西方发达国家对企业市场行为的监管

2 2 中国工商管理研究 2002.4 他 山 之 石 一、西方发达国家政府管理企业概述 （一）政府对企业管理的主要方面 １、为企业提供基础设施和公共服务，使企业有 一个良好的投资环境和活动空间。 ２、制定和执行市场法律(包括市场主体法、市场 行为法等)，对企业进行严格依法监管，维护市场秩序。 ３、运用财政、 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、信息和金融等多种宏观手 段对企业进行宏观调控和引导。 ４、对特定行业的企业或对具有特定性质的企业 实行特殊管理。如对自然垄断行业企业的管理，对国 有或与政府有 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 关系的企业的管理，对中小企业的 管理。 由此可见，政府对企业市场行为的监管仅仅是政 府对企业进行管理的一个重要方面。 （二）政府管理企业的三种主要模式 １、强调宏观调控的英美模式。以英美为代表，政 府对企业管理的重点是宏观调控，鼓励企业进行充分 的市场竞争，并尽可能地让市场竞争规律本身去 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 和约束企业行为，对企业行为的监管主要局限于市场 不能解决的垄断行为。 ２、重视市场规制的政府引导型模式。以德国为 代表，与英美模式相比，这种模式下政府更重视对企 业市场行为的规制。政府制定了十分严密的法律体系 来规范企业的市场行为。 ３、干预程度较高的政府主导型模式。以日本为 代表，政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则，同 时通过利益机制和官民协调机制来诱导企业行为。 二、西方发达国家对企业市场行为进行监管 的具体做法 尽管西方各国政府都把对企业市场行为的监管作 为政府管理企业的一个重要内容，但具体做法还是有 所不同。下面主要对美、英、德、日四国以及香港①的 情况进行介绍。 （一）美英政府对企业市场行为的监管 美英政府在促进竞争、规范和管理企业的行为方 面十分成功，它们一般不对企业行为进行过多干预，只 有当企业的经营运作对社会具有不良外部效应时，才 由政府对企业的市场行为进行监管。美英政府对企业 行为的规范管理主要是就反垄断及企业行为问题立法， 以保护合理竞争，规范企业行为，维护公共利益。它 具有以下几方面的特点： １、设有统一的、有权威的、拥有广泛权力的综 合监管机构。 美国联邦贸易委员会是监管企业市场行为的主要 机构，它是美国经济监管部门中主管反垄断、反不正 当竞争的行政执法机关，同时兼管促进竞争、商标保 护、广告规范、保护消费者等执法工作，是独立于政 府的拥有准立法权、准司法权和行政权的权威最高、势 力最大的行政执法机关。美国联邦贸易委员会不对任 何行政机关或上级机构负责，它的工作直接接受国会 监督，是独立于行政、立法、司法之外的“第四权力 机构”，通常也称为独立管制机构。美国联邦贸易委员 西方发达国家 企业市场行为 监管 张继宗 对 的 2 3中国工商管理研究 2002.4 会的内部机构设置服从和服务于实现其监管市场行为 职能的需要，内部机构设置简单，机构数目不多，但 职责划分比较明确，体现较强的综合性。委员会内设 竞争局、消费者局、经济局，同时还设有如国会关系 办公室、公众事务办公室、消费者和竞争保护办公室、 消费者和商业教育办公室、法律顾问办公室等若干办 公室。委员会总部设在华盛顿，同时还在全国设有10 个垂直领导的地方办公室，每个地方办公室负责几个 州的反垄断和消费者保护事务。办公室主任、主任助 理由总部任命，编制由总部下达，经费由总部拨付。委 员会全部由律师、法官、会计师及经济专家等组成，人 员素质很高，但总数不多，全体职员大约900多人。这 些人员承担着主要的市场行为监管任务。由于拥有广 泛的权力、高素质的工作人员、垂直的领导体制以及 精干的内部机构，委员会的执法效率相当高，在被监 管者中的威信也很高。 英国也设有市场行为综合监管机构，即贸易和工 业部(简称贸工部)。尽管英国政府一些职能部门特别是 行业主管部门也都担负着市场行为监管任务，并在本 部门内建立了相应的市场行为监管机构，但在政府各 部门中，对市场行为进行综合监管，而且监管力度最 强的是贸工部。贸工部在市场监督和管理方面的职能 主要有两项，一是公司注册，二是制止不正当竞争和 反垄断。其下设公平交易局、垄断与兼并委员会以及 公司署等机构。贸工部拥有行政权和准司法权，法律 地位很高，对企业市场行为的监管力度也很强。除了 贸工部，交通部、能源部以及一些非部长管理的专门 办公室等也对企业的市场行为进行监管，但监管力度 都不如贸工部。 ２、对企业市场行为的监管范围较窄，主要是对 垄断行为监管，但监管力度很强。由于美英政府十分 重视市场自由竞争，并相信充分的竞争本身能规范企 业行为，因而，政府并不过多地去监管企业市场行为， 而只是对竞争的对立面即垄断进行监管。 ３、司法部门也在相当程度上对企业市场行为进 行监管。美国司法部的反托拉斯局的主要职责就是实 施反托拉斯法，监督和贯彻反托拉斯法的执行，从而 对企业的垄断行为进行监管。英国的限制性商业行为 法院则是专门审理限制商业行为案件的司法机关。 （二）德国对企业市场行为的监管 １、十分强调政府在维护市场秩序方面的责任和 权利。德国实行的是社会市场经济体制，按照社会市 场经济的原则，建立和维护积极的竞争秩序，是国家 的重要职责。因此，与美英国家相比，它更重视政府对 企业市场行为的监管，其监管的范围更广。在自发的市 场竞争中，往往会出现两种消极倾向，即竞争不足和过 度竞争。德国政府不仅对导致竞争不足的垄断、合谋行 为进行监管，而且对过度竞争行为也进行严厉打击。为 此，德国制定了世界上最完善的竞争政策和法律体系。 其中，《反限制竞争法》在德国极为重要，常常被视为 德国社会市场经济的基本法，该法的三个核心内容是 禁止限制竞争的卡特尔合同或决议、控制企业兼并、禁 止企业对市场支配地位的滥用，目的是保护竞争自由 和限制经济强权。仅次于《反限制竞争法》的是《反不 正当竞争法》，《反不正当竞争法》主要目的是治理不正 当竞争，防止过度竞争，通过对市场交易中经常的大量 的不正当竞争行为予以规范和调整以达到维护竞争秩 序和保护消费者利益的目的。该法不仅对不正当竞争 行为进行定义，而且列举了虚假宣传行为、比较广告行 为、商业贿赂行为、商业诋毁行为、侵犯商业秘密行为、 假冒他人商业标记行为等七大类常见的不正当竞争行 为，成为反不正当竞争执法的主要依据。除了《反限制 竞争法》和《反不正当竞争法》两部主要的市场行为法 之外，德国还有其它一些促进公平竞争的法律，并作为 上述两部法律的配套法规，如《一般交易条件法》、《折 扣法》、《附赠法》等。 ２、相当完备的市场行为监督执行体系。与完备 的市场竞争法律体系相适应，德国也建立了完善的监 督执行体系。德国政府经济管理的主要机构是联邦财 他 山 之 石 2 4 中国工商管理研究 2002.4 政部和联邦经济部。联邦财政部负责联邦财政和税收 的管理以及国家资产管理，通过财政和税收等手段对 企业市场行为进行宏观调控。联邦经济部按照社会市 场经济原则制定联邦总体经济政策，对涉及全国的重 大经济问题，例如经济景气与竞争政策、对外经济关 系、促进中小企业发展和平衡联邦各地区经济发展的 差别、保障能源供应等作出决策。因而，它通过推行 一视同仁的社会经济政策来保证市场竞争按规则进行。 联邦经济部下属的联邦经济局和联邦卡特尔局是其两 个主要的执行机构，它们对企业市场行为的监管负有 主要责任。设在法兰克福的经济局是唯一的联邦经济 执行机构，它所涉及的经济管理范围非常广泛，如进 出口政策的执行、价格补贴、各种经营特许的批准，以 至野生动物和自然环境保护方面的特许和对违法行为 的查处。联邦经济局完全从属于经济部，接受经济部 下达的指令，并定期向经济部长报告工作。与经济局 相比，联邦卡特尔局的独立性则强得多。设在柏林的 联邦卡特尔局虽属经济部，但就其职能而言，是一个 独立的联邦执法机构，负责《反限制竞争法》的执行。 它可以对限制或妨碍竞争的行为进行全权依法处理， 不受任何干扰。与联邦机构相对应，在各州也设有经 济委员会和卡特尔局负责对企业的市场行为进行具体 监管。不同的是卡特尔局只设到州一级并往往与州经 济部（有的叫委员会）合署办公，类似经济局的机构 则设到城市的区。与美国联邦贸易委员会的垂直领导 体制不同，德国实行的是横向领导体制，联邦机构对 州相应的机构没有领导权，州的经济部和卡特尔局只 向州政府和州议会负责。同时在州一级、区一级的警 察当局还设有维护经济秩序的特种警察分部——工商 警察(或称经济警察)，协助经济局监督企业守法，参与 实施处罚。此外联邦还设有独立的联邦专利局，负责 监督企业专利、技术发明、技术诀窍、外观设计、商 标等方面的行为是否合法。除了行政执法机构，德国 法院在对企业市场行为的监管方面也发挥着十分重要 的作用，德国的《反不正当竞争法》的主管机关就是 法院，这在西方各国是比较独特的。总体来说，德国 的监督机构比较精干，人数不多，因此，为了提高政 府执法效率，在执法监督过程中非常重视与被监督的 企业之间的合作。如德国大多数监督机构都有由被监 督企业的代表和消费者所组成的咨询委员会和管理委 员会，这两个委员会通过鉴定或者建议来影响监督机 关的工作，有时甚至直接参与决策。这对提高执法效 率无疑具有重要的意义。 （三）日本对企业市场行为的监管 在经济发达国家中，日本政府对企业施加的管理 是相当独特的，企业在主要按照市场机制运作的过程 中，要受到政府的相对严格的控制和引导，以至于日 本被称之为“强大的政府，弱小的企业”。政府一方面 用计划和产业政策引导企业发展，另一方面又通过灵 活运用法律、行政指导、财政金融等多种手段调控和 监管企业行为；既进行宏观导向，又进行严格的微观 监控；既鼓励企业展开公开竞争，又组织企业进行协 调和合作。在对企业市场行为的综合监管方面，日本 政府体现出以下特点： １、特别注重用法律手段调节和监控企业市场行 为。日本是一个强调法治的国家，在各种管理手段中， 特别注重法律手段的运用，政府对市场的管理与规范 一般多是以法律的形式进行的。“二战”后，日本各界 政府先后制定并颁布了一系列经济法律和法令，其中 许多都是针对企业市场行为的，如《关于禁止私人垄 断和确保公平交易的法律》、《中小企业现代化促进法》 等。这些法律从企业的设立、筹资以及技术引进等各 个方面都作了详细的规定。通过法律管理企业，一则 赋予了企业行为的法律地位，为企业行为提供了行为 规范，还促进了企业行为的合理化；再则也赋予了政 府管理企业的权力，并为政府管理企业制定了游戏规 则，即政府管理企业不能具有太大的随意性。经济立 法从宏观上重在培植和引导有利于企业间进行公平合 理竞争的市场，在微观上则表现为对企业行为的调整。 在日本市场经济法律体系中，《关于禁止私人垄断和确 保公平交易的法律》是最重要最主要的法律，该法是 参照美国的反托拉斯法制定的，但比美国的反托拉斯 法更为严厉，它由禁止不正当的交易限制、禁止私人 垄断和禁止不正当的交易 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 三大支柱构成。为强化 该法的执行，在其执行过程中，日本政府还扩展了一 些补充法规，主要有《延期支付转包货款防止法》、《不 当赠品及不当表示防止法》。除了《关于禁止私人垄断 和确保公平交易的法律》及其配套法规之外，还有有 他 山 之 石 2 5中国工商管理研究 2002.4 关物价、商品质量管理、零售商业交易、消费者保护 等方面的立法。总体来看，日本的市场经济法律体制 较为完整、系统、全面，并且内容详细，规定准确，比 较容易操作。 ２、日本政府管理企业的独特手段——行政指导。 日本政府对企业市场行为的监管过程中受到利益诱导 的补充，利益诱导的主要方式是行政指导。日本政府的 行政指导具有独创性。为使企业行为更加规范，更加符 合政府意图，日本政府通常通过“劝说或交涉”、“信息 交流”和“宣传教育”等方式对企业进行行政指导。由 于许多政府部门(如通产省、大藏省)直接拥有许多权力 (如许可权、认可权、监督权等)，对于那些与政府合作 的企业，可以给予必要的奖励，反之，则进行相应的处 罚。加上在日本文化基础上形成的政企相互信任的合 作关系，日本政府的行政指导一般都能行之有效。 ３、日本政府的经济监管机构。由于对经济较多 的干预，日本政府的经济行政管理部门也很多，在日 本25个部级机构中，经济职能机构(包括大藏省、通产 省、农林水产省、运输省、经济企划厅、公正交易委 员会等共14个)占了一半。在这些职能机构中，负责企 业市场行为监管任务的主要有大藏省、通产省、经济 企划厅和公正交易委员会，其中，前三者是兼管机构， 即除了监管企业的市场行为，还负责对企业其他方面 的管理。而公正交易委员会则是一个专门监管企业市 场行为的机构，也是日本政府一个主要的行政执法机 构。它是为实施《关于禁止私人垄断和确保公正交易 的法律》而特别设立的行政执法机关，专门负责反垄 断与反不正当竞争事务。在性质上，它既是行政机关， 也是准司法机关，属内阁总理大臣所辖，但有权独立 行使其职权，尤其是委员会的委员长和委员可以独立 行使职权。公正交易委员会由委员长和4名委员组成。 其人选必须是年龄在35岁以上，具备法律或经济的学 识经验，由内阁总理大臣取得两议院的同意后予以任 命，其中委员长的任命须由天皇认可。委员长和委员 就职前一般都是学者专家，任命后才取得官员身份。从 委员会设置的内部机构看，各部门相互配合但又有所 分工。委员会的办事机构是事务局，下设官房(负责事 务局的综合事务)、经济部(主要负责反垄断方面的事 务)、交易部(主要负责反不正当竞争方面的事务)和审 查部(侧重于对垄断和不公正交易案件的审查和处理)， 另外，在名古屋、大阪、广岛等地设立7个地方事务 所，在冲绳县的冲绳综合事务所中设立公正交易室。地 方事务所作为公正交易委员会的派出机构，直属委员 会领导，职务任免和人员调动全部由委员会决定，也 是一个相对独立的行政执法单位，但其内部机构设置 并不与委员会事务局一一对应，而是根据所在地区经 济发展和案发特点而有所侧重。 （四）香港对企业市场行为的监管 １、香港特别行政区监管企业市场行为的机构较 多，但其相互间的协调性很强。在香港，负有专职或 兼职市场行为监管的机构很多，如海关工业署、贸易 署、注册总署、街市商贩委员会、消费者保护委员会、 税务局下辖的商业登记处等，但由于香港独特的垂直 领导的行政体制，使得这些机构之间协调起来相对容 易。香港特别行政区行政机关的组织结构大体分三个 层次：最高层称为司，包括布政司、财政司和律政司， 其中，负有对企业市场行为监管责任的是布政司和财 政司。布政司是特别行政区政府行政事务的总机构，负 责协调和监督所有政府部门的工作。财政司在布政司 内办公，但不受布政司管辖，主要职责是制定财政经 济政策，全面监督财经工作。中层称为科，归属司管 辖，其职责在于策划和协调。香港总共设有16个科， 其中工商科、财政科、经济科、金融科负责对企业市 场行为进行监管。最低层称为署(有时也称局)，是执行 政策和计划的办事机构，香港的政府部门以署为基层 单位，署归属科管辖，如工商科下有香港海关工业署、 贸易署、海外办事处等。署下又设处，但处不是独立 的机构。由于在中层设有专门的协调性机构，因而，负 责市场行为监管的多个机构之间能够较好地得以协调， 从而实现对市场行为的综合监管。 ２、香港的小贩管理。香港对小贩的管理比较独 特，将小贩(主要指根据《小贩条例》需要领取牌照的 各种小贩生意，不包括正式店铺内的经营）与一般的 从事商业经营的自然人和法人分开管理。小贩不需要 到税务局辖下的商业登记处办理商业登记。香港管理 小贩市场的主要机构是市政局，市政局独立于行政局、 立法局和布政司之外，其性质是一个咨询机构。市政 局下设13个事务委员会，其中街市商贩委员会的职责 他 山 之 石 2 6 中国工商管理研究 2002.4 受到严格的处罚和追究。不仅如此，为了保证这些法 律的有效执行，西方国家还对行政执法部门的执法程 序也作了严格的规范。 （三）从监管的内容看，各国并不完全一致，德、 日、韩等国监管范围比英美要广，但各国一般都对妨 碍市场竞争的垄断和不正当竞争行为进行重点监管， 而且监管力度都非常大。几乎所有的经济发达国家都 设有专门的监督管理垄断和不正当竞争行为、保护消 费者权益的机构。不仅如此，这些专门机构在执法方 面都有很大的独立性。如美国的联邦贸易委员会是一 个独立于政府的行政机关，直接受国会监督。德国的 联邦卡特尔局也是一个独立的联邦高级机关，甚至它 的各个决议处对案件的具体裁定也是完全独立的，联 邦经济部长和卡特尔局长都不得对如何裁定施加影响。 日本的公正交易委员会也有权独立行使职权。法国的 竞争委员会尽管属于经济部领导，但在法律上是一个 有权独立处理竞争法问题的机关，经济部长不得对竞 争委员会的裁定行使否决权。英国的公平贸易总局及 其局长的业务活动不受政府指示约束。这种独立的执 法体制，反映了这些国家在反垄断和反不正当竞争问 题上所采取的强硬态度。此外，为确保监管力度，各 国司法部门也在相当程度上参与对垄断和不正当竞争 行为的监管。 总之，西方发达国家在对企业市场行为进行监管 方面给我们的启示有三点：一要强化监管机构的地位 以及监管机构之间的协调；二要确立监管重点，企业 市场行为涉及方方面面，就现有的政府监管能力看还 不能进行全面监管，因而，应选择对市场秩序影响较 大的企业市场行为进行重点监管；三要规范政府的监 管行为，要建立严密完善的市场法律体系，对企业市 场行为进行依法监管。 (作者单位：上海市工商行政管理局研究室) 责任编辑：张武纲 注释： ①这里需要说明的是香港并不属于西方国家之列，而是 我国的一个特别行政区，但由于香港长期受西方经济 的影响，其对企业市场行为的监管与大陆并不一样， 而且其在这方面的做法也比较成功，有许多值得我们 借鉴的地方，所以，笔者也将其放在这里进行介绍。 是就有关香港和九龙市区的城市环境卫生、小贩、公 共游乐场所的管理和需求等问题提出建议、计划和管 理规则，经过立法局承认，并经批准后，交由布政司下 辖的市政总署执行。市政总署和港岛、九龙区有管理小 贩事务的助理署长和主管环境卫生的助理署长，按商 贩布局设高级总监和总监等。市政总署设“一般事务执 法队”，专职从事小贩管理。“一般事务执法队”的人员 为文职人员，着制服，都要经过有关管理小贩的执法工 作训练。其主要职责是保持小贩市场秩序的良好运行。 为了加强执法，也与警方采取特别联合行动，“扫荡小 贩黑点”，拘捕在不准小贩经营区的非法经营者。这种 执法队有100多个，参与工作的人员有2200人。 三、总结与借鉴 总体来说，西方发达国家政府对企业的干预程度 都比较低，而且绝大多数国家在市场准入方面都实行 的是准则主义，因而，为维持正常的市场秩序，都对 企业市场行为进行规范和监管。尽管各国的监管力度 和具体做法并不完全相同，但他们都有一些成功的经 验值是我们学习。 （一）从监管机构看，都设有综合的市场行为监管 机构，且地位高、权力大、独立性强、威信高、执法 效率高。西方国家的监管机构有两个特点：其一，一 般都有行政权和准司法权等广泛的权力，地位较高，相 当于我国的部级。在机构设置上有两个层次，一是负 责政策制定和协调的综合部门，二是在综合部门之下 分设由综合部门所属的几个具体执行机构，这些机构 为数不多，综合性比较强，具体执法过程中独立性较 强。如美国联邦贸易委员会下设的竞争局、消费者局、 经济局及地方办公室，韩国经济企划院下设的公正交 易委员会，物价政策局，消费者利益保护局等。虽然 具体执行机构之间独立性较高，但由于都归属于一个 上级部门管理，协调起来比较容易；其二，监管机构 一般都由政治、经济、法律、行政管理等方面的专家 组成，人员专业而精干，执法效率和威信都较高。 （二）从监管方式看，都非常强调依法监管，而且 执法力度大。为了对企业进行有效管理，西方国家都 制定了市场主体法和市场行为法等，尤其是德国和日 本。一旦企业行为违反了这些现行法律的规定，都要 他 山 之 石