晚清铁路政策的官办与商办之争

2002 年 11 月 第 21 卷第 6 期 安庆师范学院学报 (社会科学版) J ourna lofAnq ingTe a che rsCo lle ge (S oc ia lS c ie nce Ed ition) Nov. 2002 Vo l. 21 No. 6ΞΞΞ 晚清铁路政策的官办与商办之争 孙 自 俭 (河南大学 历史文化学院, 　河南　开封　475001) 　　摘　要: 甲午战后, 清政府开始大规模修筑铁路, 其铁路政策也由于国际、国内形势的变化, 在官办与商办之 间摇摆。经过多年实践, 清政府对铁路的认识逐步深化, 最终在 1911 年确立了官办铁路政策, 这在当时的历史条 件下, 有其客观必然性和可行性。 关键词: 铁路政策; 清政府; 官办; 商办 中图分类号: K257. 26　文献标识码: A 　　文章编号: 1003- 4730 (2002) 06- 0052- 04 　　铁路作为近代交通运输工具, 是世界贸易发 展和人类文明进步的重大成果之一, 但在中国的 命运非同寻常。起初, 风气未开, 国人对铁路鲜有 认识, 未见其利, 先睹其害。后来, 虽有洋务派倡导 修建, 但清政府内部对是否需要修筑铁路认识不 一, 19 世纪 80 年代发生了一场应否开筑铁路的 论争。论争的结果是 1889 年 5 月 5 日上谕的颁 布: 铁路“为自强要策, 必应通筹天下全局⋯⋯但 冀有益于国, 无损于民, 定一至当不易之策, 即可 毅然兴办, 毋庸筑室道谋”[1 ] (P171)。这是清政府第一 次正式宣布兴办铁路, 争论达二十年之久的要不 要修筑铁路的问题, 才转变为用什么方式修筑铁 路的问题。 一 铁路开办之初, 是在海军衙门的管理下, 用国 防的名义, 利用官款修筑的。由于清政府财政拮 据, 筑路成效不大, 到甲午战前只修筑了 447 公里 铁路[2 ] (P670)。战后, 清政府对铁路的功能有了更全 面、更深刻的认识, 宣布“力行实政”, 把铁路置于 该“实政”的首项[3 ] (P838)。当时清政府财政更加困 难, 入不敷出, 无力筹办铁路事业, 并且官督商办 企业的种种弊端暴露无遗, 信誉扫地, 清政府就决 定采取商办铁路的政策。但当时华商“气散力薄”, 资金有限, 对投资铁路缺乏信心, 故响应者为数寥 寥。在筑路必不可缓, 官款难筹, 商股难集的情况 下, 清政府只有单独求助于洋款一途了。1897 年 1 月, 中国铁路总公司在上海成立, 由盛宣怀任督 办, 这是一个负责借洋款筑路的全国性的官办铁 路企业。在其存在的十年间, 与西方列强签订了芦 汉、正太等十条铁路借款合同 (草约)。当时国际形 势对我不利, 西方列强对华“割裂之势已成矣”, 中 国没有与西方列强平等的国际地位, 且铁路总公 司没有一个完备的外债理论体系, 在与西方列强 签订借款合同时, 中国铁路主权、利权多有丧失, 如用人权、资金调度权、行车管理权, 部分铁路还 有供料权、添造枝路权、分享余利权。 铁路总公司在借款筑路中丧权过多, 引起清 政府的警惕。1898 年 8 月, 设立矿务铁路总局, 王 文韶、张荫桓“专理其事”,“所有各省开矿筑路一 切公司事宜, 俱归统辖。”[4 ] (P4150)总局改变了原来铁 路统由官办的政策, 大力鼓励商办。11 月, 总局颁 布《矿务铁路章程》22 条, 明确规定:“矿路分三种 办法, 官办、商办、官商合办, 而总不如商办。除未 设局以前, 业经开办者不计外, 此后多得商办为 主, 官为设法招徕, 尽力保护, 仍不准干预该公司 事权。”“凡华人办路矿, 独立资本至五十万两以 上, 查明实已到工, 办有成效, 实系华股居半者, 应 照劝赈捐之例予以优奖。”[1 ] (P527- 529) 矿务铁路总局在大力促进商办铁路发展的同 时, 严格限制官办铁路的规模, 在《矿务铁路章程》 颁布不到一个月, 又会同总理衙门下令: 铁路由中 央统筹规划, 分别缓急, 次第兴筑, 先修芦汉、粤 汉、沪宁、苏浙、浦信、广九、津镇、关内外及正太等ΞΞΞ 作者简介: 孙自俭 (1972- ) , 男, 河南滑县人, 河南大学历史文化学院研究生。收稿日期: 2002- 07- 22 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 路; 此外, 与外国定有成议, 及近干要路, 地不过百 里, 款不出百万, 不在停办之例外, 凡华洋各商请 办各枝路, 此时概不准行[5 ] (P31)。这是清政府第一次 对全国铁路的规划, 有清一代的借款筑路规模, 基 本上仅限于总局规定的范围, 再也没有盲目扩大。 矿务铁路总局试图通过铁路商办的形式和加 强对全国路政的统一管理, 来扭转因借款而造成 的太阿倒持的被动局面, 防止利权外溢。后来由于 中国政局的变动, 没有完全达到目的。 二 清政府为了“振兴商务, 保惠商人”, 于 1903 年 9 月设立商部, 以载振为尚书, 同时撤销矿务铁 路总局, 将铁路事宜归并管理。商部继续推行商办 铁路政策, 在成立之初就宣布, 对商办铁路公司如 同其它的商办公司一样, 随时“维持保护”, 表示不 用官督商办名目, 亦不另派监督、总办等员, 以防 弊窦[1 ] (P925)。 1903 年冬, 由商部拟定, 清政府颁布《铁路简 明章程》24 条, 将鼓励商办政策进一步明确化。在 商部的支持和鼓励下, 从 1903 年开始, 商办铁路 公司相继成立, 其已成为一种时尚和衡量一省是 否进步的标准。一部分官僚也参与其中, 与当地士 绅一起, 构成了商办铁路运动的主导力量。各省督 抚对本省组建铁路公司的要求, 大多持赞同态度。 当公司强制性征收各种铁路捐时, 也基本予以支 持。各省铁路公司的组建大多是由本省京官或督 抚奏准的。可以说, 如果没有政府和官僚的支持和 参与, 商办铁路是不会发展到那么大规模的。 商部还对奏准的商办铁路多加保护。载振在 请准侨商张煜南等筹办潮汕铁路折中就吁请“明 降谕旨”, 地方官“晓谕附近居民, 俾知开办铁路, 原为兴商便民之举”, 并于该绅办理勘路、购地、运 料、兴工等一切事宜, 均应随时妥为照料,“即便路 成之后, 也须认真保护,“不得以事属商办, 稍存漠 视之意, 致拂舆情”[1 ] (P930)。当华商陈宜禧经办新宁 铁路, 遇到地方劣绅干预揽权时, 商部即支持陈宜 禧, 决定派陈为新宁铁路总经理, 并饬广东地方当 局给以保护, 排除地方势力的阻挠[1 ] (P946)。 商部在推行商办铁路政策的同时, 还加强对 官办各路的控制与监督, 努力促进全国路线的规 划和轨制的统一, 积极支持收回铁路利权运动, 并 借助运动的浪潮, 迫使盛宣怀辞去铁路总公司督 办一职。商部的这些措施, 在一定程度上促进了我 国铁路事业的发展。但商部的政策民族主义情绪 浓厚, 在收回利权运动中, 往往不顾中外条约、合 同及有关章程的限制。外务部以及具体负责路权 交涉的官员 (如张之洞、袁世凯、唐绍仪等) 的态度 则不同, 他们比较谨慎, 反对单方面强力废止这些 铁路合同, 只主张在原订合同的范围之内, 运用适 度的解释, 扩大中国主权。在各种利益集团的制约 下, 商部的铁路政策并没有达到预期效果。 三 1906 年 10 月, 商部改为农工商部, 另设邮传 部, 专管铁路等四政。邮传部继续加强对全国铁路 的控制, 促进路政的统一。 邮传部以发展交通, 振兴商务为己任, 大力提 倡商办铁路, 到 1910 年, 全国已成立了 17 个商办 铁路公司[6 ]。各商办铁路公司大都是在收回利权 运动的鼓舞下, 以保护本省路权, 反对列强对路权 的侵占, 或杜绝西方列强对路权的觊觎, 以作未雨 绸缪之计而成立的。它们并不是建立在雄厚实力 的基础之上, 而是仅凭政治热情和宏伟的筑路计 划, 在实际筑路工作中, 遇到许多不可克服的困 难。 其一, 资金不足。 浙江、江苏经济水平较高, 浙江铁路公司和江 苏铁路公司 (以下简称浙路、苏路) 也历来被人们 认为集资情况较好, 筑路较它省为优。至 1911 年, 浙路招集到资金 925 万元, 苏路也招集到 410 万 元[1 ] (P1149)。但是其资金并非皆为富商大贾的剩余资 金, 而是经过广泛征集社会各界资金而来。例如, 浙路第二次集股时, 投资 5 元以上 100 元以下的 小股东是 5 1361 人, 投资额 128 万元[7 ]。这说明第 二次集股时已不得不求助于社会各阶层的零散资 金。苏路招股范围比浙路更加广泛,“苏路创办时, 为保全路权起见, 嗣后拒款事起, 无论士民工商, 莫不激于义愤, 踊跃认股, 期达目的, 是以股份大 多数均由绞汗沥血而来。”[8 ]苏路资金后来不太充 足, 曾利用路外资金, 向交通银行等处息借 170 万 元。苏路, 浙路虽招集到一定数额的资金, 但这远 远满足不了修筑铁路的需要。1909 年后, 两公司 筑路成效不大, 主要原因是资金问题。 除浙江、江苏和广东等省外, 内地各省修筑铁 路的资金主要来自名目繁多的种种捐税。这种集 资办法, 解决燃眉之急尚可, 但决非长久之计, 不 仅很难汇集成足以带动铁路公司正常运作的基 金, 而且使公司缺少了必要的负有完全责任的大 股东的风险担保和运营机制。这种通过多种渠道、 多种方法筹集到的资金能否满足铁路建筑的需要 呢? 湖南境内的“粤汉线长一千二百余里, 则需工 费四千万元”, 而“实在股款只一百七十余万元”; 鄂境粤汉线长“五百余里, 则需工款一千六百万 元, 鄂境川汉线长一千七百余里, 则需工款六千万 元”, 而“鄂省劝股大会据报缴股银九十六万四千 ·35·第 6 期 孙自俭: 晚清铁路政策的官办与商办之争 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 二百余元, 其于汉口大清、交通银行者, 只六十三 万余元。”[9 ] (P4067- 4068)四川省铁路公司认造成都至宜 昌长二千三百余里, 需款九千万两[10 ] (P762) , 至 1911 年, 只筹集资金 1340 余万两[11 ] (P171)。滇路、西潼开 办数年, 竟未收到股金, 仍处于再议阶段。可见, 资 金不足已成为修筑铁路的致命问题。 其二, 技术力量的薄弱和组织管理的混乱。 各省商办铁路公司在民族主义情绪鼓动下, 大都聘用本国的 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 师。当时我国尚未造就足够 的土木工程人才, 除少数几位, 如詹天佑、罗国瑞 等, 大多在技术水准上, 达不到应有的水平。如川 汉铁路总工程师胡朝栋为留美学生, 有工程学位, 但是在工程设计和执行上并无经验。因此, 该路工 程在设计上错误甚多, 建路的进度也很缓慢。此 外, 各商办铁路公司没有科学的管理经验, 内部管 理混乱, 企业精神不足, 官场习气太重, 缺乏适当 的、有效的监控机制, 从经理到各级管理人员贪 污、挪用公司股款成风。广东粤汉铁路在公司内 部, 一些与封建势力关系密切的绅商掌握了公司 的大权, 使公司内大小股东矛盾尖锐, 争斗不已, 公司总办几经易政。由于管理混乱, 铁路进程极为 缓慢。再如川路, 公司驻上海分公司负责人施典章 勾结不法商人、买办, 假公济私, 投机牟利, 倒帐 300 万两[9 ] (P4034)。“竭小民之脂膏, 供个人之挥 霍”[10 ] (P1079)。筑路技术力量的薄弱和管理的混乱, 阻碍了铁路事业的发展。 其三, 路线规划上各自为政, 难以统筹兼顾。 主持商办铁路公司的绅商, 大都对铁路知识 一无所知, 加上封建意识严重, 地方主义色彩浓 厚, 因而各省“所定之路线, 往往省界分明, 各存轸 域⋯⋯未统规全局, 通盘筹划。约计粤汉、洛潼、陕 甘等线大概尚合办法, 他若赣、皖、闽、浙等省, 类 皆路线交错, 各自为谋”,“势必有参互复沓, 骈拇 技指之虞”[1 ] (P1152)。清末以北京为中心的全国铁路 网已基本形成, 但商办的南浔, 粤汉粤段、湘段, 广 东潮汕、新宁, 福建漳厦和其他各省商办铁路, 却 省界分明, 互不相联。“不与他路联, 曰死路; 不通 海域或大江, 曰僻路”。由各省绅商自筹资金修筑 的铁路, 林立于各自控制的区域之内, 既无全盘之 规划, 也无政府之协调。“以故互相观望, 如西潼之 有 待 洛 潼, 湘 路 之 力 催 鄂 路, 彼 此 趑 趄 不 前。”[12 ] (P106) 商办铁路糜费如此之多, 造路如此之少, 国人 对其失去信心, 政府确有对其整顿的必要。1907 年底, 邮传部已完成对官办各路的控制与整顿。这 样, 自 1908 年起各省商办铁路公司自然就成了整 顿的对象。 1908 年 6 月, 清政府以商办铁路“奏办多年, 多无起色, 坐失大利, 尤碍交通”, 特降严旨, 限期 竣工。否则, 由邮传部会同该管督抚另筹办理, 并 将该省所举承办人员差使, 查照商部历次奏案, 分 别撤销[13 ] (P828)。1911 年 5 月 4 日给事中石长信奏 请“将全国关系重要之区, 定为干线, 悉归国 有”[1 ] (P1234- 1235)。清政府采纳了石长信的建议, 于 5 月 9 日颁布了铁路国有的上渝。至此, 铁路政策的 官办与商办之争被强行划上一个句号。 四 总之, 用何种方式修筑铁路, 清政府又回到了 借款官办的政策上来。这并非要出卖国家主权, 投 靠列强, 而是基于中国铁路发展的实际需要。铁路 “关系到全国之脉络, 政令之迅速, 兵机之利钝, 民 食之盈虚”[14 ] (P1753) ,“铁路早成一日, 可保一日之利 权; 多拓百里, 可收百里之功效”[15 ] (P73)。而商办各 路成效微弱, 不利于清政府以铁路为手段, 发展经 济、巩固边防的目标实现。在经济内外交困、民穷 财尽的形势下, 清政府不得已求助于外资。引进外 资, 是经济落后的国家加速社会建设, 发展社会经 济的重要途径, 它可以弥补建设资金的不足, 有利 于生产力的提高。一战前, 投资于美国铁路的英国 资本多达 30 亿美元, 约占当时美国铁路资本的 15%。这一数字, 约为同时中国铁路外资的 20 倍[16 ] (P89)。可见, 美国铁路网的建设成功, 也有赖于 外资的帮助。 我国在 1908 年前后, 利用外资的环境大为改 善。日俄战争后, 列强在华竞争出现了新局面。俄 国在东北的政治、军事野心受到抑制, 列强力图使 在华侵略势力达到均衡。此时, 美国又重提其“门 户开放”政策, 敦促英、法、德等国采取对中国“保 全”政策。清政府利用这个有利条件, 力图使铁路 外资不致损害中国主权, 同时使它成为促进中国 经济发展的一股力量。1908 年, 清政府与德国德 华银行、英国华中铁路有限公司签订了《天津浦口 铁路借款合同》。该合同取消余利制, 代以 20 万镑 现利, 从法律上撤消了列强的铁路收益权; 不再以 铁路作抵, 而以直、鲁、苏三省厘金作保, 由此, 在 某种程度上可以减少外国资本对路权的干预和控 制; 且明确规定, 此铁路建造工程以及管理一切之 权, 全归中国国家办理[17 ] (P456- 461)。中国在路权、路 利上都有所挽回。津浦合同对借款筑路事业产生 了极为深刻的影响, 成为清末借款筑路的重要转 折点, 以后的借款合同纷纷以津浦合同为榜样, 力 争“借一不管路, 不分余利, 不以路为抵押之洋 债”[18 ] (P15)。1909 年, 清政府颁布《雇佣洋员合同格 式》十条, 对各路洋员的任期、待遇、权限、职务等 作出了具体的规定, 将他们作为雇员, 置于中国政 ·45· 安庆师范学院学报 (社会科学版) 2002 年 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 府的管理之下, 使对洋员的管理, 有了政策依据。 经过多方措置, 利用外资的条件改善了。 另外, 此时借款官办铁路也开始显示出一定 成效。一是资金充足, 建设速度快。1906 年京汉竣 工, 1908 年沪宁竣工, 1909 年汴洛竣工, 这些铁路 都是较长的路线, 与当时“奏办经年, 多无起色”的 商办铁路形成鲜明对比。二是见利早, 收入多。关 内外铁路自 1903 年通车至新民屯后, 客货营业发 达, 收入颇丰: 1904 年营业余利为 8 043 877 元, 1905 年为 7 615 158 元[19 ]。京张铁路就是提取关 内外铁路余利修建的。当时人言:“虽借款为当世 诟病, 然使当时不借英款以筑津榆 (关内外铁路的 一段, 从天津至山海关。——引者注) , 不但奉新 无从赎回, 即京张, 张绥亦将为俄人所图, 焉有自 我鸠工之一日。”[20 ] (P878) 京汉铁路在赎回前已开始 获利, 1907 年盈利达 221 万余元[20 ] (P3405)。 借款环境的改善和利用外资的成功, 显示出 借款官办铁路的优越性。而商办铁路却举步维艰, 还在铁路国有上谕颁布前夕, 云贵总督李经义、陕 西巡抚思寿以云南、西潼两铁路公司股款难集, 要 求将铁路收归国有[9 ] (P2229)。当时清政府以日本, 德 国为学习楷模, 而日、德两国成功地实现了铁路国 有, 促使全国铁路网的完成, 有力地带动了经济的 发展。国内铁路官办与商办的对比, 国外铁路国有 成功经验的借鉴, 促使清政府最终确立了官办铁 路的政策。 晚清铁路政策的官办与商办之争, 反映了清 政府在用何种方式修筑铁路问题上, 不同时期有 不同的认识。铁路开办之初, 财政拮据, 清政府不 得已求助于外资, 致使路权大量丧失。清政府并没 有因噎废食, 而是在实践中总结经验教训: 一方面 大力提倡商办铁路, 调动全国人民的力量来修筑 铁路; 另一方面在使用铁路外资时, 成功地走出了 一条既促进中国铁路事业的发展, 又不损害路权 的道路。借款官办铁路卓有成效, 商办铁路多无起 色, 清政府认识到:“铁路之纵横四达, 则非国家出 以全力, 断难办到”[1 ] (P1235) , 官办铁路政策势在必 行。总之, 清政府在实践中对铁路政策的认识逐步 深化, 使其朝着专业化、合理化、制度化和自主性 方向发展。 参考文献: [ 1 ]　宓汝成. 中国近代铁路史资料 [ Z ]. 北京: 中华书局, 1963. 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