 小产权房 × √ √ √ √ √ √ √ √ 征地制度 √ × × × × × √ × × 注:该 表格 关于规范使用各类表格的通知入职表格免费下载关于主播时间做一个表格详细英语字母大小写表格下载简历表格模板下载 形式参照:任辉，利益衡量视角下“小产权房”的出路探究，西南政法大学学报，2009． 02:51 － 57． 说明:表格中“√”代表得到保护，“ ×”代表没有得到保护。 从以上的表格中我们可以清楚的认识到，小产权 房实际上对社会总体利益进行了提升。首先，从小产 权房的参与主体分析:农民获得的土地收益远远高于 征地制度下低廉的土地补偿费，大大的增加了收入; 中低收入家庭则虽然承担一定风险，但解决了基本住 房问题;而作为参与者的开发商，则增加了一种投资 渠道和市场选择，在市场化的环境中，他们的利益至 少可以保证是不会降低的;其次，从政府角度分析: 虽然表面看来，与征地制度相比政府从大的受益者成 为了收益为零的 “局外人”，俨然小产权房的最大 “受害者”。但仔细分析发现，这样的代价是以政府不 再管理、执行征地收入的专款专用，不再承担相应城 市基础设施建设、为农民购买社保、提供工作机会和 给予合理补偿为条件的，这些活动在小产权房现象下， 以市场方式得到了解决，因此可以说政府的利益并没 有因此受到损害;最后，在征地制度中扮演重要决策 角色的部分部门和工作人员，以此谋取私利的渠道不 复存在，灰色收入减少甚至消失，是小产权体制带来 的唯一利益“损失”。但这部分利益并不是合法合规 的社会福利，是对福利分配违法或不公的纠正。并且 这部分利益并没有消失，而是流动到了其他合法合理 利益主体的手中，它促进了社会公平，降低了制度成 本，仍然是一种社会福利的提升。综上所述，小产权 房的出现，降低了制度成本，促进了效率提高，提升 了社会各个合法主体的利益，增进了社会公平，实现 了社会总体效益的帕累托改进。 然而小产权房合理不合法却是事实，不能放任其 继续蔓延也是必须。要彻底解决小产权房问题，还是 必须回到农村集体土地所有制这一根本问题上来，创 新土地产权与利益分配的方式，才能够给予小产权房 走上合法发展的机会，这就需要引入土地发展权配置 制度与政策工具。我国 30 年来土地制度理论与实践， 特别是近 10 年来小产权房的建设，表明，土地发展权 的设立与分配是实现帕累托改进必然的制度与政策工 具选择。 四、土地发展权配置模式 土地发展权是指改变土地现状用途或提高建设用 地强度等利用方式，进行非农建设开发的权力。改变 现状用途一般特指由农地或未利用土地 (包括生态用 地)转变成建设用地，提高建设用地强度一般特指增 ·201· 国家行政学院学报 2011. 3 决策咨询 加原有建设用地的密度、容积率或投资强度，例如， 在农村居民点用地上进行更高强度的城市开发。 “创 设土地发展权后，其他一切土地的财产权或者所有权 是以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地 所有权的范围是以现在已经依法取得的既有权利为限， 至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发 展权。”［7］ 土地发展权是一种可以从土地所有权中分离出来 进行单独处分的财产权利，可以分属不同的主体。任 何国家土地所有权的归属都在国家基本所有制度框架 内进行了明确设定，是政治制度的体现，是包括国家 在内的土地所有者享有的最基本权利，具有长期稳定 性。而土地发展权的归属可以在基础性的经济制 度———产权制度框架内，国家依据对经济发展，社会 平衡、生存环境维护的需要进行配置。 土地发展权配置对社会福利的改进有重要影响， 也构成土地市场交易制度以及其他相关制度安排的基 础。在土地发展权的配置上，主要存在以英、美两个 发达国家为代表的两种截然不同的模式。一种模式以 美国为代表，土地发展权归土地所有权人所有 (即私 有) ，通过政府购买或发展权转移交易获得建设用地 开发的权力;另一种模式以英国为代表，土地发展权 归政府所有，土地所有者或使用者必须先向政府购买 发展权才能获得改变土地用途或提高土地使用强度。 土地发展权的设立有两个主要目的:一是明确土地发 展带来的增值收益的归属和用于收益分配制度设计; 二是落实土地用途管制、耕地与生态环境保护政策制 度设计。 上述两种土地发展权配置模式，理论和实践证明 各有利弊，其共同的制度缺失就是利益分配的极端化， 要么是土地发展后“涨价归公”，要么就是“涨价归 私”。如果采取土地发展权归国家所有模式，则在利 益的分配角度与目前我国的征地制度无异，会损害被 征地农民的利益，造成农民福利相对或绝对下降;如 果采取众多学者提出的土地发展权归土地所有权人所 有 (即私有)模式，则在利益的分配角度上，小产权 房开发会造成因国家投入形成的土地收益的流失和社 会公平性的丧失，也就相当于降低了公共福利和其他 农民相对福利。 “其实，土地用途转用后的涨价不仅 来源于土地所有者长期对被征用土地的开发投入，更 来源于城市建设和土地区位的改善，所以农地转非农 建设用地的自然增值利益分配应该公私兼顾”。 土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界， 且已得到广泛而深入的探讨。在实践中虽未作为一个 明确的概念使用，但在我国，特别是在发达地区，已 有不少类似的制度安排，如土地整理制度 (包括新增 建设用地有偿使用费收缴与分配制度、 “耕地占一补 一”制度、新增耕地指标折抵制度等)、基本农田补 偿制度、城市镇设用地增加与农村建设用地减少挂钩 制度、农村建设用地流转制度、留用地制度，甚至新 出台不久的主体功能区规划及配套政策。从制度变迁 的理论出发，上述制度都是在依赖现有征地基本制度 存在的前提下，弥补或修正原有制度不足的产物，具 有明显的路径依赖。现存的各种制度已形成创新性土 地制度安排的基础，而在现实存在的“小产权房”建 设、土地征用费协商补偿机制的诱导下，整合各种即 存的土地发展权制度安排，建立我国土地发展权制度， 已是土地制度改革的必然选择。 设立土地发展权对于我国的土地制度改革是一项 制度创新，以科学合理的土地发展权配置、交易与使 用制度取代一统天下的土地征用制度，有利于节约集 约用地、保护农地和生态环境、减少社会矛盾、保护 农民利益、降低交易成本，是实现区域统筹、城乡统 筹，城乡一体化发展的有效政策工具。 五、设定土地发展权解决小产权房问题 近些年，可以说小产权房的出现，改变了不合理 的利益分配，不断推动了集体土地开发的合法化，但 却又把利益的不合理分配推向了另一个极端。“取缔” 也好、“补交出让金”也好，对待大量出现的小产权 房开发，政府和有关管理部门已陷入两难的境地。要 解决目前及长远的小产权房问题，必须彻底改革征地 制度，在房地产开发上，走城乡统一土地市场、城乡 一体化的开发道路，均衡国家、集体、个人三者之间 的利益关系，让土地所有者真正享有土地的权利。 土地发展权设立与配置的基本原则一是既要体现 以政府为代表的公共利益、又要充分满足村级集体经 济组织为代表或农民个人的利益;二要充分体现社会 的公平性，即在相应范围内所有集体经济组织的成员 ·301· 国家行政学院学报 2011. 3 决策咨询 人人享有相同的土地发展权利。 土地发展权是一项最基本的土地权利制度，应体 现在《宪法》、《民法》、《物权法》、《土地法》等法 律制度规范中。按照法经济学的观点，一切法律制度 活动应该以均衡原则作为其最终协调机制和最高秩序 依归。在社会资源的分配上，均衡是法律制度设计所 追求的最高价值目标，过分地将资源分配偏向或偏离 于某一阶层都与法律的均衡性相违背。当这种违背超 过一定限度，会不可避免地产生矛盾冲突来要求纠正 法律的利益失衡性，发生于房地产市场的小产权房正 是矛盾冲突的产物。小产权房现象表明，相关土地法 律制度已经不适应中国的具体国情，已带来各个相关 主体之间产生了一系列利益冲突。这些利益冲突必须 被某种方式有效解决，否则容易产生更为严重的矛盾 冲突。这就迫使政府修正、甚至重构当前的法律制度、 重置法律的资源分配功能。法律制度设计必须达到均 衡的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 才可能维持。某种程度上，法律制度就是一 种利益分配制度。［8］ 发展权分为农地发展权和农村建设用地发展权。 农地发展权，既在农地上建设权利，对于在城镇规划 区范围外的农地可采取由政府购买的方式实现，具体 实现方式可采取土地整理，发放耕地保护费、生态补 偿费的形式实现;对于在城镇规划区范围内的农地发 展权可采取市场交易的形式实现。农村建设用地发展 权，既提高集体建设用地利用强度的权利，则可采取 完全市场交易形式实现。土地发展权由政府和集体经 济组织或农民按比例配置，还可采取直接授予集体经 济组织或农民一定额度发展权的方式配置。土地发展 权配置的对象包括所有村集体经济组织土地。 土地发展权配置可以成为解决小产权房问题的灵 丹妙药。基本做法是:对现有符合规划的农村集体建 设用地承认其发展权，如果人均建设用地未达到规定 标准，则给与补足。发展权可按比例配置，例如全部 发展权 (容积率)为 4，政府与集体经济组织按 7 ∶ 3 配置，则政府获得 2. 8 个发展权、农民获得 1. 2 个发 展权;或按一定额度直接授予集体经济组织或农民发 展权，如可直接授予农民 1. 2 个发展权 (容积率) ， 超过 1. 2 的发展权归政府。授予集体经济组织或农民 的发展权可以上市交易，包括转让、入股、自行开发。 土地发展权配置下的集体建设用地开发模式可以称之 为“有限小产权制度”，建立“有限小产权”制度有 望彻底解决全国各地的小产权房问题。 基于以上的分析，我们认为小产权房问题在土地 发展权分配制度的建立下，可以在不损害任何相关合 法主体应有利益的前提下，增加农民、购房者、开发 商、政府利益，提升社会公平性，增加社会总体福利， 从而使小产权房问题得到彻底的解决。因此，我们建 议应尽快设立土地发展权制度，以土地发展权配置作 为城乡统一土地市场管理的政策工具，解决征地制度 与小产权房建设利益导向极端化的问题。 ［ 参 考 文 献 ］ ［1］ 洛涛，邓华宁，马婧． 暴利超过商品房:小产权房背后的黑金交 易 ［J］． 中国乡镇企业，2008，(1)． ［2］ 彭兴庭． 暴利不除小产权房难禁 ［J］． 产权导刊，2008，(2)． ［3］ 王海鸿、杜茎深，论土地发展权及其对我国土地征收制度的创新 ［J］． 中州学刊，2007，(5)． ［4］ 张伟，关于小产权房合法化的法律制度探究 ［R］． 中国优秀硕 士学位论文全文数据库，2008，(5)． ［5］ 李长健，蒋诗媛，陈志科． 小产权房中的利益博弈和利益平衡研 究 ［J］． 学术探索． 2009，(1)． ［6］ 郭罕卓，蔡继明． 农地制度安排与村民集体行动———小产权房问 题探析 ［J］． 财经研究，2009，(5 )． ［7］ 程浩，小产权房的规制与制度设计 ［J］． 学习月刊，2009，(1)． ［8］ 王德山，姜晓林． 小产权房问题研究 ［J］． 法学杂志，2008， (6)． ［9］ 许海燕，梅昀，张汉江． 利益博弈视角下小产权房的经济学思考 ［J］． 经济体制改革，2008，(5)． ［10］ 梁上上，利益的层次结构与利益衡量的展开 ［J］． 法学研究， 2002，(1) :56． ［11］ 哈维·S·罗森，财政学，第七版 ［M］． 北京:中国人民大学 出版社． 32． ［12］ 武建东，小产权房的希望之途 ［J］． 城市住宅，2008， (8) :29． 责任编辑 和 平 ·401·