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行政管理学概论(公共行政学)笔记_张国庆

木头人
2011-12-15 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《行政管理学概论(公共行政学)笔记_张国庆doc》,可适用于高等教育领域

PAGE第页行政管理学概论笔记行政管理学概论教案目录燕山大学行政管理专业提供行政管理学概论笔记第一章绪论一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的二、行政管理学的研究范畴、研究方法三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系四、现代行政现象与现代行政精神五、行政管理学的演进六、我国行政管理学的历史与现状七、国家行政管理的基础第二章行政职能一、现代政府行政职能问题的由来与发展二、政府职能的涵义三、政府职能的构成第三章行政权力一、行政权力的概念二、行政权力的分配三、行政授权四、行政权力行使五、行政权力的发展和演变第四章行政组织一、行政组织概述二、组织目标三、组织结构四、组织原则五、组织环境六、组织变革第五章人事行政一、人事行政概述二、现代人事行政制度:国家公务员制度三、我国公务员制度四、现代人事行政中的职位分类五、现代人事行政的更新机制六、现代人事行政的激励保健机制七、现代人事行政的行为调控机制第六章行政领导一、行政领导概述二、行政领导的方式和类型三、行政领导者四、行政领导艺术五、行政领导的群体结构第七章行政决策一、行政决策概述二、行政决策体制三、行政决策过程四、行政决策的原则和方法(增补)第八章行政实施一、行政实施概述二、行政指挥三、行政沟通四、行政控制五、行政协调第九章行政方法一、行政程序二、行政计划三、行政基本方法四、行政技术第十章行政效率一、行政效率概述二、行政效率研究的历史与现状三、绩效评估的作用和意义四、公共部门绩效评估的实践五、行政效率测定的方法与技术六、如何提高行政效率(增补)第十一章机关管理一、机关管理概述二、机关环境管理三、机关物材管理四、机关文书管理五、机关档案管理六、机关日常工作制度和后勤管理第十二章公共财政一、公共财政的职能与国家预算二、公共财政支出三、公共财政收入四、公共财政政策第十三章行政行为一、行政行为概述二、行政行为的基本方式三、行政行为的功能第十四章法制行政一、法制行政概述二、行政监督三、法制监督四、社会监督第十五章行政责任一、行政责任概述二、行政责任的基本范畴三、行政责任的确定第十六章行政伦理一、行政伦理概述二、行政伦理的结构与功能三、行政伦理制度化第十七章行政改革(增补)一、行政改革概述二、当代国外政府行政改革概况及发展趋势三、中国行政改革的回顾与反思参考书目行政管理学概论本笔记以张国庆主编的《行政管理学概论》(年月第二版)为基本参照教材但老师在讲课的同时在结构上作了稍许调整主要是合并和增补了个别章节和问题也适当参考了其他教材。笔记来源于燕山大学文法学院和年级的政治学与行政学、国际政治专业。授课老师为燕山大学文法学院行政管理专业的老师。第一章绪论学习本章重点掌握:行政管理学的概念行政管理学的学科功效和特点行政管理学与相关学科的关系现代行政现象和现代行政精神行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论)新公共行政学的主要理论观点我国公共行政研究的特点和面临的主要任务学习行政管理学的重要意义。一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但迄今为止行政管理学自产生以来人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上仍未形成一种被普遍接受的观点。因此首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定对于学习这门科学是十分重要的。(一)行政管理学的概念、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称PublicAdministration或Administration来自拉丁文Administratre。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中大量应用了不同时期许多学科的研究成果。从起源看一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的而不是技术的、过程的和实际运作的且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此早期行政管理学关于公共行政的研究其政治理论倾向是比较明显的。由于这种历史的渊源即使到了今天有关公共行政的若干问题也仍然是与政治学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系以至于有人认为从基础学科的角度来划分行政管理学是政治学的一个分支学科。、以年美国人弗雷德里克·泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志西方国家工商业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时效率、成本、时间、动作分析等观念和方法几乎成为提高产量、增加利润的同义语并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下像其他领域里发生的情况一样“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法并推动行政学朝着实证研究的方向发展。、年代以后以美国人赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用不仅从理论上对世纪初期以美国人弗兰克·古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的形态观提出了挑战而且拓宽了行政研究的领域提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面无论是科学管理还是科学决策都属于技术的、运作的和方法的性质。、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系以及这种关系的总体特征为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。同时后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至‘第五代管理“的充实和发展正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。、一般认为最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。他于年发表了《行政学》一书但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊年所著的《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的发端。从那时以来许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解区别的要点则主要集中在两个层面即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。()持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为凡国家立法和司法以外的政务总称行政政治是国家意志的表现行政是国家意志的执行行政是政府行政部门所辖的事务或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错但不够全面。因为政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外仅就行政功能而言政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。()持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作是一种活动或程序是通力完成共同目标的团体行动行政特别注重管理方法、程序具体操作是研究政府做些什么和如何做的理论是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象并据此设定研究范畴和研究方法以区别于工商企业界的管理。、我们所说的行政管理学是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。()其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。()“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权以行政效率和社会效益为基本考量标准处理公共行政事务的过程和活动。()“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。、因此行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究开掘公共行政管理的规律性帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能与此相一致“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。(二)行政管理学的研究对象和学科目的。主要集中在:、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术为国家行政发展和发展行政提供专业性意见、全面培养政府公务员尤其是行政通才。二、行政管理学的研究范畴、研究方法(一)行政管理学的研究范畴。其中有代表性的观点有:、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分:组织原理人事行政财务行政行政法规。、古立克提出了“七环节”理论:计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算以此概括行政管理的七大基本职能。、台湾学者张金鉴提出了“M”理论(即每个概念里面都有一个M):目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。、一般来说行政管理学的基本研究范畴有以下几个方面:行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。(二)行政管理学的研究方法。行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征:其一行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法例如逻辑分析的方法包括归纳和演绎等等社会调查方法社会统计方法等其二在实际的研究过程中行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。一般来说行政管理学常用的分析方法如下:()逻辑分析方法又称哲学研究法主要从哲学的观点出发研究公共行政现象通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系一般规律与特殊规律的关系进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。()法规分析方法主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性研究政府行政行为的条件或局限性。()历史分析方法又称史学研究法注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程不同时期的不同特点和历史类型以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。()实证分析方法又称事实研究法、行政调查法指通过观察、描述事实进而依据事实得出结论的分析方法其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则研究行政问题的症结所在并制定切合实际、行之有效的对策。()规范分析方法又称理论分析方法主要指通过价值判断作出结论的分析方法即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。()比较分析方法主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异研究实现高效、民主行政的途径和方法是一种既适用于空间序列又适用于时间序列的分析方法。()系统分析方法又称生态研究法或环境研究法其特点是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系进而寻求最优化的行政选择。()生理分析方法主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。()心理分析方法在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。()资料分析方法又称间接研究或图书馆分析法其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策文件、文书档案、书刊论文、研究报告等寻求对一定行政问题或行政现象的理解。()案例分析方法又称案例研究法其特点是对已经发生的真实而典型的行政事件通过广泛收集各种可能的资料再以公正的观察者的态度撰写成文以供分析研究和借鉴之用。()模拟分析方法其特点是通过使用定量概念和方法来模拟行政管理中的某些基本因素或条件从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。()利益分析方法主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系(一)行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统科学其特点比较突出。具体表现为:、综合性即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。、实践性即它是实际的、应用的、具体的。、系统性即它是整体的、有序的、相互关联的。、技术性即它是方法的、工具的、手段的。、发展性即它是动态的、进步的、创新的。(二)行政管理学与相关学科的关系。行政管理学科的意义是建立在与其他学科的相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础上的。它与相关学科具有密切的关系。、行政学与政治学。一般认为行政管理学源自政治学其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以从渊源上说行政管理学是政治学的分支科学。但二者具有比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度比如国家的起源、构成要素、体制国家的政治原则、政治权力、政治制度以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。因此实务是其基本内容。就相互关系而言“行政学是藉政治学指引其努力的方向政治学则赖于行政学充实它的内涵”。、行政管理学与行政法学。有的学者认为行政管理学源出行政法学因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。从现代学科的领域看行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范比如行政权力主体如何行使职权以及在其对民权和其他行政权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范进而加强自身的性能。因此行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。、行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为企业管理学较之行政学后起它主要研究如何管理和改进企业的经营状况提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法同样企业管理学也从行政管理率先借鉴了某些思想、理论和方法。因此可以说二者在本质上是一致的在方法论上也是相通的但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。、行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科是社会科学的基本学科之一。从广义上说一切社会生活都是它的研究对象其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说社会学则不以公共权力的成立和行使为特定的研究对象。就相互关系而言社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。除了以上学科外行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。四、现代行政现象与现代行政精神现代行政现象是指第二次世界大战以后尤其是年代以来国际上主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政精神则是指与现代行政现象相一致的政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。(一)现代行政现象。主要表现在三个方面:、行政职能扩展。西方国家的行政机关在相当长时间里遵循宪法规定行政活动的限度和秩序其一切行政行为都必须以法律为依据受立法的严格控制由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。行政被看作仅仅是国家官员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动。与这种国家理论相一致西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。自从自由资本主义发展成为垄断资本主义特别是第二次世界大战以至年代以来人类社会发展进步的节奏明显加快出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富推动着人们形成新的需求和新的价值观念同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题这就需要一种能够对变化及时作出反应并有效解决问题的力量。在这种条件下具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为“法律有限、人事无穷”纯粹的法治行政已不再适应变化的需要。因此依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款而是必须符合法律原则。也就是说在不违反宪法和法律的条件下国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化使政府不仅承担起了保国卫民的责任而且承担起了扶助各行各业均衡发展普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。、不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现行政国家的出现则进一步大大加强了行政活动。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象。()行政组织规模庞大形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会与此同时政府公务人员也大量增加。()行政决策迟缓使政府行政管理的效率和有效性受到影响。()政府人员专业化主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象造成了所谓“专业人员国家”的现象。()官僚化倾向滋长导致了“程式化”行政现象出现不仅使国家行政组织中人际关系淡薄主动进取精神受到抑制而且导致政府与公众关系恶化。不良现象:“帕金森定律”和“彼德原理”介绍。(P)、行政管理和行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步所形成的某些行政现象:()重视社会目的。从积极意义上说重视社会目的、为国民利益服务是现代宪政国家政府的天经地义的职守从消极意义上说轻视社会目的、不为或不能为国民利益服务的政府则会为国民所不容、被国民所抛弃。()行政管理手段现代化主要是指政府为适应现代管理的需要不断和大量吸收、采取现代化的技术设备和技术方法的行政现象。()行政管理理论现代化。从科学管理理论开始经过人际关系行为科学的激荡、管理科学的充实、系统论权变观的发展当代行政管理学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践性较强的学科。为民服务、依法行政、高效管理、适应发展成为其中心观念。(二)现代行政精神。主要表现在三个方面:、主动进取。社会经济的发展和一系列复杂的社会问题的出现要求政府经常地审时度势不断地提出对策进而有效地解决面临的各种问题。因此只有那些锐意进取的政府才有可能获得国民的支持进而获得国家和民族的竞争优势。、追求卓越。作为一种行政精神所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向即效率与效果。、创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下发展变化的节奏明显加快优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象。政府对国民负责要使国富民强、永远立于不败之地就必须具有强烈的忧患意识不断创新发展。五、行政管理学的演进行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。一般认为行政管理学发端于世纪末期以威尔逊的《行政学之研究》一文为标志但自那以后的历史分期研究者们提出了许多不同的观点。我们认为以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准行政管理学的演进大致可以分为:(一)行政管理学的产生时期(早期公共行政研究时期)。这一时期是指年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前(年)的一段历史时期。在这一时期里行政管理学建立了基本的理论基础形成了初步的学科体系产生了比较大的影响为行政管理学的进一步发展提供了条件。、行政管理学产生于这一时期的历史必然性。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求要求通过国家干预来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的它是社会发展进步的客观要求也是社会发展进步的一种表现。、行政管理学产生的理论渊源。不少学者认为它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是:()西方近代政治学尤其是国家学说为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴提供了传统的理论和思辩的研究方法。()君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。()普鲁士的任官制度和英国的文官制度。世纪初期普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。年普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在年设立了常任文官年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。()西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流建立了“法制行政”的最初的理论规范而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。、早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。年他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。一般认为该文是行政学发端的标志威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔逊认为:()传统的论证主要集中在政治过程方面而对如何实施法律则注意不够所以应当把研究的重点放到行动的政府方面即放到政府行政管理方面()要发挥和实现政治的功能就必须纯洁政府的组织机构加强执行提高行政效率()国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中因此从结构上说三权分立学说是不符合实际的政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的()一个良好的政府应有两大支柱即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架也未规定其基本范畴但因其拟定了行政学的内涵因而奠定了行政学的基础成为后来研究公共行政的必读书目。古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。年出版了《比较行政法》一书被许多大学视为教科书但他的最有代表性的名著是年发表的《政治与行政:对政府的研究》一书。古德诺认为:()传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)主张否定立法、司法、行政的三分法而代之以政治与行政的两分法()行政学不研究政治问题那是政治学的任务也不使用民主或程序的标准而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准()为了提高行政效率最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外而将政府文职官员区分为政务官和常务官并规定常务官在政治上中立。《政治与行政:对政府的研究》是最早的行政学专著之一对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。(二)科学管理时期(传统公共行政研究时期)。科学管理时期以美国人泰罗年的《科学管理原理》一文为标志到年代行为科学兴起之前。在这一时期里行政管理学在前一时期研究的基础上同时受到科学管理理论的启发和影响开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来其研究的重点集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范基本形成了行政管理学的学科体系使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。、科学管理理论的代表人物。科学管理理论是一个广泛的概念它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括其中以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔、德国人马克斯·韦伯最具代表性。科学管理理论是在美国企业管理落后企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内外条件所提供的可能性的历史条件下产生的。面对这种情况一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中从而形成了一套科学的理论和方法并迅速在工商业界得到推广进而引起各行各业其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。他们的理论和方法直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。弗雷德里克·泰罗。泰罗开创了科学管理的源流因而被称为“科学管理之父”。泰罗着眼于企业的基层管理提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论因此被称为管理技术学派。泰罗是以自己在米德威尔钢铁厂和伯力恒钢铁公司的基层管理经历为基础归纳出自己的组织管理哲学思想的。因此在他的整个思想发展过程中他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作试图通过最合理最有效的组织配合来达到提高工人的工作效率的目的。年泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。年泰罗发表了《工厂管理》一文。年泰罗又发表了《科学管理原理》一文直至年在美国国会的证词泰罗的组织管理理论完全形成并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此他的理论被称为“泰罗制”泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。泰罗组织管理思想的逻辑是:()劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。()解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题更重要的在于解决低劣的管理问题。()为此就需要建立一套完整的工作制度而实施这套制度的主要办法就是任务管理即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。()为此泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论强调应当把计划与执行区分开来并加强专业化职能人员在组织中的作用从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式开创了科学组织管理之先河。亨利·法约尔。早在年法约尔就在国际采矿和冶金代表大会上提出了他的行政管理理论的思想。年法约尔为矿业公会成立百年纪念会撰写了《论一般管理上的原则》的论文提出了他的行政管理的项一般原则。年法约尔又发表了《工业管理和一般管理》一文首次和系统提出了他的行政管理的要素论。稍后他的另一篇论文《国家的行政管理理论》于年被《管理学论文集》收集并在美国出版。法约尔注重管理人员管理方法的改进提出了以职能分工、统一指挥和项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标并自认为其理论适用于一切组织所以他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。法约尔提出的项管理原则是:分工权力纪律统一指挥统一指导个人利益服从整体利益报酬集权等级链(权力线)秩序平等人员保持稳定主动性团结精神。(P)法约尔首先确定在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动:技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素并集中对其进行了研究。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面管理人员和管理部门的职责就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要而做到这一切的途径是建立合理的组织结构。而合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度内。法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例是名工人需要一名管理人员往上各级则以:的比数为基础。例如名工人要求名工头则又需要一名监理人如此类推。马克斯·韦伯。韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型知识分子是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯认为官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说在大型行政管理工作中官僚形式是不可避免的在行政管理领域中人们只能在官僚形式和外行之间选择。尽管如此韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。他从来没有过治理组织的经历其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的也只是为了进行理论上的分析“以便说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献就是提出和建立了官僚模型的组织理论并因此被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思而只是表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的合理合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。、科学管理思想在公共行政管理中的运用。科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用鼓舞和推动了人们在其他方面的实践。首先在美国人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。年从纽约市政调查委员会开始美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门将科学管理的技术方法推广到行政乃至联邦行政实行调整机构精简人员简化程序从而促进了政府工作的改革提高了行政效率。年美国又根据塔夫托总统的主张设置了关于节约和效率的大总统委员会开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政调查运动和关于节约和效率的大总统委员会的设立反映了现代化工业都市的兴起及其对国家公共行政管理的新的要求是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的的标志。这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有:美国人怀特。曾在芝加哥大学任教多年还曾任美国文官委员会主席有较高的政治地位。怀特于年出版了《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书因而有相当的影响。怀特在书中提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。怀特在行政学研究方面学力深厚另有许多理论建树其中较重要的有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。美国人魏洛比。他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授擅长政治学和心理学对经济和法律也颇有研究后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。年魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一从而拓宽了行政管理学的研究范围成为他的主要贡献。此外魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。美国人费富纳。他多年在美国南加州大学任教年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政原理》齐名在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他主要著作还有《行政组织理论》和《行政学研究方法》等。美国人古立克。他从年代到年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职。由他主持的研究报告甚多其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作。他还在联合国世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克在哥伦比亚大学任教多年学术研究内容广泛、成果丰硕其中较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。他的管理职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面因而成为以后同类研究的出发点。英国人厄威克。他曾任设在日内瓦的国际管理协会会长一生编写过许多管理方面的著作。较著名的有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的项组织原则。(三)行为科学时期(修正公共行政研究时期)。这一时期以艾顿·梅奥年的《工业文明的人类问题》为标志到年代系统管理学派起之前。这一时期是行为科学人际关系管理理论盛行的时期。行为科学人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域所以有人称之为“新社会科学”。、“行为科学”的概念。行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划该计划简称行为科学。此后行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。、“行为科学”的发端。行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从年到年梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究他们开创了行为科学人际关系学说的理论先河。他们认为对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等是组织管理过程中决定性的因素而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论开创了一种新的管理理念和研究视角进而奠定了行为科学的基础。“霍桑试验”分为三个阶段:第一个阶段继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明:客观的物质性的变量比如工厂环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变。第二阶段谈访计划。该阶段证明:士气与监督工作存在着因果关系而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。在这里监督是指以人(监工)的行为方式出现的正式的组织监督。因此这种监督关系实际上也体现了一种人际关系。改善这种人际关系使之变得坦率、合理、善意是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明:在组织中建立有效的信息沟通渠道实行参与管理可以使工人的工作态度和情绪好转从而使产量增加。第三阶段绕线机组实验。该实验证明:企业中不仅存在正式组织而且存在非正式组织企业成员不仅受正式组织的约束而且受非正式组织约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础形成特定的群体并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员以使其行为符合群体规范从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新的组织观进而形成了一种在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡并通过满足组织成员的某种社会心理需要来调动其工作积极性的新的管理思想。、“行为科学”的主要内容。在实验的基础上梅奥等人对他们的理论进行阐述:梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》怀特赫德发表了《企业界的工人》罗特利斯伯格和狄克逊合作发表了《管理与工人》等从而奠定了人际关系行为科学的理论基础。梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向以及用社会心理的观点和方法研究组织现象的先例从而把组织管理过程中的活的因素人及人际关系摆回到组织中来并摆在最重要的位置之上。梅奥等人以实验的结果为依据主要提出了三条原理:()工人是复杂的社会系统的“社会人”而不仅是“经济人”。所以工人会追求金钱收入但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等他们还有社会、心理方面的需求。因此社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。()企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且非正式组织同正式组织是相互依存的对生产率存在直接的影响。()新型的领导能力在于“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”从而实现提高生产率的目标。因为在职工的需要中金钱只是其中的一部分甚至不是重大的部分职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。、以西蒙为代表的决策理论学派。行为科学人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象其中以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。西蒙曾任美国社会科学研究会主席先后在芝加哥大学、伯克利大学和伊利诺伊工艺学院任教年后则一直执教于卡内基梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有所造诣是当代最著名和最有影响的行政管理学学者之一也是年诺贝尔奖获得者。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。西蒙认为:()传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥因而过分简单和不切实际要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可变因素因而忽略了人的行为的重要性。()组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来认为决策充满组织管理的全过程是组织的中心因素。因此领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法就是对组织的决策进行分析这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提。所有的管理活动都是团体活动决策是许多团体活动的共同结果而不是等级系列中的个人决定。因此团体参与是组织管理的合理方式而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。()传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法从而使行政研究切实有效。他的理论称为管理决策理论亦有人称之为逻辑实证学派。西蒙的行政学说自成体系大致可以分为三大部分:行政管理研究方法理论决策理论对行政组织及决策技术的实际研究。其中决策理论影响较大。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。年西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为《决策与行政组织》的长篇论文初步提出了他的行为主义的行政观在此基础上他又于年出版了他的成名著作《管理行为管理组织决策过程的研究》进一步明确提出了他的行为主义的行政观:(参见P)西蒙一生著述甚多除了《行政行为》外主要著作还有:《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策新科学》、《发现的模型》、《思维的模型》以及与他人合著的《行政学》、《组织》等。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想即:为了对组织进行研究就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究”。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率而是为了实现组织的效果。在这里效率只是达到目的的手段。决策虽然也同效率相关但更重要的是解决效果问题。(参见黄孟藩等:《决策的科学方法》海洋出版社年版第页)(四)系统科学时期(整合公共行政研究时期)。这一时期开始于年代没有明显的标志而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分该时期或许可以以孔茨发表于年的《管理理论丛林》一文为启端。在该文中孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞学派、理论、体系、方法林立的现象由此提出了管理理论价值取向和价值目标混乱造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。年孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。、新的研究是从对行为主义的批判开始的。年伊斯顿在《政治学评论》刊物上发表了《政治学的革命》一文对行为主义的理论进行了抨击认为制度研究与行为研究同等重要研究方法与理论架构不可偏废同时反对价值中立观主张后行为主义革命。受此影响管理学的研究主流开始发生转变。、关于系统的概念和系统论的主要观点。人类早就有关于系统的概念但多偏重于哲学的理解。一般认为最早提出一般系统理论的却是奥地利生物学家L贝塔朗菲。他在年代末提出了有机系统理论的概念其后在年美国芝加哥大学的一次讨论会上他首次正式使用了“一般系统理论”一词并将系统(有机体)定义为“相互作用的诸要素的复合体”。这可以说是一般系统理论产

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