全 觀 型 治 理之研究

‧公共行政學報‧ 第三十一期 〈研究論文〉 民98年6月 頁1-48 國立政治大學公共行政學系 ‧1‧ 全觀型治理之研究* 韓保中 ** 《摘要》 全觀型治理是新一波的行政學說，該理論強調政府組織的整合關係， 與電子化政府及主動型文官學說相結合下，成為具回應性與解決人民需求 的治理學說。全觀型治理的奠基者－席克斯，在二○○○年後的相關著作 中，屢屢提及新涂爾幹理論，著墨與闡釋組織多樣性問題，以及全觀型治 理的組織社會學基礎。在全觀型治理運行過程中，協調是整合工作的第一 步，而協調是個複雜的問題，與協調相關的概念，包括碎裂化政府與棘手 問題，此三概念構成組織協調論題，是認識全觀型治理的重要基礎。新涂 爾幹理論闡釋了協調論題的組織社會學基礎，其主張面對多元與複雜的組 織關係，依據化異與求同兩原則，有容忍性制度、分立、互賴與妥協四種 基本協調之法及解決之道，這體現協調工作必須採取多樣的方式。協調之 法的多樣化，實與涂爾幹所述現代社會的分工特質有關，身處全球化、後 現代及風險社會的今日，社會分工與分化的強度甚於過去，我們更應重視 協調的意義與方式。而全觀型治理援用新涂爾幹理論及組織社會學分析， 為當代行政學與社會學對話的代表之一，讓行政發展能因應社會的變遷與 需求，此一研究途徑對現今公共行政學研究來說，實有深刻的啟發意義。 [關鍵字]：碎裂化、棘手問題、協調、組織社會學、新涂爾幹理論 投稿日期：97 年 5 月 12 日；接受刊登日期：98 年 6 月 6 日。 * 感謝台灣大學政治學系趙永茂及黃錦堂兩位教授的指導與斧正，更感謝匿名審查委員們 的寶貴意見。 ** 國立中央大學通識教育中心助理教授，e-mail: bjhan@ms59.hinet.net。 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧2‧ 壹、前言 全觀型治理（holistic governance）是一九九○年代末新治理（new governance） 研究中，行政面向研究最具創新性與前瞻性的理論之一。全觀型治理批判傳統公共 行政研究，過度強調行政機關層級節制與各自事權範圍，致使本位主義橫行，無法 解決人民需求；而新公共管理（new public management）的市場化、委外及強制競 標（Compulsory Competitive Tendering, CCT）主張，著眼於個別措施的成本效益分 析，忽略措施間的關連性與政策整體性，無法創造整體與長久的效益。因此，全觀 型治理主張機關間必須跨越功能過度區分及部門本位問題，藉由對話與合作，讓機 關間的目標及資源充分整合，有限經費創造更大效能，與電子化和服務型政府等改 革助力結合後，更能有效解決人民的真實需求。全觀型治理除了創造整體長遠效益 與真實解決人民需求外，更讓機關間形塑相互認同、敢於創新、慎用預算、積極學 習與勇於任事的態度與價值。全觀型治理經過多年發展，理論縱深、知識整合及創 新度高，全觀型治理更被視為二十一世紀與第三波行政學典範（彭錦鵬，2005： 62，67-68，73）。 全觀型治理自一九九○年代末倡行至今有十年餘，一九九九年工黨政府的《現 代化政府》（Modernising Government）政策白皮書中，提出聯合性政府（joined- up government）理念，開啟全觀型政府改革的序曲。此一改革途徑更影響加拿大、 澳洲、紐西蘭、芬蘭及荷蘭等國，「整體性政府」改革途徑（ the whole-of- government approach），開始在英語系及歐陸國家盛行（Christensen & Lægreid, 2007: 1059-1060）。二○○三年彭錦鵬教授引介全觀型治理至國內，國內研究者將 學說應用在政府組織再造、公務人力資源管理、文官改革趨勢、跨域治理、區域政 府設計等議題討論上，我國行政學圈對全觀型治理的討論可謂興盛。 國內全觀型治理的相關研究，多將焦點放在實踐層次，即政府機關間政策如何 整合運作上，鮮少從抽象及推論層次，探討全觀型治理其核心理念、重要論題與證 成方式。全觀型治理的奠基者席克斯（Perri 6），1 從一九九七年發展學說，至二 1 席克斯本名為 David Ashworth，一九八三年時改名，日後便以 Perri 6 之名揚名於英國社 會科學圈，關於席克斯改名之資訊參考自維基百科（Wikipedia, 2007）。本文對於席克 斯著作參考的姓名引用上，為避免混淆與誤用，將參考彭錦鵬教授的引用方式（彭錦 鵬，2005：62），以 6 Perri 為之。 全觀型治理之研究 ‧3‧ ○○二年時，完成《邁向全觀型治理》（Towards Holistic Governance）一書，學 說達致完備。之後席克斯關心的焦點，從政策實踐逐步轉向理論性研究，探討組織 協調（interorganisational coordination）、新涂爾幹理論（neo-Durkheimian theory） 及組織社會學（sociology of organizations）等課題，此一轉向看似遠離全觀型治理 研究，卻是深化該學說的理論基礎。 因為機關組織間目標及資源整合，不只是經費運用的效率與效能問題，更涉及 多樣化組織間如何相互合作的問題。因為不同屬性的組織，有不同的目標、價值、 規範與行動準則，這造成彼此隔閡與潛在衝突，讓組織間目標與資源難以整合，破 壞效率與效能的達成。以「圓桌治理」（governing in the round）比喻為例，若圓 桌會談以達成合作進程為整合目標，如何讓屬性與目標相異的眾組織，願意上桌會 談、持續對話、認知彼此立場與需求，進而能相互妥協與讓步，保證彼此步調一致 與努力完成合作進程，才是整合成功與否的關鍵。如何讓眾組織跨越隔閡、相互對 話、彼此讓步與充分合作，避免執行不力、整合無效、合作破局等政策失敗的情 形，就是組織協調問題。新涂爾幹理論與組織社會學，是席克斯探討組織協調問題 的依據，讓全觀型治理有更深刻的理論基礎。 組織協調不是簡單的問題，其左右整合工作的成功與否，其產生與當代社會快 速發展下，精細分工及複雜社會問題密不可分。歸結席克斯的看法，筆者提出「碎 裂化-棘手問題-協調」（fragmentation- wicked problems- coordination）的「組織協 調論題」，是認識「為何及如何」整合的關鍵。二○○○年後席克斯關注的新涂爾 幹理論，從組織社會學角度闡述組織協調論題，是全觀型治理獨特的分析視野，體 現掌握社會脈動、回應社會需求與開創新研究途徑的必要性。組織協調論題所採取 的組織社會學研究途徑，是行政學與社會學間相互對話，可與威爾遜（Woodrow Wilson）的「政治－行政」二分法、歐斯朋（David Osborne）與蓋伯樂（Ted Gae- bler）的企業型政府學說相對應，為當代行政學多元發展的代表理論之一。 相較於國內外全觀型治理之研究，多將焦點放在政府再造、公務資源管理及跨 域治理等實務議題上，本文將從理論面探討之，先說明全觀型治理發展歷程與國內 研究焦點，並指出待深究的組織協調論題，接續釐清全觀型政府及其他型態政府的 差異，對「組織協調論題」（「碎裂化－棘手問題－協調」）進行理念考察與論 證，以證明組織協調對整合工作及全觀型治理成功運行的重要性。本文更將細述新 涂爾幹理論與組織社會學，說明其與協調論題的關連性，以及席克斯運用組織社會 學進行社會學與行政學間對話的途徑，對當代行政學發展有何啟發，以體現全觀型 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧4‧ 治理作為第三波行政學典範的價值與意義。 貳、全觀型治理理論演進、我國研究概況與待探討的論題 全觀型治理發展至今已有十年，學說影響英國、加拿大、澳洲、紐西蘭、芬蘭 及荷蘭等國。2 國內對全觀型治理有相關討論，並應用至政府組織再造、文官改革 趨勢、跨域治理等研究。全觀型治理學說豐富且精深，除行政實務外，尚有許多值 得探討與省思的部分，實應回到理論發展脈絡，發現其深層關懷與理論啟發。本文 先回顧席克斯的寫作歷程，梳理全觀型治理的發展脈絡與重要學說主張，接續歸納 國內全觀型治理研究，指出國內未深究待認識的組織協調論題，作為後文中理念考 察與論證的序曲。 一、全觀型治理的發展演進 席克斯一九九○年代從事行政研究，進入具左派色彩的智庫 Demos，Demos 溫和且具建設性的觀點為工黨所接受，3 席克斯研究涉獵的議題甚多且作品豐富， 全觀型治理是席克斯研究的課題之一。4 2 英國政府一九九九年的政策白皮書《現代化政府》（Modernising Government）中，倡 導聯合性政府與夥伴關係理念，希望能有效解決藥品濫用與社會排擠等棘手問題。加拿 大政府一九九○年代後期以「水平式管理」（horizontal management）為名，進行聯邦政 府內與地方間的協調工作，以期有效處理氣候變遷、原住民、公共安全及全球化等問 題。澳洲公共服務委員會（The Australian Public Service Commission）二○○○年前後開 始倡導「整體性政府」改革途徑，二○○四年《連結政府》（Connecting Government） 報告書，成為澳洲政府闡述該國全觀型治理的代表。紐西蘭與澳洲同時期發展全觀型治 理，並運用在政府會計制度上。芬蘭從二○○三年開始著手政府的水平組織改造，各改 造計畫都設有「部長級協調集團」（Coordinating Group of Ministers）面對處理之。荷蘭 政府從一九九○年代中期，開始進行部會間的「去分隔化」（de-compartmentalization） 改革，對國內預算做有效的配置與運用（APSC, 2007: 17-18; Clingengael Institute, 2006: 3-4; Victorian Government, 2007: 9-12）。 3 關於席克斯的經歷、職務與著述，參考自伯明罕大學健康服務管理中心（Health Services Management Centre, University of Birmignham）（HSMC, 2007）及諾丁罕川特大學 （Nottingham Trent University）教員網誌（NTU, 2007）。席克斯在 Demos 發表之個人以 及與他人合著之著作，有完整的電子全文內容，可以參考 Demos 的席克斯著作區 （Demos, 2007）。 4 席克斯研究的議題包括公共服務中的組織關係及網絡與聯合性政府、公共服務中的隱私 全觀型治理之研究 ‧5‧ 全觀型治理研究的緣起與一九九○年代中葉保守黨的政策主張有密切關係，英 國自一九八○年代起改變二戰後大政府及干涉市場運行的措施，首相柴契爾採行市 場自由化、小政府、政府業務委外及導入競爭機制等，繼任的首相梅傑（John Ma- jor）亦承繼此一路線，保守黨採行的市場化及競爭化措施，泛稱「強制競標」 （ compulsory competitive tendering）。一九九五年席克斯在〈由文化治理〉 （Governing by Cultures）中，指出保守黨政府十五年來近乎盲目的強制競標措 施，「正確規格化政府」（“rightsizing” government）作法，除影響財政與政府管 理，更擴及社會文化，因為經濟及效率考量下長期對人性的懷疑，造成公共不信任 感（distrust），有礙公共服務的整合，造成公共支出的增加（6 Perri, 1995: 5-6）。 一九九六年〈新企業文化〉（The New Enterprise Culture）中指出，自一九八○年 代起企業精神之概念，開始受到美日德等國的檢討，英國必須發展出新的企業文化 觀點，席克斯提出新企業文化等引人關注的項目。5 席克斯對於保守黨強制競標策 略之批評仍嫌鬆散，尚未達至體系性之學說。 一九九七年席克斯出版《全觀型政府》（Holistic Government），6 在〈摘要 及推薦〉中指出，西方國家面對著如何反制高賦稅與提供高品質的福祉，英國保守 黨政府引入效率導向的改革措施，賦稅沒減少而生活中的棘手問題也沒有效處理。 新的政府再造應反思如何在穩定的預算中創造更大的效能，解決範圍交錯的複雜問 及資料的保護與共享、電子化政府、政策過程與政治判斷、組織化過程、公共服務中的 消費者選擇、公共政策與個人的社會網絡、新涂爾幹制度理論、多樣化網絡的管理、公 部門間工作連結策略的全觀型治理、人工智慧的管制與倫理議題等。關於席克斯個人研 究議題之內容，參考自伯明罕大學健康服務管理中心（HSMC, 2007）及諾丁罕川特大學 教員網誌（NTU, 2007）。 5 此一新企業文化之內容，實迥異於新公共管理的政治企業家主張，在該篇文章中，席克 斯指出新企業文化的重點包括重網絡甚於公司或部門、成員的利害關係人資格、重視資 訊、重視社會大眾及包容性、重視學習能力、重視前瞻與未來性、重視服務甚於經濟、 重視永續性及規模性的競爭指標、政策目標間的相容性與互補性（Mulgan & 6 Perri, 1996）。 6 該書的章節分別是〈謝詞〉（Acknowledgements）、〈摘要及推薦〉（Summary and rec- ommendations ）、第一章〈緒論〉（ Introduction ）、第二章〈繼承物〉（ The inheritance）、第三章〈功能模型的瑕疵〉（The flaws of the functional model）、第四章 〈全觀型政府〉（Holistic government）、第五章〈預期性政府〉（Anticipatory govern- ment）、第六章〈文化變革政府〉（Culture-changing government）、第七章〈結果導向 型政府〉（Outcome-oriented government）、第八章〈新議程的政治〉（The politics of the new agenda）。 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧6‧ 題（complex problems that cut across these boundaries），此一再造方向可名為全觀 型政府（6 Perri, 1997: 9-10）。英國政府現已面臨挑戰，長久依功能劃分的部會組 織處在高度分立的狀態，因為缺乏協調，難以面對複雜的問題，公共服務產生許多 瑕疵（6 Perri, 1997: 16-18, 26）。席克斯提出全觀型政府、預防型政府（preventive government）、文化變革政府（culture-changing government）、結果導向型政府 （outcome-oriented government）之主張，成為新一波政府再造的課題。 對此，全觀型政府力主跨越部門本位與功能區分的障礙，席克斯提出九項建議 （6 Perri, 1997: 39-42）。預期性政府克服政府僅事後治療的問題，創造效能與財政 的效益，席克斯更提出八項預防工具（6 Perri, 1997: 52）。文化變革政府主張改革 應從認知及文化面著手，方能有效推行預期型及全觀型政府（6 Perri, 1997: 62）。 結果導向型政府主張可藉由影響性計畫（impact programme）的設計、多回合運行 歸納、聰明採購法（smarter purchasing）等措施，克服學院派及悲觀論專業者 （academic and professional pessimists）認為政策結果難以測量的問題（6 Perri, 1997: 67-69）。席克斯認為過去政府堅守功能劃分，長期關注部會「內」的爭論， 產生政府不可治理的宿命論（fatalism），但政府過度碎裂化才是關鍵，著重協調 與整合的全觀型政府，才是新一波政府改造的核心議程（6 Perri, 1997: 70-71）。 一九九九年《圓桌中的治理－全觀型政府的策略》（Governing in the Round- Strategies for Holistic Government）深化了全觀型治理，7 在〈摘要及推薦〉中， 席克斯等人指出政府再造新階段的標語有整體工作（holistic working）、整合、協 調、聯合性公共管理（joined-up public management）等，整合成為政府再造的新課 題（6 Perri, Leat, Seltzer & Stoker, 1999: 9-10）。而工黨政策白皮書《現代化政府》 中，採聯合性、結果導向、效率與電子化政府等主張，將全觀型治理納入政策與政 府活動中（6 Perri et al., 1999: 17）。在〈新工黨的治理革命〉中，更對工黨政府推 動全觀型政府的瑕疵提出建言（6 Perri et al., 1999: 24-27）。〈全觀型政府的架 構〉中指出人民面對的是聯合性問題（joined-up problems），功能性政府的碎裂化 治理僅會產生更多負面的結果，唯有讓政策、顧客、組織、官署的目標與機制有效 7 該書的章節分別是〈謝詞〉（Acknowledgements）、〈摘要及推薦〉（Summary and Recommendations）、第一章〈緒論〉（Introduction）、第二章〈新工黨的治理革命〉 （New Labour’s revolution in governance）、第三章〈全觀型政府的架構〉（A framework for golistic governance）、第四章〈策略工具箱〉（The strategy tool-kit）、第五章〈回應 批判〉（Answering the critics）、第六章〈結論：二十一世紀的全觀型政府〉 （Conclusion: holistic government in the twenty-first century）。 全觀型治理之研究 ‧7‧ 整合，方能有效解決聯合性問題（6 Perri et al., 1999: 55）。在〈策略工具箱〉中， 則指出全觀型治理下政府的角色、驅動策略、資源、整合關係等（6 Perri et al., 1999: 63, 71, 74, 75），〈回應批判〉中列出外界對全觀型治理批判的看法。本書對 治理工具的縝密討論，讓該全觀型治理理論能深化與具實用性（6 Perri et al., 1999: 89）。 二○○二年《邁向全觀型治理》中，學說體系完備且理論與實務兼顧。8 在 〈全觀主義的過去與現在〉中，從行政理論與實務的歷史演進，闡述全觀型治理所 反應的新政府型態。工黨政府依靠協調與整合創造高度聯合的政府，以全觀型政府 處理紛亂與複雜的聯合性事項（the agenda for joining up）。9〈認識全觀型治理〉 中指出全觀型治理的概念架構，並對棘手問題、碎裂化治理、整合的機制與關係進 行討論。〈支持與反對全觀型治理的案例〉中說明支持與反對全觀型治理的理由， 〈理論中的課題：協調如何運行〉及〈改革策略的設計〉兩章同時提及新涂爾幹理 論，指出二十一世紀社會組織多樣性下，協調方式彈性與多元化有其必要性，並提 出可供採行的改革策略。第六至九章則是從組織關係、資訊系統、課責、財政面 向，對全觀型治理的運行做說明。在〈全觀型治理的展望〉中，將全觀型治理與制 度論接軌，指出協調、碎裂化、組織社會學、新涂爾幹理論等問題的提出與處理， 實為促進社會團結與制度穩固發展而來（6 Perri, Leat, Seltzer & Stoker, 2002: 232- 238）。二○○○年前後席克斯除將組織社會學及新涂爾幹理論納入全觀型治理的 討論，之後更用來探討英國政府治理與公部門改革的相關研究。10 8 本書章節內容是第一章〈全觀主義的過去與現在〉（Holism past and present）、第二章 〈認識全觀型治理：關於概念架構〉（Understanding holistic governance: towards a con- ceptual framework）、第三章〈支持與反對全觀型治理的案例〉（The case for and against holistic governance）、第四章〈理論中的課題：協調如何運行〉（Lessons from theory: how coordination can work）、第五章〈改革策略的設計〉（Designing a reform strategy）、第六章〈組織間關係與實踐〉（Interorganisational relations and practice）、第 七章〈資訊系統〉（Information systems）、第八章〈課責〉（Accountability）、第九章 〈財政〉（Finance）及第十章〈全觀型治理的展望〉（The prospects for holistic govern- ance）。 9 其包括繼承保守黨已有之政策、將左派長期主張納入現有政策、對稅率與公共支出的有 效控制、市場與網絡的共存等，面對聯合性議題與全觀型治理的理念相合致（6 Perri et al., 2002: 19-22）。 10 包括二○○一年的〈依科技來治理：科技治理與依靠科技治理的判斷與展望〉 （Governing by Technique: Judgement and the Prospects for Governance of and with Technol- ogy）一文中，就將新涂爾幹理論與社會組織多樣化、風險管理、科技管理結合（6 Perri, ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧8‧ 二、國內全觀型治理的研究成果 國內的全觀型治理研究（依據已出版的作品），可分為兩類，一是全觀型治理 具備的行政學典範意義，二是對我國行政改革的啟發。 第一類全觀型治理研究是從行政學典範的發展來探討。彭錦鵬教授認為全觀型 治理是二十一世紀政府治理研究的大型理論（grand theory），是行政學的第三波典 範（彭錦鵬，2005：62，73）。行政學第一波的傳統官僚體典範是在一九八○年以 前，著重功能分工、層級節制、依法行政、注重輸入、並由政府提供各種服務等。 第二波的新公共管理典範是在一九八○至二○○○年間，強調私部門型態管理、直 接專業管理、作業標準與績效指標、競爭機制、政府扮演掌舵者角色等。第三波是 在二○○○年以後的全觀型治理，關注公私合夥及中央地方結合、政府整合運作與 網絡式服務、政策整合有效解決人民需求等（彭錦鵬，2005：75）。彭教授指出為 求全觀型治理的有效運行，必須採行三大改革制度，即線上治理、整合型組織及主 動型文官（彭錦鵬，2005：77）。線上治理是電子化及數位化趨勢下，發展網路型 服務，將業務及流程透明化，而即時性及彈性更能創造高效率及效能的服務品質。 傳統政府著重功能性分工結構與權責劃分，讓機關組織間呈現分立、造成浪費及功 能不彰。對此，整合型組織強調政府組織整合，形塑組織間一致步調。主動型文官 2001）。二○○三年的〈制度生存能力：新涂爾幹理論〉（Institutional Viability: a Neo- Deukheimian Theory），是將新涂爾幹理論與組織社會學、新制度論結合而論（6 Perri, 2003a）。二○○四年的〈西方世界聯合性政府的比較觀：初步的文獻回顧與調查〉 （Joined-up government in the western world in comparative perspective: a preliminary litera- ture review and exploration）是將新涂爾幹理論納入跨國聯合性政府的探討中（6 Perri, 2004a）；〈新工黨的公部門現代化：新涂爾幹途徑與心理健康服務案例〉（New La- bour’s modernisation in the public sector: a neo-Durkheimian approach and the case of mental health services）更是將新涂爾幹理論運用在英國心理健康服務的探討上（6 Perri & Peck, 2004）。二○○六年在《二十一世紀組織網絡的管理》（Managing Networks of Twenty- First Century Organisations）書中，則將新涂爾幹理論與組織網絡管理結合，《超越傳 遞：作為製造意義與處理的政策執行》（Beyond Delivery: Policy Implementation as Sense-Making and Settlement）中將新涂爾幹理論與政策執行的討論結合（6 Perri, Good- win, Peck & Freeman, 2006; Peck & 6 Perri, 2006）。二○○七年的《公共氛圍》（Public Emotions）則是以新涂爾幹理論來探討組織社會學、組織氛圍與公共生活的意義（6 Perri, Radstone, Squire & Treacher, 2007）。席克斯更於二○○八年將新涂爾幹理論相關 研究彙整，出版《文化的制度性動力：新涂爾幹學圈》（The Institutional Dynamics of Culture: the New Durkheimians）一書（6 Perri & Mars, 2008）。 全觀型治理之研究 ‧9‧ 則視行政人員具備公民企業家精神，能主動為民服務，成為全觀型治理的推動者。 第二類全觀型治理研究焦點放在對我國行政改革的啟發上，如劉坤億與范祥偉 針對文官改革趨勢進行探討，認為一九八○年至一九九○年的第一波文官改革，以 市場式政府、參與式政府、彈性化政府及解制式政府為代表，改革的目標是追求小 而能的政府；卻造成政府機關間不協調與整合不足的問題，使得文官制度呈現高度 不穩定與不可預測性，管理控制與行政課責上出現鬆動的情形（劉坤億、范祥偉， 2003：11）。為克服第一回合的問題，九○年代起興起第二回合改革，從「市場治 理模式」轉向「全觀型的治理」，改革重點有強化文官體系的協調與一致性、落實 行政課責、重新檢討管制措施，強調以績效和品質為改革的核心，這對我國行改革 有重大啟發（劉坤億、范祥偉，2003：11，16）。李逸洋認為數位時代公務人力資 源管理的改革，實可取法全觀型治理，全觀型治理主張若要克服專業分工下的難 題，將不同層級、功能及公私部門整合起來，提升完整服務的能力，並配合公民參 與、彈性整合及知識管理等途徑，這是我國未來努力的方向（李逸洋，2004： 57）。 李長晏認為在全球地方化趨勢下，因應全球產業快速變動、外資投入之需求與 促進社會進步，許多政府尋求資源充分整合與有效運用。台灣在威權時期中央集權 與弱化地方，精省後中央整合地方資源的制度消失，造成零碎與弱化的地方政府 （李長晏，2004：132）。因此，台灣需要創造中央、地方、社區、公私部門間， 相互對話與解決問題的議題結盟，全局治理（即全觀型治理）的整合型政府，讓不 同議題能跨越政府部門的界線，使政策、規章、服務與監督之工作，在治理層次、 功能、公私部門交錯下充分整合，全局治理的整合機制對區域整合有啟示作用（李 長晏，2004：135-137）。高毓喬指出經濟政策為國家建設的活水源頭，我國經濟 發展的要角是製造業，工業區的良善管理便左右我國經濟的發展。然而，工業區內 行政事務管理為多頭馬車，加上諸多「條例」的交錯，如何在政府改造的聲浪中， 找尋適切模式，為政府當前之要務（高毓喬，2007：2-3）。重視協調、跨部會整 合、多層級治理的全觀型治理，作為新一波政府再造的理論貴臬，對工業區服務中 心組織再造將有充分的啟發（高毓喬，2007：5）。 三、全觀型治理的核心論題及其理念考察與論證 回顧全觀型治理的發展，經歷一九九七年的提出、一九九九年的深化、二○○ 二年的體系化，全觀型治理學說漸趨完備，二○○○年後發展的新涂爾幹理論，強 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧10‧ 化了全觀型治理的組織社會學基礎。國內對全觀型治理的探討，雖已含括全觀型治 理的基本主張，卻未深究整合工作與新涂爾幹理論、組織社會學間的關係。而機關 間人力、資源與政策目標的整合，與當代社會組織複雜化發展有關，新涂爾幹理論 作為組織社會學理論，探討當代社會組織複雜化的問題，是認識為何要從事人力、 資源與政策目標整合的關鍵。二十一世紀與第三波行政學典範的全觀型治理，實有 其核心論題與分析語言，作為貫穿與認識整體理論的依據，體現當代行政學課題與 研究新趨向，猶如威爾遜的「政治－行政」二分法及其政治思想與憲政分析、歐斯 朋與蓋伯樂的企業型政府與經濟學、管理學分析。11 核心論題是理論的關鍵命題或重要通則，是由數個概念所構成，這些概念構成 體有豐富的經驗性與規範性，能充分描繪現實狀況與賦予意義，並具有價值判斷與 規範意涵。能描繪現實境況、賦予價值判斷與行動規範的概念體即為理念體，理念 的意義、價值與彼此關連性，以及論題的整體意涵，必須藉由考察、詮釋與論證來 達成。全觀型治理的核心論題，可從席克斯的著作中找尋線索，以利考察、詮釋與 論證。 而席克斯指出： …協調與整合的重要工作是要明確區分，其相互獨立，協調與整合間必 須區分，…全觀型治理所欲解決的問題是棘手問題，這些問題是選民所 11 關於重要行政學理論之核心論題與分析語言，本文列舉威爾遜、歐斯朋與蓋伯樂為例。 威爾遜是美國行政學之父，也是傳統公共行政代表，一八八七年〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文被視為美國行政研究的先河，文中「政治－行政」二分 法，主張行政學必須從政治學獨立出來，成為新的研究領域。威爾遜認為美國制憲時期 的行政研究，與憲政體制、權力分立等法學探討密不可分，但十九世紀末的美國快速發 展，需要能立即解決問題與創造效率的行政學，關注的是法律如何具時效與有效的實 踐，非漫長無明確解答的憲法爭辯，美國行政研究必須認知行政中立的角色，運用科學 化的方法以促進法律執行的績效（Wilson, 1887: 198-200, 210-216）。威爾遜的「政治-行 政」二分法的論題，確立行政學的獨立地位，使用政治思想及憲政理論，作為分析語言 貫穿全文。歐斯朋與蓋伯樂的《政府再造》（Reinventing Government: How the Entre- preneurial Spirit is Transforming the Public Sector）一書，是一九九○年代新公共管理的 經典，書中指出傳統的政府組織，奉行依法行政與層級節制原則，體制僵化且無效率， 無法面對日益繁複的社會事務。對此，必須導入企業家積極進取的精神，實踐的方式有 催化型政府、社區擁有型政府、競爭型政府、任務導向政府、結果導向政府、消費者導 向政府、企業型政府、預期型政府、分權化政府與市場導向政府（Osborne & Gaebler, 1992）。企業型政府的發展，將經濟學與管理學的觀念再帶入行政學中，其代表如公共 選擇理論、代理人理論及交易成本理論等，成為重要的研究趨向。 全觀型治理之研究 ‧11‧ 優先關注的，其跨越了所有功能性的界線。在組織及組織間的層次上， 問題並不是專業主義與分工，…最急迫且最普遍的問題便是碎裂化政 府，…（6 Perri et al., 2002: 53）。 上述詞語是探索整合工作與新涂爾幹理論、組織社會學間關係的重要線索，筆 者認為協調、棘手問題與碎裂化政府等概念，是解答「為何」與「如何」要機關組 織人力、資源與政策目標整合解答的關鍵，是認識全觀型治理的核心論題。碎裂化 是指組織間關係呈現破碎與分裂的狀態，棘手問題指出政策問題的複雜交錯性，協 調是在面對棘手問題時，形塑出相關措施讓諸組織能發展和諧與適切關係，整合則 是組織間和諧與適切關係下，讓彼此政策目標與手段能相互折衝與強化，新涂爾幹 理論則是從組織社會學闡釋組織協調論題的。協調作為整合的先前作業，統涉了相 關概念，本文稱「碎裂化-棘手問題-協調」為組織協調論題。 參、論「組織協調論題」---碎裂化、棘手問題與協調 組織協調論題是全觀型治理的核心論題，筆者先說明因機關間目標與手段整合 與否所展現的政府型式，再闡述「碎裂化-棘手問題-協調」概念體意義。 一、聯合性政府的四種樣式 政府由許多機關所組成，任何國家或社會裡，只要不是無政府或割據狀態，必 然會以某種方式聯合成一個政府，此即聯合性政府的意義。如圖一中所示，機關組 織間的政策目標與手段是否相互折衝與整合為依據，可分為四類（6 Perri et al., 2002: 31-33）： （一） 全觀型政府（holistic government）：指政府機關組織間在充分溝通與合作 下，達成有效的協調與整合，彼此的政策目標能連貫一致，政策執行手段能 相互配合，創造相互強化的效果，達到「合作無間」之目的。 （二） 漸進式政府（ incremental government）：是指機關間目標的相互衝突 （ conflicting objectives ） ， 執 行 手 段 上 則 是 相 互 強 化 （ mutually reinforcing）。因為相互衝突的目標，使得彼此合作的成效是有限的發展， 參與的機關組織採取「應付過去」（muddling through）的態度，或摸著石 頭過河的方法。這種「合作有間」的情形，將形成漸進式政府。 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧12‧ （三） 領主式政府（baronial government）：當機關間目標及執行手段相互衝突 時，會產生缺乏中央政府統合的低度治理（no governance）結果，其可稱為 領主式政府。12 中世紀領主有其固定封地，在眾領主之上，有一個「共主 式」的中央政府，但中央政府的存在只是象徵天下一統沒有內戰。而各領主 （baron）在其管轄的領地中有高度的自主權，在管轄範圍內他是至高無上 的。而領主間會組成同盟，抵抗外部干預，有時同盟的形式意義大於實質意 義，甚至嘗試影響彼此領地的決策（Rhodes, 2001: 16）。領主式政府展現各 機關的自私自利，體現「封疆建藩，各自為政」的情形 相互衝突的目標 漸進式政府： 領主式政府： 勉強應付的合作方式 缺乏中央政府統合的治理 （合作有間） （各自為政） 聯合性政府：一致的目標， 相互強化的手段 和諧的組織關係，但不必 相互衝突的手段 然能相互強化 全觀型政府 碎裂化政府：地盤爭奪戰 （合作無間） （爭權奪利） 相互強化的目標 圖一 目標與手段間形成的治理關係 資料來源： 修改自 Towards holistic governance: The new reform agenda (p. 31), by 6 Perri, D. Leat, K. Seltzer & G. Stoker, 2002, London: Palgrave Press. 12 no governance 應視為缺乏中央政府統合的低度治理，或缺乏強而有力介入或協調的治理 狀態，而不是「無治理」，因為無治理的情形多發生在無政府狀態，作為聯合性政府的 類型之一，不可視為無治理的結果。 全觀型治理之研究 ‧13‧ （四） 碎裂化政府（fragmented government）：碎裂化政府指機關間有共同或相近 目標，卻缺乏相互溝通與合作的管道，致使機關間執行工具與手段呈現相互 衝突的情形，甚至導致地盤爭奪戰（turf wars）。地盤或勢力（turf）是指各 機關擁有獨立自主的活動範圍或裁判權（Jones, 1998: 465），地盤爭奪戰 中，各機關為鞏固勢力範圍，在相互合作時，會保留實力或犧牲群體的利益 （Simmons, 2002: 51）。在缺乏溝通與協調條件下的碎裂化政府，將導致 「爭權奪利」的結果。 政策目標與執行手段間形成的治理關係，有「合作無間」的全觀型政府，「合 作有間」的漸進式政府，「各自為政」的領主式政府，「爭權奪利」的碎裂化政 府。在全觀型治理之外，仍有三種不完美政府，不論是政策目標或手段間的衝突， 共同的特徵來自於機關間分立與切割的關係，亦即碎裂化的組織關係。 二、碎裂化政府的意義與問題來源 席克斯認為政府因功能分化及專業化，後續所造成機關間政策目標與手段的衝 突，不是組織「內」問題，而是一種組織「間」問題，13 其自於政府機關間的碎 裂化發展。 席克斯論及碎裂化政府（組織關係）概念之意涵包括： 必須要強調，全觀型治理反對的不是專業化（specialisation），進一步 說，他的敵人是碎裂化（6 Perri et al., 2002: 2）。 整合的相反並不是分化，而是碎裂化，…碎裂化是指專家間因為缺乏協 調所導致的結果（6 Perri et al., 2002: 37）。 碎裂化是個複雜的問題，它有無數種問題來源，必須在完善設計的全觀 型治理中方能確知其來由（6 Perri et al., 2002: 53）。 13 分化所指的是政治系統面對日益複雜的環境條件時，舊有系統中的結構無法充分或有效 發揮功能，致使產生功能不彰的問題並危及系統之存續，為求系統的生存及內在運行的 維繫，必須進行系統內部結構功能的分化，另設其他新的組織單位來履行新的功能。專 業化是指系統內部功能分殊化後，新功能執行者必須強化具備的專門性知識及技能，以 此滿足新功能之履行。但這些問題並非是面對如棘手問題時，無法加以充分處理的真正 主因，因為這些問題所體現的是個別機關「組織內」（intra-organizational）的問題，而 造成諸多組織機關無法應對交錯性議題的主因卻是「組織間」（inter-organizational）的 問題。 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧14‧ 換言之，碎裂化是指不同功能及專業的機關間，缺乏協調而無法溝通、合作與 團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的難題，造成政府機關個別或整體 政策目標執行時的失敗。碎裂化不只是兩塊、多塊或均等的集團化裂解，而是不規 則、大數量及畸零化方向發展。其成因包括組織數量與類型的多樣化，以及無心與 有意的碎裂化。 首先，碎裂化發展與組織數量、類型有關，席克斯指出全觀性治理工作至少涉 及三種治理的面向，其包括了： （一） 治理的階層（tiers）：有全球、歐陸、全國、區域及地方層次。 （二） 功能整合（functions）：組織間功能是高度或低度整合。 （三） 部門（sector）：包括了公、私及志願性部門（6 Perri et al., 2002: 29）。 在三面向共構下，至少有三十種以上（5×2×3）的團體與組織型態，實體現了 組織的多樣性。此外，在功能分工原則下，組織間的距離與隔閡產生碎裂化，其可 分為兩類，一是無心的（benign）碎裂化，另一則是有意的（malign）碎裂化。 （一）無心的碎裂化 無心的碎裂化是指碎裂化的發展並非出自本意，屬於非預期性的結果 （unanticipated consequences），成因包括（6 Perri et al., 2002: 40-41）： 1. 管理及預算控制焦點放在政策輸入面上：新公共管理的影響下，公部門將發 展的焦點放在政策輸入面上，設計許多的指標與 公式 小学单位换算公式大全免费下载公式下载行测公式大全下载excel公式下载逻辑回归公式下载 來計算預算與績效的關 係。採取的方式是對各個事項及流程進行檢討，從各個環節及流程細節著 手，這也將導致切割事物關連性及看小不看大的情形，忽略事物間相互影響 的關係，造成見樹不見林的結果。 2. 廉潔度的要求：傳統對公部門的管理是採嚴苛的態度，在性惡論的假設下， 施政措施放在防弊及課責（accountability）上。立法機關在立法過程中，對 監察與立法工作產生不對稱的比例，立法機關專注在監督與反貪瀆上，忽略 政策間的關連性，間接造成碎裂化。 3. 消費者導向政府：在滿足消費者需要的條件下，公共服務的提供有著較高的 要求，但以滿意度為前提的公共服務，未必能驅使公部門進行機關間功能或 事務的整合，發展水平式或垂直關係的合作。 4. 功能性組織的策略性決定：許多功能性的組織欲進行策略性發展，但考量點 是以組織自身需求出發，或僅針對組織功能的變遷進行改造，但單方性的考 全觀型治理之研究 ‧15‧ 量與改造方式，在缺乏與其他組織溝通的情形下，會造成碎裂化的結果。 5. 民主要求下的公共服務：在民主的壓力下，人民希望能有更多及多元的服 務，但在未完全釐清及規劃機關間功能整合之前，要求更多的服將使得機關 組織朝向碎裂化發展。 而無心的碎裂化導致的結果有（6 Perri et al., 2002: 37-38）： 1. 執行政策時未將其他組織納入考量，致使其他機關必須面對潛在的負面效 果，與可能增加的機關成本。 2. 形成計畫間相互衝突（conflicting programmes）的結果，相關機關所追求的 大方向是一致的，但各單位各自執行政策目標，卻因為步調不一致，造成彼 此的制肘。 3. 相同的政策目標使用重複的資源而造成浪費。 4. 政策目標間的相互衝突。 5. 政策效果中斷及缺乏延續性（lack of sequencing），無法達成預期效果。 （二）有意的碎裂化 有意的碎裂化發展，其成因來自於（6 Perri et al., 2002: 42-43）： 1. 政治人物對機關人員及組織的控制：政治人物為求對官僚及公務機關的有效 控制，採取「分立後統治」策略（divide and rule），基於善意以及有效監 督，而對機關組織進行切割，但過度的劃分及割裂，將無法發揮組織應有的 整體效果。 2. 專業獨佔問題：專業性的人員基於自利心態，面對複雜問題時，對外宣稱自 身的專業性與獨佔性，在處理事務時則以機關組織之權限為由，將專業事務 的界線做出區隔與範圍，在範圍外之事務，便不加處理，此亦造成了碎裂 化。 3. 控制範圍的極大化：高級文官基於專業性及年資優勢，創造出自身的獨特利 益，將自身影響力極大化，公務機關成為高級文官的王國。此一少數官員的 私人王國，除將權力極大化，確立各自地盤，彼此之間井水不犯河水，遇事 時便推諉塞責。 而有意的碎裂化所導致的結果有（6 Perri et al., 2002: 38-39）： 1. 個別的單位預期自身能獨力完成任務，在缺乏與其他機關溝通的情形下，以 單一的視野來看待問題，排除其他看法，致使政策結果呈現片面化與侷限性 的發展，無法有效回應及處理實際的問題。 ‧公共行政學報‧ 第三十一期 民98年6月 ‧16‧ 2. 對於政策問題無法做出明確且簡潔的類型劃分，致使無法清楚認知問題的關 鍵，並以給予有效、完整與精準的診斷。 3. 在提供服務過程中，因為各單位堅持自身的事權範圍，在面對棘手問題時有 許多的空隙及裂縫，形成掛一漏萬及漏洞百出的情形。 當組織的類型越多，彼此的距離與陌生感便會增加，若政府機關無周全完備的 視野，僅以自身需求作為考量，即使行動的出發點是良善的，亦會造成組織的疏離 與裂解。若再加上機關組織之成員抱有私心，刻意形成組織間的隔閡與距離，希望 以此行徑獲利與擴大自身的影響力，長此以往除產生無效率、增加成本、政策無延 續性外，更可能導致衝突、推諉卸責或相互對抗的情形，形成治理危機。 三、作為共同難題的棘手問題 對於碎裂化政府的焦慮，來自於人們所面對的棘手問題，席克斯對棘手問題有 不同的界定，如： 要解決跨越了數種機關界線（boundaries）的複雜問題，需要新途徑（6 Perri, 1997: 10）。 人民擁有聯合性問題（joined-up problems），…人民的問題並不依照學 科、專業或組織的界線（borders）而來，…問題的結果是許多部門、官 署、專業及政策領域之產物（6 Perri et al., 1999: 48）。 棘 手 問 題 是 指 一 種 跨 越 了 數 個 部 門 界 線 （ cross departmental boundaries）的問題，致使沒有單一部門能獨自輕易解決該問題（6 Perri et al., 2002: 34）。 席克斯並沒有對棘手問題的緣起多做說明，但棘手問題卻是現今政府所要面對 的課題。現今社會在全球化、物質化、後現代、後工業及資訊化等潮流影響下，與 傳統社會相較，社會情勢更形複雜，政策問題的棘手性不言可喻。此外，如何對天 然災害進行預警、防護與善後管理，也成為高度關注的棘手問題。席克斯未對棘手 問題的成因多加闡述，可由其他研究者的看法加以補充。如李區（Robert Leach） 及培西-史密斯（Janie Percy-Smith）指出棘手問題的特質有（Leach & Percy-Smith, 2001: 186-187）： （一）這些問題是多面向且相互連結的（multifaceted）。 （二）無法由單一層級的組織與政府來解決。 全觀型治理之研究 ‧17‧ （三）涉及多種層級與類型的機關