从“市管县”走向“省管县”
2008年8月1日【中国保险报】□彭兴庭
7月初，一条来自海南省的消息传至全国各地。这个最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革
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。省管县，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多
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的改革措施日益引起人们关注。专家学者认为，这项改革的路径正在逐渐变得清晰起来。据统计，自1992年至今，全国已有20余省份试行省管县。（7月30日《人民日报》）
所谓“省管县”，是指省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县。“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问
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的一种路径。
郡县治则天下安，县域强则国家富,没有“县域”的现代化，就不可能有全国的现代化。以珠三角和长三角为例，作为带动中国经济发展的引擎，如果没有“顺德”，没有“昆山”，没有“江阴”等县域经济的涌动，仅靠几个大城市的发展，是不可能诞生神话的。如果说“市领导县”是80年代全国各地地方行政体制改革的主流，那么，“强县扩权”则是90年代以来适应地方经济发展的一种行政体制改革趋势。
“市管县”在全国的兴起，始于1983年。当时，“市管县”一度被誉为“重大制度创新”，可是，不过20年时间，“市管县”的颓势就已显现出来。当代中国行政体制上的巨变，事实上，也曾反复出现在中国古代史中。秦灭六国，以郡辖县，地方行政变为二级制，汉武帝年间，为方便管辖，在郡之上设“刺史部”（也称州），形成三级建制，直至隋统一天下，废郡，地方行政回到二级建制。可是，唐末，节度使的崛起又形成了“道－州－县”三级行政体制。从“二级制——三级制——二级制……”，中国历史上的这种循环深刻反映出了地方行政分层决策中的矛盾与困局。
一般来说，行政层次越少，效率越高，也能节约资源。然而，二级制往往令统治者感到“鞭长莫及”，三级制却又显得“政令不畅”。这种顾此失彼、鱼与熊掌难以兼得的情境，是否会出现在当代中国的行政层级变革中呢？正如首都师范大学教授魏光奇所指出的，今天的“省管县”，要跳出地方行政分层的这种历史周期率，不仅仅取决于通讯技术的发展和行政体制的全面革新，更取决于党的执政能力。事实上，历史的经验表明，在一个政治清明，社会稳定，经济相对繁荣，政治相对民主与法治的国家，行政层级往往越少，行政效率越高。要减少行政层级，实行“二级建制”，首先，就应该有一个廉洁、高效的政府。
为了打破城乡壁垒，促进城乡经济的发展，当初，“市管县”体制改革的动力也来自于现实的需要。现在，市场经济的确立及其内在的效率要求，则使地方行政体制改革的方向发生了逆转。值得注意的是，以浙江、海南取得的一些经验来看，“强县扩权”是市场化达到一定程度，县域经济发展到一定水平时，顺应市场主体内在要求的结果。为了迅速达到“省管县”的目的，粗暴地实施“行政手术”，这在任何时候都是不智的。
20年时间，“市管县”的由兴至衰，这不仅是中国历史行政层级变革的一个缩影，也是当代中国经济政治体制改革的一个缩影。当初，在建立“市管县”的体制改革中，一些地方的跟风行为造成了巨大损失，而现在，在通往“省管县”的改革道路上，也应该审时度势。“行政手术”不是万金油，况且，从“市管县”走向“省管县”，还面临着地区差异、既有利益与权力格局的惯性等一系列阻力。可以说，无论从政府管理能力的角度出发，还是从社会稳定的角度出发，省管县体制的改革都应谨慎、有序地推进。
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