关于南海主权问题的国际法思考

54 关于南海主权问题的国际法思考 一 根据国际法的原则以及相关规定，发现和占 领是取得领土的有效方式之一。南海诸岛是中国 人最早发现、最早命名、最早开发经营、最早管 辖的海岛，因而中国的主权行使范围当然覆盖了 南海诸岛及其特定海域，其中曾母暗沙是中国领 海的最南端。 对南海诸岛的记载可以追溯至汉代，清朝时 期的《更路簿》更是记载了中国南沙群岛中各个岛、 礁、滩等的名字和具体方位，其中南沙群岛中的 岛、礁、滩、洲的地名多达 73 个。1946 年，国民 政府内政部方域司对南海进行了划界工作，产生 了包括东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和中沙群 岛在内的 11 段线，标志着诸岛的管辖权属于中国。 1953 年，中华人民共和国出版的地图基本沿用了 国民政府绘制的这种地图，同时去掉了北部湾内 的两段线，减为 9 段线，向世界明确昭示了中国 主权。 南海的主权归属在早期并没有任何问题和分 歧，南海周边也没有任何国家对中国享有南沙群 岛的主权提出过异议。1975 年以前，越南甚至明 确承认过中国对南沙群岛的领土主权，而菲律宾、 马来西亚等南亚国家也都没有在任何法律文件中 提出南沙群岛包括在其领土范围之内。1898 年签 订的巴黎条约和 1900 年签订的华盛顿条约规定的 菲律宾领土范围也没有包括南沙群岛。1951 年菲 美军事同盟条约和 1953 年的菲律宾宪法涉及菲律 宾领土范围的条款同样不包括南沙群岛。 20 世纪六七十年代，中国南海探测出丰富的 油气资源之后，南海周边的国家纷纷对南海岛屿 提出主权要求。另外，随着经济全球化的不断深 入，世界经济逐渐融为一体，远洋运输因其独特 的优势而成为国际贸易的重要运输方式之一，而 南海作为连接印度洋和太平洋的重要通道，在国 际上的地位就显得愈发重要。为此，南海问题事 实上已经不仅仅单纯地是中国同南海周边国家之 ［摘要］ 自 20 世纪六七十年代发现大量油气资源后，南海的平静就被打破。周边国家无视中 国对南海的主权，提出对南海岛屿以及周边海域的主权要求，甚至明抢暗占。近年来，一些区外势 力也开始提高介入南海问题的声调，妄图控制亚洲，联合南海周边国家围攻中国、制约中国，从而 坐收渔翁之利。面对这种情况，中国应当深入研究并充分利用国际法，坚持主权不可分割的原则， 根据不同情势调整自己的对策，联合一切可以联合的力量，寻找最优的方式妥善处理南海事务。 ［关键词］ 中国；南海；主权；国际法；国际航道 ［中图分类号］ D990 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1004-3489(2011)03-0054-05 李英 1，瞿彬彬 2 （华北电力大学 人文学院，北京 102206） Journal of University of International Relations ,2011 No. 3国际关系学院学报 2011 年第 3 期 55 间的问题，美、日等强国也对南海的资源垂涎三尺。 一些国家认为，假如中国完全控制了南海诸岛及 其相关海域，美、日等国家通过南海的能源供应 就会受到中国的牵制。另外，世界范围内货物的 通行也会给中国带来较多的收益，中国的综合国 力将会变得越来越强，美、日等第一世界大国控 制中国的企图则不能得逞。因此，美、日等国多 次阻挠中国对南海行使主权，支持周边国家与中 国进行南海主权的对抗。近些年，美国频频就南 海问题发言，加强与东南亚国家的联系，突显美 国军事力量在南海的存在，表明其在为自己深入 南海事务作一系列准备。所以说，南海问题的愈 演愈烈是美、日为了扩大自己利益，维护自己的 霸主地位，遏制中国力量增强的表现之一。 二 使南海周边国家有可能提出主权要求的国际 法上的原因主要有以下几个。 第一，中国没有在正式公开文件中明确中国 版图上“九段线”的定位。 新中国成立后，中国政府借鉴国民政府内政 部方域司绘制的图鉴，在中国的版图上确定九段 断续线作为中国的界限。然而，由于中国东部、 东南部以及南部沿海的海岸线曲折，地理环境复 杂，岛屿成群，仅仅用九段线只能够大概地划定 中国的界限，许多南海水域的地位仅仅用这九段 线根本不能确定。尽管中国在法律文件中强调南 海诸岛历来就是我国神圣不可侵犯的领土，但是， 我国南海水域的地位以及那“九段线”的地位， 中国政府在任何对外声明和公开的法律文件中都 没有明确。另外，根据 2009 年 6 月 19 日解放军 原副总参谋长张黎上将的统计，中国南海 400 多 个岛屿中，中国实际控制的只有 4 个，[1] 而越、菲、 印尼等国却实际控制了南海海域一半以上。同时， 这些国家还想规避《联合国海洋法公约》，企图用 歪曲理解的“人工添附”、“事实占领”以及“时 效 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ”进一步扩大自己的主权范围。中国政府 对内没有出台一部有关南海海域的法律来对南海 群岛和海域进行 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，导致国内对南海的管理分 工不明、各自为政、相互推诿 ；对外方面，中国 政府对南海周边国家侵犯领土主权的行为没有采 取强烈的反抗措施，被国际社会误认为中国对这 种非法占领的行为已不再反抗，以致南海周边的 一些国家大肆叫嚣，对我国南海诸岛以及特定海 域提出愈加过分的主权要求。中国的中庸之举很 可能导致中国最终丧失国际社会对南海属于中国 领土主权范围的认可，丧失日后中国在维护自己 的主权过程中国际社会的同情和支持。 第二，《联合国海洋法公约》存在缺陷。 使南海争端更加复杂的国际法律文件是《联 合国海洋法公约》。我国于 1996 年 5 月 15 日批准 该公约。该《公约》第五十七条规定 ：“专属经济 区从测算领海宽度的基线量起，不应超过二百海 里”；第七十六条第 1 款规定 ：“沿海国的大陆架 包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸， 扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如 果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的 距离不到二百海里，则扩展到二百海里的距离”。 这种规定，使南海周边国家从单纯的岛屿主权的 纠纷扩大至岛屿周边海域的主权权利争端。《公约》 使南海周边国家有机会利用国际法律文件来扩大 自己的主权权利行使范围，从而造成不同国家在 专属经济区或是大陆架的位置上有所重叠，而《公 约》对这种重叠情况又没有明确规定解决办法， 以至于南海海域纠纷不断升级。 另外，《联合国海洋法公约》中的一些概念 不明不清也是造成中国南海问题的重要原因之一。 例如，《公约》第 121 条第（1）款规定 ：“岛屿是 四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地 区域”。这里，“自然形成”该如何解释，是否国 际公约承认的岛屿必须不能包含人工因素，或者 这其中的“自然形成”包括人类活动之后由于时 间和地理因素的作用而出现的在高潮时高于水面 的陆地区域？还有，《公约》规定了岛屿与岩礁的 区别 ：岛屿能够维持人类的居住及其经济生活， 56 而岩礁则不能。这里的这种“维持人类居住”是 指事实上岛屿的性质适合人类居住而且可以维持 人类经济生活，而并不一定需要真正有人在上面 居住，还是说一定要有居民在岛屿上居住？倘若 一块陆地区域被认为是岛屿，那么其可以划定自 己的领海、毗连区、专属经济区和大陆架，倘若 一块陆地被认为是岩礁，那么其就不能享有岛屿 的权利，不能划定领海、毗连区、专属经济区和 大陆架，因此，对岛屿和岩礁进行清楚地辨别对 沿海国意义重大，但是《公约》对岛屿和岩礁的 定义却没有明确，现多由学者解释。因此对于岛 屿和岩礁的定义各个国家依据自己国家的利益作 出了不同的解释，但都没有获得国际一致的承认， 不具有法律上的效力。 第三，南海成为国际重要通行航道后的国际 法新问题。 南海拥有丰富的能源资源。南沙群岛是东南 亚最大的渔场，水产资源极其丰富，矿产资源也 相当富有，铁矿、锰矿等储量巨大。同时，南海 海域的石油、天然气也十分丰富，是世界巨型的 油气田。此外，南海风光秀丽，旅游资源丰富。 另外，南海是连接印度洋和太平洋的重要航道， 是多国的石油运输航行线，拥有重要的战略地位。 根据《联合国海洋法公约》，其他国家在南海航道 有过境通行权。由于倘若中国实现了对南海的全 权控制，美、日等国的能源供应就会受到中国的 牵制，其遏制中国的企图将无法实现，因此，美、 日等区外大国会以“国际航道安全”为借口插足 南海问题，[2](P.171) 使南海问题超出南海区域范围， 成为国际性的国家之间利益博弈的对象。 第四，中国在南海的开发和保护资源的能力 很弱。 中国对南海的资源基本上是零开发。许多国 家不仅在其所占有的岛礁上建飞机跑道、建筑物 和设施，还派兵驻守，利用外资肆意开发南海的 资源。由于台湾问题迟迟没能得到解决，我国海 军把主要力量放在了台湾问题的解决上，对于南 海问题则力不从心，使得南海周边国家更加肆无 忌惮，我国南海资源被掠夺的情况越来越严重。 倘若中国再不采取措施遏制这种情况，恐怕这些 岛礁的主权最终都会发生转移。 第五，南海划界困难。 《联合国海洋法公约》第 121 条的规定 ：“岛 屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的 陆地区域”，岛屿能够维持人类的居住及其经济生 活，拥有领海、毗连区、专属经区和大陆架。但是， 《公约》第 121 条还规定 ：“不能维持人类居住或 其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区和 大陆架。”而现实情况是，在南海中的一些海岛特 征不明显，无法明确是适合人类居住并且能够维 持人类经济生活的岛屿还是不适合人类居住以及 维持人类经济生活的岩礁，而且在世界范围内， 没有第二个地方出现过类似的情形，所以，中国 南海的划界工作面临着许多困难。 正是由于上述几点原因，近些年来发生了很 多南海周边国家侵犯我国南海主权的行为，比如， 2009 年 3 月 10 日，菲律宾总统阿罗约签署了领海 基线法案，将属于我国领土的黄岩岛以及南沙群 岛中的几个岛礁划为菲律宾的领土。 三 为了解决南海问题，我国在 20 世纪 80 年代 提出了“搁置争议，共同开发”的主张，并且力 主和平解决争端，反对南海问题国际化。但是， 由于南海局势以及国际情势在近年发生了一些新 变化，中国的综合国力也比以前有了长足的发展， 因而面对一些国家对我国南海主权侵犯愈加肆意 和逐渐深入的情况，中国有必要改变以往的态度 和对策，以维护我国的领土主权完整。 第一，根据国际法，明确中国的领土面积。 根据《国际法》的规定，一国的领土应当包 括领陆、领海及其海床和下层土、领空三部分。[3](P.178) 但是，1949 年 10 月 1 日中华人民共和国中央人民 政府成立以后，各种教科书关于中国领土面积的 描述都是 960 万平方公里，没有将我国数百万平 57 方公里的海洋领土计算在内。我国对于领土面积 的这种表述是与国际法的规定不相符合的，并且 间接地导致了中国人民的海洋权益淡薄，对南海 周边国家侵占我国南海诸岛以及特定海域的行为 没有能产生像我国陆地被侵占的义愤之情。因此， 我国需要根据国际法，明确中国的领土面积，不 仅包括领陆，还包括领空和领海及其海床和下层 土，采用各种措施来提高我国人民的海洋权益意 识。那些大面积的海洋同样也是我国神圣不可侵 犯的领土的一部分，只有中国人民认识到南海是 我国神圣不可侵犯的领土主权的一部分，政府真 正采取实质措施捍卫中国在南海的主权，中国在 南海的主权才会获得世界的尊重。 第二，在正式公开的文件中明确“九段线” 的地位，做好对中国有利的划界工作。 南海周边国家否认中国对南海享有主权的 原因之一，就是中国从未在正式公开的文件中明 确“九段线”的地位。相反，南海周围国家如越、 菲、印尼等，却控制了南海海域的一半以上，而 且还在不断通过歪曲理解的“人工添附”、“事实 占领”以及“时效制度”，规避《联合国海洋法公 约》，企图进一步扩大自己的主权范围。因此，中 国迫切需要在正式公开的场合，在正式公开的文 件中，明确“九段线”的地位，设置相关部门机构， 实现对南海岛礁及其周边海域的有效管理和控制， 从而为自己在将来驱逐我国南海领土上的不法居 留人员、行使对南海的全权主权时，获得国际社 会的认可与支持。 第三，根据国际法，完善我国海洋法律制度。 完善国内海洋法律制度，可以为我国渔船在 南海作业或者海监部门巡航等实现我国主权权益 的行为提供法律依据，并支持我国在南海岛屿上 修建军事和基础设施，对侵犯我国海洋权益的行 为作出应有的反应。另外，完善国内海洋法律制度， 可以作为向世界证明中国通过立法对南海进行管 辖的证据之一，以获得国际社会对中国拥有南海 主权的认可与支持，从而实现我国南海主权的安 全与完整。对于有关国际公约规定的矛盾或者空 白之处，中国要进行细致的研究并加以利用，推 动相关国际法一些有异议的概念或规定朝着对中 国有利的方向逐渐清晰与明朗，从被动地适用国 际法到主动地参与国际法的完善。比如，中国应 当根据自己的地理情况，对岛屿与岩礁做出有利 于我国领土以及领海主权的定义 ；推动国际法对 历史主权进行承认和规定 ；开展大型活动或者创 立“南海纪念日”，向世界介绍我国对南海享有历 史主权的文献记载资料，从而让世界人民知道中 国对南海拥有无可争议的主权。 第四，增强军事能力，实现对南海诸岛的有 效控制。 中国必须增强军事实力，避免一些国家非法 进入我国南海诸岛进行基础设施建设等情形的发 生。另外，中国还应当向世界大声昭告自己拥有 南海的全权主权。依据《联合国宪章》第 2 条“发 展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据 之友好关系，并采取其他适当办法，以增强普遍 和平”和第 51 条“联合国任何会员国受武力攻击 时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和 平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或 集体自卫之自然权利”的规定，倘若有国家想侵 占我国的领土领海，中国决不承诺放弃使用武力， 而且这种武力的使用是自卫性质，符合国际法的 原则和精神，这将使那些侵犯我国主权的国家陷 入不义的境地，丧失国际社会对其的认可。 还有一点值得一提的是，南海是连接印度洋 和太平洋的重要通道，其国际地位十分重要，我 国增强了军事能力，加大南海的驻军实力，不仅 可以保护我国的领海主权不受侵犯，还可以维护 我国的国际贸易安全以及能源供应运输线的开放 和安全，[4](P.63) 从而进一步提高我国的综合国力。 第五，提高我国对南海的开发和资源保护能 力。 在现阶段，“搁置争议，共同开发”仍然具有 理论和实践上的重要价值。对于我们现如今还不 具备开采能力的南海水域，中国应该通过招标引 进石油财团进行勘探和开发资源，这不仅减少了 58 我国珍贵资源的流失，实现了我国对南海的实际 开发经营和管理，作为我国对南海有效控制的证 明，还在一定程度上控制了南海周边国家同这些 石油财团的联系。同时，中国应该迅速提高海洋 资源开采技术，加深我国对海底油气资源的开采 深度，待我们的海上钻井平台占领了主要的海域， 实现了对这些资源的实际控制，其他国家最初对 南海岛礁及其周边海域的主权要求就已经没有了 意义。 第六，推行“无居民海岛开发”政策。 2011 年 4 月 12 日，国家海洋局公布了首批 “可开发利用无居民海岛”名录，其中广西、广东、 海南三省将开发的全部的海岛（共 78 个）以及福 建省部分海岛都在我国的南海之上，而这些可供 民间力量开发利用的海岛是在国家海洋局统一组 织下，由沿海各省海洋厅（局）具体负责初选后， 报经省级人民政府统一后对外发布的。[5] 到目前为止，与我国无居民海岛保护管理相 关的法律法规有如下几个 ：2003 年 7 月海洋局颁 布的《无居民海岛保护与利用 管理规定 工会经费管理规定网络安全管理规定设计变更管理规定工程设计变更管理规定设备使用管理规定 》、2005 年 1 月中国首个无人岛地方性法规《宁波市无居民海 岛管理 条例 事业单位人事管理条例.pdf信访条例下载信访条例下载问刑条例下载新准则、条例下载 》、2008 年 12 月国家海洋局发布的“海 十条”、2010 年 3 月公布的《中华人民共和国海岛 保护法》、2010 年 8 月 1 日施行的《无居民海岛使 用金征收使用 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 》、2011 年 4 月 12 日国家 海洋局公布的首批“可开发利用无居民海岛”名 录以及 2011 年 4 月 20 日颁布的《无居民海岛使 用申请审批试行办法》。这些法律法规文件遵循着 保护海岛及其周边海域生态环境系统、合理开发 利用海岛自然资源、加强无居民海岛管理、促进 其充分合理利用、维护国家海洋权益和国防安全 的原则，规定民间的单位和个人可以在保证国家 对这些可开发利用的无居民海岛的所有权的前提 下，获得这些无居民海岛的占有、有偿使用和收 益权最高 50 年。 利用民间资金进行无居民岛屿的开发利用， 不仅可以拉动内需，充分发挥民间资本的力量促 进经济的进一步增长，而且放在南海局势的大背 景中考虑，对那些在我国南海上主权有纠纷岛屿 的开发利用，还可以实现我国对其以及周边海域 的有效控制和管辖。因此，我国应当完善无居民 岛屿开发利用的法律法规体系，注重岛屿以及周 边海域资源开发和生态保护相结合的具体实施细 则的制定，扩大免缴无居民海岛使用金的适用范 围，或者在相关文件中增加少缴使用金的部分， 对那些开发难度较大的海岛给予开发者少缴或免 缴海岛使用金的政策优惠，这一方面可以吸引民 间更多有资格的单位和个人对我国的无居民海岛， 特别是在南海上主权有纠纷的岛屿进行实际的占 有和管理 ；另一方面可在立法上体现出我国对无 居民岛屿、特别是南海上无居民诸岛的控制和管 辖，从而向世界宣告我国对南海诸岛及其周边海 域的领土主权。 [ 参考文献 ] [ 1 ] 何 乐． 南 海 问 题 定 性 分 析 [EB/OL]．http://www. zaobao.com/forum/pages/forum_lx090716k.shtml． [ 2 ] 王萍．国际法确定南海海权的思考 [J]．河南省政法 管理干部学院学报，2009(1)． [ 3 ] 周忠海 . 国际法 [M]. 北京 ：中国政法大学出版社， 2008. [ 4 ] 芦芳华．解构南海争端 [J]．中共天津市委党校学报， 2010(3). [ 5 ] 蔡岩红．我国公布首批可开发利用无居民海岛名录 [N]．法制日报，2011-04-12. （责任编辑 匡四）