如何推进农民土地使用权合理流转

农业产业化·山东专辑 2006年第1期78 一、改革开放以来中央关于农民 土地使用权流转的有关政策 废除人民公社、实行家庭承包经营以 来，党的农村土地政策始终强调要稳定承包 关系。1984年中共中央1号文件规定土地承 包期15年不变。1993年的中央、国务院 11号文件提出，在原定的承包期到期后， 再延长30年不变。针对在延长土地承包期 工作中存在的违反土地政策的现象，1995 年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地 承包关系》的通知，强调维护承包合同的 严肃性；在进行土地调整时，不得改变土 地权属关系；严禁借土地调整之机多留不承 包到户的机动地，规定机动地占耕地面积不 能超过5%，以及不能随意提高土地承包费 等。1997年8月，中共中央办公厅、国务 院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村 土地承包关系的通知》，对不许以“两田 制”为名收回农户部分承包地，以及承包 期内个别农户调整土地承包关系等又做出了 一系列明确的政策规定。1998年十五届三 中全会通过的《关于农业和农村工作若干重 大问题的决定》，再次明确提出要坚定不移 地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同 时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳 定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土 地使用权。 在强调稳定农村土地承包关系的前提 下，中央也始终允许和鼓励承包期内土地使 用权的流转。1984年中共中央1号文件明确 提出鼓励土地使用权向种田能手集中，对转 出土地使用权的农户应当给予适当经济补 偿。1993年的中央、国务院11号文件更 加明确了承包期内的土地使用权可以在农民 自愿基础上依法、有偿流转。国务院在国 发[1995]7号文件中界定了土地使用权流转的 内涵，提出：在坚持土地集体所有和不改 变土地农业用途的前提下，经发包方同意， 允许承包方在承包期内，对承包土地依法转 包、转让、互换、入股，其合法权益受 法律保护。十五届三中全会重申，土地使 用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则， 不得以任何理由强制农户转让。2001年中 央18号文件（《中共中央关于做好农户承 包地使用权流转工作的通知》）除了进一 步强调“农户承包地使用权流转要在长期 稳定家庭承包经营 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的前提下进行”和 “农户承包地使用权流转必须坚持依法、 自愿、有偿的原则”外，还对农民土地使 用权的流转做出了更具体的规定，如为稳 定农业，稳定农村，不提倡工商企业长时 间、大面积租赁和经营农户承包地，农村 土地流转应当主要在农户间进行等。 二、农村土地使用权流转的总体 情况与存在的突出问题 1.从总体看，农户土地使用权流转的发 生率一直是很低的，但最近几年，农地使 用权的流转在一些地方规模有所扩大，速 度有所加快。从全国的情况来看，80年代 后期以来，农户自发进行的土地使用权流 转，基本保持在1%～3%之间，沿海一些 发达地区和城郊地区的比例稍高一些。农 业部1993年进行的抽样调查结果 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 明， 1992年全国共有473.3万承包农户转包、转 让农地1161万亩，分别占承包农户总数的 2.3%和承包耕地总面积的2.9%。1998年 对8省所做的调查显示，参与流转的土地只 占全部土地的3%～4%，发生面最广的浙 江省也只有7%～8%。 值得注意的是，最近几年，由于农村 大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收 益不高，加上地方政府的直接推动，农地 使用权流转速度有所加快。据农业部有关 部门的统计，目前以各种形式流动使用权 如何推进农民土地 使用权合理流转 □陈锡文 韩俊（国务院发展研究中心研究员） 专家论坛 AGRICULTURAL INDUSTRIALIZATION 79农业产业化·山东专辑 2006年第1期 专家论坛 AGRICULTURAL INDUSTRIALIZATION 的耕地约占承包耕地总面积的5%～6%， 多数发生在沿海发达省市。发达地区流转 的耕地约占承包地的8%～10%，有些县市 已达到20%～30%；内地流转的耕地约占 承包地的1%～2%。最近我们对浙江几个 县市的实地调查发现，到2000年底，绍兴 县、上虞市和余姚市已流转出的耕地分别 占其耕地面积的30.7%、24.8%和32.9。 2.土地使用权流转总体上是健康的，但在 流转过程中也存在着一些突出问题。主要 是：第一，有的不尊重农民的意愿，随意 改变土地承包关系，搞强制性的土地流 转；第二，有的把土地流转作为增加乡村 收入的手段，抑或作为地方“政绩”突出 的形象工程，损害了农民利益；第三，有 的在推进土地流转时，只顾当前利益，根 本不考虑未来市场的风险和不确定性，造 成诸多隐患；第四，有的在大多数社区成 员不知情或不赞同的情况下，采取工商企 业和大户进入农业的经营形式，以较长的 租赁期限和强制性手段承租大面积耕地， 使农民失去生存和发展的保障；第五，有 的在农户租出土地使用权后，取消了农户 对土地的承包权，混淆了土地的承包权与 经营使用权的关系。更普遍的情况是，农 户在租出使用权之后，虽然名义上还保留 着承包权，但却失去了实际上的经营权， 有的地方在收回农户承包地后，甚至不对 农户作任何经济补偿。 三、推进农民土地使用权合理流 转的政策主张 土地是农民最基本的生产资料，是农 民最重要和最可靠的社会保障，是农村长 期稳定的基础。家庭承包制度是党的农村 政策的基石。对于农民土地使用权的流动 和集中问题，必须从大多数农村的现实状 况出发，慎重对待，以避免引起农村基本 经营体制的动摇。基本的政策导向应是： 从保障农民的土地权益和稳定农村大局出 发，进一步稳定和完善土地承包关系，在 此基础上，按照依法、自愿、有偿的原 则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合 理流转，使之朝着健康、有序的方向发 展 。 1.要强调进一步完善和落实党的农村土 地政策，保障农民的土地权益。党的农村土 地政策，在十五届三中全会的决定中已表达 的非常明确：那就是要在30年的承包期内， 赋予农民长期而有保障的土地使用权。经全 国人大修订后的《土地管理法》也明确规定： 农户承包土地的期限为30年。也就是说，在 30年承包期内，无论农民是否从事农业，是 否仍以农为生，除非他主动放弃土地的承包 权，否则任何组织或个人都不得通过任何手 段使农民失去承包的土地。 2.要明确提出“承包期再延长30年不变， 30年之后更没有必要变”。这是江总 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 记 1998年在安徽考察农村工作时明确提出的。 关于“30年之后更没有必要变”，应在有关 的政策和法律中有明确的表述和规定。只 有这样，才能真正使农民感到自己是土地 的主人，才能真正使农民在土地制度上形 成长期稳定的预期。 3.应进一步明确界定农民的土地权利， 使农户真正享有占有、使用、收益和处分 四权统一的承包经营权。稳定家庭承包经 营制度，土地承包期长固然重要，但关键 还要明确界定农民土地承包权的内容和性 质。尽管经过二十多年的不断改革和完 善，农民在土地占有、使用、收益等方面 已享有更多的权利，但土地处分权从来没 有真正赋予农民。这说明农民拥有的土地 承包经营权是一种不完整的产权。因此， 促使农户真正享有占有、使用、收益和处 分四权统一的承包经营权应是政策完善的方 向，特别是应将处分权有条件地赋予农 户。处分权的内容应当包括对承包权的转 让、出租、入股、抵押等。让农民享有 占有、使用、收益和处分四权统一的承包 经营权，实际上就是承认农民拥有物权性 质的土地承包权。这有利于减少现行土地 产权关系中的不稳定因素，有利于增加国 家对农民的产权保护，有利于稳定土地承 包关系的同时，促进农地使用权市场化流 转，提高农地的利用效率。 4.为推动土地使用权的流转朝着健康、 有序的方向发展，要建立真正的“自愿、依 农业产业化·山东专辑 2006年第1期80 专家论坛 AGRICULTURAL INDUSTRIALIZATION 法、有偿”的土地流转机制。我国农业经营 确实存在着土地规模狭小的问题，面对加 入世贸组织，要与比我国经营规模大几十 倍、上百倍的发达国家的家庭农场相竞争， 提升我国农业的竞争能力，一个重要的方 向是积极稳妥地推进土地使用权的流转， 提高土地资源的配置效率。但土地使用权 的流转要尊重农民的意愿，保护农民的利 益。在承包期内，不能采取强制手段，直接 收回农民的土地承包权，重新进行土地发 包。要积极培育土地使用权市场，这是促进 农民土地使用权流转的有效途径。要制定 相应的法律法规，依法 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 农民土地使用 权的流转。 5.农村土地流转应当主要在农户间进 行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经 营农户的承包地。世界各国对于公司、企业 进入农业都采取相当谨慎的态度，一般都 只允许公司、企业在农业的产前、产后领域 和产中的若干环节从事经营活动，而对公 司、企业进入农业的直接生产领域，则都有 严格的限制。日本自二战后实行土改一直 到1961年，在长达15年时间中法律不仅 严格禁止法人进入直接的农业生产领域， 还规定非农业生产者不得拥有农地。日本 的法律至今仍对公司进入农业直接生产领 域有着一系列严格的附加条件。在以农场 规模大而著称的美国中西部地区的9个州， 至今也还有“禁止非家庭性的公司拥有农 地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤 小农户，追求农业的效率，必须具备相应的 社会、经济条件，否则就会造成严重的社会 问题。我国农村人口众多，不加限制地让公 司、企业进入农业的直接生产领域，大片圈 地，会影响农民的就业和农村的稳定。对公 司、企业进入农业的问题必须采取慎重的 态度。一方面，应当鼓励和支持工商企业进 入农业，但是应当主要鼓励和支持它们进 入农业的产前、产后领域为农民提供社会 化服务，鼓励它们对待开发的非耕地农业 资源进行投资开发。对于公司、企业大规 模、长时间占用农用的耕地、从事直接的农 业生产活动，不仅不能鼓励和支持，而且应 当制定相关的政策加以必要的限制。在农 业剩余劳动力尚未能大规模转移之前，必 须避免农村出现大资本排挤小农户，避免 出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧 失经营主体地位、不得不沦为雇农的现象。 6.我国的基本国情决定，在相当长的 时期内，土地是农民最基本的生活保障，从 而充分认识到农村土地使用权流转和集中 必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。我 国农村劳动力向非农产业的转移将是一个 漫长的过程，人多地少的矛盾在相当长的 时期内难以得到明显化解，再加上现代的 社会保障体制也难以在短期内覆盖农村， 因此农地在一个相当长的时期内仍将是大 部分地区、大部分农民获取收益和维持生 存保障的基石。不解决农民转向非农就业 的出路，片面强调实行土地规模经营，只会 让相当多的农民因失去土地而陷入困境。 准确把握和清醒认识农村土地使用权 的流转和集中趋势，关键在于不能脱离我 国的具体国情和当前的发展阶段。第一，决 定我国现阶段农业经营规模的根本原因在 于国情。而农村基本政策的制定只能服从 于国情。第二，扩大农业经营规模的根本途 径在于转移农业劳动力。扩大农业规模经 营的决策着力点应该在于“动人”，农村人 口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。 第三，我国农村各地的发展差距极大，农村 基本政策的制定必须着眼于整个农村基本 面的普遍情况。第四，现行的有关政策和法 律允许承包期内的土地使用权流转和适当 集中，但是否流转的决策权在于农户。把握 住了这几个基本方面，再加上尽快建立起 一整套规范土地流转的具体法律、法规和 政策，应该说，农户土地承包权的长期稳定 和承包期内土地使用权的流转，是完全可 以做到并行不悖的。